Commissione c. Grecia Causa 391/92, Commissione c. Grecia [1995] Racc. I Conclusioni dell Avvocato generale Lenz [note omesse]

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1 Commissione c. Grecia Causa 391/92, Commissione c. Grecia [1995] Racc. I-1621 Conclusioni dell Avvocato generale Lenz [note omesse] 14 Per la soluzione della fattispecie in esame va premessa una considerazione: si deve partire dall'idea che l'art. 30 si fonda su un mero divieto di discriminazione. In caso contrario si potrebbe pensare alle più svariate discipline nazionali che - pur se indistintamente applicabili - possono ostacolare l'accesso al mercato ai prodotti di altri Stati membri. Indiscutibile finalità dell'art. 30 è vietare questi mezzi per instaurare e conservare un mercato interno. 15 Ma si può pensare che l'impedimento o comunque un ostacolo all'accesso al mercato possa conseguirsi ponendo determinate condizioni di distribuzione. A seconda del tipo e della portata della disciplina del mercato sono possibili ostacoli che incidono particolarmente sulle importazioni. Escluderli radicalmente dalla sfera d'applicazione dell'art. 30 mi pare inopportuno e non era questo l'intento della sentenza Keck e Mithouard, a quanto emerge dal punto 17 della stessa. 16 Decisivo è quindi il modo in cui si possono definire «determinate» modalità di vendita ai sensi della sentenza, vale a dire quali condizioni di vendita non rientrano in detta nozione e quindi vanno vagliate secondo il parametro classico vigente per le misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione. A mio parere, tra le varie soluzioni possibili si deve scegliere quella che meglio si concilia con le esigenze della libera circolazione delle merci e con la giurisprudenza finora elaborata. 17 Nei tentativi di fornire una spiegazione teorica della sentenza Keck e Mithouard, è stato sostenuto che la pronuncia si potrebbe intendere come introduzione di una norma «de minimis». Altri intendono la pronuncia come norma sull'onere della prova. 17 Indipendentemente dal fatto che la Corte nella sua precedente giurisprudenza ha respinto il principio della rilevanza minima e che la tesi secondo cui avremmo a che fare con una regola sull'onere della prova non ha finora trovato alcun conforto nelle decisioni della Corte, entrambi gli approcci hanno in comune un esame concreto di ogni singolo provvedimento, esame che è del resto imposto dalla sentenza Keck. Determinante per la qualificazione dev'essere l'ostacolo per l'accesso al mercato dei prodotti d'importazione. II. Il monopolio delle farmacie come misura d'effetto equivalente 19 Su questo sfondo si deve operare un esame preliminare dell'instaurazione del monopolio di vendita degli alimenti per neonati tramite le farmacie. Vero è che un monopolio di vendita in forza di un provvedimento dello Stato è una modalità di vendita, che però è in grado di canalizzare e di regolare le vendite. In questo modo vengono forzosamente chiusi altri canali di distribuzione, il che ha chiari effetti negativi sulle importazioni. Poiché il ricorso ad altri sistemi di vendita talvolta già sperimentati viene vietato, la vendita di un prodotto viene resa più complessa e più costosa, il che ha ripercussioni dirette sulle importazioni. Il lancio di nuovi sistemi di distribuzione può inoltre risultare più difficile per i produttori stranieri che per i produttori nazionali, che meglio conoscono le caratteristiche del mercato nazionale. Inoltre, una disciplina relativa alla distribuzione di un prodotto o di un gruppo di prodotti di norma ha effetti più marcati che la disciplina delle condizioni generali di distribuzione. 20 Il fatto che il volume delle importazioni di una certa classe di prodotti prima e dopo l'istituzione di una siffatta misura sia diverso in cifre assolute non può essere determinante per la classificazione del provvedimento, poiché il volume delle importazioni effettivo può venire influenzato anche da altri fattori, che possono dipendere dalle caratteristiche del

2 prodotto. Inoltre potrebbe anche essere rilevante un mancato aumento delle importazioni potenziali, che costituirebbe una limitazione. 21 L'istituzione del monopolio di vendita mi pare sia di per sé già idonea a frenare le importazioni, sicché si deve ritenere che possa applicarsi l'art. 30. La costituzione di monopoli nella fase distributiva appare, anche secondo l'apprezzamento della Corte dopo la sentenza Keck, una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30. Nelle sentenze Ligur Carni (34) e La Crespelle (35) vertenti sui diritti d'esclusiva di determinati istituti nella fase distributiva (36) la Corte ha vagliato gli artt. 30 e 36 senza nemmeno considerare la giurisprudenza Keck e Mithouard. 22 Secondo la giurisprudenza della Corte tanto precedente alla sentenza Keck e Mithouard, quanto successiva, si deve dunque considerare un monopolio delle farmacie come misura d'effetto equivalente. 23 Nella fattispecie in esame, per di più, vi sono particolari circostanze che da sole bastano a far ritenere che la disciplina sia una misura di effetto equivalente al contingentamento delle importazioni. In Grecia non vi è produzione nazionale di alimenti per neonati. Questa affermazione della Commissione è stata confermata dal governo greco, espressamente interrogato in proposito. Sul mercato vi sono quattordici prodotti in concorrenza, tutti originari di altri paesi membri della Comunità. Non è perciò possibile mettere effettivamente a confronto gli ostacoli all'accesso al mercato per i prodotti locali e quelli di importazione. Ogni ostacolo costituito dalla normativa per le possibilità di distribuzione colpisce dunque in particolare i prodotti importati. 24 Se nella sentenza Keck e Mithouard un criterio di esclusione per le condizioni di vendita «particolari», che non rientrano nella sfera di applicazione dell'art. 30 è così redatto «sempreché (talune modalità) incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti, sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri» nella fattispecie, con argomentazione a contrario, si può concludere che dal fatto che in realtà sono gravate solo le importazioni da altri Stati membri, la misura va qualificata misura d'effetto equivalente. 25 Per questi motivi a mio avviso non vi sono dubbi che la disciplina sui monopoli sia considerata misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato. Decisione della Corte di Giustizia 1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 6 novembre 1992, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell art. 169 del Trattato CEE, un ricorso mirante a far constatare che, prescrivendo all art. 10 del decreto n. A2/oik.361 del 29 gennaio 1988 la vendita esclusivamente in farmacia del latte trasformato per lattanti, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell art. 30 del Trattato CEE. 2 Nella Repubblica ellenica, l art. 10 del decreto n. A2/oik.361 del ministro della Sanità, del 29 gennaio 1988, relativo alla vendita di preparati per lattanti e alimenti per lo svezzamento, stabilisce che il latte trasformato per lattanti può venir distribuito unicamente in farmacia, salvo nei comuni sprovvisti di farmacia, nei quali è consentita la vendita in altri spacci. 3 In seguito ad una denuncia presentata nell aprile 1988 dall associazione ellenica delle imprese produttrici di alimenti per lattanti, la Commissione ha ritenuto che la disciplina ellenica summenzionata costituisse una misura d effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all importazione, vietata dall art. 30 del Trattato, e andasse oltre i limiti di ciò che era necessario per perseguire gli obiettivi di tutela della salute dei lattanti e di stimolo dell allattamento materno. Di conseguenza, con lettera 10 agosto 1989, la Commissione,

3 conformemente all art. 169 del Trattato, ha invitato il governo ellenico a presentare le sue difese circa l addebito mossogli. 4 In una lettera del 5 marzo 1990 il governo ellenico rispondeva che la vendita esclusiva in farmacia del latte per lattanti non incideva sulle importazioni di detto prodotto dagli altri Stati membri e dunque non costituiva misura d effetto equivalente ai sensi dell art. 30 del Trattato. D altro canto, detta misura gli appariva giustificata, sotto il profilo dell art. 36 del Trattato CEE, in quanto necessaria e idonea per tutelare la salute e la vita dei lattanti durante i primi cinque mesi critici di esistenza. 5 Ritenendo che la disciplina ellenica causasse una grave restrizione alla libera circolazione delle merci nella Comunità e non fosse giustificata dalla tutela della salute conformemente all art. 36 del Trattato, il 28 ottobre 1991 la Commissione emetteva un parere motivato conformemente all art. 169 del Trattato. In detto parere essa osservava che la Repubblica ellenica, vietando la vendita fuori delle farmacie del latte trasformato per lattanti, era venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell art. 30 del Trattato e la invitava ad adottare le misure necessarie per conformarsi al parere entro il termine di due mesi dal ricevimento. 6 Il governo ellenico non replicava a detto parere motivato, né modificava la disciplina contestata dalla Commissione, che quindi promuoveva il presente ricorso. 7 A sostegno del ricorso, la Commissione fa presente che una disciplina nazionale che riserva, in linea di massima, alle farmacie la vendita di una certa categoria di prodotti costituisce misura d effetto equivalente vietata dall art. 30 del Trattato in quanto il divieto di talune forme di vendita canalizza la distribuzione e può dunque ostacolare, anche se indirettamente, l interscambio comunitario dei prodotti in questione. Rispondendo a una domanda della Corte, la Commissione ha precisato che la disciplina litigiosa non costituisce una semplice limitazione di talune modalità di vendita ai sensi della sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I-6097), ma comporta effetti restrittivi sugli scambi rendendo più difficili e più onerose le importazioni dei prodotti in questione provenienti dagli altri Stati membri: in realtà, se detti prodotti avessero potuto venir venduti nei supermercati, il loro prezzo si sarebbe ridotto, il che avrebbe fatto aumentare la domanda e quindi il volume delle importazioni. 8 Il governo ellenico nega che la sua disciplina costituisca misura d effetto equivalente ai sensi dell art. 30 del Trattato. A suo giudizio, la misura contestata dalla Commissione avrebbe unicamente l effetto di limitare la libertà commerciale degli operatori economici e soddisferebbe le condizioni poste dalla Corte nella sentenza Keck e Mithouard, già ricordata, esulando quindi dalla sfera d applicazione dell art. 30. D altro canto esso fa osservare che il provvedimento litigioso non ha comportato né una diminuzione del consumo di latte per lattanti nell anno in cui è entrata in vigore la misura litigiosa rispetto all anno precedente, né un aumento dei prezzi dei prodotti in questione, né difficoltà di approvvigionamento per i consumatori. 9 Ai sensi dell art. 30 del Trattato, le restrizioni quantitative all importazione, come le altre misure d effetto equivalente, sono vietate fra Stati membri. 10 Secondo una costante giurisprudenza, costituisce misura d effetto equivalente ad una restrizione quantitativa qualsiasi misura che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5). 11 Una disciplina nazionale che riserva la vendita del latte trasformato per lattanti alle sole farmacie non ha lo scopo di disciplinare gli scambi di merci fra Stati membri. 12 E' vero che una normativa del genere può restringere il volume delle vendite e, di conseguenza, il volume delle vendite del latte trasformato per lattanti proveniente dagli altri Stati membri, in quanto priva gli operatori economici che non siano farmacisti della possibilità di vendere detti prodotti. E' però opportuno chiedersi se questa possibilità sia

4 sufficiente a far definire la normativa in questione misura d effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all importazione, ai sensi dell art. 30 del Trattato. 13 A questo proposito, si deve ricordare che non può costituire ostacolo diretto o indiretto, in atto o in potenza, agli scambi commerciali fra Stati membri, ai sensi della citata giurisprudenza Dassonville, l assoggettamento di prodotti provenienti da altri Stati membri a disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita, sempreché tali disposizioni valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgono la propria attività sul territorio nazionale e sempreché incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri. Infatti, ove tali requisiti siano soddisfatti, l applicazione di normative di tal genere alla vendita di prodotti provenienti da un altro Stato membro e rispondenti alle norme stabilite da tale Stato non costituisce elemento atto ad impedire l accesso di tali prodotti al mercato o ad ostacolarlo in misura maggiore rispetto all ostacolo rappresentato per i prodotti nazionali. Normative siffatte esulano, quindi, dalla sfera di applicazione dell art. 30 del Trattato (v., in particolare, la sentenza Keck e Mithouard, già ricordata, punti 16 e 17; sentenze 15 dicembre 1993, causa C-292/92, Huenermund e a., Racc. pag. I-6787, punto 21, e 9 febbraio 1995, causa C-412/93, Société d importation Edouard Leclerc-Siplec, Racc. pag. I-179, punto 21). 14 Quanto alla disciplina ellenica contestata dalla Commissione in questa sede, si deve constatare che detti requisiti sono soddisfatti. 15 Quindi detta disciplina, che comporta una limitazione della libertà commerciale degli operatori economici senza incidere sulle caratteristiche degli stessi prodotti contemplati, riguarda modalità di vendita di talune merci, in quanto vieta la vendita, fuori delle sole farmacie, del latte trasformato per lattanti e determina perciò in modo generale i punti di vendita nei quali può venir distribuito. 16 Inoltre, la disciplina censurata dalla Commissione, che si applica, indipendentemente dall origine dei prodotti, a tutti gli operatori economici che svolgono la loro attività sul territorio nazionale, non pregiudica la vendita dei prodotti provenienti da altri Stati membri in modo diverso da quella dei prodotti nazionali. 17 Queste constatazioni non vengono scalfite dal fatto, invocato dalla Commissione, che la Repubblica ellenica non produce direttamente latte trasformato per lattanti. Infatti l applicabilità dell art. 30 del Trattato ad un provvedimento nazionale di polizia generale del commercio, che contempla tutti i prodotti interessati, senza fare distinzioni in base alla loro origine, non può dipendere da una circostanza di fatto puramente fortuita e, per di più, variabile nel tempo, con il rischio di sfociare nell assurda conseguenza che la stessa disciplina rientrerebbe nella sfera dell art. 30 in taluni Stati membri, ma ne esulerebbe in taluni altri. 18 La situazione sarebbe diversa solo se risultasse che la disciplina litigiosa tutela una produzione nazionale affine al latte trasformato per lattanti proveniente dagli altri Stati membri o che è in concorrenza con altri tipi di latte di questo genere. 19 Nella fattispecie la Commissione non ha però dimostrato che vi fosse una situazione siffatta. 20 Da quanto precede emerge che la disciplina ellenica contestata dalla Commissione si limita a circoscrivere i centri di distribuzione dei prodotti in questione disciplinando la loro vendita, senza però impedire l accesso al mercato di prodotti provenienti dagli altri Stati membri o svantaggiarli particolarmente. 21 Così stando le cose, la disciplina ellenica che riserva la vendita di latte trasformato per lattanti in linea di massima alle sole farmacie esula dalla sfera d applicazione dell art. 30 del Trattato, sicché il ricorso della Commissione va respinto. [...]

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