Introduzione alla legistica

Transcript

1 1 Rodolfo Pagano Introduzione alla legistica L arte di preparare le leggi Terza edizione 2004

2 2 INDICE PARTE PRIMA ASPETTI GENERALI 1.1. Scienza e tecnica della legislazione 1.2. Inflazione ed inquinamento legislativo inflazione legislativa inquinamento legislativo effetti dell inquinamento 1.3. Modelli di redazione legislativa e principi guida Il modello inglese a confronto con quello dell Europa continentale normazione per principi e normazione di dettaglio forme e tecniche di intervento legislativo principi guida per la redazione normativa l interazione tra redazione ed interpretazione 1.4 La legistica in Europa 1.5. I testi ufficiali di direttive di drafting legislativo 1.6. Le checklist legislative 1.7. La valutazione legislativa nozione e finalità origine e sviluppo tipi di valutazione criteri di valutazione momento della valutazione obbligo ed effetti forme di organizzazione leggi a termine e leggi sperimentali argomenti pro e contro la valutazione 1.8. Efficacia delle direttive di legistica 1.9. Riordino della legislazione semplificazione e consolidamento strumenti tradizionali del riordino: codice e testo unico operazioni di consolidamento procedimenti di approvazione dei testi di consolidamento 1.10 Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica 1.11 Conclusioni

3 3 PARTE SECONDA REGOLE E RACCOMANDAZIONI PER LA REDAZIONE DEI TESTI NORMATIVI 2.1. Il redattore di testi normativi 2.2 La progettazione legislativa: soggetti e procedure 2.3. La struttura del documento legislativo il titolo della legge il preambolo la formula di promulgazione l articolo e sue partizioni ed aggregazioni gli allegati 2.4. Sistematica delle disposizioni 2.5. Il linguaggio delle leggi la legge come proposizione linguistica il lessico delle leggi la grammatica delle leggi l ortografia le ambiguità del linguaggio le definizioni le elencazioni l eufemismo nella legislazione 2.6. Le relazioni tra le norme il rinvio le modifiche: tipologia sostituzione abrogazione deroga proroga e sospensione norme di interpretazione autentica norme transitorie norme provvisorie 2.7. L apposizione di termini nelle leggi 2.8. Pubblicazione ed entrata in vigore 2.9 Rettifiche di errori

4 4 PARTE TERZA PROGETTAZIONE LEGISLATIVA E CODIFICAZIONE NELL ORDINAMENTO ITALIANO 3.1 Progettazione e riordino della legislazione: precedenti 3.2 Aspetti e tendenze recenti della produzione normativa La progettazione legislativa del Governo Strutture addette alla progettazione e soggetti istituzionali compartecipi: 1) Ministeri; 2) Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi; 3) Ufficio per l attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure; 4) Consiglio di Stato; 5) Conferenza permanente Stato-Regioni; 6) Conferenza unificata Adempimenti procedurali: 1) la relazione tecnica; 2) l analisi tecnico-normativa (ATN) e l analisi d impatto della regolamentazione (AIR); 3) forme stabili di consultazione di soggetti non istituzionali 3.4. Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa. 3.5 Le regole ufficiali di redazione legislativa La qualità della normazione in Parlamento: Il controllo di qualità della normazione a livello dei servizi parlamentari Il controllo di qualità della normazione a livello parlamentare: a) Il Comitato per la legislazione b) l istruttoria legislativa nelle commissioni permanenti Cenno sulla legistica regionale 3.8. Il drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale 3.9. La formazione di una cultura del buon legiferare condizione per l effettiva applicazione delle relative regole Semplificazione e riordino della legislazione: Semplificazione; Delegificazione; Riordino normativo PARTE QUARTA DRAFTING E RIORDINO LEGISLATIVO NEI PAESI EUROPEI 4.1. Austria 4.2 Belgio 4.3. Danimarca 4.4. Finlandia 4.5 Francia 4.6 Germania 4.7. Gran Bretagna 4.8 Grecia 4.9. Norvegia

5 Olanda 4.11 Polonia Portogallo Spagna Svezia Svizzera Unione europea APPENDICI Appendice 1 : Elenco testi ufficiali di direttive di legistica Appendice 2 : Guida bibliografica Indice analitico Indice dei nomi INDICI

6 6 PARTE PRIMA ASPETTI GENERALI Sommario: 1.1. Scienza e tecnica della legislazione 1.2. Inflazione ed inquinamento legislativo inflazione legislativa inquinamento legislativo effetti dell inquinamento Modelli di legislazione Il modello di legislazione inglese a confronto con quello dell Europa continentale Normazione per principi e normazione di dettaglio Forme e tecniche di intervento legislativo Principi guida per la redazione normativa L interazione tra redazione ed interpretazione La legistica in Europa 1.5. I testi delle direttive di drafting legislativo Le checklist legislative La valutazione legislativa Nozione e finalità Origine e sviluppo Tipi di valutazione Criteri di valutazione Momento della valutazione Obbligo ed effetti Forme di organizzazione Leggi a termine e leggi sperimentali Argomenti pro e contro la valutazione 1.8. Efficacia delle direttive di legistica 1.9. Riordino della legislazione Semplificazione e consolidamento Strumenti classici del riordino: codice e testo unico Operazioni di consolidamento Procedimenti di approvazione di testi di consolidamento (testi unici) Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica Conclusioni 1.1.Scienza e tecnica della legislazione Il discorso sul modo di redigere le leggi è in gran parte un discorso nuovo, di questi ultimi decenni, anche se ricorre, ma in modo marginale, in quel più ampio discorso intorno alle leggi su cui in passato hanno dissertato filosofi e politici e che dagli stessi ha preso il nome di scienza della legislazione. Ma è un discorso che attiene più alla sociologia e alla politica del diritto che al diritto. Al centro degli interessi di questi autori è in sostanza l analisi dei rapporti tra le leggi e le società cui esse si applicano. Questo concetto è chiaramente espresso da Montesquieu : Elles (le leggi) doivent être tellement propres au peuple pour lequel elles sont faites,que c est un très grand hasard si celles d une nation peuvent convenir à une autre. Il faut qu elles se rapportent à la nature et au principe du gouvernement qui est établi ou qu on veut établir...elles doivent être relatives au physique du pays; au climat glacé, brûlant ou temperé; à la qualité du terrain, à sa situation, à sa grandeur; au genre de vie des peuples,laboureurs, chasseurs ou pasteurs ; elles doivent se rapporter au degré de liberté que la constitution peut souffrir; à la religion des habitants, à leur inclinations, à leurs richesses, à leurs moeurs, à leurs manières. Enfin elles ont des rapport entres elles; elles en ont avec leur origine, avec l objet du législateur, avec l ordre des choses sur lesquelles elles sont établies. Conseguentemente l attenzione è rivolta al come produrre buone leggi (tema politico), rimanendo quasi del tutto in ombra il come redigere bene le leggi (tema prevalentemente tecnico-giuridico). Cosi Bacone, che a quest ultimo tema dedica

7 7 soltanto qualche aforisma. Così lo stesso Montesquieu, il cui capitolo XVI del libro XXIX De l esprit des lois,intitolato Choses à observer dans la compositions des lois, contiene soltanto qualche massima. 1 Così il Filangieri nella sua Scienza della legislazione 2 ed il tedesco Zachariae nella sua Wissenschaft der Gesetzgebung (1806). Fa eccezione J. Bentham, che in vari scritti ha rivolto una costante attenzione alle questioni di tecnica legislativa. 3 Riflessioni ed indicazioni di tecnica legislativa sono da ricercare nei lavori preparatori dei moderni codici e nei dibattiti dottrinali da essi suscitati. 4 Osservazioni incidentali in materia di tecnica legislativa si trovano sparse nelle sentenze degli organi di giurisdizione ordinaria ed amministrativa ed ora anche delle Corti o Consigli costituzionali. 5 Una più ricca messe di indicazioni viene dal Consiglio di Stato in sede consultiva,specialmente nei paesi come Francia e Belgio nei quali è obbligatorio il parere di quell organo su tutti i progetti di legge governativi. 6 Ma si tratta di spunti ed osservazioni incidentali che raramente si sono coagulate in un discorso complessivo sulla tecnica della normazione. E in relazione alla progressiva percezione delle crescenti ricadute negative di una legislazione inflazionata, inquinata, disorganica, in difficoltà a regolare la complessità sociale indotta particolarmente dai fenomeni della globalizzazione dei sistemi economici e finanziari e dai ritmi serrati della innovazione scientifica e tecnologica, che inizia nello scorcio del secolo appena trascorso un attenzione ed una riflessione sui modi di produzione delle norme e sulla loro qualità in termini di chiarezza, coerenza ed efficacia. Si possono distinguere, schematicamente, almeno due fasi. Nella prima fase (anni 80) l attenzione è posta prevalentemente sugli aspetti di più immediata evidenza che 1 Sul punto v. i rilievi di Condorcet,Osservazioni sul XXIX libro dello Spirito delle leggi,riprodotte da Destutt de Tracy nel suo Commentaire sur L Esprit des lois (1819).Le osservazioni si concludono con le parole Queste osservazioni sono semplici:esse formano una piccola parte di ciò che deve entrare in un opera sopra la maniera di comporre le leggi;esse sono necessarie e Montesquieu non si è degnato di occuparsene. 2 Il Filangieri non si occupa specificamente della tecnica di redazione delle leggi ma ha consapevolezza della necessità di una valutazione retrospettiva delle leggi allorché, richiamandosi alla magistratura ateniese dei tesmoteti, prefigura il censore delle leggi, il cui compito è di vegliare sulle leggi, rilevarne per tempo i difetti e suggerire le correzioni da apportare. 3 V. in particolare il capitolo XXXIII (du style des lois) del Traité de législation civile e pénale,edito a cura di Et Dumont, Paris 3 ediz. 1830, vol.iii, pagg. 424 e ss,; v. anche Normography or the art of inditing laws e Tactique des Assemblées politiques délibérantes, opera,quest ultima, destinata agli Stati Generali di Francia che furono però convocati prima che lo scritto fosse condotto a termine per cui rimase inedito sino a che lo pubblicò Dumont. 4 Tra i testi risalenti vengono ricordate le Istruzioni per la commissione incaricata della preparazione del progetto di un nuovo codice della zarina Caterina II emanate nel 1767 ( su cui v.g.tarello,storia della cultura giuridica moderna,1976, pagg ,ove si accenna ad una traduzione in italiano del 1769); le direttive per la compilazione (Kompilationsgrundsatzes) premesse al Codex Theresianus non promulgato (cfr.tarello, op.cit. pag.250, e Kindermann, Ministerielle Richtlinien der Gesetzestechnik,1979,pag 2) e la raccolta di Fénet dei lavori preparatori del codice napoleonico (Recueil complet des travaux préparatoires du Code civil, Paris 1836 ) fino ai lavori per il codice civile tedesco (BGB) del 1896 e quello svizzero del Per quanto concerne la Corte costituzionale italiana v. A.Cerri, Tecnica legislativa e giurisprudenza costituzionale,in AA.VV., Modelli di legislatore e scienza della legislazione, E.S.I.,1987 ; v. anche G. Salerno, La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza costituzionale, in Rass Parl.,1997 n.4. 6 Non a caso la prima raccolta di direttive di tecnica legislativa nasce in Belgio in seno al Consiglio di Stato (1960).Per quanto riguarda l Italia v. le osservazioni contenute in alcune relazioni quadriennali al Governo del Consiglio di Stato, relazioni andate in disuso. Sarebbe invece sommamente utile, ai fini del miglioramento qualitativo della redazione delle leggi, che i più elevati organi di interpretazione della legge potessero trasmettere periodicamente al Parlamento segnalazioni di disfunzioni, di contrasti interpretativi e di quanto altro riscontrato nel corso della loro attività.

8 8 riguardano la qualità della scrittura delle leggi. Ciò è avvenuto sia a livello scientifico 7 (ove la tecnica legislativa ha assunto, particolarmente nell area di lingua tedesca, dignità di Lehre von der Gesetzestechnik o Rechtssetzungstechnik nell ambito di una Rechtssetzungswissenschaft) sia a livello politico ed è sintomatico che in tale periodo, in tutti i paesi europei e nell ambito della stessa Unione europea, i pubblici poteri (a livello statale, regionale, di länder o di cantoni) sentano la necessità di effettuare indagini sul modo di legiferare (ne è capostipite il Renton Report) e di emanare regole e raccomandazioni sul drafting legislativo 8. Nella fase successiva (anni 90) diventa progressivamente evidente che le regole di redazione a poco valgono se non sono accompagnate da più penetranti interventi incidenti sugli aspetti sostanziali, di natura politico-istituzionale, concernenti i modi di produzione legislativa (ridefinizione dei rapporti Governo-Parlamento in materia di produzione legislativa, riorganizzazione delle procedure parlamentari, programmazione della politica legislativa con particolare riguardo alla semplificazione, delegificazione e riordino della legislazione esistente, istituzione di organi di monitoraggio della qualità della legislazione). Senza trascurare il drafting formale l attenzione si sposta sul drafting sostanziale. 9 Si prende cioè consapevolezza che il miglioramento della qualità della legislazione non è solo un problema di carattere meramente tecnico- giuridico, ma che per le sue implicazioni sul piano istituzionale, sociale ed economico è anche un rilevante obiettivo politico, tanto da figurare, per la prima volta, perfino in un trattato internazionale (Dichiarazione n.39, sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria, allegata al Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997) e nelle raccomandazioni di organizzazioni internazionali come l OCSE, preoccupata delle incidenze economiche negative di una normazione mal formulata (Raccomandazione adottata dal Consiglio dell OCSE nel 1995 sul miglioramento della qualità della normazione pubblica e checklist ad essa allegata. Mentre in tema di drafting formale si può ritenere il campo sufficientemente esplorato e delineato con regole sostanzialmente omogenee nei diversi paesi europei (rimanendo, tuttavia, ancora critica la effettiva applicazione delle regole stesse in una con la formazione professionale del personale dei centri addetti alla progettazione legislativa), le politiche legislative dirette al miglioramento sostanziale delle leggi, pur nella varietà delle forme assunte da paese a paese (come specificato nella parte quarta) non hanno ancora raggiunto assetti stabili e risultati soddisfacenti. In Europa la prima importante indagine ufficiale compiuta sugli aspetti tecnici e politici della produzione delle leggi è stata certamente quella condotta tra il 1973 ed 1975 da una Commissione nominata dal governo inglese su raccomandazione della Camera dei comuni. Tale Commissione produsse un rapporto (noto come Renton Report dal nome 7 In Italia un dibattito dottrinario fu aperto sulla rivista Il diritto dell economia da un articolo del suo direttore intitolato Per la fondazione di una scienza della legislazione (1960), dibattito al quale presero parte illustri giuristi. 8 Una raccolta di tali testi con commenti introduttivi è nei due volumi Normative europee sulla tecnica legislativa. Camera dei deputati, E bene precisare che la distinzione tra drafting formale e quello sostanziale ( tra legistica formale e legistica materiale) è una distinzione di mera utilità discorsiva. Le regole della c.d. legistica formale hanno tutte, chi più chi meno, rilevanza sostanziale sul contenuto normativo. Basti pensare, ad esempio, agli effetti sostanziali derivanti da un uso inappropriato della punteggiatura o delle formule del rinvio. Si può anzi affermare che la legistica materiale è funzionale alla legistica formale in quanto è in larga misura approntamento di istituti e procedure volte a meglio consentire l applicazione delle regole e raccomandazioni della legistica c.d. formale. Significativa a riguardo è da noi l istituzione nella Camera dei deputati del Comitato per la legislazione il cui parametro di riferimento per l adozione dei suoi pareri è la circolare presidenziale del 2001 sulle Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi (v. parte terza, par )

9 9 del suo presidente), intitolato La preparazione delle leggi, che fu presentato al Parlamento inglese nel maggio Il rapporto contiene un ampia ed approfondita analisi dello stato e dei criteri di produzione della legislazione inglese ma costituisce altresì, ancora oggi, un punto di riferimento per lo studio della materia anche al di fuori del contesto inglese. Inoltre, per gli anni in cui venne redatto, il rapporto si inseriva nel vivace dibattito apertosi tra i giuristi inglesi sui problemi giuridici conseguenti all ingresso della Gran Bretagna nella Comunità europea. I temi del drafting e del procedimento legislativo inglese sono stati ripresi e studiati da una commissione istituita dalla Hansard Society che ha redatto un rapporto (1992), noto come rapporto Rippon dal nome del presidente della commissione 11 Altri significativi e più recenti documenti ufficiali in materia sono il rapporto dal titolo La insoutenable application de la loi, redatto da una commissione comune (mission d information) del Parlamento francese (1995) ; il rapporto del comitato di esperti Per la creazione di uno Stato più snello istituito dal Governo federale tedesco nel luglio 1995; e da ultimo il Mandelkern Report on better regulation, promosso dalla Commissione U.E.. Come si avrà modo di precisare nella parte terza, in Italia i documenti di analisi più significativi sono il rapporto Giannini (1979), il rapporto della commissione Barettoni Arleri (1981, la relazione (provvisoria ) della Sottocommissione Cassese (1984), documenti, nei quali l esame è rivolto prevalentemente ai temi della semplificazione amministrativa e della fattibilità amministrativa delle leggi. Inoltre rapporti sullo stato della legislazione vengono redatti dal 1998 dal Servizio studi della Camera dei deputati nell ambito dell Osservatorio sulla legislazione Inflazione ed inquinamento legislativo Inflazione ed inquinamento legislativo è una espressione di comodoper l insieme dei fenomeni degenerativi della legislazione. riassumere L inflazione legislativa Le lamentele sulla abbondanza delle leggi non sono mai mancate. 12 Ma oggi tutti concordano nel dire che la situazione è diventata intollerabile. Il numero delle leggi e la lunghezza dei testi legislativi sono in continuo aumento. E un fenomeno che non risparmia alcun paese. Ecco in via esemplificativa dei dati relativi ad alcuni paesi europei. Italia: la Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti, iniziata nel 1861, anno della formazione del regno d Italia, aveva a fine anno 2000 una consistenza intorno ai 1200 volumi. Non so quante siano le leggi e gli atti aventi forza di legge vigenti contenuti in questi volumi. Non esiste alcuna indagine a riguardo. Fino a qualche tempo fa circolavano cifre fantasiose. Chi asseriva l esistenza di leggi; altri arrivavano a ; altri ancora favoleggiavano intorno a leggi. Si trattava ovviamente di dati inattendibili sia perché non veniva data alcuna indicazione circa la natura degli atti compresi sotto il termine generico di legge (soltanto leggi del Parlamento od anche i decreti legislativi e le leggi regionali? E il riferimento era alle leggi promulgate o alle 10 Renton Report,The Preparation of Legislation,1975. Il testo in italiano è stato pubblicato (1988) dalla Camera dei deputati con introduzione e note a cura di R.Pagano 11 Il titolo del rapporto è : Making The Law,the report of the Hansard Society commission on the legislative process,nov Esse risalgono addirittura alla antichità classica e attraversano tutto l evo moderno con Bodin (De Republica,VI,6), Montaigne (Essais,liv..III,chp.XIII), Bacone (De Iustitia), Hobbes (De cive,xiii,5), Montesquieu (Lettres persanes.garnier,1950,pag.174;cahiers. Grasset, pag.119); Rousseau (Fragments politiques,iv,lois).

10 10 leggi vigenti?) né veniva precisato come si era pervenuti alla quantificazione e se tali cifre si riferivano anche agli atti normativi secondari. 13 Oggi questi numeri sono stati ridimensionati, ma permangono, come si preciserà, oggettive incertezze. Volendo far chiarezza sulla questione occorre innanzitutto tenere distinto il discorso sulle leggi promulgate (certo) da quello sulle leggi vigenti (incerto). Per quanto concerne il primo discorso (leggi formali promulgate) i dati controllati e controllabili sono i seguenti 14 : - leggi statali promulgate e pubblicate sulla Gazzetta ufficiale, dalla legge 21 aprile 1861 n. 1 alla legge 7 marzo 2001 n. 51, n (in media 217 leggi l anno). - leggi regionali, fino al 20 marzo 2001, n La difficoltà di un censimento reale di tutti gli atti normativi primari sta nella incertezza di individuazione degli atti aventi forza di legge emanati dal Governo sotto forma di regio decreto prima e di decreto del Presidente della Repubblica poi, ossia di atti aventi la stessa veste degli atti normativi secondari (regolamenti) o dei veri e propri atti amministrativi. Tuttavia, mentre per l individuazione dei decreti del Presidente della Repubblica aventi forza di legge qualche caso di incertezza può sussistere relativamente ai decreti emanati nel periodo anteriore alla legge n.400 del 1988, a partire dalla quale tali atti hanno assunto la denominazione ufficiale di decreti legislativi (divenuti pertanto più facilmente individuabili), per quanto riguarda i regi decreti le incertezze sono molto maggiori data l assenza di un esplicito fondamento statutario circa la potestà dell esecutivo di emanare decreti aventi forza di legge. Anche ammesso di poter sciogliere ogni incertezza sulla natura legislativa di certi atti normativi emanati dall esecutivo, è da tenere presente che stiamo parlando, si badi bene, di leggi promulgate (e atti equiparati emanati). Pertanto se dal calcolo delle leggi statali promulgate si passa a quello delle leggi statali vigenti 15, allora il discorso si fa più complicato. Certamente nessuno può contestare che partendo dalle leggi statali promulgate (lo stesso vale per le leggi regionali) da queste devono essere sottratte, per ottenere il numero delle leggi vigenti, le leggi esplicitamente abrogate dal legislatore, le leggi di mera modifica recanti soltanto modifiche testuali a leggi precedenti nonché le 13 Probabilmente queste cifre derivavano da una acritica lettura dell archivio TITLEX del sistema informativo del CED della Corte di cassazione che alla data del 20 giugno 1996 comprendeva i titoli di atti pubblicati nella Gazzetta ufficiale a partire dal 1860.Potrà stupire,ma l insieme di questi titoli si riferiscono a ben 52 diversi tipi di atti (leggi, decreti legislativi, regi decreti, decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato, decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, decreti ministeriali,ordinanze ministeriali, decreti dell Alto commissario per l alimentazione, ecc.).non si tratta di soli atti normativi, ma anche di atti a contenuto amministrativo come, per citarne uno,il DPR 22 gennaio 1955 n.89 di riconoscimento,agli effetti civili, dell erezione della parrocchia di San Giovanni Nepomuceno,in frazione Cedarchis del comune di Arta (Udine). La scomposizione dei atti per ciascuno dei 52 tipi dà i seguenti risultati (si riportano soltanto i dati relativi ai principali tipi di atto per un totale di unità): leggi ; regi decreti ; regi decreti legge ; decreti del Presidente della Repubblica ; decreti ministeriali ; decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato 2.935; decreti legislativi I dati sono stati controllati sull archivio elettronico della Corte di Cassazione da cui è stato estratto l elenco dei titoli delle leggi statali (soltanto le leggi formali) dal 1861 al marzo Nel corso dell ultima legislatura (XIII, ) sono state promulgate 860 leggi (ordinarie e costituzionali) ed emanati 166 decreti legge e 394 decreti legislativi, di cui 223 di attuazione di deleghe ordinarie (compresi 46 decreti legislativi cosiddetti correttivi ), 132 di attuazione di direttive comunitarie e 39 di attuazione di statuti regionali. 15 Una rilevazione numerica delle leggi (ed atti equiparati) dello Stato vigenti è stata effettuata dal Servizio studi della Camera dei deputati. La rilevazione, di cui è fornito soltanto il risultato numerico ottenuto attraverso una elaborazione dei dati contenuti nella banca dati Le leggi d Italia (De Martino), evidenziava al 6 gennaio 1996 la vigenza di!2.725 leggi o atti equiparati.

11 11 leggi che abbiano interamente esaurito i loro effetti (ad esempio, leggi di bilancio o leggi di autorizzazione di singole spese) o le leggi che sono entrate a far parte di un testo unico (ma quali, se non sono espressamente indicate?). E di fronte a clausole abrogative del tipo tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate chi giudica che precedenti leggi (rectius precedenti disposizioni. 16 ) sono incompatibili e conseguentemente espunte dall ordinamento? Certamente non chi procede al calcolo o alla raccolta delle leggi vigenti, dato che neppure il giudice ha questo potere se non limitatamente al caso concreto in giudizio. E quante leggi non espressamente abrogate risultano non più vigenti per effetto dell entrata in vigore di regolamenti comunitari? In conclusione, per quanto concerne le leggi vigenti si possono fare stime più o meno attendibili ma non calcoli numerici come per le leggi promulgate Ovviamente il discorso sul numero delle leggi cambia in modo notevole se esso non è limitato alle leggi statali, agli atti aventi forza di legge emanati dal Governo e alle leggi regionali, ma si riferisce alle norme giuridiche in generale, vigenti nel paese. Allora nella stima deve essere compresa (a parte le norme comunitarie cui peraltro corrisponde, in parte, la caducazione di pezzi della legislazione nazionale) la gran massa, indeterminata, degli atti di normazione secondaria (regolamenti statali, regionali, comunali,ecc) della cui consistenza non si sa proprio nulla. Francia: secondo uno studio di quel Consiglio di Stato (v.rapport public 1991) si è passati da una media di 80 leggi l anno nei primi anni della V Repubblica ad una media di 92 leggi l anno a partire dal Lo stock delle leggi in vigore è calcolato in 7.500, ma occorre però subito precisare che nel calcolo non sono comprese le leggi definite puramente modificative nonché le leggi di approvazione di codici, di trattati e convenzioni internazionali. Non più riferendosi alle sole leggi formali, lo stesso Consiglio di Stato nel successivo Rapport Public1992 valutava in testi lo stock normatif francese senza peraltro specificarne la composizione. Inoltre un raffronto anche approssimativo con la produzione legislativa annuale italiana è fuorviante se non si tiene conto che la costituzione francese del 1958 ha attribuito alla potestà regolamentare del Governo (art. 37) tutte le materie diverse da quelle espressamente riservate (art.34) alla legge, per cui a ciò che in Italia è regolamentato con atto del Parlamento (legge), in Francia potrebbe corrispondere un atto normativo del Governo (regolamento). Il volume del Journal Officiel in un quindicennio ( ) è più che raddoppiato, passando da 7070 pagine a pagine annue. Quanto alla lunghezza dei testi di legge, da una media di 93 linee per testo nel 1950 si è raggiunta una media di 200 linee nel 1970 fino ad una media (1991) che supera le 220 linee. Regno Unito: la media delle leggi annualmente approvate dal Parlamento è relativamente bassa ma la lunghezza dei testi tende a crescere. Il volume degli atti normativi (Acts del Parlamento e Statutory Instruments) contenuti nella Raccolta Public and General Acts and Measures comprendeva 1158 pagine nel 1965; pagine nel 1981; pagine nel 1985 ;2391 pagine nel Al limitato numero di Acts del Parlamento (65 nel 1965, 72 nel 1981, 76 nel 1985, 46 nel 1990) fa riscontro una quantità notevole (mediamente oltre 2000 l anno) di testi di Subordinate Legislation ; si passa dai 2351 Statutory Instruments del 1951 ai 2945 del 1991 (Rippon Report,1992, pag.12). Germania: secondo i dati contenuti nel Manuale delle formalità giuridiche (Handbuch der Rechtsförmlickeit),edito dal Ministero federale della giustizia,la consistenza della 16 Il discorso sulla vigenza sarebbe più corretto ma al tempo stesso molto più complicato, direi praticamente impossibile, se fosse fatto non in termini di legge bensì in termini di disposizioni, perché,come è noto, il fenomeno della abrogazione, tacita o espressa che sia, riguarda prevalentemente non intere leggi ma parti di esse (articoli, commi, etc.)

12 12 legislazione federale nel 1991 era rappresentata da 4400 leggi e regolamenti base..poiché la legge-base è un atto che normalmente nel corso degli anni subisce una serie di modifiche (leggi di modifica) che non sono prese in considerazione nel conteggio, la cifra sopra riportata non può costituire termine di paragone. Un indice indiretto della produzione normativa è dato dall aumento di volume della Gazzetta ufficiale,parte prima (Bundesgesetzblatt,Teil I) che dal periodo , attestato sulle duemila pagine annue, passa via via a 2400, a 3000 pagine con punte fino a In conclusione si può ragionevolmente affermare che lo stock normativo italiano non è di molto superiore a quello dei principali paesi europei. Passando a considerare la durata della vigenza delle leggi, questa è diventata più corta, sempre più corta. Non più leggi scolpite nel bronzo, ma leggi fatte pour l éspace d un matin. Ecco come F. Vassalli, un giurista testimone di questo mutamento, si esprimeva in termini accorati : Le leggi di cui si tratta non sono le leggi che, assistite da vetusta tradizione,si confondono quasi col modo di essere della nostra vita di genti civili, (leggi) che vivono ormai nel nostro spirito e ne costituiscono nozioni fondamentali e tralatizi, matrimonio parentela, debito e credito, proprietà, usufrutto, testamento, ipoteca, pena, processo, giudice, prova. Sono leggi che si emanano ogni giorno, leggi spicciole, leggi variabili, leggi accavallantesi l una sull altra, leggi che talora - consapevolmente o no - vanno anche a toccare quelle mura maestre di cui si è detto; sono leggi le quali soprattutto mirano ad attuare quel compito che il pubblico potere s è assunto sempre più ai nostri giorni, di regolare la nostra vita nelle singole concrete determinazioni : curarci la salute, assicurarci la vecchiaia...questa è la legislazione di oggi poiché oggi tutto o quasi tutto è materia di pubblica amministrazione. 17 Queste ultime parole di Vassalli ci portano al cuore del problema, alle cause dell aumento della legislazione e del suo mutamento qualitativo In sintesi queste cause sono individuate in primo luogo nel mutato ruolo dello Stato con il progressivo passaggio dallo Stato liberale, che garantiva l eguaglianza formale, il mantenimento dell ordine interno e la difesa dall esterno, allo Stato interventista ed assistenziale, che si propone l obiettivo di realizzare una eguaglianza sostanziale, di correggere le distorsioni del mercato e porre limitazioni a diritti individuali in nome dell interesse collettivo, di tutelare le posizioni più deboli, di garantire ai cittadini un minimo di sicurezza sociale, dalla culla alla tomba secondo un espressione icastica riassuntiva dell ideologia del Welfare State. Il mutamento di ruolo dello Stato,che naturalmente ha dietro di se una storia di lotte sociali correlate all emergere politicamente di nuove classi e ceti e alla formazione di partiti di massa, è caratterizzato da una imponente espansione dei cosiddetti pubblici servizi (poste, ferrovie, scuole, strade, prestazioni sanitarie,ecc.) che hanno comportato una estensione e moltiplicazione delle regole. Il passaggio dall eguaglianza davanti alla legge (eguaglianza formale), alla eguaglianza nella legge, conduce alla produzione e all applicazione di misure differenti data la differenza delle situazioni. Alla legge unica ed identica per tutti i cittadini si sostituiscono tante leggi o norme di legge quante ne richiedono le diverse situazioni o categorie di cittadini. Tra le altre cause di aumento delle norme,che per brevità cito soltanto, sono inoltre da ricordare: - la intensificazione delle relazioni internazionali, - l accelerato progresso scientifico e tecnologico che determinando nuove situazioni e nuovi comportamenti sociali richiede nuove regolamentazioni ed il loro continuo aggiornamento ; 17 F.Vassalli, La missione del giurista nella elaborazione della legge,in scritti Carnelutti, I, Padova,1950

13 13 - lo sviluppo delle autonomie che comporta una diversificazione delle fonti del diritto ed una moltiplicazione dei centri di produzione normativa. L aumento delle norme è quindi giustificato dalla espansione ed evoluzione dei rapporti sociali e da nuovi bisogni emergenti nella società. Se così è, perché allora ricorre frequente la espressione inflazione legislativa sì da essere oggetto di appositi convegni e di molteplici pubblicazioni? Se la legislazione aumenta per fronte a nuove esigenze (negli ultimi decenni i parlamenti hanno dovuto legiferare su materie nuove come energia nucleare, informatica, ecologia, televisione,ecc) l aumento in questi casi non è inflazione. Ma come stabilire il discrimine al di la del quale la proliferazione legislativa si tramuta in inflazione e come misurare l inflazione stessa? Non conosco risposte appropriate a queste domande. Nel caso della legislazione il termine inflazione non esprime un preciso concetto tecnico, un rapporto tra quantità, come nella scienza economica da cui è mutuato, ma semplicemente una grande quantità L inflazione legislativa è perciò una nozione sfuggente ad una analisi rigorosa. E piu sentita che misurata o misurabile. Una esemplificazione può essere tratta riflettendo su quello che accade quando i pubblici dipendenti attuano il cosiddetto sciopero bianco, che consiste nella applicazione scrupolosa ed integrale di tutte le norme che disciplinano un dato servizio pubblico. Il servizio amministrativo interessato dallo sciopero (dogane, poste, trasporti,ecc) ne rimane pressoché paralizzato. Evidentemente vi sono norme di troppo o semplicemente inutili se le amministrazioni funzionano quando non si osservano tutte le prescrizioni che le riguardano. Gli autori del volume collettaneo (L inflation législative et réglementaire en Europe, Paris, 1989) quasi tutti hanno inteso per inflazione legislativa un eccesso di legislazione nel duplice senso di: a) invasione di regole in settori di attività (particolarmente le attività economiche), che potrebbero essere più proficuamente e con maggiore efficienza gestite dall autonomia dei privati.da questo genere di considerazioni è nato negli Stati Uniti e si è poi diffuso in Europa il movimento neoliberista di deregulation; b) di legislazione minuta, che si disperde in una massa di dettagli mutevoli,la cui regolamentazione potrebbe essere meglio gestita da organi dell esecutivo (problema della delegificazione). Va da se che la delegificazione vale a decongestionare il Parlamento, ma non a diminuire la massa normativa Inquinamento legislativo 18 Per inquinamento intendo tutte quelle difetti che rendono la legislazione oscura, lacunosa, contraddittoria, inapplicabile. Che le leggi siano malfatte è una lamentela costante. Il nostro L. Muratori ne aveva già fatto oggetto di indagine nell opera Dei difetti della giurisprudenza (1742). In tema di difetti l esistenza stessa di una grande massa di norme (leggi, regolamenti, ecc.) con il loro intrecciarsi e sovrapporsi è già di per se una causa di inquinamento. Diventa sempre più difficile individuare con certezza la norma applicabile Vi sono poi difetti della legislazione attribuibili a cause strutturali, in quanto traggono origine dalla struttura dell ordinamento nel quale il legislatore stesso opera e dal quale è condizionato. Ad esempio, l esistenza di una pluralità di fonti normative concorrenti, senza una chiara ripartizione delle competenze ed un ben definito rapporto tra le fonti stesse, è causa di incertezze, confusioni e contraddizioni, soprattutto quando incidono su 18 L espressione inquinamento legislativo risale al saggio di A.A.Martino, la progettazione legislativa nell ordinamento inquinato in Studi parlamentari e di politica costituzionale,1977 n.38

14 14 realtà complesse non frammentabili tra più centri di progettazione e di produzione normativa (basti pensare alla normazione sull ambiente). Vi sono inoltre difetti di efficacia delle leggi dovuti a mancata valutazione della applicabilità delle leggi stesse per cui esse rimangono in tutto o in parte inattuate Vi sono infine, ma non ultimi, difetti attinenti alla qualità redazionale del testo legislativo, dovuti a scarsa perizia o attenzione del legislatore-redattore alla terminologia o all uso appropriato delle tecniche legislative o ad insufficiente o mancato coordinamento con il contesto normativo in cui le nuove disposizioni vanno a collocarsi. Mi limito soltanto ad elencarne alcune manifestazioni tipiche (se ne tratterà diffusamente nella parte seconda) quali, ad esempio: - l ambiguità semantica che denota una incertezza sul significato da attribuire ad un termine o a un sintagma ; - l ambiguità sintattica che denota una incertezza non dipendente dal significato di una parola, ma dalla collocazione della parola nella frase o dal modo in cui la parola stessa è connessa con le altre ; - la vaghezza della norma determinata dall uso di termini dal significato indeterminato ; - l abrogazione c.d. innominata consistente nell uso della formula Tutte le norme incompatibili con la presente legge sono abrogate. E tra le maggiori cause dell inquinamento legislativo ; - le norme intruse o leges fugitivae. Sono quelle disposizioni che vengono inserite nel corpo di una legge avente per oggetto una materia del tutto diversa e che sfuggono all attenzione anche perché non vi è alcun segnale della loro presenza nel titolo della legge ; - la stratificazione di norme. Si verifica questo fenomeno quando nella stessa materia si sovrappongono nel tempo più disposizioni, le quali coesistono perché non viene precisata la relazione (di modifica-sostituzione, di abrogazione, di deroga, ecc.) con le disposizioni precedenti ; - il ricorso frequente a leggi omnibus. La legge omnibus é una legge che contiene disposizioni relative ad una pluralità di materie eterogenee. Un esempio eclatante di legge omnibus è rappresentato in Italia dalle leggi collegate (c.d. collegato ) alla annuale legge finanziaria 19. E un male antico se, come ricorda V.Frosini, la legge romana Caecilia Didia del 98 a. c. poneva il divieto di inserire in una proposta di legge disposizioni eterogenee ; 19 La legge omnibus o legge arlecchino, che si presenta come legge modificatrice di disposizioni di più leggi, disorienta il lettore. Può prestarsi a giochi politici poco chiari poiché nel suo calderone può essere facilmente inserita una norma per te ed una per me che favorisce l approvazione finale, risultando difficile emettere un voto contrario su tutto. Una tantum, e non come metodo frequente di legiferare, la legge omnibus è tuttavia accettabile purché i vari pezzi che la compongono rispondano ad un rigoroso e coerente disegno complessivo (come la manovra di bilancio) e sempreché non venga caricata con l occasione di altre finalità estranee al disegno stesso. La questione della definizione dei limiti di contenuto delle disposizioni del collegato alla legge finanziaria si è posta in sede parlamentare proprio a fini di correttezza legislativa. Con il DPEF sono state approvate risoluzioni con le quali si impegna tra l altro il Governo a presentare,in occasione della prossima sessione di bilancio, un provvedimento collegato che contenga esclusivamente disposizioni finalizzate al conseguimento degli obiettivi di saldo, i cui effetti finanziari siano quantificati nella scheda tecnica. Esso potrà inoltre contenere : misure di tipo espansivo finalizzate alle azioni, individuate nelle risoluzioni, di sviluppo dell economia e di sostegno dell occupazione ; norme ordinamentali strumentali rispetto al conseguimento dei saldi ; norme volte ad assestare la portata di interventi disposti da precedenti manovre. Sono pertanto escluse le misure agevolative prive di obiettivi rilevanti ai fini della politica economica, le norme ordinamentali prive di effetti finanziari quantificabili, e le norme a carattere localistico e microsettoriale o micro-ordinamentale. Il collegato di sessione non dovrà inoltre contenere deleghe legislative al Governo per l introduzione di riforme organiche di settore o per interventi di riordino anche vertenti su materie indicate nelle risoluzioni (dal Rapporto sullo stato della legislazione del Servizio studi della Camera dei deputati, I/1998)

15 Effetti dell inquinamento L insieme di questi difetti, che si moltiplicano col crescere del numero delle leggi, determinano uno stato di inquinamento dell ordinamento giuridico. Lo stesso esperto del diritto si trova oggi davanti ad ostacoli talora insormontabili per penetrare in quella che è stata definita la boscaglia legislativa, per reperire una norma, per comprendere la sua collocazione rispetto alle altre norme, per sapere se è ancora in vigore. Con una certa enfasi, ma efficacemente, è stato detto Nessun uomo sa precisamente quali norme in questo momento siano in vigore, nessun legislatore, nessuna autorità, nessun giudice, nessuno del popolo. Lo stato di inquinamento incide in modo negativo : a) sulla certezza del diritto. La certezza, come possibilità di prevedere le conseguenze giuridiche della propria condotta, è un valore che sembra scomparso, sebbene ripetutamente richiamato. 20 Dal mondo della sicurezza giuridica garantita dai codici classici dell ottocento, ritenuti monumenti di certezza e di valori definiti, cui ben si correlava la massima ignorantia legis non excusat,si è gradualmente passato in questo secolo ad un mondo caratterizzato dalla incertezza giuridica. Ne è una spia eloquente proprio l affievolimento della assolutezza del principio della inescusabilità della ignoranza della legge penale che, già da tempo criticato in dottrina, ha cominciato ad essere intaccato in molti paesi anche sul piano legislativo con la previsione di casi di esclusione o di circostanze attenuanti in relazione ad assoluta incertezza o inconoscibilità del dettato legislativo; 21 b) sull equilibrio dei poteri costituzionali (legislativo e giudiziario in particolare),poiché norme mal formulate,ambigue,vaghe,ecc ampliando lo spazio interpretativo costituiscono il veicolo di un trasferimento del potere legislativo dal suo titolare al giudice,organo non elettivo e non politicamente responsabile,che diventa per tale via l effettiva fonte del diritto oltre che il dominus della sua applicazione. Optima lex est quae minimum relinquit arbitrio iudicis (Bacone, Aph. 46, ma già in Aristotele. Reth.I; così anche Muratori nei Difetti); c) sulla crescita economica e l uso efficiente delle risorse di un paese (Su questo aspetto insiste molto la raccomandazione del Consiglio dell OCSE del 9 marzo ); d) sui costi della giustizia, poiché disposizioni incomprensibili o di incerto significato aumentano il ricorso al giudice. La moltiplicazione dei processi comporta l allungamento dei tempi della giustizia ; e)sull osservanza della legge: leggi molteplici, incomprensibili, continuamente modificate, generano sentimenti di sfiducia sulla loro osservanza ed aprono il varco ad una applicazione arbitraria delle leggi stesse. 1.3 Modelli di redazione legislativa e principi guida E possibile porre rimedio a questo stato di cose? Come deve essere redatta una legge? A quali modelli ispirarsi? Alcuni sostengono che voler porre rimedio all odierno stato di crisi della legislazione è uno sforzo vano, in quanto la crisi della legge riflette la crisi di 20 Per l art.2 della Dichiarazione dei diritti dell uomo la certezza del diritto è un diritto naturale ed imprescrittibile.per la Corte di giustizia dell Unione europea è un principio generale del diritto 21 StGB tedesco,art 17; StGB austriaco, 9, al.2; cod.pen.greco, art.31; cod.pen.svizzero,art.20; cod.pen. norvegese, art.57; cod.pen.danese art.84; per quanto concerne l Italia v. cit.sentenza della Corte costituzionale 24 marzo 1988 n v.testo nel volume, Le direttive di tecnica legislativa in Europa. Camera dei deputati,1997.

16 16 governabilità di una società complessa. La tesi ha certamente fondamento, ma non può essere accettata nella sua assolutezza. Pur nella consapevolezza che un certo tasso di inquinamento o di disordine legislativo è ineliminabile, il discorso sui rimedi non può essere disatteso, anche se le soluzioni proposte, sia sul piano delle riforme politico-istituzionali sia sul piano tecnico-giuridico, incontrano non pochi ostacoli nella loro applicazione. In effetti i fattori politico-istituzionali influiscono fortemente, e spesso in senso negativo, sulla qualità tecnica della legislazione, oltre che ovviamente sulla quantità. Questi fattori quando sono dati strutturali del sistema costituzionale difficilmente possono essere modificati e normalmente costituiscono limiti ai tentativi di razionalizzazione legislativa. Per una semplificazione del concetto si rinvia al paragrafo I regolamenti parlamentari sono particolarmente condizionanti sia nell agevolare sia nel contrastare la formazione di un testo ben redatto. Come è stato giustamente osservato da un attento studioso della materia in via generale, quanto più progredisce l iter di un progetto di legge, tanto maggiori divengono gli ostacoli procedurali ad operare una revisione tecnica del testo; per converso, quanto più è avanzata la fase di discussione del provvedimento tanto maggiore è la mobilitazione sia da parte degli operatori interni all assemblea legislativa sia da parte dei centri esterni, per il controllo politico e tecnico del provvedimento stesso 23 Non minor peso sulla qualità tecnica delle leggi hanno fatti o decisioni politiche contingenti: ad esempio si ha un bel raccomandare che ogni articolo di legge esprima una sola idea o quantomeno abbia un contenuto omogeneo, quando poi, o per contrastare l ostruzionismo parlamentare o per evitare l incidente di un voto contrario a scrutinio segreto, il Governo pone la questione di fiducia su un proprio emendamento che sostituisce tutta una serie di articoli con un solo articolo di 243 commi vertenti su materie diverse. Si tratta della legge 28 dic n. 550, il cui primato è stato ampiamente superato dalle successive leggi 23 dic.1996 n.662 e n.449 del e ultimamente dalla legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 2003) costituita da quattro articoli per complessivi 498 commi Egualmente, in un sistema di governo fondato su una coalizione di forze parlamentari molto variegata, la decisione legislativa non di rado è frutto di compromessi di vario genere, per cui ad esempio l ambiguità del testo può risultare determinante per 23. Vozzi, Il procedimento legislativo,in Lezioni di tecnica legislativa, a cura di S. Bartole. CEDAM, Con la trasformazione in commi gli articoli del testo originario perdono la rubrica, sicché il reperimento degli stessi nell ambito del nuovo maxiarticolo diventa difficile. Allora si detta una disposizione (art.17, comma 29, legge15 maggio 1997 n.127) con la quale si fa obbligo di ripubblicare la legge con un indice della materia rubricata per commi con la conseguenza che al testo legale si aggiunge un altro testo che inevitabilmente finisce per diventare il testo di riferimento. Una cattiva legge diceva Montesquieu genera altre leggi. Per un altro esempio tipico di interferenza della politica (o pretesa tale) sulla redazione tecnicamente corretta, si riporta un brano dell intervento, risultato decisivo, del Ministro per la funzione pubblica nella seduta del 31 luglio 1990 della commissione affari costituzionali del Senato....dobbiamo anche considerare la mole di lavoro della Camera dei deputati per cui il rinvio (alla Camera) del provvedimento significherebbe attendere per la sua approvazione la fine dell anno.e una legge in discussione ormai da molto tempo ma che, sia pure con tutti i difetti, comporterà dei risultati positivi per il cittadino. Quindi è opportuno sacrificare l esigenza di rifiniture tecniche ad alto livello (sic) a vantaggio del cittadino che finalmente con questa legge vedrà in parte agevolato il suo rapporto con le pubbliche amministrazioni. Ancora più eclatante è il caso ricordato da Sandulli (Correzione giudiziaria di una legge malfatta,in Giustizia civile,1960,parte II, pag 85 e seg.) della approvazione della legge di modifica degli articoli 11,12 e 52 del testo unico 1933 n.1611, sull ordinamento dell Avvocatura dello Stato. Nella seduta del 14 marzo 1958 della Commissione giustizia della Camera dei deputati l allora Sottosegretario Scalfaro sollecitando per ragioni politiche l approvazione della legge, ammetteva che essa conteneva delle norme assurde ; ed il relatore Tesauro dichiarava che la nuova legge è un atto che certamente non ci onora.

17 17 l approvazione della legge, potendo ogni parte politica riconoscersi in un testo in più sensi interpretabile, appunto perché ambiguo Il modello di legislazione inglese a confronto con il modello dell Europa continentale Il modello di legislazione che il redattore delle leggi normalmente ed inconsapevolmente applica è il modello derivante dalle tradizioni giuridiche del proprio paese, tradizioni che nella maggior parte dei casi non sono state mai sottoposte ad una verifica di razionalità (ma soltanto oggetto di tanto in tanto di lamentele) né si sono mai confrontate con le tradizioni giuridiche degli altri paesi. Con la formazione della Comunità europea la situazione è venuta mutando. L esistenza di una comunità europea con propri organi legiferanti, oltre a costituire luogo di incontro delle varie esperienze legislative nazionali, è anche il luogo in cui si verifica in una certa misura una osmosi delle tecniche legislative tra gli addetti alla progettazione delle norme comunitarie, i quali portano con se le tradizioni dei paesi di provenienza. E poiché le norme comunitarie (regolamenti) sono direttamente applicabili in tutti i paesi facenti parte dell Unione Europea, ciò ha posto non soltanto un problema di armonizzazione sostanziale di ampi settori delle legislazioni nazionali ma anche di armonizzazione delle tecniche di redazione e di interpretazione delle degli enunciati legislativi Finché la Comunità europea era costituita dai paesi continentali, data la loro appartenenza alla stessa famiglia romano-germanica (secondo la terminologia di R.David) non sono sorti all interno dei paesi stessi i problemi che sono stati sollevati in Inghilterra con il suo ingresso nella Comunità. Con l ingresso del Regno Unito, paese di common law, sono venute a confrontarsi, su di un piano non più soltanto dottrinale ma operativo, due modelli europei di legislazione, quello inglese e quello continentale. La redazione del diritto legislativo europeo (dell Europa continentale) è differente da quella inglese dato che si basa su una tradizione giuridica derivante in gran parte dal diritto romano ed ha assunto una forma esemplare nel codice napoleonico il cui stile è stato ripreso dalle codificazioni europee susseguenti. Lo scopo specifico di questi codici (non parlo dei contenuti) era quello di limitare le prescrizioni a principi di vasta applicazione e di praticare una deliberata restrizione alla proliferazione di regole dettagliate spesso confuse e configgenti. In una parola essi sono figli del razionalismo illuministico. Un esempio, spesso richiamato, è la disposizione dell articolo 1382 del codice civile francese che enuncia il principio Qualsiasi atto da parte di un essere umano che causa danno ad un altro obbliga la persona in colpa a risarcire il danno. Mai e poi mai un inglese avrebbe scritto un testo così chiaro ma al tempo stesso così generico. In Inghilterra, invece, si è venuto sviluppando nel corso dei secoli quello che potrebbe essere definito un approccio casistico alla legislazione. La legge inglese tende a prevedere e disciplinare in dettaglio tutti i casi possibili. La giustificazione di questo approccio è che da una parte è giusto che i soggetti nei cui confronti la legge si applica siano in grado di rendersi conto di come il parlamento vuole che la legge sia applicata nelle diverse circostanze e che, dall altra, vi è il timore di affidare l applicazione concreta di un principio generale alla discrezionalità interpretativa del potere giudiziario o alla legislazione subordinata del potere esecutivo (statutory instruments). Pertanto, nella legislazione inglese viene posta maggiore enfasi sulla certezza, mentre nelle leggi dei paesi continentali e della Unione europea l accento è posto sulla chiarezza della enunciazione delle intenzioni e dei principi generali. Alla base di ciò sta, come vedremo, una diversa concezione del rapporto tra giudice e legislatore.

18 18 Per rendersi conto di come è visto dagli inglesi il drafting legislativo continentale rispetto al proprio, è istruttivo rileggere alcune testimonianze che a suo tempo sono state rese alla Commissione istituita dal governo inglese, su richiesta della Camera dei comuni, con il compito di indagare sul modo di preparare le leggi (Committee on Legislation Preparation), la cui relazione è nota come Renton Report. Nel Memorandum inviato dal Foreign Office alla Commissione si afferma: La formulazione delle leggi comunitarie è in gran parte influenzata dalle tradizioni di tecnica legislativa prevalenti negli altri paesi europei ma che non prevalgono nel Regno Unito. La tradizione in molti paesi europei è di redigere una legge in termini più generali di quanto sia usanza nel nostro paese e, di conseguenza di lasciare più spazio alla interpretazione della legge da parte delle Corti.Data questa diversità di approccio, la forma ed il linguaggio delle leggi comunitarie non si prestano facilmente ad essere imitati nel Regno Unito, dove le Corti e gli esponenti delle professioni forensi sono abituati ad una redazione più precisa e l interpretazione o la spiegazione seguono più da vicino il testo della legge Nella testimonianza resa da Sir Charles Davis si legge: Il diritto inglese, essendo per ragioni storiche così fermamente basato sulla dottrina dello stare decisis ha la tendenza, secondo me, a raggiungere la certezza a volte a scapito della logica e questo si riscontra non solo nel nostro common law ma anche nella legge scritta del Parlamento. Questa di solito è redatta con una precisione quasi matematica, con l obiettivo, non sempre raggiunto di fornire una risposta completa ad ogni questione che possa sorgere. Per il diritto comunitario la certezza in altre parole la capacità di dare risposta ad ogni questione che possa nascere dall analisi del testo - è molto meno importante e l aspirazione principale sembra essere la formulazione logica di un idea così che non si perda mai di vista l obiettivo principale della legge Entrambi i sistemi hanno i loro vantaggi e svantaggi. Nel nostro sistema il traguardo della certezza è a volte raggiunto a spese di una complessità difficile da capire per il profano. D altro canto le leggi della Comunità, le cui finalità sono espresse nelle premesse (preambolo), come richiesto dall articolo 190 del Trattato di Roma, con le loro statuizioni generali sono molto più facili da capire ad una prima lettura, ma soffrono del corrispondente svantaggio che spesso è impossibile dire dal semplice riferimento al testo, quale sia esattamente la risposta ad un caso particolare Non meraviglia perciò che il primo impatto dei giuristi britannici con la normativa comunitaria, redatta a loro dire nella forma continentale, è stato traumatico. Due interrogativi vennero subito sollevati. Il primo può essere sintetizzato nella seguente domanda: i regolamenti comunitari,che sono norme direttamente applicabili nell ordinamento nazionale, come dovranno essere interpretati dal giudice (inglese)? La preoccupazione sottesa a questa domanda nasceva dal fatto che nel sistema giuridico inglese la interpretazione del diritto legislativo (statute law) - concepito come deroga al common law - è generalmente basata sulla literal rule. In base a tale regola il giudice è tenuto ad applicare la legge (statute law) come appare dalla sua lettera, attenendosi cioè strettamente ad una analisi lessicale del testo: Le corti inglesi guardano al significato delle parole della legge e non vanno oltre quelle parole per stabilire l intenzione del legislatore. In altri termini le corti presuppongono che il legislatore sapesse esattamente quello che voleva fare e lo ha fatto e a loro non è richiesto di colmare lacune. 25 Farlo sarebbe una pura e semplice usurpazione della funzione legislativa (Lord Denning) Alla base di questo atteggiamento delle corti inglesi sta a sens of the court s deference to the sovereignty of parliament, il rispetto cioè della sovranità del parlamento,per cui - è stato detto - Se noi ci allontaniamo dal significato chiaro ed ovvio.noi in verità non 25 v.renton Report,The Preparation of Legislation (9.13)

19 19 interpretiamo la legge ma la modifichiamo. noi facciamo la legge, non la interpretiamo. Il Parlamento, d altra parte, è poco disposto a lasciare spazio all interpretazione dei suoi Acts da parte dei giudici, privilegiando il valore della certezza, che è tanto più alto quanto più ristretto è il campo dell interpretazione. Con ciò il Parlamento tende anche a garantirsi contro un trasferimento involontario ed occulto della funzione legislativa ai giudici, trasferimento che è tanto più ampio quanto maggiore è la latitudine delle interpretazioni che l enunciato normativo consente. Ora per soddisfare questa richiesta di certezza il Parliamentary Counsel Office (che è l ufficio incaricato in via esclusiva della stesura dei progetti di legge governativi ) è portato a redigere il testo della legge in modo dettagliato, a prevedere e numerare tutti i possibili casi, a precisare tutte le circostanze, a non lasciare nulla di sottinteso. In altra delle autorevoli testimonianze raccolte nel Renton Report si legge i draftsmen delle nostre leggi si sono dati da fare per esprimersi con la massima esattezza. Essi hanno cercato di prevedere ogni possibile situazione che possa verificarsi. Essi hanno sacrificato lo stile e la semplicità. Essi hanno abbandonato la brevità. Sono diventati prolissi ed involuti...i giudici si sono adeguati. Essi interpretano la legge nel senso della sua applicazione alle circostanze evidenziate dalle parole stesse. Essi danno una interpretazione letterale. 26 La literal rule si rivela dunque un canone interpretativo consono ad un modello di legislazione casistica. Ai giuristi inglesi la normativa comunitaria appariva invece redatta secondo il modello continentale caratterizzato da statuizioni di principio, clausole generali, ampie dichiarazioni programmatiche o di scopo. Per questo modello di legislazione diventa insufficiente, come chiave di interpretazione, la literal rule, poiché il diverso approccio redazionale richiede il ricorso ad ulteriori e diversi metodi di interpretazione. 27 Pertanto la risposta data alla domanda iniziale è stata netta: Community legislation is drafted in the Community stile, and so must be interpreted in the Community way, not in English way. 28 E appena il caso di rilevare che tale principio, che era stato accolto con disfavore al tempo dell ingresso nella Comunità, è poi diventato un luogo comune 29 L altro interrogativo correlato al primo era il seguente: il modello legislativo continentale è un modello da imitare o da respingere? A riguardo il Renton Report (1975) manifesta (raccomandazione n.13) una apertura, sia pure cauta, al modello continentale raccomandando una legislazione meno casistica, più basata su norme generali. La raccomandazione riaccese i contrasti tra i fautori di un rinnovamento formale e sostanziale della legislazione inglese ed i fautori della tradizione. 26 v.renton Report (par ) 27 Questa differenza di approccio tradizionale tra l Europa e questo paese nella formulazione della legge ha anche portato ad una diversità nelle regole di interpretazione applicate dalle Corti. In Europa, dato che la tendenza è di basarsi di più sui principi generali,è forse naturale che le regole di interpretazione permettano alle Corti di guardare al di là della legge stessa per stabilire l intenzione del legislatore.il giudice...può ragionare per analogia...può esaminare i lavori preparatori... Renton Report, par J.Temple Lang, The place of legislation in European Community Law, in Statute Law Review,1989, n.1;v.anche Tom Rensen, British Statutory Interpretation in the Light of Community and Other International Obligation,,in Statute Law Review,1993 n.3; A.Samuels, The Impact of article 177 rulings on English Law, in Statute law Review,1993 n.2 29 J.A.Usher, Impact of EEC Legislation on the UK Courts,,in Statute Law Review,1989,n.2. Il Competition Act 1998 (legge sulla tutela della concorrenza) contiene una clausola generale che stabilisce che le singole disposizioni del testo legislativo debbano essere interpretate conformemente al diritto comunitario.

20 20 Ne sono esponenti W. Dale da una parte e F.Bennion dall altra. W.Dale, autore del volume Legislative Drafting : a New Approach, (uno studio pubblicato nel 1977 su commissione del Commonwealth Secretary General per aiutare i paesi in via di sviluppo a redigere le loro leggi) è uno dei più convinti sostenitori del civilian law drafting. Lo studio, che mette a confronto il drafting praticato in quattro paesi (Regno Unito,Francia,Germania,Svezia) tende a dimostrare la relativa semplicità e chiarezza del drafting continentale rispetto a quello inglese caratterizzato da frasi ed articoli troppo lunghi, da eccessiva attenzione ai dettagli e poca ai principi, appesantito da troppi allegati, infarcito di troppi e fastidiosi rinvii. Tutto ciò porta ad una lunghezza eccessiva degli articoli e della legge nel suo complesso come confermano dati statistici..la lunghezza media di un testo di legge è passata da 12,6 pagine nel 1945 a 31,25 pagine nel 1981 e a 42,53 pagine nel Ed una ulteriore e più importante conseguenza è che l insistenza sul dettaglio non di rado rischia di far perdere la ratio della legge. L aveva già notato Rousseau:...avec la folle idée de vouloir tout prévoir,(gli inglesi) ont fait de leurs lois un dédale immense où la mémoire et la raison se perdent également. F.Bennion, già Parliamentary Counsel e fondatore della Statute Law Society, pur essendo un severo critico dello stato insoddisfacente della legislazione inglese, nel recensire il volume di Dale non riteneva convincenti gli argomenti da questi portati avanti a sostegno della sua tesi e riassumeva in cinque punti le sue obiezioni all adozione nel Regno Unito del sistema continentale di drafting legislativo. 31 Riprendendo l argomento nel suo volume Statute Law (2 ed.1983,pag.25) Bennion adduce l argomento per lui principe a favore del modello inglese di legislazione: le leggi inglesi saranno prolisse, complicate, di difficile lettura, ma tutto ciò è giustificato da un più alto grado di certezza e di controllo democratico che per tale via è assicurato. Un esame più pacato ed attento della questione porta a concludere che la contrapposizione tra il modello di legislazione continentale (comunitaria e nazionali), caratterizzato da statuizioni di carattere generale e il modello inglese,caratterizzato da una normazione analitica o di dettaglio, è una rappresentazione schematica poiché il quadro è più complesso. Certamente la sensazione di razionalità che generalmente si avverte in un testo legislativo continentale a confronto con un testo inglese è dovuta, tra l altro, alla maggiore attenzione posta, anche in presenza di norme di dettaglio, alla sistematica che promana da una tradizione codicistica che in Gran Bretagna, nonostante Bentham, 32 è mancata. 33 Ciò detto, é da registrare, in primo luogo, un evoluzione del drafting legislativo comunitario verso il modello legislativo inglese. Mentre all inizio erano i giuristi inglesi a lamentarsi che la legislazione comunitaria fosse modellata sulla legislazione dei paesi continentali, ora è un organo autorevole come il Consiglio di Stato francese a rilevare il contrario Anne Graham, Well in on the Act-A Government Layer s View of Legislation,,in Statute Law Review, Spring 1988, pag.5 31 F. Bennion, Book review of Sir William Dale s Legislative Drafting, in Statute Law Review, Di J. Bentham v. in particolare Traité de législation civile et pénale, Vue générale d un corps complet de législation e De la codification, in Oeuvres pubblicate da Dumont, Parigi, Sull atteggiamento dei giudici inglesi nei confronti della codificazione Bennion osserva non senza una punta di malizia: Since codification reduces the area of their autority,judges have not unnaturally opposed it.op. cit. pag E notevole che mentre le testimonianze del Renton Report (1975) assimilano la normativa comunitaria al modello dei paesi dell Europa continentale, circa venti anni dopo (1993) il Consiglio di Stato francese rileva, al contrario, che le mode de rédaction des textes communitaires emprunte de plus en plus à l architecture et à la mètrique anglosaxonne, paragraphe et définitions préliminaires, articles longs et

21 21 In secondo luogo, l analisi dei testi mostra che molte leggi dei paesi continentali non sono meno casistiche e dettagliate di quelle inglesi 35 particolarmente in alcuni settori. 36 Una legislazione basata sulla statuizione di norme generali o di principio è più consona al diritto privato che al diritto pubblico in cui ampi settori (fiscale, penale, ecc.) richiedono norme puntuali Normazione per principi e normazione di dettaglio L aumento della legislazione dettagliata (casistica) nell Europa continentale più che da motivazioni di garanzia di certezza del diritto, proprie della tradizione inglese (quale ci è ampiamente attestata nel Renton Report), è da far risalire piuttosto alla complessità crescente della società 38 e, soprattutto, al marcato intervento regolatore dello Stato. Il passaggio nel secolo scorso dallo Stato liberale allo Stato sociale interventista (sia in versione democratica che in quella totalitaria) ha determinato non soltanto un aumento del numero dei testi legislativi,ma, come è stato da più parti osservato (ad es. G.Amato 39 e P. Delnoy 40 ), anche un mutamento del tipo di normazione. Da una normazione per clausole generali valevoli per tutti si passa ad una normazione analitica, per casi. Prendiamo per ipotesi una norma di questo tipo: Tutti sono tenuti a pagare un ticket per le prestazioni sanitarie. La norma è in linea con il principio dell eguaglianza (formale) dinanzi alla legge, proprio degli ordinamenti liberali dell ottocento. Ma se in nome di un principio solidaristico e di eguaglianza sostanziale distinguo i casi dell indigente, del malato cronico, dell anziano etc. ed in corrispondenza introduco esenzioni o graduo, a seconda delle situazioni, la misura dell importo del ticket, ecco che opero una discriminazione di casi che si traduce in una normativa analitica che diventa discriminante, selettiva, e perciò analitica, dettagliata, con conseguente aumento della lunghezza dei testi legislativi. C est le naufrage - è stato detto - du droit commun, de la règle uniforme et donc de la loi comme on l entendait il y a quelque cent cinquante ans. 41 Si verifica inoltre anche un cambiamento dell uso della legge che da strumento di regolamentazione preventiva dei rapporti sociali assume sempre più il carattere di strumento operativo di trasformazione e di governo della società mediante interventi subdivisés en multiples sous-paragraphes, énoncés des principes, des exceptions aux principes, des dérogations aux exceptions v.la testimonianza del prof. Kahn-Freund nel Renton Report. 36 Sul punto v.g. Amato,Principi di tecnica legislativa, in ISLE, Corso di studi superiori legislativi. Padova, CEDAM, Renton Report (10.12). 38 Vale la pena di ricordare che già agli inizi dell ottocento l ideologo Destutt de Tracy nel suo Commentaire sur l Esprit de Lois (1819) già affermava...a misura che le relazioni sociali divengono più numerose e più delicate,le leggi che le regolano divengono necessariamente più complicate.ed il suo contemporaneo Portalis nel famoso Discours préliminaire sur le projet de Code civil,rispondendo ai fautori della simplicitas antica delle dodici tavole,osservava. Le diverses espèces de biens,les diverses genres d industries,les diverses situations de la vie humaine demandent des règles differentes.la sollecitude du législateur est obligée de se proportionner à la molteplicité et à l importance des objets sur lesquels il faut statuer...nous n avons donc pas cru devoir semplifier les lois. 39 G.Amato,op.cit. 40 P.Delnoy, in Legislation in European Countries (Karpen edit.), Proceeding of Conference EAL in Bad Homburg dic A.Holleaux, La fin des règles générales,in Bulletin de l Institut international d Administration publique,1976, n.39, pag.424.

22 22 diretti, particolarmente nel campo economico e sociale. La predominanza via via assunta dal diritto pubblico rispetto al diritto privato ne è una conferma. Su di un piano generale ci si può chiedere in base a quali principi o criteri viene adottata una normazione per clausole generali o una normazione analitica Si è sopra esemplificato che l attuazione del principio di eguaglianza sostanziale richiede, per situazioni di fatto differenziate, previsioni normative differenti, cioè una normazione dettagliata attenta a differenziare almeno i casi tipici. Un criterio spesso applicato è funzionale ai rapporti istituzionali. Se l organo legislativo intende limitare la discrezionalità dell organo giudiziario o esecutivo nell applicazione della legge, ciò si traduce sul piano del drafting in enunciati di situazioni o casi circostanziati e ben definiti. Alf Ross riconduce l uso frequente delle definizioni nelle leggi inglesi ad un non amichevole rapporto tra legislatore e giudice. 42 In certi casi la scelta è obbligata poiché è una norma costituzionale che prescrive al legislatore ordinario quale tipo di normazione adottare, se analitica (ad esempio l art 13 della costituzione italiana) o di principio (ad esempio l art.34, quarto comma, della costituzione francese o gli articoli 76 e 117, comma 3, della costituzione italiana ). In altri casi il tipo di normazione è determinato dalla materia (diritto penale, diritto fiscale, ecc) o dagli specifici obiettivi che il legislatore di volta in volta intende conseguire. Nella prassi l applicazione degli anzidetti principi o criteri non sempre avviene in modo consapevole ed appropriato, anzi talora si verificano delle forzature se non delle vere e proprie violazioni dell ordine giuridico. E il caso, ad esempio, delle direttive comunitarie. La direttiva, che per definizione dovrebbe contenere norme generali, enunciazioni di finalità e di principi, è sempre più formulata come atto di normazione dettagliata ed i governi ed i parlamenti nazionali si limitano a ricopiarle così come sono. Gli usi linguistici riflettono ormai questa realtà per cui si parla meno di trasferire (transposer, umsetzen) le direttive quanto di trascriverle (transcrire, übernehemen) 43 Ciò può essere desiderabile nella prospettiva di ravvicinamento o addirittura di unificazione delle legislazioni nazionali, ma non si può non convenire che ciò non è conforme al carattere tipico di tale fonte normativa come delineata dal Trattato istitutivo della Comunità Forme di intervento legislativo La forma classica dell intervento legislativo è quella riassumibile nel binomio comanda e sanziona che è consona alla concezione imperativistica della legge e dello Stato accentratore, regolatore dell attività economica e dei rapporti sociali. Come reazione all eccessivo intervento regolatorio statuale, a partire dagli ultimi decenni del secolo trascorso, si sono affermate politiche dirette a ridurre il campo di intervento della legge (c.d. deregolamentazione, dal termine deregulation affermatosi dapprima nella politica legislativa nordamericana) e di decentramento della potestà legislativa. Lo Stato rinunzia a regolare con legge determinate attività a favore della autonomia privata (deregolamentazione) o attribuisce ad altri soggetti pubblici la regolamentazione sostanziale di determinate materie (decentramento). A ciò corrisponde da parte dello Stato una normazione per principi. 42 A. Ross, Le definizioni nel linguaggio giuridico(1958),in Diritto e analisi del linguaggio, a cura di U.Scarpelli. Milano, Giuffrè, O. Jacot-Guillamard e F.Filliez, Specificité du droit communautaire dans les perspectives du législateur suisse, in Gesetzgebung huete,1995 n.2,pag cfr. V.Guizzi, Manuale di diritto e politica dell Unione Europea,1994,pag.221.

23 23 Altre volte invece, ferma rimanendo la regolazione diretta, la legge diventa flessibile, meno comando e più strumento di orientamento della condotta. Presentano tale caratteristica quelle forme di intervento (connesse per lo più alla regolazione delle attività economiche) in cui la legge ha funzione di promozione mediante la previsione di incentivi finanziari o sgravi fiscali od altro (o di dissuasione con misure contrarie). In questi casi la legge, per il conseguimento di un determinato fine di interesse generale, non comanda al cittadino o all impresa di tenere una determinata condotta o non vieta tout court una determinata attività, perché lascia libertà di agire. Se la condotta del singolo si conforma al fine perseguito dalla legge ne deriva ad esso un vantaggio che costituisce la molla del suo agire conforme Principi guida della redazione normativa Sotto il profilo tecnico le forme storiche di legislazione non costituiscono un punto di riferimento appagante, ma offrono elementi per delineare un modello teorico di legge F. Bacone così concepiva le caratteristiche di una legge ideale: quae sit intimatione certa, praecepto iuxta,executione commoda, cum forma politiae congrua et generans virtutem in subditis. Tradotto in termini moderni ciò vuol dire che la legge deve essere precisa nel disporre (intimatione certa), costituzionalmente legittima (cum forma politiae congrua),applicabile senza difficoltà (executione commoda).più difficile è tradurre, caricata come è di significato giusnaturalistico, l espressione praecepto juxta. Potrebbe essere tradotta nel significato dell articolo 3 della nostra Costituzione su cui tanto ha operato la Corte costituzionale. Porterebbe invece lontano il discorso sul valore pedagogico della legge (generans virtutem). Si deve soprattutto ai giuristi di lingua tedesca, in particolare di questi ultimi decenni, l elaborazione di una dottrina della tecnica legislativa e la enucleazione di una serie di principi-guida per la redazione dei testi legislativi. 45 Attengono alla formulazione linguistica i principi della comprensibilità, della chiarezza, dell economia. Il principio della comprensibilità costituisce il comun denominatore di tutti gli altri. Come insieme di parole dirette ad un destinatario la legge è un messaggio, cioè una informazione veicolata attraverso un mezzo idoneo per cui possiamo avere, ad esempio, un messaggio sonoro, un messaggio luminoso, un messaggio verbale, che può essere scritto od orale. Negli ordinamenti giuridici contemporanei le leggi hanno la forma di messaggi linguistici scritti. La parola messaggio, o meglio il significato corrente della parola messaggio, presuppone due soggetti e precisamente chi scrive il messaggio (l emittente) e colui al quale il messaggio è diretto (il destinatario). Il messaggio è dunque lo strumento mediante il quale si stabilisce una comunicazione tra due soggetti. Ma la comunicazione si realizza se il messaggio è conoscibile (accessibile) e comprensibile. Poiché nell uso corrente questi due predicati possono essere considerati intercambiabili, occorre stabilire una distinzione. Per conoscibilità (accessibilità) possiamo convenire (ponendo una definizione c.d. stipulativa) di intendere la possibilità per il destinatario di ricevere il messaggio (come documento fisico) o di conoscerne l esistenza e la reperibilità. Sembra ovvio che il messaggio legislativo debba essere portato a conoscenza del destinatario, ma senza evocare casi estremi per cui in certe epoche o in certi ordinamenti 45 Tra i molti riportati nell appendice bibliografica v. in particolare R.Walter, Lehre von der Gesetzetechnik, in Osterreich Juristen Zeitung, 1963, pag 65 ess. ; P. Noll, Gesetzgebung Lehre, Reinbeck,1973

24 24 sono esistite leggi segrete, 46 cioè non pubblicate o la cui pubblicazione non costituiva condizione necessaria per la loro entrata in vigore, occorre tuttavia riconoscere che siamo ancora ben lontani dall aver raggiunto un grado ottimale di diffusione del messaggio legislativo 47 Il tema della conoscibilità così intesa ha dunque per oggetto gli strumenti e le forme attraverso cui il messaggio legislativo perviene o è reperibile dal destinatario. Il principio espresso dai brocardi ignorantia iuris non excusat o nemo censetur ignorare legem per cui la conoscenza della legge è presunta de iure, è inaccettabile dal punto di vista democratico se non è accompagnato dal massimo sforzo per rendere effettiva la conoscenza del diritto in termini di accessibilità (nel senso sopra accennato) e di comprensibilità. La presunzione che ognuno conosca la legge si accompagna alla presunzione che ognuno la possa comprendere, ossia che la legge non sia oscura. 48 Un testo scritto che, come è stato detto, è fisicamente costituito di mucchietti di inchiostro secco sopra un foglio di carta, è comprensibile quando è suscettibile di significato, quando cioè ha un senso per chi lo legge 49 La comprensibilità del messaggio legislativo, che ha come presupposto un comune codice linguistico, dipende per un verso dalla sua qualità redazionale e per altro verso dalla capacità recettiva del destinatario. La qualità redazionale del messaggio può essere compromessa dall emittente non soltanto da difetti di espressione linguistica o da ignoranza del significato tecnicogiuridico di certi termini 50, ma anche da inadeguatezze o difetti extralinguistici, attinenti ad esempio alla struttura o alla sistematica dell atto normativo (v. parte seconda). 46 Risolia.M.A, Publicidad de los actos de gobierno, ignorancia de la ley y leyes secretas. 47 Sotto questo profilo occorre riconoscere che attualmente una politica per la diffusione dell informazione giuridica non sembra molto sviluppata. In Italia gli attuali sistemi pubblici di informazione giuridica, che risalgono ad oltre il secolo scorso, sono del tutto inadeguati allo scopo. La Gazzetta ufficiale ( ferma restando la sua funzione ex art. 73 Cost.) è uno strumento di diffusione insufficiente (basti pensare alla limitatezza della sua tiratura) e costoso. L accettazione della legge da parte del cittadino è, innanzitutto, un problema di informazione. Se la legge ha un linguaggio tecnico idoneo soltanto alla comprensione degli uomini di legge, occorre renderlo in forma accessibile ai più. La pubblicazione di apposite brochures esplicative delle nuove leggi, il ricorso ai giornali e alle emissioni televisive, la messa a disposizione del testo delle leggi non soltanto attraverso la gazzetta ufficiale a stampa ma anche,e gratuitamente, attraverso gli strumenti telematici possono rappresentare la direzione giusta per una più diffusa circolazione dell informazione giuridica. Con l art.107 della legge 23 dicembre 2000 n. 388) è stato istituito un fondo di lire 25 miliardi destinati a promuovere l informatizzazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini nonché di fornire strumenti per l attività di riordino normativo 48 Sulla oscurità della legge come esimente da punibilità v. sentenza Corte cost. 24 marzo 1988 n.364, che ha dichiarato l illegittimità costituzionale dell art.5 del codice penale nella parte in cui non esclude dall inescusabilità della ignoranza della legge penale l ignoranza inevitabile. 49 Dire che cosa è il significato, se è una qualità o attributo del testo (iltesto è dotato di significato) od altro (al testo è attribuito significato) è una annosa questione su cui linguisti e filosofi discutono. 50 V. ad esempio l articolo unico della legge 8 agosto 1972 n.465, in cui è enunciato che le delibere già adottate dagli enti pubblici non economici anche in eventuale deroga alle disposizioni legislative vigenti in materia Invece del termine deroga doveva essere usato il termine violazione, poiché una delibera non può derogare ad una norma legislativa.

25 25 In relazione al destinatario si pone il quesito se, ai fini della comprensibilità, il linguaggio della legge debba essere tecnico o atecnico, ordinario o specialistico. La questione, ricorrente, di quale tipo debba essere il linguaggio delle leggi è di natura non teorica ma pratica, ossia politica. Le risposte che in merito vengono date si ispirano a due diversi indirizzi ideologici : - quello risalente agli illuministi per i quali la comprensione delle leggi deve essere alla portata di tutti e non appannaggio di pochi e perciò le leggi devono essere scritte in modo semplice e chiaro (Les lois ne doivent etre subtiles ;elles sont faites pour de gens de mediocre entendement :elles ne sont point un art de logique,mais la raison simple d un père de famille. (Montesquieu). - quello ispirato a concetti e preoccupazioni d ordine scientifico e di certezza del diritto che hanno guidato le grandi codificazioni dell ottocento ed inizi del secolo scorso e secondo cui il linguaggio della legge deve essere rigoroso, univoco, specialistico. Entrambi gli indirizzi hanno buone ragioni da far valere. 51 In via di principio è desiderabile che la legge sia redatta nel linguaggio ordinario per essere alla portata di tutti 52 o quantomeno del cosiddetto cittadino medio. E ciò soprattutto per le norme dirette alla generalità dei cittadini, in particolare quelle attinenti ai diritti fondamentali. Ma il linguaggio ordinario è pieno di insidie semantiche e sintattiche che possono condurre a pericolose e non volute conclusioni. Inoltre la complessità delle relazioni sociali comporta la complessità della regola di diritto e ciò rende illusoria l idea che il cittadino medio sia sempre nella condizione, senza una formazione giuridica, di comprendere il testo di una legge dalla sola lettura di essa, indipendentemente dalle sue connessioni con l insieme del sistema giuridico. E su questo terreno che prospera la gloriosa incertezza della legge cui goliardicamente si brindava - ricorda Bentham - nelle riunioni conviviali degli avvocati inglesi. C è allora da chiedersi se invece di inseguire l illusione di una democratizzazione del linguaggio specialistico e di vanamente insistere a voler rendere semplici cose complesse, non sia preferibile operare su di un altro versante, assicurando ad es. forme appropriate di divulgazione-guida delle leggi e di assistenza giuridica al cittadino. 53 Qualcosa del genere prevede una legge francese (legge 10 luglio 1991 n.647, integrata dal decreto n.1266 del 19 dic.1991) che non riguarda soltanto l aide jurisdictionnelle, istituto esistente presso di noi sotto il titolo di gratuito patrocinio, ma anche la consulenza giuridica in generale (aide à l accès au droit e l aide à la consultation). 51 Saggiamente ha detto U.Scarpelli : Può darsi sovente accade per i problemi politici,la soluzione migliore sia in molti casi una soluzione di compromesso : la via di un moderato tecnicismo che, senza privare le leggi e le scienze giuridiche dei concetti tecnici indispensabili, sia peraltro compatibile con una sorta di traducibilità del linguaggio giuridico nel linguaggio comune,e quindi con un buon grado di intelligibilità del diritto e delle operazioni giuridiche da parte di ogni cittadino ; e si realizzi un prudente equilibrio tra certezza ed adattabilità del diritto,tra eguaglianza ed equità. 52 In questo senso un esempio è offerto dalla legge regionale siciliana 30 marzo 1981 n.37 sulla tutela della fauna e la regolamentazione della caccia,in cui nell elenco delle specie cacciabili ogni animale è designato oltreché in italiano e col nome scientifico (in latino) anche con il nome con cui è conosciuto localmente, ad esempio : beccaccia, scolopax rusticola (nome latino), iadduzzo (nome locale). 53 Ch.A. Morand, Vers une méthodologie de la communication législative, in Gesetzgebung Heute, 1994 n.2, pag 15. Sulla necessità della divulgazione del messaggio legislativi anche con strumenti più penetranti ed in forme diverse dalla pubblicità legale, nonché sulla messa in guardia contro il possibile pericolo di distorsione del messaggio attraverso queste forme,v. M. Ainis, La legge oscura. Bari, Laterza, 1997.

26 26 In Italia una recente legge prevede tra gli obiettivi della pubblica amministrazione quello di illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative al fine di facilitarne l applicazione (legge n150 del 2000, art.1, comma5). 2. Il principio della chiarezza trova attuazione non soltanto nell uso appropriato dei termini linguistici. Una norma è chiara anche quando, ad esempio, siano indicati senza incertezza i destinatari della norma stessa o gli organi preposti all attuazione e le relative competenze; siano precisate le conseguenze in caso di inosservanza di un ordine o un divieto; se una enumerazione di condizioni o di fattispecie è tassativa o esemplificativa; se le condizioni debbano essere intese in senso cumulativo od alternativo 3. Il principio dell economia richiede parsimonia nella regolamentazione e se questa deve essere effettuata, essa sia formulata con il minor numero possibile di regole e con il minor numero di parole. Sotto questo profilo i rinvii sono ammissibili quando con essi sia conseguibile una sostanziale semplificazione del testo dell atto normativo senza nuocere alla sua comprensibilità. Vi sono poi principi di carattere giuridico che il redattore è tenuto ad osservare nel redigere le norme. Di questi principi alcuni sono espressi da norme costituzionali o legislative, altri sono inespressi, ma ritenuti immanenti al sistema desunti in via dottrinaria o giurisprudenziale. Ai fini della progettazione legislativa hanno particolare rilevanza: Il principio di legittimità che esige che la legge (lo stesso vale per gli atti normativi subordinati) deve collocarsi in un quadro di legittimità costituzionale. La persona o l ufficio incaricato della stesura di un progetto di legge e successivamente coloro che sono abilitati ad approvarlo devono tener presente il vincolo generale di compatibilità delle norme che vanno a redigere con l ordinamento costituzionale al fine di prevenire questioni di illegittimità costituzionale. Come in altre costituzioni, anche nella costituzione italiana vi sono vincoli specifici al legislatore ordinario e limiti alla sua competenza legislativa (V. parte terza,3.9.3,lettera c.); 2. Il principio di eguaglianza che richiede che la legge disciplini in modo eguale situazioni eguali ed in modo diverso situazioni differenti purché la valutazione del legislatore della diversità della situazione sia ragionevole. 54 La discrezionalità legislativa trova un limite nella ragionevolezza delle statuizioni volte a giustificare la disparità di trattamento tra i cittadini ( Corte cost. sentenza n. 200/1972); 3. Il principio di irretroattività che esclude che una norma giuridica possa essere applicata ad atti o fatti verificatisi prima della sua entrata in vigore. Tale principio espresso nell ordinamento italiano in via generale dall articolo 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile non è però sancito nella Costituzione se non in materia penale (art. 25), per cui è derogabile dal legislatore ordinario (v. parte seconda, 2.8.) 4. Il principio di sussidiarietà, è sancito nell ordinamento comunitario dall articolo 3 B del trattato dell Unione europea (Trattato di Maastricht) che stabilisce che nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio di sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell azione prevista non 54 L art. 3 della Costituzione consente al legislatore di valutare le situazioni obiettive e di adottare le corrispondenti normative, con il limite di dover disciplinare in modo eguale le situazioni eguali ed in modo diverso quelle differenti e sempre che in contrario non ricorrano logiche e razionali giustificazioni Corte cost. sentenza n.62 del 1972.

27 27 possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario 55 Il principio di sussidiarietà è stato recepito anche nel diritto interno italiano (art. 4 della legge 15 marzo 1997 n.59; art.2, comma 5, della legge 3 agosto 1999 n. 265, in materia di conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle regioni e agli altri enti locali). Il nucleo essenziale del principio consiste in questo che nei rapporti tra entità istituzionali e sociali di diversa dimensione la preferenza sia da accordare a quelli minori e che gli interventi delle entità maggiori, in tanto si giustifichino, in quanto rivolti a sopperire ad eventuali inadeguatezze delle prime L interazione tra redazione ed interpretazione La comprensione del messaggio legislativo è piena ed univoca quando il ricevente lo intende nello stesso modo (nel modo desiderato) dall emittente. In pratica ci sarà sempre, più o meno marcato, un divario tra il senso che il legislatore emittente attribuisce, al momento della formulazione, alle sue parole ed il senso che dalle stesse parole ricava il ricevente interprete del messaggio legislativo Perché non si verifichi una interpretazione non desiderata sarà (dovrà essere) preoccupazione del redattore della legge ridurre per quanto possibile il divario (in cui opera la discrezionalità del giudice-interprete) col prevedere ed anticipare la interpretazione (il significato) che ai suoi enunciati normativi (il messaggio legislativo) potrà dare (da ultimo) il giudice e conseguentemente redigere gli enunciati stessi in modo che il ricevente (il giudice) sia guidato ad adottare l interpretazione dal legislatore voluta. La previsione del redattore sarà fondata sulla conoscenza della disciplina legale dell interpretazione e sulle tecniche interpretative generalmente adottate nell ordinamento in cui opera. Ma questo niente altro vuol dire che l interpretazione influenza la redazione e ne qualifica il tipo di rapporto 57 Il rapporto che si istituisce tra la scrittura e la lettura della legge è un rapporto dialettico in cui la prima (la scrittura) indirizza e condiziona la seconda (la lettura), la quale a sua volta condiziona il significato contenuto nella prima. 58 Esemplare a questo riguardo è il caso, cui si è già fatto accenno (v ), della legge scritta inglese (statutes). Il modello di scrittura della legge inglese è stato fortemente influenzato dalle tecniche interpretative tradizionalmente applicate dai giudici. La malcelata ostilità dei giudici nei riguardi del diritto legislativo (concepito come deroga al common law) ha dato luogo ad una interpretazione strettamente letterale e restrittiva della legge scritta. La presenza di questo criterio interpretativo nonché un accentuato formalismo dovuto a preoccupazioni di certezza e prevedibilità giuridica, ha condotto ad una redazione legislativa notoriamente dettagliata e prolissa, che ben si prestava ad una 55 Nel trattato di Amsterdam (2 ottobre 1997) un apposito protocollo detta le disposizioni per l applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. 56 T.E. Frosini, Profili costituzionali della sussidiarietà in senso orizzontale, in Rivista giuridica del Mezzogiorno, a n.1 57 Annota P. A. Côté (Méthode législative et directives d interprétation) : «A un niveau très général, les directives d interprétation fixent ce qu on pourrait appeler le «climat» des relations rédacteur interprète. Climat de confiance ou de méfiance? Climat d affrontement ou de collaboration? Le rédacteur e le lecteur vont-ils se comprendre à demi-mot ou bien faudra-t-il tout dire? L interprète acceptera-t-il de combler les lacunes de la loi? S attachera-t-il à la lettre ou plutôt à l esprit? Chaque système de droit répond à sa manière à ces questions e les réponses données exercent une influence décisive sur le style législatif.» 58 V. Frosini, La lettera e lo spirito della legge.giuffrè,1994, p.49

28 28 interpretazione strettamente letterale che a sua volta, come in un circolo vizioso, ha costretto il redattore a voler tutto prevedere. La conoscenza dei canoni della interpretazione giuridica correntemente applicati nel proprio ordinamento è, perciò, indispensabile per il redattore della legge, perché, proprio in base a come si presume possa essere interpretata, la nuova disposizione dovrà essere costruita per far valere la interpretazione che è nella intenzione del legislatore. Come è stato efficacemente osservato, le législateur ne peut dominer l interprétation; celle-ci se fait sans lui : s il en est capable, il peut tout au plus prévoir à quelles interprétations telle ou telle locution, telle ou telle systématisation va ouvrir la porte. Le législateur, s il veut faire partager ses choix à l interprète doit parler la langue de l interprète, c est-à-dire qu il doit connaître (connaître à l avance, donc prévoir) la langue de l interprète» 59 In tal modo i canoni della interpretazione giuridica sono piegati dal legislatore a strumenti di tecnica legislativa La legistica in Europa In tutti gli Stati contemporanei esistono regole relative alla formazione delle leggi. Tale regolamentazione è generalmente stabilita, nei suoi tratti fondamentali, con norme costituzionali vincolanti lo stesso legislatore ordinario e riguarda essenzialmente i seguenti aspetti: 1) l attribuzione della competenza legislativa e relativi limiti; 2) il procedimento di esame ed approvazione delle leggi; 3) la fissazione (talora) di principi o linee direttive della disciplina legislativa di certe materie. Tutto il resto è integrato dalla normazione subcostituzionale. Negli Stati a democrazia parlamentare la disciplina dettagliata della materia di cui al punto 2) è rimessa esclusivamente ai regolamenti parlamentari. Lo stato di crisi della legislazione, aggravatosi per le ragioni sommariamente indicate nei paragrafi precedenti, ha progressivamente imposto ai Parlamenti e ai Governi l adozione di politiche della normazione consistenti: -per la normativa futura, nella adozione di regole di redazione dei testi normativi e di revisione dei procedimenti parlamentari di istruttoria legislativa; -per la normativa vigente, nella semplificazione e riordino della stessa. L emanazione da parte dei pubblici poteri di regole e direttive ufficiali per la corretta redazione dei testi normativi è stato il primo rimedio per far fronte alla situazione di crisi Si tratta, ovviamente, di misure dagli effetti limitati, dato che proprio per la loro natura tecnica sono sottoposte a tutti i condizionamenti della politica, ma che comunque non possono essere sottovalutate. L ampiezza e l intensità di tali misure variano da paese a paese.variano anche le forme organizzative della progettazione legislativa (a livello governativo) che è accentrata in un unico organo in Gran Bretagna, mentre è policentrica (decentrata secondo le competenze dei ministeri) nei paesi dell Europa continentale, ma con diversa graduazione del coordinamento formale e sostanziale da paese a paese. 60 Per indicare la materia trattata da questo genere di testi e dalla relativa letteratura si è affermato dapprima in Austria, non solo in dottrina ma anche nella legislazione, il termine legistik, termine che si è poi diffuso nel resto dell Europa, anche se nell area 59 R. Sacco, Codification: valeurs et langage, in Actes du colloque international de droit civil comparé. Montréal, 1-3 ottobre 1981, p Questi aspetti sono trattati nella parte terza (Italia) e quarta (altri paesi europei)

29 29 linguistica francese il corrispondente termine légistique non era sconosciuto. 61 In Italia il termine legistica è di recente adozione senza peraltro aver soppiantato il tradizionale sintagma tecnica legislativa. Un posto a sé ha la Gran Bretagna, ove il neologismo non é stato recepito e dove non esistono testi ufficiali di regole di drafting analoghi a quelli dei paesi del continente. Ciò non è casuale. Il termine legistik tradisce, come termini analoghi (ad es. linguistik), una vocazione all approccio teorico-sistematico. In effetti mentre la letteratura giuridica tedesca tende a sistemare la legistica nell ambito di una teoria generale della legislazione variamente denominata (Gesetzgebungtheorie o Gesetzgebungslehre o la più ampia Rechtssetzungslehre), quella anglosassone, meno orientata alla teorizzazione e più pragmatica, pone l accento sul come fare (know how). Di qui la ricca fioritura di manuali di legislative drafting, in cui prevalgono considerazioni e consigli pratici. 62 Quanto alla mancanza in Gran Bretagna di testi ufficiali di regole o raccomandazioni di drafting legislativo, ciò è da attribuire certamente all accentramento del drafting legislativo governativo (da cui trae origine la quasi totalità delle leggi approvate dal Parlamento) nel Parliamentary Counsel Office, nel quale si sono formate e vigono prassi e regole interne, anche scritte ( Handling a Bill ), ma senza carattere di ufficialità Definizioni correnti di legistica Ricorrono diverse definizioni o frammenti di definizione della tecnica legislativa o legistica. Mi limito a ricordarne alcune che, se pur sostanzialmente convergenti, singolarmente evidenziano un aspetto piuttosto che un altro della legistica ovvero ne allargano o restringono il campo. G.Amato : La tecnica legislativa è l insieme delle regole che servono a scrivere una legge chiara,semplice,capace di inserirsi nell ordinamento e di sfruttarne allo stesso tempo potenzialità e sinergie,applicabile infine in conformità agli scopi di chi l ha voluta. 63 G.U.Rescigno : Le tecniche legislative...hanno come oggetto e scopo la buona redazione del testo,la migliore possibile nelle condizioni date. 64 G. Cornu,: Science de la composition des lois ; plus spécialement étude systématique des méthodes de rédaction des textes de loi. 65 P.Delnoy : La légistique dont il est ici question concerne la redaction de tout type de règle écrite émanant directement ou indirectement d un organe normatif étatique...le Légistique formelle è il titolo di una brochure del 1960 del Bureau de coordination del Consiglio di Stato belga. Science politique et légistique è il titolo di un articolo di R.Ruttiens-Mansart,in Res Publica, Ad es. G.Thornton nel suo Legislative Drafting non si pone il problema di definire l oggetto del suo studio né tantomeno di collocarlo nell ambito di una Gesetzgebungstheorie; R. Dickerson nel suo volume Legislative Drafting, pag. 19 (ed. 1977) si preoccupa di segnalare perfino le pubblicazioni (working library) che il draftsman (USA) deve avere sottomano nell espletamento del suo lavoro 63 G.Amato op. cit.pag G.U.Rescigno,voce Tecnica legislativa dell Enciclopedia Giuridica (Treccani). Va precisato che l autore articola il problema della buona configurazione di una legge in quattro campi che nel loro insieme costituiscono le tecniche legislative : - il primo campo è costituito dalla redazione e scrittura del testo.ad esso più propriamente va riferito il neologismo legistica ; - il secondo campo è costituito dall analisi delle procedure di formazione ed approvazione del testo normativo; - il terzo campo è costituito dall attività di analisi ex ante di un progetto di legge per verificarne preventivamente le sue possibilità di successo ( c.d. analisi di fattibilità); - il quarto campo è costituito dall attività di analisi ex post dello stato di cose susseguente ad una legge per verificarne i risultati (évaluation législative) 65 G. Cornu, Vocabulaire juridique, voce Légistique.

30 30 légiste est la personne qui ne dispose pas du pouvoir normatif,mais fait des suggestions au législateur relativement à la manière de concevoir la règle sur le plan du fond et celui de la forme et l éclare sur le processus à suivre pour donner force juridique à cette règle.. 66 C.Wiener : légistique)...une science de la préparation et de la gestion des normes : elle tend à déterminer des règles de rédaction des textes qui favorisent leur interprétation,leur combinaison et leur codification;elle cherche aussi à standardiser les formules pour faciliter l informatisation;elle se penche enfin sur les modalités d application pour lever les incertitudes et sur l ensemble de l ordonnancement pour le rationaliser. 67 P.Salvador Coderch : La tecnica legislativa trata de la composición y redacción (drafting) de las leyes y disposiciones juridicas...la tecnica legislativa se define por su metodologia y no por la homogeinedad de los instrumentos de que hace uso; ès un saber aplicado y de origen multidisciplinar y se aplica a cualquier Ley con independencia de su contenido concreto. 68 U.Karpen : If methodology has to with contents,technics looks at the form of legislation.how to formulate,to construct,to arrange a law? How to draft parts,segments of a law? How to make use of references and fictions? How to use which language? 69 H. Schäffer: Was ist Gesetzestechnik? Und welche Rolle spielen in ihr legistische Richtilinien?Gesetzestechnik (im engeren Sinn) hat es nicht mit dem die Gesellschaft gestaltenden Inhalt der Gesetze zu tun,sondern-nach einem berühmten Wort von Rudolf Ihering -mit der Beschaffenheit der Gesetze ganz abgesehen von ihren Inhalt 70 Riassuntivamente si può affermare che la legistica è intesa, in un senso più ristretto, come scienza (sapere) delle tecniche legislative e del loro uso appropriato, ed in un senso più ampio come scienza della progettazione legislativa, inclusiva sia degli aspetti formali che di quelli sostanziali I testi di direttive di drafting legislativo 66 P.Delnoy, Le dévelopment d une méthodologie de la création du droit écrit, in Gesetzgebung Heute,1993n.2,pag C.Wiener, Crise et science de la législation en France, in AA.VV. La science de la legislation. P.U.F P.Salvador Coderch, in Gretel : Curso de tecnica legislativa. Cuadernos y debates n U.Karpen, in Legislation in European Countrie.Proceeding of Conference EAL in Bad Homburg dec.1993.per Karpen la Gesetzgebungstechnik è uno dei cinque aspetti in cui si articola la Gesetzgebungslehre 70 H. Schäffer, Che cosa è la tecnica legislativa?...la tecnica legislativa (in senso stretto) non si occupa del contenuto delle leggi ma tratta- secondo una nota frase di Jhering - dello stato delle norme nonostante il loro contenuto. Riconoscibilità e qualità formali delle leggi formano dunque l oggetto di queste procedure o istruzioni designate come tecnica legislativa, in Uber Wert und Wirkungsmöglichkeiten von Legistischen Richtlinien,in OJZ,1991, n.1 71 Una concezione larga della legistica é espressa da I. M. Woehrling (L évolution du rôle du droit dans l action administrative, in Revue française d administration publique,1983,n.26, pag.146):.la légistique est la discipline qui étudie l activité de production normative et qui définit les techniques adaptées à la gestion de cette production. Cette science nouvelle tend à déterminer les meilleurs modalités d élaboration,de rédaction, d édiction et d application des normes. Elle se penche sur les perspectives d utilisation des méthodes nouvelles aptes à favoriser la mise à jour des normes, la recherche des normes applicables, la codification et la combinaison des normes, leur diffusion, leur interprétation et leur disparition. La légistique comporte également la mise au point de techniques de nettoyage des sources du droit de façon à éliminer l incertitude sur les textes applicables, à faire disparaître les textes anciens devenus inutiles et à synthétiser les dispositions en viguer. Relèvent également de son objet la recherche d une standardisation des formulations de sortes à faciliter la rédaction et l interprétation des textes: elle étudie enfin les régles de rédaction de textes et procéde de façon générale à l étude et à l élaboration de toutes les techniques de nature à rationaliser l activité normative.

31 31 Il diverso modo di intendere la legistica percorre anche i testi ufficiali di direttive di drafting legislativo 72.Questi testi, benché abbiano molti aspetti in comune, presentano anche diversità di contenuto, di origine, di estensione e di valore giuridico Estensione: i documenti che contengono i testi delle direttive hanno una estensione che varia da paese a paese:dai 18 paragrafi delle direttive statali italiane (più ampio è il testo delle direttive regionali: 85 paragrafi ed allegati), ai 37 paragrafi delle direttive spagnole,ai 149 paragrafi delle direttive austriache,ai 163 paragrafi (più formulario) delle direttive belghe,ai 346 paragrafi delle direttive olandesi fino ai 578 paragrafi (134 pagine) delle direttive federali tedesche. 73 Che alcune direttive siano estremamente sintetiche ed altre estremamente dettagliate, ciò è espressione di diversità di approccio. C è l approccio di chi ritiene preferibile un testo maneggevole con poche indicazioni essenziali, lasciando spazio alla cultura, alla sensibilità e alla esperienza dei redattori di adottare la soluzione più idonea al caso concreto senza ingabbiarli in formule prestabilite. C è al contrario l approccio di chi ritiene che una rigorosa e dettagliata predeterminazione delle vie da seguire porta ad una redazione ordinata ed uniforme, necessaria in presenza di una pluralità dei centri di progettazione legislativa nonché in relazione all uso dei computers il cui ausilio è ormai ampiamente apprezzato, anzi irrinunciabile (v. par. 1.10) C è poi da considerare la fonte ed i destinatari delle direttive (in relazione alla efficacia v. par. 1.8.) I primi testi italiani nascono inizialmente nell ambito delle Assemblee legislative (Parlamento e Consigli regionali) ed hanno per destinatari formalmente i parlamentari ma sostanzialmente i funzionari delle Assemblee. Per l ambito in cui operano tali direttive non hanno ovviamente riferimenti alla fase (preparlamentare) di formazione del progetto di legge, come in altri paesi (ad es. Germania e Francia), i cui primi testi di regole di legistica hanno origine governativa e sono diretti agli uffici ministeriali. Inoltre c è da rilevare che alcune direttive sono ancora alla loro prima edizione con carattere sperimentale, mentre altre sono state più volte revisionate ed ampliate e talora anche con mutamento della fonte. Ad esempio, le direttive austriache del 1970 costituite di 119 paragrafi, erano state elaborate dal Servizio costituzionale (Verfassungsdienst) della Cancelleria federale e diffuse mediante propria circolare, mentre quelle del 1979 ( scese a 103 paragrafi) e quelle attuali (1990 ), salite a 149 paragrafi, sono state emanate con decreto del Consiglio dei ministri Contenuto e forma delle direttive. Tutte le direttive ufficiali prendono in considerazione gli aspetti che costituiscono per così dire il nocciolo duro della legistica: a) struttura del documento normativo e sistematica delle disposizioni; b) linguaggio e scrittura del testo (aspetti morfologici, sintattici, semantici e pragmatici); formulari. c) dinamica normativa (trattamento delle modifiche, abrogazioni, deroghe, rinvii, ecc). Alcune direttive toccano ulteriori items in parte già disciplinati da documenti normativi di rango superiore (regolamenti governativi, regolamenti parlamentari, leggi, costituzione). In particolare : 72 V. elenco nell appendice n.1 73 Il raffronto è soltanto indicativo.nel numero delle pagine sono compresi anche gli indici e talora le avvertenze o le introduzioni;inoltre non sono comparabili i corpi tipografici,generalmente minori proprio nei testi più lunghi. Quanto ai testi francese, svizzero e dell Unione europea, essi seguono un diverso criterio di numerazione dei paragrafi.

32 32 - procedure di formazione dei progetti di legge e coordinamento dell attività normativa; - questioni di diritto transitorio; - pubblicazione ed entrata in vigore; - criteri e procedure per il riordino della legislazione I testi delle direttive sono formulati parte in forma imperativa, parte in forma discorsiva. In quasi tutti i testi si alternano norme sulla normazione, proposizioni interpretative o di commento a norme legislative, formulari. In alcuni testi (Austria, Svizzera, Germania, Unione europea) le direttive sono corredate di esempi (più o meno numerosi) che sono anche formulari suggeriti. Tipico è il testo belga che è diviso in due parti di eguale dimensione, di cui la seconda è una raccolta di sole formule Molte delle regole e raccomandazioni sono comuni a tutti i testi delle direttive: sarebbe lungo annotarle tutte. Se ne citano soltanto alcune e con riserva di trattarne più diffusamente nella parte seconda : a)evitare il più possibile la tecnica delle modifiche non testuali e delle abrogazioni implicite. E la regola più importante anche se non sempre è di facile o possibile attuazione. E la più importante perché la sua inosservanza contribuisce fortemente alla indeterminatezza dell ordinamento giuridico e quindi alla mancanza di certezza del diritto. Dalla sua inosservanza deriva inoltre l impossibilità di realizzare e mantenere aggiornato un sistema informatizzato di documentazione della legislazione vigente. (v.successivo par. 1.10) E di non sempre facile o possibile attuazione perché agiscono in senso contrario: - la difficoltà di conoscere tutte le norme previgenti, stante la situazione di grave disordine del corpo legislativo; - la tendenza a presentare la disposizione modificatrice come autosufficiente, senza cioé dover far ricorso per la sua immediata comprensione alla disposizione che viene modificata. In altri termini si formula una disposizione autonoma senza preoccuparsi di come ed in quale misura essa modifica una precedente disposizione, rimettendo ciò all interprete. b) evitare in un testo di legge norme intruse o leges fugitivae. Come già ricordato (par ), sono state da G.U. Rescigno denominate intruse quelle norme che non hanno alcuna relazione con l oggetto della legge in cui sono inserite. Si tratta di una prassi giuridicamente legittima ma tecnicamente scorretta di legiferare. 74 Paragonando 74 Corte cost. sentenze 108/1987 e 422/1994. Il fenomeno è tutt altro che raro. Eccone degli esempi : - nella legge 27 dicembre 1985 n.816 di modifica delle indennità degli amministratori locali, l art.25 introduce per la prima volta nell ordinamento italiano il principio dell accesso alla documentazione amministrativa ; - nel decreto legge 13 luglio 1992 n.335 concernente l aumento dell organico del personale della polizia penitenziaria e il trattamento dei detenuti ammalati di Aids, un articolo riapre i termini per la iscrizione nei registri dei revisori contabili; - nella legge 8 ottobre 1997 n.352 recante disposizioni sulla tutela dei beni culturali, l art. 12 detta disposizioni sulla fabbricazione di vernici spray e commina sanzioni per i contravventori ; - nel decreto legge 10 marzo 1993 n.56,recante disposizioni circa la missione umanitaria in Somalia,l articolo 3 reca una disposizione sull imposta di consumo sul gas metano,senza alcun collegamento funzionale con le altre norme ; - l'art. 10 del decreto legge 3 agosto 1995 n. 323 dal titolo: «Disposizioni urgenti in favore degli enti locali in materia di personale e per il funzionamento delle segreterie comunali e provinciali, nonché delle giunte e dei consigli comunali e provinciali»., contiene disposizioni in materia di prescrizione dell'azione di responsabilità per danni nei confronti dei pubblici dipendenti (non dei soli segretari comunali e provinciali), aggiungendo a tale scopo, un comma all'art. 1 della legge 14 novembre 1994 n. 20 che riguarda l'ordinamento della Corte dei Conti. Che l'argomento non avesse alcuna rispondenza né con il titolo del decreto legge n. 323 né con il suo contenuto appare evidente, oltre che dalla disomogeneità dello specifico argomento rispetto al tutto, dal fatto che

33 33 un progetto di legge nel suo iter parlamentare ad un treno passeggeri in partenza verso la stazione di destinazione, è comprensibile la tentazione di aggiungere in una stazione intermedia (spesso in commissione) un carro merci (la norma intrusa) che sosta in binario morto. Poiché si tratta di una tattica parlamentare non sempre evitabile, in talune direttive si raccomanda che del contenuto della norma intrusa sia almeno fatto cenno nel titolo della legge. Disposizioni particolari del tutto estranee all oggetto della legge creano difficoltà di reperimento della norma, difficoltà che soltanto una efficiente banca dati legislativi può attenuare. c) assicurare la uniformità terminologica nei testi di legge vertenti sulla stessa materia, sia per prevenire incertezze interpretative sia per considerazioni relative all uso dei computers Altre regole o raccomandazioni sono proprie di singoli testi, ad esempio: a) la citazione nel titolo di una legge di modifica dell ultima modifica subita da un testo base (Germania).La direttiva consente di ricostruire agevolmente la catena delle modifiche; ciò presuppone una legislazione ordinata o comunque ben repertoriata. b)la refonte del testo dopo dieci modifiche (U.E). Ulteriori modifiche possono essere proposte soltanto sotto forma di un progetto che sostituisca interamente il precedente testo; c) la fissazione della lunghezza massima degli articoli e del numero dei commi (Austria). (La questione viene esaminata nella parte seconda cui si rinvia). d) il rispetto della codificazione esistente (Francia). Le direttive francesi (circolare del Primo ministro del 30 maggio 1996 relativa alla codificazione dei testi legislativi e regolamentari e la più generale circolare del 30 gennaio 1997, punto ) tendono a preservare la codificazione (codici o testi unici) prescrivendo che progetti di legge di modifica o di integrazione relativi a materie codificate siano presentati al Parlamento sotto forma di modifica testuale dei relativi codici Le checklist legislative Le checklist legislative sono state i primi - elementari - strumenti con cui i Governi hanno affrontato il discorso sulla verifica della necessità, adeguatezza, efficacia ed efficienza della legislazione, ossia la tematica teorizzata oltralpe sotto il nome di évaluation législative, di cui al successivo paragrafo 1.7. il tema trattato dalla norma intrusa è stato oggetto di svolgimento, pochi giorni dopo, da altro decreto legge, il n. 353 del 1995, recante misure urgenti sull'ordinamento della Corte dei conti, sede questa sicuramente più appropriata ; - l'art. 13 del decreto legge 11 luglio 1995 n. 286, contenente norme sul personale del Ministero delle finanze, sostituisce un comma dell'art. 22 della legge 29 dicembre 1993 n. 580, che ha riordinato le camere di commercio, industria e agricoltura ; - l'art. 7 del decreto legge 21 luglio 1995 n. 294, in materia di prezzi delle specialità medicinali e in materia sanitaria detta norme sulla configurazione giuridica della Croce rossa, dilatando oltre misura il concetto di affinità di materia (la Croce rossa opera anche in campo sanitario) ; - l'art. 5 del decreto legge 22 agosto 1995 n. 348, recante interventi a favore del settore portuale e marittimo,all articolo 5 dispone in tema di «Assistenza alle popolazioni del Ruanda» ; - l'art. 8 del decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 543 sull'ordinamento della Corte dei conti, (convertito), disciplina (art. 8) i poteri del segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, già oggetto dell'art. 19 della legge n. 400 del 1988 sull'ordinamento della Presidenza ; - l'art. 2 della legge 31 luglio 1997 n. 259 (tributi relativi alle dichiarazioni di successione) detta norme sul finanziamento dei partiti politici.

34 34 Le checklist sono liste di domande prestabilite per il controllo di regolarità di una data attività o procedura. La tecnica delle checklist applicata ai progetti di legge trae origine dalle procedure poste in atto dalle industrie di costruzione di macchine complesse il cui collaudo e la cui periodica manutenzione sono programmate secondo una predeterminata sequenza di operazioni volte a verificare la funzionalità e lo stato di efficienza delle varie parti che compongono una data macchina (G.U. Rescigno). Le checklist legislative hanno la funzione di promemoria e guida per l analisi (preventiva) di fattibilità delle leggi. In Europa le prime checklist legislative sono state compilate a partire dalla seconda metà degli anni 70 da parte di alcuni Länder tedeschi. Da allora esse sono state adottate dai Governi di vari paesi europei. Una delle più note checklist, che tra l altro ha influenzato decisioni di revisione del Regolamento della Camera dei deputati italiana, è la checklist (1995) suggerita dall OCSE ai paesi membri. 75 Le checklist per la loro origine non sono ricollegabili al drafting legislativo in senso stretto tant è che del loro contenuto non vi è traccia nei primi testi di direttive di drafting. Esse riflettono un diverso ordine di idee che non è quello giuridico-formale ma politico- sostanziale. Per i tempi in cui sono apparse e per il loro contenuto riflettono anzitutto indirizzi orientati alla politica di deregulation. Non a caso tutte le checklists esordiscono con la domanda: è proprio necessaria una legge? Per altro verso esse riflettono, in un contesto di crescenti difficoltà di bilancio dello Stato assistenziale, preoccupazioni circa l utilizzo efficiente delle risorse pubbliche. Di qui l altra domanda fondamentale : la legge assicura un ragionevole rapporto tra costi e benefici? In sostanza le checklist, che sono indirizzate agli addetti alla progettazione legislativa governativa, raccomandano o impongono agli stessi di effettuare determinati controlli e valutazioni preventive dei progetti di legge. Diverse per il contenuto sono le checklist costituenti promemoria per il controllo degli aspetti giuridici e redazionali del testo normativo (struttura, sistematica, linguaggio e legittimità dell atto normativo). Queste, formate in un secondo tempo, traducono le direttive ufficiali di drafting legislativo in una serie di domande cui dovrà rispondere la persona o l ufficio responsabile della verifica del progetto di legge. Si tratta di documenti di origine privata od ufficiosa rispetto all altro tipo di checklist che sono di emanazione diretta dei governi e generalmente adottate con deliberazione del Consiglio dei ministri L elenco delle checklist ufficiali (europee e dell OCSE) è riportato nell appendice 1, mentre il testo delle stesse (in italiano).è consultabile in Le direttive di tecnica legislativa in Europa. Camera dei deputati, vol. II,1997. La checklist dell OCSE si compone di 10 domande,accompagnate ciascuna da un ampia nota di commento : 1. Il problema è definito correttamente? 2. L intervento dei pubblici poteri è giustificato? 3. La normazione rappresenta la forma migliore di intervento pubblico? 4. L intervento normativo risponde ai requisiti di legittimità? 5. Quale è il livello di governo più appropriato per intervenire? 6. I benefici derivanti dall intervento normativo ne giustificano i costi? 7. La ripartizione degli effetti in seno alla società è trasparente? 8. La regolamentazione risulta chiara, trasparente ed accessibile ai destinatari? 9. Tutte le parti interessate hanno avuto la possibilità di far conoscere il loro punto di vista? 10. Come è assicurato il rispetto della regolamentazione? 76 In Italia non esiste una checklist legislativa a carattere ufficiale

35 35 Va tuttavia precisato che negli ultimi anni si è verificato un processo di unificazione dei contenuti dei due tipi di checklist, in linea con la elaborazione dottrinale del concetto di legistica comprensivo degli aspetti formali e sostanziali (v. ad es. l ultimo testo delle direttive tedesche di drafting legislativo nel Manuale delle formalità giuridiche L utilità delle checklist è posta bene in luce da G.U.Rescigno : - servono ad eseguire il controllo secondo uno schema sistematico ; - evitano la variabilità e la casualità nel processo di elaborazione e scrittura del testo ; - favoriscono una procedura ed un linguaggio comune tra gli addetti alla stesura del testo. La formazione di una checklist deve essere commisurata agli ambiti di interesse da controllare. La checklist in uso presso l ufficio legislativo che deve preparare un progetto di legge da sottoporre al consiglio dei ministri sarà parzialmente diversa da una checklist per uso di chi opera in una commissione parlamentare. Pertanto possono rinvenirsi tipologie di checklist differenziate per grado di approfondimento, per ambiti di competenze, per obiettivi specifici. Nella pratica le checklist incontrano limiti alla loro applicazione per la quantità delle domande che contengono ed i tempi ristretti per darvi risposta, o per l insufficienza da parte delle strutture di conoscenze specifiche o per indisponibilità dei dati necessari, o per il loro carattere debolmente vincolante. Una buona checklist deve essere maneggevole, cioè non troppo analitica né troppo sintetica La valutazione legislativa (analisi degli effetti) Nozione e finalità La valutazione legislativa è un concetto che si è fatto strada in questi ultimi anni. Da secoli lo studio del diritto è stato inteso come studio dell interpretazione ed applicazione della legge alla fattispecie concreta. E significativo che un opera del Muratori dedicata prevalentemente ai difetti della legislazione sia intitolata Dei difetti della giurisprudenza (1742). Del resto in Italia le facoltà universitarie di diritto sono ufficialmente denominate facoltà di giurisprudenza. Ciò esclude dal campo di interesse del giurista il discorso, ritenuto estraneo al diritto, sulla genesi e sugli effetti delle leggi. La valutazione legislativa si inserisce in questo spazio finora poco esplorato. In senso generale per valutare s intende stimare o misurare qualche cosa in relazione ad un criterio. Riferito alla attività legislativa la valutazione consiste nel calcolare gli effetti prevedibili o reali (constatati) di un atto legislativo, nella misura in cui essi sono identificabili ed isolabili. La espressione valutazione legislativa è da poco entrata nell uso italiano ove sono invece note da tempo le espressioni attuabilità amministrativa delle leggi (rapporto Giannini,1979) ed in senso più lato fattibilità e applicabilità delle leggi (rapporto Barettoni Arleri,1981). Tali espressioni non ricoprono l universo della valutazione legislativa, ma soltanto aspetti che si riferiscono al momento di predisposizione e di formazione dell atto legislativo. Ciò non è senza motivo, sia perché storicamente l argomento della valutazione legislativa è stato affrontato e sviluppato dalla dottrina italiana nell ottica del rapporto Giannini sia perché è stata sempre scarsa o praticamente inesistente nell esperienza italiana il controllo sull attuazione delle leggi e ancor meno l analisi degli effetti delle stesse Cultore ed anticipatore in Italia degli studi sulla fattibilità o copertura amministrativa delle leggi è R. Bettini che ha dedicato vari saggi all argomento.

36 36 La valutazione legislativa trova la sua collocazione nell ambito della legistica. Al termine legistica, si è visto (par.1.4.2), vengono attribuiti significati ora ampi ora ristretti G.U. Rescigno, operando una distinzione tra le tecniche legislative, riserva il termine legistica all attività di redazione e scrittura dei testi normativi. 78 In questa accezione la legistica si occupa della forma espressiva di un dato contenuto normativo, della struttura del documento normativo, della sistematica delle disposizioni, della tecnica delle modifiche, dei rinvii, etc. Storicamente è questo il primo significato con cui si è affermato in Europa il termine legistica. Altri autori attribuiscono al termine legistica un significato più ampio (comprensivo sostanzialmente delle tecniche legislative di cui parla Rescigno), come disciplina che studia l attività di produzione normativa al fine di migliorarne i metodi di elaborazione, di redazione, di approvazione e di applicazione. Tra questi Ch. A. Morand che distingue la legistica in due branche: la legistica formale o comunicazionale che si occupa della trasmissione dei messaggi linguistici e la legistica sostanziale che si interessa della genesi e dell impatto delle leggi e che costituirebbe appunto l oggetto proprio della valutazione legislativa. 79 Si tratta ovviamente di una distinzione puramente classificatoria poiché nella realtà forma e sostanza non sono scindibili. Ogni operazione sul testo linguistico incide in qualche misura sulla sostanza normativa. Fine della valutazione legislativa è, sul piano tecnico-giuridico, il miglioramento della qualità della produzione normativa, la sua semplificazione e razionalizzazione e, sul piano politico, la verifica della rispondenza degli effetti dell atto legislativo all obiettivo politico perseguito Origine e sviluppo La valutazione legislativa è una novità in senso relativo. Sconosciuto il nome ma non la cosa, che da sempre è in qualche modo e con strumenti vari praticata,essendo attività connaturata alla produzione normativa. Quel che finora è mancato e tuttora manca è l analisi sistematica e permanente condotta con metodi scientifici, fondata cioè non soltanto su intuizioni, impressioni o audizioni di soggetti o corpi sociali. Con ciò non si pretende di fare della legge un prodotto scientifico ma di fornire una migliore base informativa alla decisione legislativa. Perché si avverte soltanto ora ed in modo acuto questa esigenza che possiamo anche dire di razionalizzazione della produzione normativa? Alcune considerazioni ci aiutano a comprendere le ragioni del sorgere e dello sviluppo della valutazione legislativa. E una constatazione comune che le società contemporanee sono caratterizzate da una eccessiva presenza di regole giuridiche e da una scarsa qualità tecnica delle stesse. Di fronte all allarmante fenomeno della inflazione e dell inquinamento legislativo alcune domande sono diventate particolarmente pressanti : come si preparano i progetti di legge? Con quali informazioni? Attraverso quali analisi e controlli? Una volta che le leggi sono promulgate e pubblicate che cosa succede?le leggi sono applicate? Producono gli effetti preventivati? Raggiungono lo scopo desiderato? Sono domande certamente non nuove né sul piano scientifico né su quello della prassi legislativa. 78 G.U. Rescigno, voce Tecnica legislativa in Enciclopedia giuridica Treccani. Vedi nota Ch.A.Morand,L évaluation législative ou l irrésistible ascension d un quatrième pouvoir in ContrÔle parlementaire et évaluation. La documentation française,1995.

37 37 La novità è che oggi esse non rimangono oggetto di occasionali commenti fine a se stessi, ma vengono inserite in un discorso globale sulla qualità della produzione normativa che in questi anni si è imposto sia alla scienza giuridica, che fino a pochi anni fa aveva ignorato o sottovalutato il problema, sia ai pubblici poteri che sono stati indotti ad effettuare indagini sullo stato della legislazione e sul modo di legiferare e ad emanare regole e direttive a riguardo. Tralasciando il discorso sulle cause che sono all origine della patologia della legge, 80 un pur breve accenno deve essere fatto all humus specifico da cui la valutazione legislativa ha tratto alimento e sviluppo. La prima considerazione da tenere presente è che con il mutato ruolo dello Stato, cioè con il passaggio dallo Stato liberale di tipo ottocentesco allo Stato sociale, interventista ed assistenziale, si è verificato non soltanto un accelerazione della produzione legislativa ma anche un cambiamento di finalità nell uso della legge, che da strumento di regolamentazione preventiva dei comportamenti (legge generale ed astratta) ha assunto sempre più spesso il carattere di strumento specifico (legge provvedimento) di trasformazione della società mediante interventi diretti dello Stato, particolarmente nel campo economico e sociale. La legge è finalizzata al conseguimento di uno specifico risultato, che solo la giustifica. La verifica del conseguimento del risultato diventa pertanto essenziale. Questo tipo di discorso si allarga fino a mettere in discussione l idoneità della stessa legge o di una data tipologia di leggi a raggiungere certi risultati (e qui il tema si salda con quello della deregulation). In effetti, specialmente nel campo delle attività economiche al tradizionale tipo di legge comanda e sanziona può sostituirsi più efficacemente una legislazione promozionale che indirizza nel senso desiderato facendo leva su incentivi o disincentivi (agevolazioni o contributi finanziari, sgravi o inasprimenti fiscali,ecc) oppure una legislazione che, lasciando libertà di iniziativa economica, si limita a fissare standards di qualità dei prodotti o dei servizi. La seconda considerazione è che con l ampliamento e l aumento del numero delle prestazioni di servizi da parte dello Stato-provvidenza è cresciuta enormemente la spesa pubblica e ciò richiede, a meno di addossarla al debito pubblico (cosa da noi puntualmente accaduta), l applicazione agli interventi legislativi di criteri di razionalità economico - finanziaria. S impone pertanto la verifica della efficienza della legge attraverso l analisi costi-benefici. La presa di coscienza di questi problemi, in particolare di ciò che accade dopo la pubblicazione della legge, ha aperto un discorso di grande interesse scientifico e politico. E un discorso che tocca un campo non ancora sufficientemente esplorato nonostante gli studi sulla effettività del diritto da parte della sociologia del diritto e comunque non ancora calato nella pratica se non in forme da considerare tuttora sperimentali. Come osservava già qualche anno fa lo svizzero Luzius Mader 81, uno dei primi ad occuparsi organicamente di questo argomento, se ormai esiste un largo consenso, non soltanto a livello scientifico ma anche da parte delle istanze politiche ed amministrative, sulla necessità di una osservazione più attenta degli effetti delle leggi e di una migliore informazione del legislatore su questo aspetto della sua attività, mancano ancora, per la messa in opera della valutazione, strutture, metodi e procedure ben definite. Tuttavia è da precisare che, rispetto a quando scriveva Mader (1985), dei progressi in questa direzione sono stati fatti in alcuni paesi europei. 80 Su cui M. Ainis, La legge oscura. Laterza, v. L. Mader, L évaluation législative. Payot, Lausanne,1985,da cui ho tratto alcuni spunti.

38 Tipi di valutazione La valutazione legislativa può essere effettuata sia prima (valutazione preventiva o ex ante) sia dopo (valutazione retrospettiva o ex post) la emanazione dell atto legislativo. I due tipi di valutazione sono concettualmente distinti, ma interagiscono l uno con l altro. 82 Ad una valutazione ex ante che precede o accompagna l iter di approvazione di una legge nuova subentra la valutazione ex post della legge entrata in vigore, che può portare a delle misure di revisione o di adattamento della legge stessa. La valutazione retrospettiva è uno strumento indispensabile per orientare la direzione ed il senso di una progettata revisione di una legislazione. Occorre ora precisare le finalità e le caratteristiche particolari dei due tipi di valutazione La valutazione preventiva ( ex ante) La valutazione preventiva tende a calcolare le possibilità di successo dell intervento legislativo, le resistenze possibili alla sua accettazione, gli effetti indesiderati che può provocare, e a mettere a confronto i vantaggi rispettivi dell intervento e del non intervento legislativo (Morand). Sostanzialmente la nozione di fattibilità, a noi più familiare, si identifica con quella di valutazione preventiva. 83 Ritengo preferibile il termine fattibilità sia per la sua maggiore forza espressiva sia soprattutto perché rimarca una potenzialità che non è riferita soltanto alla idoneità di un testo normativo a produrre o meno certi effetti ma anche alla possibilità stessa di venire ad esistenza (ad es.un testo non è fattibile perché non ci sono i numeri in Parlamento per approvarlo).inoltre la c.d. valutazione ex ante intesa come valutazione preventiva degli effetti di un testo normativo presuppone per definizione un testo formato su cui è effettuata l analisi destinata eventualmente a modificarlo. Invece il concetto di fattibilità oltre a ciò prende in considerazione anche il momento della ideazione o proposta che è anteriore alla stesura di un testo L analisi di fattibilità presuppone il controllo sulla attuazione, altrimenti è cieca o approssimativa in modo pericoloso. L analisi di fattibilità, se non è seguita dal controllo sulla attuazione, è a sua volta inverificabile e quindi per definizione inutile. (Rescigno, IterLegis,1997,60) 83 Alcune definizioni di fattibilità o analisi di fattibilità : L analisi di fattibilità può definirsi come un indagine tecnica volta a verificare preventivamente,per termini interni (giuridico-testuali) ed esterni (mezzi esplicitamente impiegati)e, per il contesto entro cui è destinato ad inserirsi, a realizzare gli obiettivi e a conseguire i risultati voluti e perseguiti esplicitamente o implicitamente da tale testo (Rescigno) Valutazione della idoneità e della adeguatezza di una proposta di legge a raggiungere gli obiettivi perseguiti ed i risultati sperati (Biagioli) Si intende una descrizione preventiva delle condizioni già esistenti o da costruire che rendono probabile il raggiungimento degli obiettivi e dei risultati previsti dal progetto esaminato (Rescigno, Iter legis, 1997) Analisi di fattibilità come analisi ex ante circa la idoneità di una proposta di legge di essere applicata evidenziandone i prevedibili effetti. (Giachi, Iter legis,1997,128) 84 Applicabilità e attuabilità presuppongono un prodotto legislativo già compiuto, di cui si tratta di valutare appunto se, così com è, è attuabile o applicabile; fattibilità presuppone uno stadio ancora anteriore, nel quale si deve valutare non tanto e non solo se la legge è applicabile, ma se è possibile e opportuno produrre tale legge (Rescigno)

39 39 Lo spettro dell analisi di fattibilità è più o meno ampio a seconda della nozione di fattibilità che si assume. Questa si riferisce soltanto agli aspetti sostanziali del testo od anche a quelli formali? Invero gli effetti positivi o negativi di un testo normativo possono dipendere non soltanto dai contenuti del testo (le norme) ma anche dalla modalità tecnica con cui sono espressi. Una modifica legislativa redatta in forma non testuale od una abrogazione c.d.innominata è una modalità tecnica che può produrre effetti negativi poiché introduce nell ordinamento un elemento di incertezza giuridica con tutti i riflessi (effetti ulteriori) che ciò comporta sul piano economico, sociale ed anche politico. 85 Non a caso la Commissione Barettoni Arleri incaricata di indagare sulle cause che compromettono l attuabilità amministrativa delle leggi avvertiva la necessità di allargare per connessione il discorso sulle cause di possibile inattuazione o di difficile e parziale attuazione delle leggi a fattori attinenti alla tecnica di progettazione legislativa. 86 Assumendo quindi il concetto di fattibilità nella accezione più ampia, l analisi di fattibilità comprenderà i seguenti profili generali : - impatto amministrativo o verifica della praticabilità amministrativa del progetto di legge, ossia l accertamento della idoneità della pubblica amministrazione a dare attuazione alla legge. Come già indicato nella relazione Barettoni Arleri questo tipo di analisi si articola nella verifica della : idoneità delle procedure amministrative con particolare attenzione al fattore tempo 87 ; idoneità, sotto il profilo delle competenze e delle attrezzature degli uffici ed organi esistenti o da istituire ; idoneità del personale sotto l aspetto numerico e della qualificazione professionale impatto sull ordinamento giuridico ossia valutazione della nuova normativa in relazione : a norme costituzionali a norme comunitarie a trattati internazionali a principi fondamentali dell ordinamento - impatto economico-finanziario,ossia valutazione dei costi per lo Stato, gli enti locali, le imprese, i cittadini o categorie di cittadini (costi non soltanto in termini finanziari 89 ). - impatto sociale, ossia valutazione degli effetti sul tessuto sociale ( ad es.impatto sull occupazione) 85 La definizione legislativa, il cui uso è frequente nella legislazione inglese è una tecnica a valenza politica poiché sottintende la volontà di limitare la discrezionalità del giudice nella interpretazione della legge. Così pure la tecnica della normazione per principi o clausole generali amplia la discrezionalità del giudice o la facoltà regolamentare dell esecutivo nel dare attuazione al precetto legislativo. 86 A riguardo la relazione evidenzia che il problema dell analisi relativa all attuabilità amministrativa delle leggi, pur nella sua prevalente intima connessione con quello delle tecniche di amministrazione, non si esaurisce in esso, ma attiene anche al problema della tecnica legislativa...anche se il problema attiene prevalentemente alla preventiva verificazione della capacità di carico delle strutture e delle tecniche esistenti, la Commissione ha ritenuto di estendere la propria area di riflessione anche a taluni profili della tecnica di progettazione legislativa 87 Ad esempio un intervento per l attuazione di opere pubbliche a seguito di calamità naturali come un terremoto può essere ritardato dalla lentezza delle procedure amministrative previste per l appalto di opere pubbliche. 88 Ad esempio, si stabilisce la esecuzione di certe operazioni mediante l uso dei computers ma non si prevede un adeguata formazione del personale esistente al nuovo compito. 89 Ad esempio in termini di procedure e formalità amministrative cui sono sottoposte le imprese

40 40 Il termine impatto preso isolatamente indica l incidenza globale ossia l insieme degli effetti di una misura legislativa. Ma è estremamente difficile se non impossibile analizzare tutti i possibili effetti di una legislazione. La valutazione dovrà concentrarsi inevitabilmente sugli aspetti di volta in volta ritenuti rilevanti, operando quindi una scelta. Nella circolare del primo ministro francese sullo studio d impatto che deve accompagnare i progetti di legge governativi sono prese in considerazione le seguenti categorie di effetti: vantaggi attesi ; incidenze sull occupazione ; impatto su altri interessi generali come la tutela dell ambiente ; incidenza finanziaria ; impatto in termini di formalità amministrative ; impatto sull ordinamento giuridico ; effetti indiretti e involontari non desiderati. Le tecniche di analisi variano a seconda del profilo di fattibilità preso in esame La fattibilità intesa nella accezione più stretta come valutazione preventiva degli effetti sostanziali cerca di prefigurare o anticipare le conseguenze possibili di un testo normativo mediante una rappresentazione fittizia della realtà ottenuta con particolari tecniche di cui la principale è la tecnica della simulazione. Questa suppone la costruzione di un modello matematico che riproduce gli elementi essenziali della situazione reale. Data la molteplicità dei dati e delle variabili da gestire, la tecnica della simulazione si è sviluppata soprattutto con l avvento dei calcolatori elettronici. Con i computer oggi è possibile realizzare e sono realizzati modelli di simulazione di ogni genere, esempio tipico la simulazione degli effetti su famiglie tipo di proposte di variazione della legislazione vigente in materia di sicurezza sociale e tassazione del reddito. La simulazione è particolarmente utile per effettuare l analisi comparativa delle alternative che si presentano al legislatore. Vorrei ricordare a questo proposito una simulazione effettuata anni addietro presso il Servizio informatica della Camera dei deputati, allorché si incominciò a discutere della introduzione del sistema elettorale maggioritario Si trattava di simulare sulla base dei dati delle ultime elezioni gli effetti che sul colore della rappresentanza politica avrebbe avuto il passaggio dal sistema elettorale proporzionale a quello maggioritario. I risultati apparvero cosi devastanti per i piccoli partiti che si comprende perché è stato poi adottato un sistema ibrido. Il test :un altra tecnica è quella del test; si ipotizza che il progetto di legge sia stato già approvato e se ne prova l applicazione a casi concreti. Quale è il grado di affidamento di queste tecniche? Di per se si tratta di tecniche collaudate. La difficoltà sta nella disponibilità di dati statistici aggiornati ed affidabili (quanti disoccupati? come dislocati? ecc.) o di appropriati indicatori economici e sociali. Un metodo, del tutto diverso dai precedenti, di saggiare preventivamente gli effetti di una emananda legge, è quello di sperimentarne gli effetti reali con una legge di portata limitata nel tempo o anche nel territorio (legge sperimentale). Infine, anche i sondaggi di opinione e le consultazioni si possono considerare, ma con larghi margini di approssimazione, tra le tecniche di valutazione preventiva La valutazione retrospettiva La valutazione retrospettiva consiste nel verificare gli effetti reali delle misure adottate.

41 41 Essa si distingue dal controllo di legittimità o di regolarità formale nell applicazione della legge come pure dal controllo parlamentare attuato con i consueti strumenti e finalizzato ad un giudizio politico sull operato dell esecutivo. 90 Non sono vere e proprie valutazioni legislative, ma possono recare utili elementi di valutazione i rapporti sullo stato di attuazione di questa o quella legge che una tantum o annualmente il Governo è tenuto a presentare al Parlamento. 91 Non sembra invece rientrare propriamente nell ambito della nozione di valutazione legislativa il controllo degli adempimenti per l attuazione delle leggi che per mancata o ritardata emanazione di norme esecutive rimangono inapplicate o tardivamente applicate. 92 Quanto alla realizzazione della valutazione retrospettiva occorre in primo luogo tener presente che la difficoltà maggiore consiste nell isolare l effetto proprio prodotto dall intervento legislativo E infatti possibile che certi effetti siano determinati o influenzati da fattori diversi dall intervento legislativo (ad es. una congiuntura economica internazionale). In altre parole potrebbe non sussistere un rapporto di causalità tra l effetto constatato e la legge. Nella ricerca degli effetti sono utilizzati metodi di comparazione, quali: comparazione con un gruppo di controllo : si ricercano gli effetti di una misura legislativa comparando la situazione di un gruppo di soggetti toccato dalla misura con quella di un altro gruppo non toccato ; comparazione prima e dopo la emanazione della norma: la ricerca degli effetti è effettuata comparando la situazione prima e dopo l adozione del provvedimento legislativo. Questo metodo è di attuazione più difficoltosa del precedente poiché manca di un parametro di riferimento certo. Gli effetti potrebbero dipendere da cause non risalenti o parzialmente risalenti alla legge in considerazione. comparazione tra aree territoriali : comparazione degli effetti delle stesse misure legislative in diverse zone territoriali del paese (geografiche o amministrative) Criteri di valutazione La legge può essere valutata in base a criteri di effettività, di efficacia, di efficienza. Il criterio dell effettività consiste nel comparare i comportamenti o le situazioni reali con il modello normativo per stabilire il tasso di osservanza o di inosservanza della legge. La valutazione della effettività riguarda in linea di principio tutti i tipi di norme legislative, ma il problema non si pone allo stesso modo per tutti i tipi di norme. Gli 90 V. da ultimo il documentato intervento di V. Di Ciolo, Vecchi e nuovi strumenti parlamentari per la verifica dello stato di attuazione delle leggi in Iter Legis,anno III n.5 (1997). 91 Queste relazioni presentano una varietà di forme e di criteri di redazione, e rare sono quelle consapevolmente orientate alla valutazione.tra queste è da segnalare la Relazione sullo stato della sicurezza stradale, presentata al Parlamento il 6 agosto 1998 ai sensi dell articolo 1 del decreto legislativo n.285 del 1992, nella quale è esplicito il proposito di svolgere una funzione valutativa e propositiva : La Relazione al Parlamento sullo stato della sicurezza stradale non intende essere solo un resoconto sullo stato di fatto e sulle linee evolutive della sicurezza stradale e dell impatto socio-economico e ambientale dell attuale modello di mobilità ma anche uno strumento attraverso il quale vengono evidenziati al legislatore (nazionale e regionale) nodi problematici, esperienze,linee di possibile intervento, al fine di rendere disponibile una base conoscitiva utile per la definizione di regole,di standard e di azioni in grado di rimodellare il sistema della mobilità verso configurazioni coerenti con i criteri di sostenibilità e di sicurezza. 92 Nel Rapport d information francese (Ass.Nat., X législ.,rapport n.2172) intitolato L insoutenable application de la loi si legge (pag. 11) che le leggi francesi trovano applicazione con ritardi notevoli dalla data della loro pubblicazione. Per le leggi votate nel triennio le norme di esecuzione (décret d application) sono intervenute per il 30% nell arco di sei mesi, per il 60% in un periodo compreso tra i sei mesi e i due anni, e per il 10% in un termine superiore ai due anni.

42 42 studi sulla effettività prendono in considerazione soprattutto il comportamento dei singoli o di gruppi in relazione a norme imperative (ingiunzioni e proibizioni) Il criterio dell efficacia consiste nella comparazione tra il risultato realmente raggiunto ed il risultato voluto o l obiettivo perseguito. Un punto critico preliminare di questa analisi è la individuazione dell obiettivo che non sempre risulta chiaro dal testo normativo. Il criterio dell efficacia solleva inoltre la questione della adeguatezza degli strumenti di regolazione, cioè se non sia più appropriato a risolvere un certo problema uno strumento diverso dalla legge. Il criterio dell efficienza consiste nel confrontare i risultati dell intervento legislativo con le risorse impiegate. L intervento legislativo è considerato efficiente se un determinato risultato è ottenuto con un minimo di mezzi oppure se dati certi mezzi è conseguito il massimo livello di risultati. L analisi costi-benefici è lo strumento per determinare il saldo attivo o passivo. Ciò presuppone la possibilità di quantificare, possibilmente in termini monetari, i vantaggi e gli svantaggi di un intervento legislativo. Ma l utilizzo di questo metodo mentre costituisce una prassi corrente nel settore privato (conto profitti e perdite),presenta difficoltà notevoli di applicazione alle decisioni legislative. I costi di una decisione legislativa come anche i benefici possono avere incidenza diretta non soltanto sul bilancio statale ma anche sulla collettività nel suo insieme o parte di essa. Inoltre certi tipi di costi e di benefici, specie quelli di beni immateriali, sfuggono ad ogni tentativo di misurazione o di quantificazione Momento della valutazione La formazione di una legge dalla sua ideazione fino alla sua approvazione in un testo definitivo passa attraverso varie fasi procedimentali di cui sono attori soggetti istituzionalmente diversi. E dall apporto di questi soggetti che la legge assume forma e contenuto. Ora non è indifferente il momento in cui viene effettuata la valutazione preventiva (analisi di fattibilità) di un testo, il cui scopo è quello di calibrare meglio il testo stesso. Teoricamente la valutazione dovrebbe seguire ad ogni variazione del testo. Ciò naturalmente non è possibile né necessario. Si possono però individuare almeno due momenti critici che, per i progetti governativi, sono prima del loro esame ed approvazione in sede di Consiglio dei ministri e, successivamente, nel corso della istruttoria dei progetti stessi presso le Commissioni parlamentari. Ma in quale momento dell istruttoria? Istruttiva sembra a riguardo la prima esperienza, nella Camera dei deputati italiana, del Comitato per la legislazione istituito con l articolo 16 bis del Regolamento. Tale Comitato ha il compito di esprimere il parere alle competenti commissioni permanenti che ne facciano richiesta sulla qualità dei testi con riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. In base a tale articolo la richiesta di parere al Comitato deve essere inoltrata dalla competente commissione permanente non prima della scelta del testo adottato come base per il seguito dell esame. Essendo stato il Comitato investito del parere sul disegno di legge n.3433,relativo alla disciplina generale dell attività teatrale, scelto dalla commissione di merito come testo base tra le proposte di legge ad esso abbinate, il relatore, nella seduta del 31 marzo 1998, formulava sul testo una serie di osservazioni, condivise da altri componenti del Comitato stesso. Al che il rappresentante del Governo, dando atto dello scrupoloso esame condotto sul testo base e pur manifestando la disponibilità del Governo a tenerne conto, osservava che tale esame poteva essere vanificato, stando ad informazioni pervenutegli, dalla presentazione nella commissione di merito di circa 700 emendamenti.ciò induceva

43 43 il presidente del Comitato a dichiarare che decorso un periodo ragionevole di verifica dell utilità del nuovo organo da lui presieduto, si dovrà procedere alle innovazioni opportune che in ipotesi collochino l intervento del Comitato in una fase anche successiva a quella della individuazione del testo base, che consenta di esaminare un testo legislativo più maturo. 93 Mentre nel caso della valutazione preventiva è rilevante stabilire il momento più idoneo per effettuare la valutazione (la sua inidoneità può vanificare, in tutto o in parte, il lavoro di analisi del testo del progetto), nel caso della valutazione a posteriori si tratta invece di stabilire un appropriato lasso di tempo di attuazione della legge prima di procedere alla valutazione degli effetti, perché altrimenti, se il periodo è troppo ristretto la valutazione potrebbe risultare falsata dalla raccolta di dati insufficienti o parziali, e, se troppo ampio, diventa tardiva la eventuale correzione della legge Obbligo ed effetti della valutazione legislativa Esiste un obbligo di valutazione legislativa? In nessun paese è sancito l obbligo per il legislatore di valutare gli effetti delle leggi che esso emana né di dare seguito ai risultati della valutazione. Tuttavia sono da registrare degli orientamenti in tal senso A questo riguardo è da ricordare, per la sua forza espansiva in ordinamenti similari, il principio affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale tedesca. La Corte ha ritenuto che, quando vi è incertezza sugli effetti che una legge può produrre sull esercizio dei diritti fondamentali della persona o sul rispetto di principi costituzionali, il Parlamento federale può legittimamente legiferare a condizione che la legge sia valutata ad intervalli regolari ed emendata in funzione delle constatazioni fatte, pena l annullamento della legge stessa Forme di organizzazione della valutazione legislativa Fermo il principio di libertà della ricerca scientifica, la valutazione degli effetti di una legge può essere demandata ad un soggetto (organo, ufficio, ente) istituzionalmente a ciò preposto oppure essere stabilita di volta in volta.. Istituzionalizzazione non significa però valutazione legislativa generalizzata che sarebbe superflua, costosa e comunque di difficile attuazione sul piano organizzativo. Se nella fase della progettazione (anteriore all esame dell organo legislativo) la valutazione generalizzata può avere una ragion d essere per quanto concerne i progetti di legge governativi, nella fase della istruttoria parlamentare basta considerare l elevato numero di progetti di legge d iniziativa parlamentare, la maggior parte dei quali destinati a rimanere giacenti, per concludere che la valutazione dovrebbe essere applicata selettivamente. E sui progetti selezionati (con un criterio che può essere quello della loro iscrizione all ordine del giorno delle commissioni parlamentari) che si pone la questione se alla valutazione si debba procedere obbligatoriamente o su richiesta. La creazione di strutture permanenti di valutazione richiede una serie di scelte e di cautele da cui dipende in buona parte la qualità intrinseca della valutazione stessa. Una distinzione di ruoli appare necessaria : tra chi procede alla valutazione e chi decide sull esito della valutazione, tra momento tecnico e momento politico. Ad esempio, la pubblica amministrazione, che in molti casi è la proponente di fatto della normativa 93 Camera dei deputati, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 31 marzo 1998, pag Si rinvia alla parte quarta (Germania) per ulteriori indicazioni circa la giurisprudenza costituzionale tedesca in materia.

44 44 nonché il soggetto che vi dà applicazione, è nelle condizioni migliori per valutare preventivamente e successivamente gli effetti della nuova normativa. Tuttavia, non si può non rilevare che in questi casi l amministrazione è giudice e parte in causa. Essa tenderà, anche inconsapevolmente, a mettere in evidenza gli aspetti positivi ed in ombra quelli negativi, a porre l accento sulle misure adottate per la sua applicazione piuttosto che sui risultati ottenuti e sulla regolarità e legittimità delle misure stesse piuttosto che sulla loro efficienza. Per brevità, ma anche per la difficoltà di dare una risposta soddisfacente, mi limito a formulare sotto forma di domande alcune indicazioni generali per la messa in opera di una struttura di valutazione. La prima domanda riguarda la collocazione della struttura di valutazione : nell ambito dell esecutivo o del legislativo? O in entrambi? Una seconda domanda riguarda la sua natura: organo politico oppure struttura interna o esterna all organo politico? Una terza domanda riguarda l iniziativa : obbligatoria o facoltativa? ex officio o su richiesta? Un ulteriore domanda riguarda la natura del rapporto di valutazione : rapporto confidenziale o pubblico? parere obbligatorio e/o parere vincolante? E evidente che dal tipo di risposte date a queste domande dipendono diverse possibili forme organizzative della valutazione Nell ambito parlamentare le poche realizzazioni in materia mostrano la preferenza per la istituzione di un organo politico, come il Comitato per la legislazione (Italia) e l Ufficio parlamentare per la valutazione della legislazione (Francia), entrambi composti esclusivamente di parlamentari e con competenze più orientate alla valutazione preventiva (e quindi alla progettazione) nel caso italiano e alla valutazione retrospettiva degli effetti della legge nel caso francese Leggi a termine e leggi sperimentali Le leggi una volta promulgate hanno vocazione a durare nel tempo, un tempo indeterminato che può durare l éspace d un matin, come certi regolamenti comunitari, o addirittura dei secoli. In Italia sono ancora vigenti alcune norme sulla espropriazione per pubblica utilità che risalgono al In Inghilterra è tuttora vigente, tra le altre, una legge fondamentale come il Bill of Right del In Francia solo da qualche anno sono state abrogate delle ordinanze di Colbert Il principio della durata indeterminata delle leggi non esclude che vi siano delle leggi a termine, ossia di leggi autoabrogative che scadono automaticamente allo spirare di un termine stabilito dalle stesse leggi. Quel che interessa è sapere se esse costituiscono una tipologia particolare. Non riesco ad immaginare una Carta costituzionale che porti la data della sua scadenza. 95 Lo stesso dicasi delle leggi che regolano i comportamenti ed i rapporti tra privati come il codice civile. Invece lo stesso non direi delle leggi-provvedimento e delle leggi sperimentali. La legislazione a termine (sunset legislation), di origine nordamericana, non a caso trova ambito di applicazione nelle leggi di approvazione di programmi o di piani di investimenti che esigono un rendiconto dei risultati, prima di approvare un eventuale nuovo programma. 95 Contrariamente a Jefferson che pretendeva determinare in 19 anni la durata massima di una costituzione per consentire ad ogni nuova generazione di rifarsi l ordinamento politico a seconda dei propri desideri ed interessi. La nota è tratta da Racioppi e Brunelli, Commentario allo Statuto del Regno. Torino, 1909, vol. I, pag..51. Si dà invece il caso di costituzioni che si autodefiniscono transitorie (ma senza una scadenza) che finiscono per rimanere permanenti, come la costituzione (Grundnorm) tedesca del 1949

45 45 Diversa è la legge sperimentale, legge provvisoria, che ha lo scopo di raccogliere dati reali - e non fittizi come nel caso della simulazione - sulla incidenza di una nuova normativa o importante riforma legislativa, e di testare le effettive reazioni dei destinatari prima di assumere decisioni definitive. Il legislatore da qualche tempo vi ricorre (per quanto raramente), ad esempio, quando si trova di fronte ad una particolare difficoltà a decidere perché si tratta di affrontare questioni delicate che suscitano nella società una forte conflittualità, come in vari paesi sono state le leggi sulla interruzione volontaria della gravidanza. La legge sperimentale è anche uno strumento per acquisire progressivamente un consenso al momento incerto. In generale tutte le leggi possono essere considerate sperimentali poiché nel tempo sono soggette ad adattamenti o cambiamenti in funzione delle circostanze e degli scopi. La legge sperimentale in senso proprio è caratterizzata da una precisa data di scadenza, da eventuali limiti territoriali di applicazione e da una espressa clausola di valutazione, i cui risultati saranno determinanti per confermare o no con una nuova legge la scelta legislativa o per confermarla a determinate condizioni. Sulla legittimità delle leggi sperimentali, in quanto possono creare situazioni di disparità di trattamento tra soggetti toccati dalla sperimentazione e soggetti non toccati, si sono avanzati dubbi. Il punto non è la disparità di trattamento in relazione alla disparità di condizioni, ma la disparità a parità di condizioni. Ricordo il caso del decreto-legge riguardante la sperimentazione della c.d. cura Di Bella. 96 In Francia, il Consiglio costituzionale ha ritenuto in alcune sue pronunce non contrarie alla Costituzione le leggi sperimentali purché siano rispettate determinate condizioni. 97 Per la loro finalità e per il tempo certo di scadenza le leggi sperimentali si distinguono da altre leggi temporanee come le leggi di emergenza intese a governare, per un tempo limitato ma incerto nella scadenza, situazioni di anormalità come calamità naturali, terrorismo, ecc Argomenti pro e contro la valutazione legislativa La valutazione legislativa presenta degli aspetti ambivalenti sicchè il giudizio sulla sua utilità non è scevro da cautele. Sono argomenti pro: - l apporto della valutazione legislativa alla qualità dei testi è certamente positivo. Essa fornisce al legislatore un aiuto alla decisione particolarmente benefico poiché si oppone alla improvvisazione e contribuisce a ridurre l area dell incertezza ; - la messa in opera di questo dispositivo consente di valutare e di scegliere con maggiore consapevolezza tra le alternative ; - la valutazione legislativa è una necessità e segna un progresso nelle materie in cui dominano i dati quantitativi : Sono argomenti contra : - la valutazione legislativa è onerosa e lenta ; 96 V.sentenza Corte costituzionale n.185 del 26 maggio Considérant qu il est meme loisible au législateur de prévoir la possibilité d expériences comportant des dérogations aux règles ci-dessus définies de nature à lui permettre d adopter par la suite, au vu des résultats de celles-ci, des règles nouvelles appropriées à l évolution des missions de la catégorie d établissements en cause ; que toutefois il lui incombe alors de définir précisément la nature de ces expérimentations, les cas dans lesquelles celles-ci peuvent etre entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l objet d une évaluation conduisant à leur mantien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ;... Decisione DC del 28 luglio 1993 in J.O. del 30 luglio 1993,pag V. anche DC in J.O. 26 gennaio 1994 pag.1379.

46 46 - l identificazione degli effetti propri di una legge (imputabilità delle trasformazioni constatate alle norme oggetto di valutazione) presenta sempre margini più o meno ampi di incertezza; - i tempi lunghi della valutazione legislativa mal si adattano ai tempi corti della politica ; - la valutazione legislativa tende a privilegiare il momento tecnocratico a scapito di quello democratico ; - una legislazione fondata su di un processo continuo di adattamento by trial and error mette in forse la certezza del diritto Efficacia delle direttive di legistica Le direttive di legistica trovano applicazione? E migliorata la qualità della legislazione? Non mi risulta che ci siano, almeno in Europa, indagini a riguardo che consentano di dare una risposta adeguata, paese per paese. Sulla efficacia delle direttive influiscono vari fattori. Occorre però distinguere tra la fase preparlamentare di formazione del progetto di legge e la fase parlamentare di esame ed approvazione del progetto stesso. Fase preparlamentare: la efficacia dipende innanzitutto dalla fonte da cui le direttive traggono origine. Salvo qualche eccezione (Italia), tutte le direttive esistenti sono emanazione del potere esecutivo ed hanno assunto la forma di circolari del Primo ministro (Francia, Belgio, Olanda) o di deliberazione del consiglio dei ministri od organo corrispondente (Austria, Spagna, Portogallo, Svizzera). Nel caso della Germania il Regolamento generale dei ministeri federali nella sua parte speciale (GG.OO.II) disciplina la procedura di formazione dei progetti di legge governativi, detta inoltre alcune regole per la redazione dei progetti (regole che pertanto assumono un maggior valore cogente rispetto a quelle contenute nelle circolari) e attribuisce al Ministero della giustizia la facoltà di chiarirle o integrarle. Nella Comunità europea, il Servizio giuridico della Commissione ha redatto delle direttive di drafting destinate ad uso interno (prima versione,1985), ma ad esse si è fatto riferimento anche in documenti politici del Parlamento europeo. 98 Successivamente, con l accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998, sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria, le tre istituzioni dell Unione hanno approvato un testo di criteri di redazione legislativa. 99 Le circolari governative vincolano alla loro osservanza i funzionari statali o federali (in particolare gli addetti agli uffici legislativi) in virtù del rapporto gerarchico tra ministro e funzionario. Come verrà più dettagliatamente esposto nelle parti terza e quarta nelle quali viene esaminata la situazione dei singoli paesi, oltre alle circolari vi sono, in tutti i paesi in cui la progettazione legislativa governativa è decentrata, strutture di coordinamento, più o meno accentuato, ai fini di un controllo non soltanto formale dei progetti. Tali strutture sono per lo più poste alle dipendenze del Premier o Presidente del Consiglio dei ministri (Austria, Italia, Francia) o,per quanto attiene all esame della c.d. forma giuridica, del ministero della giustizia (Olanda, Finlandia, Germania). In 98 Nella risoluzione approvata dal Parlamento europeo nel maggio 1989 (G.U. 26 maggio) si legge: (Il parlamento europeo) ritiene auspicabile che nella redazione dei testi normativi le tre istituzioni coinvolte utilizzino dei criteri di legistica comuni quali sono definiti dal manuale in uso presso il Consiglio e la Commissione e dal formulario sugli atti dell Assemblea utilizzato dai servizi del Parlamento europeo. 99 Nei considerando dell Accordo si precisa al n.3 : Gli orientamenti dovrebbero guidare le istituzioni comunitarie quando adottano atti legislativi nonché coloro che, in seno alle istituzioni comunitarie, prendono parte all elaborazione e alla redazione degli atti legislativi, che si tratti dell elaborazione del testo iniziale o dei vari emendamenti apportati durante il procedimento legislativo ; e al n. 7: Gli orientamenti sono da considerare strumenti ad uso interno delle istituzioni e non sono giuridicamente vincolanti.

47 47 Francia ed in Belgio un controllo tecnico-giuridico è operato dal Consiglio di Stato in sede di espressione del parere che è obbligatorio su tutti i progetti di legge governativi. Le direttive belghe traggono origine proprio dalla Sezione legislazione del Consiglio di Stato come raccolta di osservazioni o rilievi formulati nel corso della funzione consultiva. Ciononostante operano contro una effettiva e scrupolosa applicazione delle direttive nella fase preparlamentare: - l inadeguatezza numerica (e talora di formazione professionale) del personale addetto al drafting; - l urgenza (politica) della redazione del progetto ; la necessità di ricorrere a formule di compromesso ( per il gioco dei rapporti tra maggioranza e minoranza parlamentare o dei rapporti interni ai Governi di coalizione), che finiscono per rendere ambigui o incoerenti gli enunciati normativi. Fase parlamentare: nell ambito parlamentare le circolari governative ovviamente non hanno alcuna efficacia e neppure i regolamenti governativi. Il controllo della correttezza legistica dei testi legislativi in itinere generalmente rientra nelle funzioni dei presidenti dei parlamenti, che hanno come vigilantes le strutture burocratiche dei parlamenti stessi. L estensione, l intensità e la efficacia di tale controllo varia da paese a paese. Proposte di strutture ad hoc affiancate al legislatore per la espressione di pareri in materia di tecnica legislativa o più in generale di fattibilità delle leggi, quando sono state avanzate, hanno ricevuto un «fin de non recevoir» 101 Questo genere di proposte sono destinate a cadere sul nascere poiché il legislatore è sensibilissimo anche ad ogni parvenza di limitazione delle sue funzioni sovrane (specialmente quando sono di fatto esautorate) ed è comunque mal disposto a seguire un parere di un organo esterno o a mostrare pubblicamente di disattenderlo. Alla base di questo atteggiamento vi è anche una giusta intuizione e cioè che non è possibile tracciare una linea netta di demarcazione tra contenuto e forma di una norma. Occorre perciò puntare sulla progressiva autoeducazione del legislatore e sulle strutture interne al corpo legislativo. Queste dovrebbero avere funzione di «sensori» della macchina legislativa. Il problema è di come vincolare il legislatore al rispetto delle regole di drafting. Per l Assemblea le circolari interne del Presidente sono certamente una autorevole esortazione, ma nulla di più. Anche una legge che recepisse le direttive di drafting non sarebbe una soluzione del tutto soddisfacente in quanto tale legge potrebbe essere tacitamente derogata dal legislatore stesso. Da oltre un decennio in alcune leggi italiane appaiono disposizioni recanti la clausola di modificazione o abrogazione espressa, tali ad esempio : 100 Dell influenza del fattore tempo ci da una testimonianza diretta l allora capo dell ufficio legislativo del ministero di grazia e giustizia Antonio Brancaccio :..Un grave inconveniente che incide sulla qualità della produzione legislativa è dato, poi, dalle frequenti richieste di preparazione di leggi in tempi brevissimi. Il primo esempio che mi viene alla memoria è molto significativo : per la preparazione del decreto legge sulle frodi valutarie fu assegnato al mio ufficio un termine che, mi pare, non superava le quarantotto ore. In questo termine brevissimo fu necessario acquisire dati normativi ed anche di fatto molto complessi, sicché la redazione del testo del provvedimento non poté non risentire della fretta con cui si era dovuto agire in Studi parlamentari e di politica costituzionale,1977 n.38,pag.61. V.anche la testimonianza del Renton Report (8.3.) 101 In Italia, la proposta più importante (con finalità più ampie di quelle qui considerate) è stata quella formulata dalla Commissione di studio Barettoni Arleri di istituzione di un Ufficio di fattibilità delle leggi (UFL) con il compito di fornire pareri nel corso della procedura parlamentare;la proposta non ha avuto seguito.

48 48 - la legge 8 giugno 1990 n.142 sulle autonomie locali, il cui art.1, comma 3, recita : Le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi della presente legge se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni ; - la legge 12 gennaio 1991 n.13, sugli atti da emanarsi con decreto del Presidente della Repubblica, che all articolo 1, comma 2, recita: l elencazione degli atti di competenza del Presidente, contenuta nel comma 1, è tassativa e non può essere modificata, integrata, sostituita o abrogata se non in modo espresso ; - la legge 11 febbraio 1994 n.109,in materia di lavori pubblici, il cui art.1, comma 4, recita : Le norme della presente legge non possono essere derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa con specifico riferimento a singole disposizioni 102 ; - la legge 8 agosto 1995 n. 335, di riforma del sistema pensionistico, che all art. 1, comma 2, dispone che le successive leggi della Repubblica non possono introdurre eccezioni o deroghe alla presente legge se non mediante espresse modificazioni delle sue disposizioni. - la legge 8 marzo 1999 n.50 (legge di semplificazione), all articolo 7, comma 6, recita Le disposizioni contenute in un testo unico non possono essere abrogate, derogate, sospese o comunque modificate se non in modo esplicito, mediante l indicazione precisa delle fonti da abrogare,sospendere o modificare 103 Con questo tipo di enunciati il legislatore italiano ha lodevolmente incominciato a farsi carico delle preoccupazioni per il guasto che all ordinamento creano le modifiche non testuali e le abrogazioni implicite. Infatti le clausole di abrogazione o di modifica espresse tendono a garantire la certezza del diritto vigente Più di recente, la legge 27 luglio 2000 n. 212, recante disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente, nei primi articoli detta qualche regola di legistica (regole sulla redazione delle regole) con specifico riguardo al settore della legislazione fiscale. 104 Tutte queste disposizioni delle leggi succitate hanno come destinatari i titolari della iniziativa legislativa e l organo legislativo. Ma esse si impongono ai primi (per i quali costituiscono prescrizione da osservare nella redazione del testo della iniziativa legislativa), e non al secondo per il quale non costituiscono un vincolo (Parliament may not bind its successors), ma un invito, un promemoria a non allontanarsi da una corretta tecnica legislativa funzionale alla chiarezza del testo e alla certezza delle norme. Pertanto le disposizioni suddette danno una risposta insufficiente al problema che intendono risolvere perché altro non sono che raccomandazioni che il legislatore rivolge a se stesso. Non garantiscono contro una deroga tacita al divieto di abrogazione o di modifica tacita. Senza una copertura costituzionale, sembra azzardato sostenere che una legge che modifichi implicitamente una legge recante la clausola di modifica espressa possa essere inapplicata dal parte del giudice. Non lo strumento della legge, ma altre vie sono da seguire per far valere il rispetto di regole di drafting da parte del legislatore. Essenziale è la formazione di una cultura del drafting normativo. Questa cultura può essere durevolmente acquisita dai componenti l organo legislativo se è immanente al sistema di regole (i regolamenti parlamentari) cui i parlamentari soggiacciono in sede di formazione della legge. Infatti, a parte le norme di rango costituzionale, i regolamenti parlamentari, più che le leggi, appaiono idonei a dettare norme vincolanti in procedendo, ad esempio, fissando come condizione di ricevibilità o di procedibilità dei progetti di legge il rispetto di predeterminate condizioni 102 La formula ricalca un lontano ed unico precedente : l art.1,comma 2, della legge 7 gennaio 1929 n L intero articolo7 è stato successivamente abrogato 104 Per alcuni rilievi critici su tali articoli cfr. G. Rizza, Statuto del contribuente, autovincoli legislativi. Certezza del diritto, in Quaderni costituzionali, 2003/4, p. 837 ss

49 49 o requisiti formali nella formazione del testo, sempreché non rendano, di fatto, impraticabile l esercizio del diritto di iniziativa legislativa. Nella direzione auspicata vanno alcune iniziative assunte in Italia, dal Senato con l art.76 bis del proprio regolamento e, particolarmente, dalla Camera dei deputati con le modifiche al proprio regolamento entrate in vigore a partire dal 1 gennaio1998 (v. terza parte). Giova qui ricordare che, relativamente ai testi unici, l art. 92, comma 2, del progetto di revisione della seconda parte della costituzione italiana, predisposto dalla commissione parlamentare per le riforme costituzionali (Presidente l on. D Alema), recitava : I regolamenti delle Camere prevedono l improcedibilità dei disegni di legge che intervengono nelle materie già codificate senza provvedere in modo espresso alla modifica o integrazione dei relativi testi Riordino della legislazione : Semplificazione e consolidamento.ordine e disordine sono i due poli entro cui oscilla la legislazione di un paese. Come non c è un ordine assoluto così non c è un disordine assoluto. L ordine richiama i concetti di sistemazione razionale, di unità, di coerenza e di chiarezza della legislazione, mentre all opposto il disordine richiama i concetti di casualità, di frammentazione, di incoerenza e di oscurità della legislazione. Quando il pendolo oscilla verso l acme del disordine la società richiede misure che riportino un certo ordine o comunque un disordine tollerabile. Le decisioni intorno al riordino della legislazione rientrano nella sfera della politica (legislativa), mentre il discorso intorno ai modi di riordinare è un discorso di tecnica legislativa. Sebbene distinte, semplificazione e consolidamento della legislazionesono concetti strettamente connessi nella loro pratica attuazione. La semplificazione legislativa consiste nella eliminazione di ogni superfetazione di norme (generalmente di stampo burocratico), nella riduzione delle prescrizioni di procedure complesse e defatiganti mediante la eliminazione di formalità eccessive, la riduzione di autorizzazioni e di controlli non indispensabili, la riduzione dei tempi lunghi dei pareri di organi molteplici e pletorici, l accorpamento dei procedimenti relativi ad un medesimo oggetto, ecc. La semplificazione è essenzialmente semplificazione amministrativa ed è particolarmente avvertita nel settore del diritto dell economia a seguito della globalizzazione dei mercati in un regime di libera concorrenza. Sebbene i confini siano sfumati,la semplificazione non si identifica con i concetti di riforma legislativa e di deregulation, perché nel primo caso non comporta la riforma di un istituto giuridico in quanto tende, semmai, alla snellezza della sua regolamentazione e nel secondo caso si apparenta ma non è deregulation, cioè dismissione dell intervento normativo pubblico. Con il termine consolidamento (o codificazione formale) s intende il risultato dell operazione di sostituzione di una pluralità di leggi o atti aventi forza di legge, stratificatesi nel tempo sulla stessa materia, con un unico testo che senza apportare modifiche di sostanza alla normativa vigente in quella materia restituisca ad essa chiarezza e coerenza. La semplificazione comporta necessariamente la modifica della legislazione vigente ; il consolidamento invece tende a conservare la legislazione esistente liberandola, con una

50 50 operazione di pulizia (bereinigung), da quelle sovrapposizioni ed incrostazioni accumulatesi nel tempo che rendono incerta la individuazione delle norme vigenti Il consolidamento favorisce la semplificazione e, reciprocamente, la semplificazione favorisce il consolidamento. Entrambe le attività possono essere ricomprese sotto la denominazione comune di riordino della legislazione Strumenti tradizionali del riordino: codice e testo unico La redazione di un codice o di un testo unico di consolidamento presenta caratteristiche e richiede operazioni di redazione che solo parzialmente coincidono con quelle relative alla redazione di una singola legge e, dove coincidono, spesso assumono una diversa valenza. Basti pensare alla rilevanza che assume la sistematica nella redazione di un testo unico rispetto alla redazione di una singola legge. Le direttive di tecnica legislativa emanate in vari paesi 105 sono piuttosto carenti di regole o raccomandazioni specifiche relative alle tecniche di codificazione o di consolidamento o di semplice pulizia della legislazione (Rechtsbereiningsgesetze). Una eccezione, e con norma costituzionale, troviamo in Austria (art.49a della costituzione). Sono invece relativamente frequenti le norme organizzative e di procedura di approvazione dei testi codificati dettate da nuove costituzioni (Spagna, Grecia) o da leggi ordinarie (Belgio, Regno Unito, Italia) o da regolamenti (Germania) o da circolari (Francia) Questi testi sono citati nell appendice n.1. Strumenti classici di riordino della legislazione sono i codici e i testi unici. Codice e testo unico sono termini che non designano concetti equivalenti. Mentre il testo unico è ancorato prevalentemente al rispetto delle regole esistenti, il codice è rivolto prevalentemente alla creazione di nuove regole, intese ad affermare un nuovo assetto giuridico rispondente a mutate condizioni sociali o politiche, e si pone quindi in una posizione di sostanziale rottura con il precedente ordinamento, anche se ne conserva elementi di continuità. 106 Momento esso stesso del divenire storico, il codice non può né fa tabula rasa del passato Testo unico è un binomio usuale in Italia ma non ricorrente in altre lingue. Nel diritto francese è d uso un unico termine, la parola code, per indicare sia un codice sia quello che noi chiamiamo testo unico. Viene denominata codification l attività di formazione di un code. Tuttavia i giuristi francesi distinguono tra codification au sens strict du mot quando vogliono riferirsi ad una attività di unificazione e riforma sostanziale della legislazione vigente, e codification formelle consistente nella mise en ordre d une série de textes legislatifs dans un document d ensemble. 107 Per esprimere quest ultimo concetto da qualche tempo è invalsa l espressione codification à droit 105 Per il testo di queste direttive v. Le direttive di tecnica legislativa in Europa. Camera dei deputati, Esemplare sotto questo aspetto è il codice napoleonico, approvato con la legge sur la réunion des lois civiles en un seul corps, sous le titre de Code civil del 30 ventoso, anno XII (21 marzo 1804) il cui articolo 7 dichiarava: A compter du jour ou ces lois seront exécutoires, les lois romaines les ordonnances, les coutumes générales ou locales, les règlements cessent d avoir force de loi générale ou particulière dans les matières qui sont l objet des dites lois composant le présent Code». 107 G. Cornu nel Vocabulaire Juridique distingue tra codification réelle e codification formelle ; A. Viandier in Recherche de legistique comparée (pag. 37) chiama codification la confection d un ensemble systématique de disposition novatrices fondées sur des principes communs e consolidation la compilation de dispositions existans sans modification de fond

51 51 constant. 108 Tale tipo di codificazione corrisponde, di norma, alla nostra formazione di un testo unico. Nel diritto inglese le parole codification e consolidation esprimono significati nettamente distinti. Codification, di rara attuazione e mai di carattere generale 109, è concetto che implica una riforma sostanziale del diritto che coinvolge anche il common law ed il diritto consuetudinario, mentre il termine Consolidation si riferisce unicamente allo statute law, ossia al diritto legislativo, e consiste nella raccolta, coordinamento e sistemazione formale delle leggi vigenti senza apportarvi modifiche di sostanza. Mentre la Consolidation non incide sul valore vincolante delle sentenze emesse prima dell atto di consolidamento in ordine a disposizioni di legge poi in essa incorporate, la Codification all opposto chiude con il passato ed apre un nuovo capitolo normativo con l effetto di togliere forza vincolante alle sentenze relative alle norme riformate. 110 La differenza tra codice e testo unico, tuttavia, diventa qualitativamente impercettibile quando l autorità (Governo) investita della formazione di un testo unico ha anche il potere di modificare la sostanza delle norme vigenti. Allora la distinzione tra codice e testo unico sembra svanire e gli stessi termini finiscono per diventare sinonimi 111 : tuttavia i testi unici sarebbero, rispetto alle grandi tematiche dei codici classici, dei microcodici o testi coordinati di legislazione relativi ad ambiti ristretti del diritto (testo unico o codice della strada, testo unico delle leggi elettorali, ecc.). E opinione generalizzata che oggi non vi sono condizioni politiche e sociali analoghe a quelle da cui sono scaturite le grandi codificazioni del passato. Anzi l attuale dovrebbe definirsi, secondo la nota tesi di N.Irti, l età della decodificazione, caratterizzata dalla formazione di legislazioni speciali che hanno via via eroso la compattezza dei codici classici, in particolare del codice civile dal quale sono fuoriusciti istituti importanti come il diritto di famiglia, il diritto del lavoro, il diritto delle locazioni, il diritto della proprietà intellettuale, che sono venuti a formare dei microsistemi indipendenti, dotati di propri principi e a cui si applicano criteri propri di interpretazione. Il diritto del codice civile da centro del sistema giuridico di un paese tende sempre più a divenire un diritto residuale, di principi. 112 A queste considerazioni va aggiunto che sul piano tecnico è di ostacolo alla attuazione della codificazione nel senso classico il passaggio, con l affermarsi di comunità autonome, da un tipo di legislazione unitaria, accentrata in un unico legislatore, ad una legislazione ripartita tra più legislatori (c.d.legislazione concorrente) statali e regionali, federali e federati. Storicamente l idea di codice è infatti correlata al legislatore unico ed esclusivo. Oggi l espressione riordino della legislazione, pur non escludendo il concetto di riforma sostanziale del diritto, è generalmente associata al concetto di consolidamento. Il consolidamento ha trovato ampio spazio di sviluppo nei paesi di common law rimasti fuori dal movimento delle grandi codificazioni dell Europa continentale, ma è comunque praticato anche in quelli di tradizione codicistica. 108 L espressione è stata introdotta nei rapporti della Commissione superiore di codificazione ed adottata nella circolare del Primo ministro sulla codificazione del 30 maggio 1996 (v. parte quarta, par. Francia). 109 V. parte terza, nota G.Criscuoli, Introduzione allo studio del diritto inglese.giuffrè,milano,1981,pag L articolo 1,comma 1, della legge 13 giugno 1991 n.190 ha delegato il Governo..ad adottare disposizioni aventi valore di legge intese a rivedere e riordinare... la legislazione vigente...riunendola in un testo unico denominato codice della strada. 112 N. Irti, L età della decodificazione,giuffrè,1979.

52 Operazioni di consolidamento Quali operazioni di coordinamento può effettuare il redattore di un testo di consolidamento della legislazione vigente senza innovarne la sostanza? E possibile tracciare una linea netta di confine al di qua della quale non si innova e oltre la quale si modifica la sostanza della legislazione? Che cosa s intende con la espressione sostanza della legislazione? Il redattore del testo di consolidamento opera sugli enunciati normativi e/o sul significato degli enunciati? Ecco una serie di domande cui non è facile dare una risposta adeguata. All autore della codificazione formale si richiede di non introdurre una nuova regola con un nuovo enunciato e di non modificare il significato (la regola) di un enunciato esistente. Egli può operare sull enunciato sempreché il significato rimanga il medesimo. Tuttavia, il consolidamento non può consistere - se non si vuole che perda la sua ragion d essere - soltanto nel risultato di una meccanica operazione di aggiornamento di testi a seguito di modifiche testuali e di abrogazioni esplicite come, ad esempio, è il caso (con riferimento all ordinamento italiano su cui v. la parte terza ) del testo unico delle disposizioni penali per il controllo delle armi, approvato con il DPR 19 agosto 1948 n.1184, che era la riproduzione testuale del decreto legislativo 5 febbraio 1948 n.100 e delle modifiche testuali (ivi comprese le aggiunte e le abrogazioni) introdottevi dalla legge 23 luglio 1948 n.97, che autorizzava il Governo a pubblicare in testo unico le disposizioni della presente legge e del decreto legislativo 5 febbraio 1948 n.100 ; oppure del testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con il DPR 15 giugno 1959 n.393, emanato a seguito della legge 26 aprile 1959 n.207, che recando modifiche (testuali) al precedente testo unico (DPR 27 ottobre 1958 n. 956) autorizzava (art.2) la emanazione di un nuovo testo unico. Nella formazione degli anzidetti testi unici, ciascuno dei quali doveva riunire due soli atti legislativi (di cui quello anteriore aveva subito da parte dell atto posteriore soltanto modificazioni testuali o abrogazioni espresse), non si ponevano problemi di coordinamento se non puramente formali (ad es. la rinumerazione degli articoli per effetto delle abrogazioni introdotte. 113 Ma questi sono eventi rari, poiché nella maggior parte dei casi si tratta di coordinare più testi di legge in cui si sovrappongono disposizioni non accompagnate da una espressa 113 L operazione non si diversifica da quella per la formazione dei testi coordinati o aggiornati di cui all art. 10 del T.U. 28 dic n.1092, anche se in quest ultimo caso i testi pubblicati hanno carattere soltanto notiziale. L espressione testo coordinato è adoperata dal citato testo unico in riferimento ai decreti-legge, il cui testo sia modificato dalla legge di conversione. In questi casi viene disposto (art.11, comma 1) che il Ministero di grazia e giustizia predisponga per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale,anche in un giorno immediatamente successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione,il testo del decreto integrato con le modifiche (testuali) introdotte dal Parlamento,le quali sono stampate in modo caratteristico (corsivo). Inoltre l art. 7 del Regolamento di esecuzione del testo unico (DPR 14 marzo 1986 n.217) dispone che la ripubblicazione nella Raccolta ufficiale della legge di conversione comprenda anche il testo coordinato. L espressione testo aggiornato ricorre nel secondo comma del citato articolo 11 del testo unico 1985 n.1092,in relazione ad una legge od altro atto normativo che abbia subito diverse e complesse modifiche per cui è data facoltà al Ministro competente d intesa con la Presidenza del Consiglio (art.9 del regolamento di esecuzione del t.u.) di predisporre per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale un ' testo aggiornato nel quale le modifiche apportate sono stampate in modo caratteristico e ne è specificata la fonte. Mentre nel caso del decreto-legge modificato la pubblicazione del testo coordinato è un obbligo,la pubblicazione del testo aggiornato è invece rimessa ad una valutazione di opportunità. Per il resto le due diverse denominazioni sono sinonime in quanto si riferiscono allo stesso genere di attività.

53 53 dichiarazione del tipo di relazione (modifica, abrogazione, ecc.) che si stabilisce - e in quale misura - tra vecchie e nuove disposizioni. In altri termini la funzione del coordinamento viene meno se non include necessariamente il potere-dovere di dirimere antinomie insorgenti tra i testi, esplicitando le modifiche non testuali o le abrogazioni implicite. Il coordinamento richiede un attività eminentemente interpretativa ma non si esaurisce in esso E perché questa attività non sia arbitraria, essa deve svolgersi secondo criteri di logica generalmente accettati, in armonia con le regole e gli usi linguistici operanti nella comunità ed in conformità alle prescrizioni legali sulla normazione. E qui, soprattutto nella interpretazione circa la esistenza o meno di incompatibilità, che la linea di confine tra conservazione dell esistente ed innovazione può diventare evanescente. Ciò spiega la necessità di un atto abilitante, quando non sia lo stesso legislatore a provvedere direttamente alla formazione di un testo unico Le operazioni per "riunire e coordinare in un testo unico" (senza innovare la sostanza della normativa vigente), disposizioni legislative relative ad una data materia e residenti in una pluralità di testi emanati in epoche diverse, prescindono dalla natura giuridica del testo unico e dal soggetto che lo emana. Che a redigere un testo unico di mero consolidamento sia un soggetto privato o il Governo per delega del Parlamento, le operazioni da compiere sono le stesse. La differenza sta che nel primo caso il testo prodotto non ha alcuna efficacia giuridica, se non persuasiva, mentre nel secondo caso è vincolante erga omnes. Ma ciò non significa affatto che quest ultimo testo risulti più esatto di quello di origine privata. Ciò precisato, nell ambito della codificazione formale sono individuabili (come da tempo esemplifico nei corsi della Scuola di scienza e tecnica della legislazione dell ISLE, con riguardo in particolare alla legislazione italiana) tre categorie di operazioni comportanti anche modifiche testuali, concernenti : la sistematica il linguaggio (aspetti morfologici,sintattici e semantici) le relazioni tra le norme (dinamica delle norme) In via esemplificativa tali operazioni consisteranno: a) con riguardo alla sistematica: nell introdurre eventuali nuove partizioni di livello superiore all articolo ( sezioni,capi,titoli,parti) a seconda della molteplicità dei testi da coordinare e della complessità e ampiezza della materia; nel dare, se necessario, nuova collocazione e numerazione agli articoli e ai commi; nel riformulare gli eventuali rinvii in relazione alla sistematica assunta dal testo unico; nell escludere dal testo unico le norme intruse eventualmente presenti nelle leggi oggetto del consolidamento; nel fondere disposizioni ripetitive o aventi identico valore normativo (ridondanza). b) con riguardo al linguaggio : nel correggere errori materiali di stampa; nella normalizzazione della grafia; nella esplicitazione, ove manchi, di sigle; nella normalizzazione delle forme di citazione; nell aggiornamento delle denominazioni di organi, istituzioni, ecc.mutate nel tempo; nella eliminazione di ambiguità insorgenti da un uso non appropriato di congiunzioni o disgiunzioni e della punteggiatura,

54 54 nell assicurare omogeneità terminologica al testo c) con riguardo alle relazioni normative: nell aggiornamento del testo delle disposizioni in conformità ad abrogazioni espresse o modifiche testuali sopraggiunte (ivi compresi gli esiti di referendum abrogativi); nella eliminazione, tenendo conto della interpretazione giurisprudenziale, di disposizioni anteriori incompatibili o divenute prive di oggetto; nella eliminazione dal testo di articoli, commi o frasi, ecc dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale; nella eventuale riformulazione di enunciati normativi per adeguarli ai dispositivi delle cosiddette sentenze interpretative della Corte costituzionale; nella riformulazione degli enunciati per esigenze di raccordo o per esplicitazione di modifiche avvenute in forma non testuale Procedimenti di approvazione di testi di consolidamento (testi unici) L atto del consolidamento (il testo unico) produce l effetto sostitutivo dei singoli testi legislativi che ne sono oggetto soltanto se esso stesso ha forza di legge. Un testo unico ha forza di legge se è emanato direttamente dall organo detentore del potere legislativo o da chi ne è, nelle dovute forme, da esso delegato, ove la delega legislativa sia dall ordinamento consentita. Poiché i Parlamenti rifuggono, per vari motivi, dall affrontare direttamente il lavoro di elaborazione di un testo unico, tale onere generalmente ricade sull esecutivo, anche se l iniziativa può partire dal Parlamento stesso con il conferimento di apposita delega. Il Governo ha due strade da poter seguire: predisporre il testo unico e presentarlo al Parlamento sotto forma di progetto di legge. Questa strada è ardua da percorrere per i tempi lunghi e gli esiti incerti delle vicende parlamentari, a meno che non siano previste speciali procedure parlamentari di esame e di approvazione di tali testi. L altra strada è quella della presentazione di un disegno di legge (di richiesta ) di delega legislativa alla emanazione di un testo unico. 114 I procedimenti di approvazione dei testi di consolidamento della legislazione variano da paese a paese, soprattutto per la diversità degli ordinamenti costituzionali 115 Essi 114 In questo contesto non vengono presi in considerazione i cosiddetti testi unici spontanei,cioè quelli adottati dal Governo al di fuori di una delega o autorizzazione legislativa, poiché sono elementi di complicazione e di confusione invece che di semplificazione e chiarezza dell ordinamento. E infatti accaduto che testi unici non aventi forza di legge non soltanto sono stati ammessi al sindacato della Corte costituzionale, ma sono stati più volte anche oggetto di modifiche testuali da parte del legislatore ingenerando la convinzione di trovarsi di fronte ad un testo con forza di legge. Tali, ad esempio, il testo unico sulla elezione degli organi delle amministrazioni locali (DPR 16 maggio 1960 n. 570),modificato dalla legge 1960 n.962,dal decreto legge 3 maggio 1976 n.161 co nv. in legge 14 maggio 1976 n.240, dalla legge 23 aprile 1981 n.154, dalla legge 18 genn.1992 n.16, dalla legge 25 marzo 1993 n.81, dalla legge 13 ottobre 1993 n. 415, dalla legge 23 febbraio 1995 n.43, dal decreto legge 16 marzo 1995 n.72 ; o il testo unico sull ordinamento scolastico della provincia di Bolzano (DPR 10 febbraio 1983 n.89), modificato con il decreto legislativo 24 luglio 1996 n.434. Testo unico non legislativo è da considerare anche il T.U. delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi,..., approvato con il DPR 28 dicembre 1985 n.1092, poiché la legge abilitante è stata approvata in commissione anziché in assemblea come da art. 72 Cost. 115 vedi parte quarta per quanto concerne le forme organizzative ed i procedimenti di approvazione adottati in singoli paesi europei.

55 55 possono essere classificati in due categorie nell ambito delle quali si presentano modalità diverse di attuazione : 1) di approvazione diretta da parte del Parlamento: secondo il procedimento normale di approvazione delle leggi (Francia) secondo un procedimento semplificato stabilito dalla costituzione (Grecia) secondo un procedimento speciale regolato dalla legge (Gran Bretagna) 2) di approvazione indiretta (preventiva) da parte del Parlamento mediante legge di delega concessa di volta in volta (Italia, Spagna) mediante una specifica autorizzazione o mediante una autorizzazione permanente comportante una particolare procedura da osservare (Belgio). Secondo l estensione si può distinguere: a) un consolidamento generale della legislazione attuato una tantum con la compilazione di una Raccolta sistematica di tutta la legislazione (Svizzera, Germania); attuato gradualmente secondo un programma pluriennale di codificazione (Francia). b) un consolidamento tendenzialmente permanente, attuato secondo necessità e priorità rilevate da un apposito organismo (Gran Bretagna) c) un consolidamento tematico, cioè di leggi relative ad una specifica materia o a un settore legislativo determinati di volta in volta (Italia, Grecia, Spagna). In Italia, tuttavia, il principio della programmazione introdotto dall abrogato articolo 7 della legge 8 marzo 1999 n. 50, è ora previsto dall articolo 20 della legge 15 marzo 1997 n.59 come sostituito dall articolo 1 della legge 29 luglio 2003 n La preparazione materiale dei testi è affidata ad appositi organi permanenti in Francia, Gran Bretagna, Spagna ; ad una commissione speciale nominata di volta in volta in Grecia. Nessun organo ad hoc è previsto in Italia, Germania, Svizzera, che si avvalgono delle strutture ministeriali con partecipazione o meno di esperti esterni. In Belgio vi provvede l Ufficio di coordinamento del Consiglio di Stato. Circa il valore giuridico dei testi consolidati, quelli direttamente approvati dal Parlamento, con procedura ordinaria o speciale (Francia, Grecia, Gran Bretagna), sono ovviamente leggi a tutti gli effetti e sostituiscono i testi legislativi precedenti. Hanno forza di legge i testi consolidati emanati a seguito di delega legislativa (Italia, Spagna). Sono inoltre vincolanti i testi delle ripubblicazioni (Wierderverlautbarung) delle leggi effettuate in Austria a norma dell art.49a della costituzione. Benché emanati in virtù di una autorizzazione parlamentare non hanno forza di legge i testi consolidati emanati in Belgio (in applicazione della legge 13 giugno 1961) ed in Germania (in attuazione di una Bekanntmachungserlaubnis) Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica

56 Vi è una stretta relazione tra tecnica legislativa ed ottimizzazione dei sistemi di informatica giuridica, poiché l adozione di una data tecnica legislativa in luogo di un altra può influire in modo positivo o negativo sulla validità ed efficacia di risposta di una banca dati giuridici A sua volta una banca dati giuridici (norme e sentenze) risulta di grande aiuto al legislatore (e per esso al redattore di progetti di testi legislativi), facendogli risparmiare faticose ricerche ed evitare di ricadere in tecniche legislative errate o dannose, come, ad esempio, il frequente ricorso alla formula della abrogazione innominata. Mentre in passato l uso di una tecnica di redazione piuttosto di un altra non produceva apprezzabili mutamenti nell uso del codice, del repertorio legislativo o della raccolta di giurisprudenza, oggi il prestare attenzione a questi accorgimenti rende più agevole o più fruttuosa la ricerca sull elaboratore. Vi è dunque un reinforcement skinneriano che conferisce nuova forza a queste regole per la redazione dei testi legislativi 116 Infatti una tecnica di redazione delle leggi che lasci poco spazio alle ambiguità della lingua, che sia attenta alla coerenza del testo, che non indulga all uso delle abrogazioni implicite o delle modifiche non testuali migliora la qualità e di conseguenza l affidabilità di un sistema di informatica giuridica. Questo a sua volta agevola il compito del legislatore aiutandolo ad essere più preciso, meno ambiguo (quando non lo sia di proposito) nella redazione della norma. Ad esempio: - la possibilità di reperire agevolmente le norme, anche le più antiche, vertenti sulla stessa materia consente di individuare le norme che si intendono abrogare con la nuova normativa ovvero di evitare di fare riferimento, come talora è accaduto, a norme abrogate; - la possibilità di accertare le modifiche (abrogazioni parziali, sostituzioni ecc.) subite nel tempo da un testo legislativo, può far valutare l opportunità di riformulare l intero testo anziché continuare a fare riferimento al testo originario di cui è rimasto magari in piedi soltanto il titolo; - in occasione di modifiche o abrogazioni da apportare ad una legge sarà facilitato il compito di accertare quali eventuali disposizioni di altre leggi fanno rinvio alle parti della legge oggetto di modifica o di abrogazione; - sarà più agevole il controllo del linguaggio legislativo ed assicurare l uniformità terminologica per la possibilità di verificare in quali leggi e con quale significato uno stesso termine è stato precedentemente utilizzato; - ultima, ma di non minore valore sostanziale, è la possibilità di richiamare dagli archivi del sistema la giurisprudenza per conoscere se e come una legge, che si intende modificare o novare, è stata nel tempo interpretata ed applicata. Finora il legislatore raramente, e comunque con difficoltà, è stato in condizioni di fare ciò per la mancanza di uno strumento a sua disposizione agile, tempestivo ed appropriato. Questo strumento oggi esiste, ancora imperfetto ma perfettibile, ed è costituito dai grandi sistemi di informatica giuridica (comprendenti dati legislativi, giurisprudenziali e dottrinali), realizzati dalla mano pubblica in vari paesi europei 117 Se la perfettibilità dei sistemi di informatica giuridica dipende dalla rimozione degli ostacoli posti da una tecnica legislativa difettosa od inadeguata, il cambiamento di tale tecnica legislativa (su cui pesano vari condizionamenti a cominciare da fattori politici) è d altra parte legato anche alla possibilità di disporre di validi sistemi di informatica giuridica.viene così a crearsi un «circolo virtuoso» per cui gradualmente, in un gioco di 116 M.G. Losano, Diritto e informatica, in Tecnologia domani, a cura di A. Ruberti. Bari, Laterza, pag Sugli indirizzi politici prevalenti in Europa in materia di formazione e gestione di banche dati giuridici v. R.Pagano, Elementi di informatica legislativa, in AA.VV., Corso di studi superiori legislativi Cedam, 1990, pagg

57 57 reciproca influenza, si consegue un miglioramento nella redazione delle leggi (in termini di chiarezza e di certezza delle norme) ed un perfezionamento del sistema informativo computerizzato. Di questo rapporto simbiotico non vi è cenno nelle varie Direttive. 118 Fanno eccezione le direttive federali tedesche (Manuale delle formalità giuridiche) nelle quali il sistema informativo della legislazione tedesca Juris é più volte richiamato come strumento essenziale ed irrinunciabile per l applicazione di una corretta tecnica legislativa (paragrafi16-20,184,413,468) ma anche, e direi soprattutto, per la semplificazione ed il riordino della legislazione. Senza le precise ed analitiche indicazioni del citato Manuale e la disponibilità del sistema Juris gli atti giuridici della riunificazione della Germania (Il Trattato dell Unione del 31 agosto del 1990, l Accordo del 18 settembre 1990 tra la Repubblica federale di Germania e la Repubblica democratica tedesca per l attuazione e interpretazione del Trattato nonché la legge del 23 settembre 1990 di ratifica del Trattato) non si sarebbero potuti approntare in tempi ristrettissimi come l avvenimento richiedeva Il rapporto tra modo di redigere le leggi ed uso del computer deve essere considerato anche sotto un altro aspetto, in funzione cioè della realizzazione di sistemi automatizzati o assistiti dal computer per la formazione e l applicazione o gestione in senso lato del diritto. Non si tratta, in questi casi, di utilizzare il computer per conservare e ricercare un documento o per recuperare dalle sue memorie uno specifico enunciato legislativo (sistemi di information retrieval), ma di utilizzare il computer come supporto per la redazione di testi normativi, per la formazione di atti applicativi di una norma, per realizzare sistemi di consulenza giuridica (sistemi esperti), per simulare gli effetti della introduzione di una nuova norma in fase di progettazione della norma stessa. Complessivamente queste applicazioni rappresentano la frontiera più promettente dell informatica giuridica. Considerate singolarmente esse attualmente presentano stadi diversi di sviluppo: alcune sono già operative, altre sono in via di sperimentazione più o meno avanzata. Di queste applicazioni qui interessano particolarmente i sistemi di aiuto alla redazione dei testi normativi e, per la dimensione del fenomeno e la rilevanza politica, i sistemi di gestione automatica (in senso lato) del diritto, in particolare l automazione delle attività e procedure della pubblica amministrazione che, come è noto, sono in gran parte regolate da norme legislative. I sistemi del primo tipo generalmente associano ai programmi di videoscrittura d uso corrente funzioni speciali di redazione e controllo del linguaggio e della struttura del testo normativo secondo le direttive di tecnica legislativa. Particolarmente attivo in questo campo è in Italia l Istituto di documentazione giuridica di Firenze L applicazione del diritto per via amministrativa può essere eseguita da calcolatore anzichè dall uomo se le relative norme giuridiche possono essere tradotte in un algoritmo e pertanto rappresentabili in un programma per computer Le Richtlinien austriache del 1979,il cui testo è stato pubblicato nella prima edizione di questa opera, comprendevano 6 paragrafi (79-84) sulla strutturazione di atti normativi la cui attuazione prevede l assistenza del computer. Le direttive statali italiane alludono alla questione nel paragrafo H.Kindermann, Le regole di tecnica legislativa emanate dal Ministero della giustizia in Germania, in Il diritto dei nuovi mondi, atti del Convegno promosso dall istituto di diritto privato della facoltà di giurisprudenza di Genova 5-7 nov Cedam, 1994, pag Su questa tematica e sugli esperimenti condotti in tal senso si rinvia a Biagioli, Mercatali e Sartor, Elementi di Legimatica. Cedam, 1993 (con bibliogr.). 121 Per algoritmo s intende un insieme finito di istruzioni o passi procedurali ognuno dei quali univoco, cioè interpretabile in un solo modo ed eseguibile, idoneo alla risoluzione di uno specifico problema. R. BORRUSO nel

58 58 Legislazione compatibile con l automazione vuol dire redazione della norma con caratteristiche che, senza influire sui contenuti o gli scopi della norma, rendano possibile l utilizzazione al meglio del computer per l applicazione della norma stessa. Va peraltro precisato che la questione oggi si pone in termini meno rigidi rispetto al passato perché è il computer (software) che tende ad adeguarsi alle particolarità dell atto legislativo. Le condizioni per l uso del computer in sede di applicazione della norma devono essere poste sin dal momento della redazione della norma stessa. Due sono le condizioni principali che occorre considerare: - le caratteristiche formali che la legge deve possedere; - le procedure atte ad assicurare che la legge acquisti e mantenga tali caratteristiche durante il suo iter di formazione. Circa le caratteristiche che la legge deve possedere non ci sono studi d insieme che possano orientare il redattore di testi legislativi e poche e frammentarie sono le indicazioni contenute nelle regole o raccomandazioni emanate a riguardo. Si possono, tuttavia, enunciare alcuni principi: - semplicità delle disposizioni: queste devono essere redatte secondo un ordine logicosistematico. Si devono innanzitutto stabilire in via generale le fattispecie fondamentali; i casi particolari devono essere presentati come sottodivisioni o specificazioni delle fattispecie fondamentali; - univocità delle disposizioni:le clausole che attribuiscono poteri discrezionali, i concetti giuridici non definiti, i concetti che esigono valutazioni ostacolano l automazione e pertanto sono il più possibile da evitare nelle disposizioni che si prevede di voler applicare con il ricorso al computer; - unitarietà delle disposizioni: si deve cercare di produrre norme unitarie per una sfera più ampia possibile di persone. Disposizioni differenti che si riferiscono a situazioni eguali o simili devono far uso di una sistematica quanto più possibile unitaria. Alcune indicazioni sono apparse per la prima volta in Austria nelle «Direttive provvisorie per la redazione di disposizioni giuridiche idonee all automazione» (1970), successivamente rifuse nelle Legistiche Richtlinien rielaborate nel 1979 e pubblicate sotto forma di decreto del Consiglio dei ministri ; in Germania se ne è fatto carico anche il Governo federale emanando con la decisione del 22 novembre 1973, le Grundsätze fur die Gestaltung automationsgeigneter Rechts und Verwaltungsvorschriften ( Principi per la redazione delle disposizioni giuridiche ed amministrative idonee all automazione). Dalle poche e sommarie indicazioni sopra riportate si evince che per la sua adattabilità all automazione la legge : a) deve essere strutturata in modo logico-sistematico. Condizione indispensabile per il calcolo logico degli enunciati è che essi siano rappresentabili come insieme di condizioni rilevanti che determinano conseguenze normative ; b) deve essere redatta in un linguaggio sintatticamente corretto e semanticamente univoco, in modo da evitare ambiguità ed incertezze interpretative ; c) deve prevedere procedure di attuazione senza o con limitati adempimenti di natura discrezionale; senza formalità non indispensabili; con indicazione certa dell effetto giuridico derivante da scadenza di termini (silenzio-rigetto o assenso tacito); ecc.. Appare chiaro che si tratta in gran parte di caratteristiche o requisiti richiesti da una «buona» tecnica legislativa, a prescindere cioè da esigenze di automazione Non tutte le procedure amministrative sono automatizzabili o è conveniente che siano automatizzate. Ciò deve essere chiaro già in fase progettuale e non dopo citato volume, Computer e diritto (Giuffrè, 1988) dedica alla nozione di algoritmo un intero capitolo, la cui lettura è consigliabile anche per le interessanti annotazioni di carattere giuridico e filosofico (limiti della sostituibilità del computer all uomo).

59 59 l approvazione della legge. Pertanto nella stesura di una normativa ci si deve porre la domanda se per la sua esecuzione si farà ricorso al computer o se questo è già utilizzato per l applicazione della legge che viene modificata con la nuova disposizione. Modifiche strutturali apportate da una nuova disposizione ad una normativa già in vigore comportano quasi certamente la riscritturazione di tutto il precedente software applicativo. Questo fatto, tuttavia, non può e non deve essere motivo di ostacolo alla libera esplicazione della volontà politica. Bisogna però valutarne i pro ed i contro. 11. Conclusioni Di fronte alla moltiplicazione delle fonti del diritto (statali, regionali, provinciali, ecc) e alla pluralità dei centri di progettazione normativa, la raccolta e la codificazione delle regole di drafting, desunte in gran parte da prassi non sempre univoche, è stata una operazione proficua in direzione della razionalizzazione della materia ed ha fornito al tempo stesso uno strumento-guida per il coordinamento dell attività di drafting legislativo decentrato tra più organi o uffici. Le nuove versioni di alcuni testi delle direttive hanno eliminato parti ridondanti o focalizzato meglio aspetti in primo tempo trascurati (ad esempio la parte linguistica nelle direttive austriache). E aumentato il numero delle direttive, forse anche perché nella mente degli estensori delle direttive si è via via dilatato il concetto di legistica (v. par ). Comunque in qualche caso si è peccato di eccesso, dimenticando che tali testi sono destinati all uso pratico e che pertanto devono essere facilmente dominabili, anche se in verità alcuni di questi testi sono dotati di ottimi indici analitici Manca ancora una chiara delimitazione dell oggetto della legistica. I testi si presentano molto disomogenei. Ciononostante costituiscono nel loro insieme un patrimonio di idee e di esperienze che meriterebbero di essere confrontate ed analizzate. Un analisi comparata di tali testi non mi risulta che sia stata compiuta, anche se non è mancato qualche sporadico e limitato raffronto. 122 L analisi comparata delle direttive di legistica si differenzierebbe dalla Recherche de légistique comparée (opera commissionata dalla Fondazione europea della scienza ed esemplarmente condotta da A.Viandier) poiché quest ultima è una ricerca basata sulle risposte ad un questionario date da esperti di vari paesi e sulla esistente letteratura in materia, ma non riferita ai testi ufficiali di direttive peraltro allora poco e non tutti conosciuti Attualmente in ciascun ordinamento vigono leggi nazionali la cui redazione è conforme o dovrebbe conformarsi alle regole nazionali di drafting, e leggi di emanazione comunitaria (regolamenti e direttive) la cui redazione si conforma o dovrebbe conformarsi alle regole di drafting comunitarie. Un testo comune europeo di direttive di legistica è ipotesi realizzabile pienamente soltanto nel caso della unificazione degli ordinamenti giuridici europei. Tuttavia delle convergenze sono già riscontrabili tra i testi nazionali e comunitari. Appare quindi opportuna una rilettura di tali testi in direzione di una unificazione delle regole per la parte di esse non legate a specifici aspetti ordinamentali. Molte delle regole possono essere unificate perché comune è il patrimonio culturale ed istituzionale da cui esse derivano. Disarmonie e soluzioni diverse a problemi identici potrebbero essere eliminate. Un esempio banale : nelle direttive italiane si legge: l impiego di trattini 122 V.ad es.g. Caussignac, Les directives sur la téchnique législative en Allemagne, en Autriche et au Liechtenstein, in Gesetzgebung heute, 1992 n La Ricerca è stata pubblicata dalla casa editrice Springer nel 1988.

60 60 (tirets) o di altri segni per contraddistinguere partizioni interne di un comma diverse dai periodi, dalle lettere e dai numeri (cifre) non è consentito (paragrafo 7, lettera i, delle Regole e raccomandazioni per la formulazione dei testi legislativi, 2001) L uso dei trattini (tirets), escluso anche dalle direttive francesi, è invece ammesso dalle direttive comunitarie. Si verificherà pertanto nell ordinamento italiano la presenza di testi normativi senza tirets e testi con tirets poiché il redattore delle leggi italiane, dovendo fare un riferimento alle leggi comunitarie (regolamenti e direttive) dovrà in qualche modo riferirsi, quando occorra, ai tirets 124. E da notare, en passant, la diversa formulazione verbale usata dalla direttiva comunitaria secondo la quale i paragraphes possono comportare delle suddivisioni soit identifiées par des lettres ou chiffres...soit introduites par des tirets.ora introdurre non è identificare. Un confronto dei testi servirebbe da una parte a migliorare i testi stessi e dall altra a verificare gli elementi di una comune disciplina La pubblicazione dei testi ufficiali di direttive di drafting ha avuto anche il merito di suscitare riflessioni per una considerazione unitaria dei molteplici aspetti della progettazione legislativa. Nel contesto di tali riflessioni è stata evidenziata la reciproca interazione tra criteri di redazione e criteri di interpretazione delle leggi, 125 tra tecnica legislativa e sistemi automatizzati di documentazione legislativa, 126 da cui risalta ancor più l importanza dell uso di una corretta tecnica legislativa, ed in definitiva il rilievo che essa assume nell assicurare la trasparenza del diritto. La diffusione di corsi o seminari di drafting in sedi istituzionali, la creazione nei Parlamenti di uffici per il controllo del drafting, la istituzione di cattedre universitarie per l insegnamento della tecnica legislativa sono tutti effetti dello sviluppo assunto dalla cultura del drafting legislativo Le riflessioni sul drafting però hanno anche evidenziato la insufficienza delle circolari come efficace strumento giuridico di regolamentazione della materia. 128 Il ricorso che finora è stato fatto allo strumento della circolare se da una parte è indice di un atteggiamento cauto nell affrontare una materia ancora allo stato fluido, dall altra testimonia di una concezione secondo la quale il miglioramento nella confezione delle leggi può essere conseguito in modo soft, senza cioè che sia modificato il quadro ordinamentale. Probabilmente è questa una delle ragioni, non secondaria, per cui nonostante le buone intenzioni le leggi continuano, dappertutto, ad essere mal confezionate A parte gli aspetti strettamente formali, un dato modo di legiferare è in una certa misura correlato ad elementi strutturali dell ordinamento e a valutazioni politiche. Ancora una volta una conferma ci viene dal Regno Unito. 124 eviter les tirets dans la rédaction des articles normatifs è anche una raccomandazione della Commissione superiore di codificazione francese 125 Renton Report,(19.1) ;R.Guastini, Redazione ed interpretazione dei documenti normativi,in Lezioni di tecnica legislativa, a cura di S.Bartole. Cedam,1988 ; A.Viandier, Recherche de légistique comparée, Berlin 1988, pag.127 e ss; V.Frosini, Lezioni di teoria dell interpretazione giuridica. Bulzoni editore, Roma, 1993 (V ediz.). 126 Sul punto v. R.Pagano, Elementi di informatica legislativa, in op. cit. 127 Di una certa regolarità e frequenza sono i seminari tenuti in Svizzera, i cui calendari sono pubblicati nel bollettino LeGes (già Gesetzgebung heute) della Cancelleria federale 128 Analoga considerazione è espressa da E.Vozzi in atti del secondo congresso della European Association of Legislation, Roma, 24/25 marzo 1995.

61 61 Allorché il Renton Report fu presentato al Parlamento (7 maggio 1975), esso fu oggetto di ampia discussione alla Camera dei Comuni (3 nov.1975) e alla Camera dei Lords (10 dic.1975). L attenzione dei parlamentari si incentrò sui punti del Report che implicavano maggiori risvolti politici ed in particolare laddove era scritto: L adozione del metodo di drafting delle nostre leggi per general principles condurrebbe ad una maggiore semplicità e chiarezza. Ci piacerebbe pertanto vederlo adottare ogniqualvolta sia possibile. Sul punto le opinioni furono contrastanti ed il rappresentante del Governo osservò: Se questa pratica fosse ampiamente adottata ciò avrebbe rilevanti effetti sulla procedura parlamentare e sulla organizzazione dei nostri lavori. A nessuno sfuggiva che l adozione di una legislazione di tipo continentale, come veniva chiamata, presuppone un diverso rapporto tra i poteri. Se questa è l intenzione e la Camera accetta che la legislazione dovrà in futuro essere breve e di principio (in principle), noi dobbiamo raggiungere un giusto equilibrio tra certezza e chiarezza. Altrimenti se sacrifichiamo la certezza, noi daremmo un ampio potere di interpretazione al giudice o un più grande potere di subordinate legislation ai ministri. 129 Ma la preoccupazione più profonda era relativa alla discrezionalità del giudice, preoccupazione già manifestata nel 700 da E. Gibbon, lo storico della Decadenza e caduta dell impero romano il quale aveva osservato: The experience of an abuse from which our owen age and country are not perfectely exempt may sometimes provokes a generous indignation, and extort the hasty wish of exchanging our elaborate jurisprudence for the simple and summary decrees of a Turkish cadhi. Our calmer reflection will suggest that such forms and delays are necessary to guard the person and the property of the citizen : that the discretion of the judge is the first engine of tyranny and that the laws of the a free people should foresee and determine every question that may probably arise in the exercise of power and the transaction of industry. E significativo che questa citazione di Gibbon (che nella prima parte richiama alla memoria analoghi giudizi di Guicciardini e di Montaigne) sia stata fatta dal Lord Cancelliere proprio per rispondere in senso negativo alle interrogazioni parlamentari che sollecitavano l attuazione da parte del Governo della raccomandazione n.13 del Renton Report rivolta ad introdurre nella legislazione inglese il metodo del legiferare per principi. 130 E insufficiente spiegare la cattiva qualità della produzione normativa con l inosservanza di buone regole di tecnica legislativa.occorre risalire a cause più profonde che condizionano l applicazione delle regole stesse. E come dimostra il caso inglese appena citato la adozione di una determinata tecnica legislativa è condizionata da elementi strutturali del sistema politico-costituzionale o da specifiche scelte politiche Una più incisiva applicazione delle regole di richiede la predisposizione di adeguati strumenti e procedure che ne assicurino l osservanza. Soltanto un approccio pragmatico, che tenga conto del contesto politico e costituzionale può suggerire gli strumenti più congrui, paese per paese. A questo riguardo è da notare che nei paesi in cui l iniziativa legislativa governativa è pressoché l unica a diventare legge e scarso è l emendamento parlamentare, il controllo del drafting dovrà essere assicurato soprattutto nella fase di formazione del progetto di legge. Invece nei paesi come l Italia in cui l iniziativa parlamentare è più vivace ed il 129 House of Lords, Deb. Statute Law, vol. 889, col House of Lords, Debates vol. 412, seduta del 7 agosto Sul punto cfr. F.Lanchester, Elementi di drafting e procedimento legislativo comparato, in AA.VV. Corso di studi superiori legislativi , Cedam, 1989.

62 62 diritto di emendamento è ampiamente esercitato, il controllo del drafting dovrebbe essere assicurato anche e soprattutto nella fase parlamentare. In questa fase la via più efficace sembra essere quella dell inserimento nei regolamenti parlamentari di poche ma essenziali regole di drafting, la cui osservanza costituisca, nelle varie sedi o fasi parlamentari, condizione di procedibilità dei progetti di legge. Appare necessaria una istanza di filtro a livello non soltanto burocratico. In questa direzione vanno, ad esempio la istituzione in Italia, con regolamento parlamentare, del Comitato per la legislazione ed in Svezia, con norma costituzionale, del Consiglio per la legislazione (cost. capo VIII, art. 8) Il riordino normativo volto ad assicurare certezza e trasparenza del diritto è problema non ancora affrontato in modo sistematico o comunque in modo incisivo in tutti i paesi dell Unione, anche se il riordino (implicitamente richiesto dall art 100 B del trattato di Roma) costituisce premessa indispensabile per l armonizzazione delle legislazioni nazionali nelle materie comunitarie. Soltanto alcuni paesi (in particolare Francia e Gran Bretagna ) hanno da tempo organizzato con strutture o procedure ad hoc il riordino normativo conseguendo risultati apprezzabili. I modelli di riordino ivi posti in essere rappresentano un utile riferimento. Resta da verificarne l esportabilità in relazione a vincoli costituzionali. Una modifica o integrazione costituzionale, se necessaria, non dovrebbe tuttavia essere esclusa a priori. Si può prendere ad esempio l Austria che ha introdotto nella propria costituzione l art. 49a, in materia di purificazione della legislazione, o la Grecia, la cui costituzione disciplina la procedura di approvazione dei testi unici. (v. parte quarta) Molte operazioni previste dalle direttive di tecnica legislativa possono essere automatizzate, in particolare quelle relative al controllo del linguaggio e della struttura del testo normativo. Altre direttive (relative ad es. ad abrogazioni o rinvii) hanno bisogno per la loro applicazione di efficienti banche dati legislativi e giurisprudenziali. S impone realizzare una più incisiva e coordinata politica di informatica giuridica particolarmente funzionale all attività legislativa. Nella redazione ed approvazione di leggi, la cui applicazione da parte della pubblica amministrazione dovrà essere gestita mediante computer, dovranno essere salvaguardate le condizioni che ne rendano meno difficoltosa la programmazione. Ciò richiede una rimodulazione delle competenze e delle conoscenze dei servizi governativi e parlamentari di assistenza alla funzione legislativa. PARTE SECONDA REGOLE E RACCOMANDAZIONI PER LA REDAZIONE DEI TESTI NORMATIVI SOMMARIO: 2.1.Il redattore di testi normativi 2.2. La progettazione legislativa: soggetti e procedure 2.3.La struttura del documento legislativo Il titolo della legge Il preambolo La formula di promulgazione La parte dispositiva: l articolo e le sue partizioni Gli allegati 2.4. Sistematica delle disposizioni 2.5. Il linguaggio delle leggi La legge come proposizione linguistica Il lessico delle leggi La grammatica delle leggi L ortografia Le ambiguità del linguaggio Le definizioni legislative Le elencazioni L eufemismo nella legislazione 2.6.Le relazioni tra le norme Il rinvio Le modifiche: tipologia Sostituzione Abrogazione Deroga Proroga e sospensione Norme di interpretazione autentica 132 Su questi aspetti v. parte terza e quarta

63 Norme transitorie Norme provvisorie 2.7. L apposizione di termini nelle leggi 2.8. Pubblicazione ed entrata in vigore 2.9. Rettifiche di errori il redattore di testi normativi Tra i soggetti che intervengono nella preparazione delle leggi occorre distinguere il legislatore, il titolare della iniziativa legislativa, il legista. Il legislatore è un produttore di regole giuridiche, ossia colui che in virtù e nel rispetto di regole sovraordinate ha la competenza a porre in esistenza nuove regole. Esso dispone del potere di dare forza di legge ad un testo. Certamente il legislatore è anche il redattore delle regole ma più spesso è un coredattore. Le due figure di produttore e di redattore infatti non necessariamente coincidono, come nel caso di progetti di legge approvati senza modificazioni. Il titolare dell iniziativa legislativa è formalmente l autore e il redattore di un progetto di legge, anche quando non provvede direttamente alla sua stesura ma si avvale di un legista, facendo proprio il testo redatto in conformità alle sue indicazioni o recependo un testo articolato di cui condivide il contenuto. Il draftsman o legista è un esperto nella redazione di regole giuridiche. Ha un ruolo ausiliario, ma non quello di un semplice scrivano sotto la dettatura del titolare dell iniziativa legislativa, poiché è ben più complesso. A volte assente, quando il titolare dell iniziativa provvede esso stesso alla stesura del testo del progetto, altre volte assume un rilievo incisivo se pur di fatto. La funzione del legista è stata talora paragonata a quella dell architetto. Come l architetto, che prima di procedere alla stesura del progetto di massima si documenta sulle esigenze particolari del committente, sulla destinazione dell edificio da costruire, sugli spazi disponibili, sui vincoli urbanistici esistenti, sulle caratteristiche dell ambiente circostante, così il redattore di un testo legislativo, prima di iniziare a stendere un testo in forma di articolato secondo le indicazioni del committente (se non è, come sovente accade, egli stesso il titolare dell iniziativa legislativa), dovrà circoscrivere il problema da risolvere, precisarne gli obiettivi, raccogliere i dati giuridici e fattuali necessari, procedere a consultazioni, accertarsi della compatibilità dell intervento con l ambiente normativo in cui andranno a collocarsi le nuove norme, verificare in via preventiva la fattibilità dell intervento che viene proposto, esplorare le possibili alternative. Certamente non tutto gli sarà chiaro sin dall inizio; aspetti e collegamenti anche importanti possono emergere proprio nel corso della stesura delle disposizioni sì da condurre anche ad una modifica sostanziale dell idea originaria del proponente. Finora si è parlato del legista al singolare. La formulazione di una legge è un opera che spesso richiede molteplici cognizioni specialistiche ed esperienza nel settore trattato. Ora il redattore di testi legislativi ( in particolare l addetto ai c.d. uffici legislativi o servizi giuridici) è una persona che di solito possiede una specifica preparazione nel versante giuridico ma non sempre ha cognizioni approfondite della materia da regolamentare. Può egli preparare una legge bancaria senza un dialogo con gli esperti del settore? Il lavoro di redazione di un progetto di legge non può non essere che un lavoro di équipe, in cui la professionalità del giurista si integra, a seconda dei casi, con le professionalità dell economista, dello statistico, del sociologo e dell esperto di settore. Quale rapporto si istituisce tra il legista, tecnico della legislazione, ed il politico committente (ministro o parlamentare) titolare della iniziativa legislativa)? Sono prevedibili due tipi di rapporto: - un primo tipo di rapporto è di separazione: il legista ( un singolo esperto, un gruppo di lavoro, una apposita commissione) provvede in autonomia alla stesura del testo tenendo conto delle finalità o delle indicazioni generali ricevute dal committente;

64 64 - nel secondo tipo di rapporto, di stretta collaborazione, si apre un colloquio la linea di demarcazione tra il descrivere del primo e il prescrivere del secondo. 133 La figura del legista, se pure orientata alla cura degli aspetti tecnici del testo legislativo, è, quindi, in qualche modo compartecipe sostanziale del procedimento complessivo di formazione dell atto legislativo (The draftsman as policy maker). Problema non secondario è come reclutare e formare il legista. A parere di chi scrive il personale addetto alla progettazione legislativa dovrebbe essere reclutato nell ambito delle istituzioni interessate (poiché oltre ad una preparazione giuridica generale possiede si presume che possieda meglio di altri le conoscenze di base della materia oggetto della regolamentazione di cui conosce i precedenti) e dovrebbe essere formato attraverso un prolungato tirocinio teorico-pratico sulle tecniche di redazione dei testi normativi. Il diritto costituzionale e parlamentare e le relative prassi applicative costituiscono la base della formazione professionale del legista, la fonte che lo guida e l orienta nella interpretazione delle regole e raccomandazioni di tecnica legislativa, le quali, seppure formulate in modo generale e astratto, non possono prescindere, nell applicazione, dal concreto ordinamento in cui operano. Nella pratica redazionale può risultare di grande aiuto il c.d. diritto comparato in quanto fornisce al redattore di un determinato progetto di legge la possibilità di valutare le eventuali soluzioni normative adottate all estero sulla stessa materia. 134 Ovviamente la valutazione non deve essere limitata alla norma in se, prescindendo cioè dall ambiente giuridico nel quale è inserita, poiché altrimenti si rischia di recepire una norma astrattamente soddisfacente ma inapplicabile per il diverso contesto giuridico in cui andrebbe a collocarsi La progettazione legislativa : soggetti e procedure Nei sistemi parlamentari l iniziativa legislativa consiste nel diritto che la Costituzione (formale o materiale) riconosce a determinati soggetti di presentare alle Assemblee parlamentari un progetto di legge che, se da una parte costituisce il punto di partenza della procedura parlamentare per la formazione della legge, dall altra rappresenta il punto di arrivo di un percorso, più o meno trasparente e più o meno complesso, di idee e di aspirazioni provenienti dalla società di cui i titolari dell iniziativa si presumono interpreti. Pertanto si distinguono nettamente due fasi nel procedimento complessivo di formazione della legge: - la fase preparlamentare, di ideazione e progettazione della legge; - la fase parlamentare, di esame ed approvazione del progetto di legge. La fase parlamentare di esame ed approvazione di un progetto di legge è oggetto di una attenta regolamentazione da parte delle carte costituzionali, integrate dai regolamenti parlamentari cui esse di norma rinviano. Invece la fase preparlamentare, di formazione cioè della iniziativa legislativa, generalmente non gode della attenzione che essa merita. Eppure è in questa fase che la norma viene strutturata ed assume la sua prima forma. E talora si dà il caso che questa forma rimane definitiva, limitandosi l'organo legislativo ad apporvi un formale sigillo di approvazione. A ragione è stato osservato (Brunialti, La 133 In sede parlamentare questo tipo di rapporto si instaura spontaneamente tra parlamentari e funzionari e si dimostra particolarmente proficuo durante l esame dei progetti in Commissione referente allorché, ad esempio, si procede alla stesura di un testo unificato di più progetti di legge. 134 Per una esemplificazione v. Bartil Cottier,L apport du droit comparé dans la procédure législative:l exemple de la loi fédérale sur la trasparence, in LeGes, 2003 n. 3

65 65 legge nello Stato moderno 135 ) che la stesura di un progetto di legge è un momento importante di tutto il lavoro legislativo poiché un buon progetto di legge assicura in generale una buona legge. Mentre l'iniziativa legislativa parlamentare nel suo formarsi è pressoché libera da formalità, l iniziativa governativa (e quella degli altri titolari) si forma attraverso una procedura. I progetti di legge governativi prendono avvio su impulso del Governo nella sua collegialità o dei singoli ministri, i quali si fanno carico di attuare il programma governativo nonché di far fronte a nuove esigenze emergenti nella società ovvero di adattare o eliminare effetti non desiderati della legislazione vigente. Salvo il caso inglese (su cui v. par ) nei paesi europei la elaborazione degli schemi dei progetti di legge governativi è decentrata presso i vari Ministeri proponenti.. La preparazione degli schemi di progetti di legge avviene, di norma, nell'ambito dei gabinetti o degli uffici legislativi dei ministeri interessati, i quali talora si avvalgono della consulenza di esperti esterni alla amministrazione. In casi speciali gli schemi di progetti di leggesono predisposti da apposite commissioni di studio, che riferiscono al ministro che le ha istituite. Spetta poi a questi accogliere o respingere il testo predisposto o modificarlo e quindi sottoporlo all'approvazione del Consiglio dei ministri. Consultazioni e collaborazioni nella fase di preparazione dei testi sono previste in tutti gli ordinamenti. Alcune sono obbligatorie ed altre facoltative, secondo prescrizioni che variano da paese a paese. Ad esempio il parere del Consiglio di Stato è obbligatorio in Francia ed in Belgio su tutti i progetti di legge governativi, mentre è facoltativo in Italia. In Germania e nei paesi scandinavi è obbligatorio il parere del ministero della giustizia sulle c.d. formalità giuridiche. L obbligatorietà o meno di certe consultazioni (come quella del Consiglio di Stato o dei Ministeri della giustizia) riflettono modi diversi di risolvere il problema della conciliazione, nella formazione della legge, della competenza tecnica con le esigenze della politica. (Sulle soluzioni adottate in vari paesi europei si rinvia alla parte quarta). Le attività prelegislative si possono grosso modo distinguere in attività consultive interne allo Stato-apparato ed esterne ad esso. Le consultazioni interne tendono a verificare gli aspetti giuridici (competenze, compatibilità, coerenza con l ordinamento, ecc.) o formali (drafting), mentre le consultazioni esterne allo Stato-apparato tendono principalmente a finalità diverse che vanno dalla acquisizione di elementi conoscitivi fino alla ricerca di consensi preventivi anche attraverso mediazioni di interessi confliggenti o accordi con le parti sociali. Questo tipo di consultazioni (i c.d. istituti partecipativi) se da una parte costituiscono forme di compartecipazione di varia intensità alla decisione politicolegislativa, dall altra fanno valere una rappresentatività diversa da quella parlamentare che può anche presentarsi in forma di contrapposizione, rafforzando oggettivamente la preminenza del governo in fatto di decisione legislativa. Un progetto di legge su cui il Governo ha raccolto un largo consenso o che è frutto di una negoziazione con le parti sociali arriva, come si dice, blindato in Parlamento La struttura del documento legislativo 135 cit.da F.Cocozza, Collaborazioni preliminari al procedimento legislativo. Milano, Giuffrè,1988, pag Per un approfondimento di questa tematica si rinvia ai volumi di E. De Marco, la negoziazione legislativa. Padova, Cedam,1984 ; F. Cocozza,op. cit.

66 66 Quando si parla genericamente di struttura della legge, il riferimento può essere alla struttura del documento legislativo o alla distribuzione logica delle disposizioni (sistematica). Non vi sono nell ordinamento italiano e presumo anche in altri ordinamenti delle norme di legge che espressamente prescrivano come deve essere strutturata una legge o in generale un atto normativo. In questa materia prevale la prassi. Tuttavia esistono in vari ordinamenti sporadiche norme che direttamente o indirettamente vi fanno riferimento per qualche aspetto particolare. Per quanto concerne l ordinamento italiano, innanzitutto le norme costituzionali (artt. 72 e 75) da cui si desume che una legge è suddivisa in articoli. 137 E anche disposizioni di legge ordinaria che stabiliscono le formule di promulgazione e di esecuzione delle leggi o di emanazione dei decreti normativi da parte del presidente della repubblica (T.U. 28 dic.1985 n.1092).tali formule o clausole non fanno parte della legge (insieme degli enunciati approvati dal legislatore) ma devono essere contenute nello stesso documento in quanto attestazione dell avvenuta approvazione della legge stessa. (v. par ) Il documento normativo, sia esso denominato legge, decreto legge, decreto legislativo, regolamento ecc., comprende le seguenti parti : - il titolo ; - il preambolo o premessa (secondo il tipo di atto) ; - la formula di promulgazione o di emanazione ; - la parte dispositiva: gli articoli ; - le sottoscrizioni ; - gli allegati (eventuali) Il titolo della legge Il titolo della legge ha una storia particolare per quanto concerne la sua presenza nel documento legislativo, la sua funzione, il valore giuridico. Secondo l attuale normativa italiana (art.22 del T.U. delle disposizioni sulla promulgazione e la pubblicazione delle leggi,approvato con il DPR 28 dic n.1092 e art. 5 del Regolamento di esecuzione DPR. 14 marzo 1986 n. 217) il titolo delle leggi e degli altri atti normativi è costituito dei seguenti elementi : la data, il numero d ordine, l argomento. Ma prima della data viene l autoqualificazione o denominazione dell atto normativo, ossia la parola legge o, secondo il caso, le parole decreto-legge, decreto legislativo, ecc. Esempio di titolo completo: Legge 11 dicembre 1984 n. 839, sulla pubblicazione degli atti normativi. La data della legge è quella dell atto di promulgazione 138, mentre il numero d ordine è attribuito, al momento della pubblicazione della legge nella Gazzetta ufficiale, da un ufficio del potere esecutivo (ministero della giustizia, art 16 T.U. e art.4 Reg.). Il numero è progressivo per anno solare e riprende daccapo nell anno successivo. La numerazione è unica per tutti gli atti normativi (leggi, regolamenti, ecc) senza riferimento al tipo di atto. 137 Per quanto concerne la struttura della legge di delega, la circolare del PCM del 20 aprile 2001 fissa gli elementi che vi debbono comparire nella premessa. 138 E con riferimento alla data di promulgazione che si stabilisce l anteriorità o la posteriorità di una legge rispetto ad un altra e non con riferimento alla data di pubblicazione, sicché la legge promulgata successivamente abroga quella promulgata prima anche se pubblicata dopo.

67 67 L argomento è costituito dalle parole che rappresentano in sintesi l oggetto della legge ossia da ciò che nel linguaggio corrente è chiamato titolo. Mentre il numero d ordine e la data sono sempre presenti, l argomento fino a qualche anno fa era, in non pochi casi, espresso dalla sola citazione del numero e della data di una precedente legge preceduti da parole come modifica, abrogazione, ecc. Titoli siffatti, definiti titoli muti, sono stati banditi dalle regole di drafting legislativo perché essi non danno alcuna indicazi sul contenuto della legge venendo così meno ad una funzione tipica del titolo. 139 Prima di accennare alla funzione e al valore giuridico del titolo è forse opportuno confrontarsi con la situazione esistente in paesi come la Francia e la Gran Bretagna, ossia in comunità nazionali di più antica formazione e ai cui modelli si fa spesso riferimento. In Gran Bretagna ed in generale nei paesi di common law le leggi recano due titoli,un long title ed un short title. Il titolo lungo, posto in testa alla legge, ha funzione descrittiva del contenuto e/o della finalità della legge. 140 Il titolo breve è finalizzato alla citazione della legge stessa. Esso fa parte dell articolato ed è generalmente collocato tra le c.d.disposizioni generali o finali. In Francia, nelle prime Assemblee parlamentari della Rivoluzione, il titolo non era oggetto di discussione né veniva votato per la semplice ragione che esso era stabilito a posteriori da un organo dell esecutivo (il Guardasigilli) senza alcun controllo parlamentare. Un incidente politico sorto a causa dell apposizione di un titolo che enfatizzava e travisava il contenuto dell articolo finale di una legge, è all origine della prima e forse unica legge al mondo sul titolo delle leggi : è la legge 19 gennaio 1791, intitolata loi relative aux titres des lois. 141 Ancora nella terza Repubblica il titolo delle leggi continuava a non essere oggetto di discussione né di votazione, ma veniva definito dal segretario generale dell Assemblea, il quale l aggiornava ad ogni lettura in funzione delle modifiche apportate al progetto di legge. Dopo il voto definitivo del testo, il segretario generale stabiliva il titolo che doveva servire per la promulgazione sottoponendolo al visto del Presidente dell Assemblea. Sotto la quarta Repubblica si è consolidata la prassi secondo cui il titolo iniziale di un progetto di legge presentato all Assemblea diventava implicitamente definitivo se nessun deputato ne chiedeva la modifica. Le modifiche più frequenti venivano effettuate nelle commissioni parlamentari, in sede di rielaborazione del testo del progetto da presentare per la discussione in Aula. Questa prassi, non codificata in un testo scritto, viene seguita 139 Esempio di titolo muto : legge 23 aprile 1952 n.415. Modificazione dell articolo 2, secondo comma, della legge 24 maggio 1951 n.392 e temporanea sospensione della attuazione degli articoli 2 e 7, secondo comma, della stessa legge. 140 Sulla particolare rilevanza del titolo lungo nella procedura parlamentare inglese v. parte quarta, par L incidente fu sollevato nella seduta dell Assemblea costituente del 4 gennaio L Assemblea aveva approvato il 27 novembre precedente un décret relativo al giuramento che dovevano prestare gli arcivescovi, i vescovi, gli ecclesiastici, i funzionari pubblici. L ultimo articolo del décret prevedeva che chi si rendeva colpevole di rifiuto di obbedienza ad un décret dell Assemblea sarebbe stato perseguito come perturbatore dell ordine pubblico e punito secondo il rigore della legge. Ora i funzionari della municipalità di Parigi incaricati di stampare ed affiggere il décret hanno tratto il titolo dal contenuto dell ultimo articolo, per cui il testo fu pubblicato con il titolo : Décret dichiarante perturbatori dell ordine pubblico e perseguibili come tali tutti gli ecclesiastici e funzionari pubblici che rifiutino di prestare giuramento nei termini stabiliti dalla legge. L emozione fu tale che il Guardasigilli si affrettò a presentare le sue scuse e ad offrire le sue dimissioni. Il giorno successivo (5 gennaio 1791) fu approvata la legge sul titolo delle leggi, che fu promulgata il 19 dello stesso mese. Per una più ampia informazione sul caso v. Ph. Valette, Traité de la confection des lois. Paris, Jobert édit.,1859.

68 68 anche attualmente. Se nessuna modifica è proposta ed accolta, il titolo iniziale diventa il titolo (definitivo) della legge. In caso di modifica in assemblea il titolo forma oggetto di navette. In Italia e precisamente nel regno di Sardegna fino al 1861 le leggi ed i decreti venivano pubblicati nella Raccolta ufficiale senza alcun titolo. Questo appariva soltanto nell indice annuale della Raccolta stessa. L apposizione del titolo in capo ad ogni legge venne stabilita con uno dei primi atti del Regno d Italia e precisamente con il regio decreto 21 aprile 1861 n.2, contenente disposizioni intorno alla Raccolta ufficiale delle leggi e decreti del Regno d Italia. Ma, si badi bene, la disposizione si riferisce ad una attività (la Raccolta delle leggi) che è successiva ed esterna all attività parlamentare in quanto rientrante nel campo di pertinenza dell esecutivo 142. Sul piano parlamentare vi era piena adesione a questa procedura nella convinzione della estraneità del titolo al procedimento di formazione della legge. 143 Tuttavia non sono mancati dei casi, rari per la verità, in cui il titolo originario del progetto di legge è stato modificato da parte delle Camere, sia senza votazione sia a seguito di votazione. 144 Anche dalla giurisprudenza veniva ripetutamente affermato il carattere extralegislativo ed extraparlamentare del titoli. La situazione non mutava nel corso degli anni successivi. Tuttavia, nella normativa del 1932 (R.D. n.1239 del 1932), pur riaffermandosi la competenza dell esecutivo all apposizione del titolo, vi appariva anche una importante precisazione in direzione di quella che possiamo chiamare la parlamentarizzazione del titolo. Recita detto decreto Per le leggi l argomento deve attenersi, per quanto possibile, al titolo ad esse dato nei relativi progetti di legge dagli atti parlamentari. Nel periodo repubblicano in varie sentenze viene ribadito che il titolo non costituisce parte integrante della legge. 145 Va tuttavia rilevato che mentre in sede parlamentare sono 142 In capo ad ogni legge...si indicherà la data e si apporrà l argomento,ossia una sommaria indicazione della materia (art.3 reg.di esecuzione del R.D.21 aprile 1861 n.2). 143 Nella seduta del 7 aprile 1862 si svolge alla Camera il seguente dibattito : Presidente : il deputato Gallenga ha facoltà di parlare. Gallenga : propongo che l intestazione di questa legge sia Legge postale invece di Riforma postale De Pretis, ministro per i lavori pubblici : questo non si vota. Presidente : permetta, le parole, cioè il titolo Riforma postale non sono soggette ad alcuna votazione. (atti parlamentari, pag.209) Nella seduta del 21 gennaio 1865, avendo l on. Massari proposto la modifica di una parola del titolo di una legge in discussione, l on. De Pretis, anche questa volta, obiettò : io prego l on. Massari...di osservare che non abbiamo mai nella discussione e votazione delle leggi né discussa né votata la loro intestazione per modo che questo sarebbe forse il primo caso. Io prego quindi la Camera a voler passare oltre sopra questa inutile mozione (atti parlamentari, pagg Nel 1918, nella relazione sul disegno di legge Concessione del diritto elettorale a tutti i cittadini che hanno prestato servizio nell esercito mobilitato (atto Senato n. 432 C ) il relatore Scialoja scriveva che dopo le modifiche apportate dalla Camera dei deputati il titolo non si conviene al nuovo testo, che più opportunamente potrà intitolarsi modificazioni alla legge elettorale 26 giugno 1913, testo unico. E concludeva: Siccome il titolo della legge non fa parte del testo votato, la correzione di esso non porta per conseguenza il ritorno del progetto alla Camera dei deputati 144 E interessante notare una evoluzione. Mentre i casi più antichi (seconda metà dell ottocento) citati da Mancini e Galeotti nel noto manuale Norme ed usi del Parlamento italiano risultano essere modifiche di titolo suggerite dal presidente dell Assemblea senza essere discusse e votate, i casi successivi (primi decenni del secolo scorso) citati da R. Cerciello nel Nuovo Digesto (voce intitolazione delle leggi) sono casi di votazione sul titolo. Questo forse spiega perchè nel Regolamento del 1932 n. 1239, si raccomanda (all esecutivo ) di attenersi al titolo risultante dagli atti parlamentari. 145 Una rassegna delle massime giuriprudenziali è in L. Bonaretti, Il titolo della legge nel diritto italiano, in Foro ammin.,1980, pag.2073 e ss.

69 69 più frequenti i casi di modifica e di votazione del titolo, non risulta invece che l esecutivo abbia mai modificato il titolo di un testo di legge trasmesso dal Parlamento per la promulgazione e la pubblicazione. 146 Questa prassi di non modificare il titolo di un testo trasmesso dal Parlamento è stata consacrata sul piano formale con il DPR 14 marzo 1986 n. 217 (di esecuzione del T.U. n del 1985) che esplicitamente dispone che il titolo deve essere quello risultante dall attestazione del Parlamento. Questa attestazione, come è noto, è data con il c.d. messaggio del Presidente dell Assemblea. Non si condivide l opinione di A. Predieri e di quanti distinguono, sulla base degli atti parlamentari, tra titolo votato e titolo non votato per presumere l esistenza di due categorie di titoli, di cui quella dei titoli non votati non hanno carattere legislativo. In realtà esiste da tempo una consuetudine che non è in contrasto con l articolo 72, comma 1, della Costituzione, ma integrativa della procedura ivi prevista (soltanto) per gli articoli. Tale consuetudine consiste nella tacita approvazione del titolo iniziale del progetto di legge (o di quello dato dalla commissione parlamentare, generalmente in sede di elaborazione di un testo unificato di più progetti vertenti su identica materia) che in Assemblea non è discusso, modificato o votato se ciò non è espressamente richiesto.vale la pena di ricordare che simile è la prassi seguita nell Assemblea nazionale francese. E dunque ormai pacifico che il titolo ; - è di derivazione parlamentare ; - s intende tacitamente approvato,quando non vi sia espressa votazione, quello recepito nel testo inviato in Assemblea dalla Commissione referente ; - quando il titolo del testo trasmesso dall altro ramo del Parlamento è oggetto di modifica con votazione in Assemblea o in Commissione in sede legislativa, ciò comporta la navette. 147 Caratteristiche e funzione del titolo La funzione principale del titolo è indubbiamente di natura informativa. Per un sistema tradizionale di documentazione legislativa, il titolo è elemento fondamentale ai fini della identificazione della legge e di informazione sintetica del suo contenuto. Ciò vale anche per i sistemi informatizzati sia pure in misura minore. Non è esatto - come alcuni sostengono - che in un sistema informatizzato l interesse per il titolo è destinato a cadere. La ricerca per titoli in prima battuta può in certi casi soddisfare l interesse dell utente. Comunque è giustificata l attenzione che le varie direttive di tecnica legislativa pongono alle caratteristiche che deve possedere un buon titolo. Esso : a) deve essere completo nei suoi elementi, cioè denominazione dell atto, data, numero d ordine, argomento ; b) deve essere conciso, ma sufficientemente rappresentativo dell oggetto della regolamentazione ; c) deve contenere (secondo certe direttive) le stesse parole che si ritrovano nell articolato ; d) nel caso di una legge di modifica di una legge base, deve essere ripreso (secondo le direttive tedesche) il titolo stesso della legge che viene modificata ; e ) deve essere, per quanto possibile, politicamente neutro. A commento di queste direttive si può osservare : 146 Numerose sono invece le rettifiche del titolo publicate nella Gazzetta ufficiale (v. i casi citati da L. Bonaretti,op.cit.), ma le rettifiche sono sempre avvenute a seguito ed in conformità a comunicazioni del presidente della Camera (o del Senato). 147 Un caso diverso, ma caratteristico per la sua singolarità, è la modifica, con apposito articolo di legge, del titolo di una precedente legge (v.legge 13 novembre 1997 n.395).

70 70 - con la prima direttiva in sostanza si richiede di evitare titoli muti. Nella legislazione italiana fino agli anni sessanta del secolo scorso essi sono meno rari di quanto si crede ; - nella seconda direttiva il richiamo al carattere rappresentativo del titolo vale nel duplice aspetto della omnicomprensività e della coerenza (tra titolo e testo). La corrispondenza tra titolo e contenuto dell articolato qualche volta non è assicurata. Un caso macroscopico di difformità è rappresentato dalla legge 3 giugno1949 n.320, che nel titolo porta Dichiarazione di morte presunta di persone scomparse per fatti dipendenti dalla situazione politico-militare determinatasi immediatamente dopo l 8 settembre1943, mentre nell articolato il riferimento è alla situazione determinatasi tra il giugno1940 ed il 31 dicembre 1945 Si tratta evidentemente di disattenzione o se vogliamo di sciatteria nel coordinamento. Più grave è il caso in cui il legislatore avverte la difformità e non provvede. ; la terza direttiva deve essere interpretata in modo elastico : il titolo in quanto omnicomprensivo del contenuto della legge può richiedere l uso di una parola diversa avente un campo semantico più ampio di quelle adoperate nel testo dei singoli articoli, a contenuto più ristretto. Supponiamo ad esempio che in testo normativo si disponga nei singoli articoli circa la coltivazione e la conservazione, rispettivamente, dei pomodori, delle carote, delle cipolle. etc. il titolo della legge per la sua sinteticità richiederà un termine diverso che riassuma il tutto, come la parola ortaggi o le parole prodotti ortofrutticoli ; - la quarta direttiva è molto importante per un sistema informativo automatizzato poiché una ricerca per parole nel campo titolo consente di ottenere immediatamente in risposta la sequenza delle leggi aventi lo stesso oggetto. Tuttavia, va osservato che la sola ripetizione del titolo della legge modificata può essere insoddisfacente. Il punto è se conviene esplicitare la materia oggetto della precedente legge ovvero specificare l argomento particolare trattato dalla legge di modifica. Oppure se non convenga, a scapito della sinteticità del titolo, esplicitare, ove non coincidano, entrambi i livelli di informazione ; - mentre le precedenti direttive sono predisposte in vista della funzione documentaria del titolo, quella sulla neutralità del titolo può incontrare qualche difficoltà di attuazione, poiché potrebbe contrastare o in qualche modo incidere sulle valutazioni e sull immagine stessa del proponente della proposta di legge o del legislatore stesso. Un legislatore che si ritiene progressista tenderà a manifestare nel titolo o nel titolo soltanto la volontà di innovare, mentre un legislatore conservatore o attento a non rompere certi equilibri tenderà a presentare le innovazioni nella continuità della tradizione. Le sue formule preferite saranno allora modifica norme integrative, ecc. Un altra funzione che talora il legislatore fa assumere al titolo è quella di veicolare le finalità o le motivazioni che non compaiono nella parte dispositiva della legge 149. In talune legislazioni esse sono espresse nei preamboli (quando sono previsti). Una funzione particolare attribuita al titolo è prevista dalla legge 1988 n.400 che all articolo 15, comma 4, dispone che I decreti legge devono contenere misure di immediata applicazione ed il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. Queste parole corrispondente al titolo dettate nell intento di contenere la presentazione di emendamenti estranei per materia hanno un senso se 148 v. R. Bolaffi, Contenuto e titolo dei provvedimenti legislativi, in Riv. Trim. Dir. e Proc. Civ., 1950, I, pag Sulla difformità tra titolo e testo v. anche Andreoli, in Foro ital..1948, pag Per esempio il titolo della legge 18 dic.1961 n.1470 Finanziamenti a favore delle imprese industriali per l attuazione dei programmi di riconversione di particolare interesse economico o sociale in vista delle nuove condizioni di concorrenza internazionale

71 71 riferite al momento della conversione del decreto legge, e valore cogente soltanto se scritte nei regolamenti parlamentari. Quanto alla questione del valore giuridico del titolo, essa è sorta quando sono stati portati dinanzi agli organi giurisdizionali casi di contrasto tra il titolo ed il testo degli articoli. In caso di contrasto tra titolo ed articolato una giurisprudenza costante ritiene che l articolato prevale sul titolo, il quale solo in caso di dubbio significato delle norme potrà avere valore di strumento interpretativo. In questo stesso senso si è pronunciata la prima volta la Corte costituzionale (Sent n.116). Ma la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa ha assunto un diverso orientamento quando ha ritenuto sufficiente l indicazione data dal titolo per qualificare una legge come legge di interpretazione autentica, prescindendo cioè da una indagine sul dispositivo e perciò implicitamente riconoscendo al titolo stesso valore giuridico. 150 A questo indirizzo si è inizialmente attenuta anche la Corte costituzionale che poi, gradualmente, ha mutato indirizzo, sostenendo a partire dalla sentenza n.233 del 1988 (seguita dalla sentenza n.155 del 1990) che per qualificare una legge come legge di interpretazione autentica non è sufficiente che essa sia dichiarata tale soltanto dal titolo (v. par ) Il Preambolo Nelle leggi generalmente non compare il preambolo secondo la raccomandazione già formulata da Bacone quantum fieri potest prologi evitentur et lex incipiat a jussione 151.Tale raccomandazione è consona alla concezione della legge come comando del potere sovrano il cui detentore (il monarca nei regimi assolutistici ed il popolo ( la sua rappresentanza) nei regimi democratici) non è tenuto, in quanto sovrano, a dare giustificazione dei propri atti. Tuttavia sulla motivazione delle leggi e sulla collocazione della stessa (nel titolo, nel preambolo o nell articolato) vi sono opinioni diverse conseguenti a diversa ideologia giuridica. Il legislatore europeo è generalmente contrario alla motivazione nel testo della legge, ma non mancano delle eccezioni. Nell ordinamento spagnolo è d uso premettere al testo dell articolato delle leggi organiche o di maggior rilievo un preambolo recante la motivazione della legge 152 Nell Unione europea i regolamenti e le direttive devono, a norma dell originario articolo 190 del trattato di Roma, essere motivati. La motivazione è appunto espressa nel preambolo (i c.d. considerando ). La mancanza o la discordanza tra la motivazione (che deve essere adeguata non potendo consistere nella semplice enunciazione che è 150 La volontà del legislatore appare chiaramente dal titolo... ; e non vale osservare che il titolo della legge non vincola l interprete, il quale è tenuto soltanto ad ottemperare alle sue statuizioni, perché se è possibile che un complesso di norme concrete e precise abbia la prevalenza su una intitolazione spesso di carattrere classificatorio, e quindi costituente una enunciazione teorica e dottrinaria, che non rientra nella funzione spettante al potere legislativo, altrettanto non si può dire del titolo nel quale si qualifica una legge come interpretativa, ciò che comporta la precisa intenzione del legislatore di dare alla legge stessa un particolare valore e una particolare efficacia. Il titolo ha in questo caso quindi un preciso significato concreto e manifesta la chiara volontà del potere legislativo. Sent. Cons. Stato n.257 del v. inoltre la sentenza Cons.Stato sez.vi 27 gennaio 1960 n.22 in Giust. Civ., 1960, II, 170 e Corte cass. 4 gennaio 1978 n.14, in Foro ital., 1978, I, Bacone, Exemplum tractatus de justitia universali (Aphorisma 69). 152 M.Martin Casals, Preambulo y disposiciones directivas, in GRETEL, La forma de las leyes, Bosch casa editorial, Barcelona 1986.

72 72 opportuno o necessario adottare le disposizioni) ed il dispositivo è motivo di impugnazione dell atto normativo dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità. Nell ordinamento italiano, invece, non è richiesta la motivazione (art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990 n. 241) 153. Una considerazione a parte meritano i preamboli che compaiono nei Trattati internazionali ed in alcune Costituzioni. Nei Trattati il preambolo, sempre presente, contiene le motivazioni per le quali si è addivenuto alla conclusione del Trattato stesso, l enumerazione delle Parti contraenti, la menzione dei plenipotenziari, ecc. Nelle Costituzioni di Stati federali che nascono come Patto tra soggetti sovrani il preambolo contiene la motivazione del Patto stesso (costituzione USA, costituzione della Confederazione svizzera, costituzione della Repubblica federale tedesca). Nelle costituzioni di alcuni Stati unitari come Francia, Giappone, Spagna il preambolo contiene con la motivazione anche la enunciazione di una serie di principi ispiratori del nuovo ordinamento costituzionale. Nel Regno Unito, che non è dotato di una costituzione formale, il preambolo compare in alcune leggi a rilevanza costituzionale, nonché nelle leggi di ratifica di trattati internazionali e in leggi di finanziamento per celebrazioni storiche. Tra le costituzioni europee non hanno invece preambolo quelle del Belgio, dell Italia, della Danimarca, della Grecia, della Svezia. Caratteristico è il Preambolo della Costituzione francese del 1946 (richiamato dal Preambolo della Costituzione del 1958) in cui, riaffermata la Dichiarazione dei diritti dell uomo del 1789, vengono proclamati una serie di principi politici, economici e sociali, molti dei quali nella Costituzione italiana del 1948 sono stati collocati, dopo ampio dibattito in Assemblea Costituente, anziché nel preambolo negli articoli della prima parte della Costituzione stessa, nella considerazione che solo così avrebbero avuto effettivo valore cogente. Vi era implicito in questo giudizio il timore che quei principi potessero rimanere mere dichiarazioni di intenti 154. In effetti gli interrogativi che si pongono rispetto a simili preamboli riguardano il loro valore giuridico: disposizioni cogenti, criteri interpretativi o semplici manifestazioni d intenti? 155 Diversa dal preambolo vero e proprio è la premessa (costituita dai c.d. visto ) che compare sempre negli atti normativi emanati dal potere esecutivo il quale è tenuto a rendere nota la fonte giuridica che legittima i propri atti normativi sia quelli aventi forza di legge (nel nostro ordinamento i decreti legislativi e i decreti legge) sia i regolamenti. I visto contengono infatti i riferimenti ai testi normativi di rango superiore che costituiscono il fondamento della legittimità dell atto normativo dell esecutivo nonché citazioni di proposte, concerti o pareri richiesti per la valida formazione dell atto stesso. Esemplificando, nella premessa di un decreto legislativo deve essere fatta menzione dell articolo 76 della Costituzione, della legge di delegazione, della deliberazione del Consiglio dei ministri, degli eventuali adempimenti procedurali (ad es. acquisizione di 153 A favore della motivazione negli atti legislativi si adduce l argomento (G.U. Rescigno, in Rivista di diritto costituzionali, 2001, n. 1, p ) che la mancanza della motivazione comporta, paradossalmente, un indebolimento del Parlamento (e del legislatore in senso sostanziale) che viene a dipendere totalmente dalla ricostruzione del tutto libera che altri, Corte costituzionale in testa, faranno delle ragioni e dei motivi dell atto normativo. 154 Sbaglierebbe di grosso chi ritenesse che questa è la situazione della Francia, nel cui ordinamento la Dichiarazione dei diritti dell uomo è invece un testo fondamentale, sempre richiamato in tutti i preamboli delle transeunti costituzioni, direi un testo di diritto positivo supercostituzionale. 155 In tema v. Javier Tajadura Tajada, Funzione e valore dei preamboli costituzionali, in Quaderni costituzionali, 2003 n. 3 pag

73 73 pareri) disposti dalla stessa legge di delegazione. Nel caso dei decreti- legge deve essere data anche la giustificazione della necessità ed urgenza (art. 77 Cost) La clausola di promulgazione La promulgazione è l atto con il quale il capo dello Stato attesta l avvenuta approvazione della legge e dà l ordine alle pubbliche autorità di osservarla e di farla osservare. In Italia la clausola di promulgazione consta delle seguenti tre parti : - la attestazione espressa dalla formula La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato ; - la dichiarazione di volontà Il Presidente della Repubblica promulga la seguente legge ; - l ordine di esecuzione la presente legge, munita del sigillo di Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge dello Stato. La materia è regolata dal citato testo unico 28 dicembre 1985 n. 1092, che nella sezione prima reca il testo della formula di promulgazione delle leggi ordinarie, il testo delle varie formule di promulgazione delle leggi costituzionali nonché della formula di emanazione dei decreti normativi del presidente della Repubblica. Trattandosi di formule fisse, esse non danno luogo a problemi di drafting. E, tuttavia, da ricordare che la formula di promulgazione interviene dopo l approvazione parlamentare. Di ciò qualche volta non si sovviene chi inserisce l ordine di esecuzione nel testo del progetto di legge. L effetto della promulgazione è di rendere la legge pubblicabile La parte dispositiva: l articolo e le sue partizioni Salvo il caso degli allegati espressamente richiamati, le prescrizioni del legislatore sono contenute nella parte dispositiva che è costituita da uno o più articoli. Generalmente si raccomanda (ma la raccomandazione non sempre è seguita) di evitare disposizioni prive di contenuto normativo, in particolare: - enunciati che esprimono auspici o intenzioni, - disposizioni consistenti in ripetizioni o parafrasi di disposizioni di rango superiore, - enunciazioni di finalità della legge L articolo costituisce l unità di base della partizione della legge ed in generale degli atti normativi, partizione che è presente in tutti gli ordinamenti dei paesi dell Unione europea come nel resto del mondo. (Ricordo per inciso che tutti i sistemi di informatica legislativa hanno assunto l articolo come unità-documento che è la porzione di testo che delimita l area di ricerca). Non sempre è stato così. Ricorda Bentham che ancora in tempi recenti ai suoi le leggi del parlamento inglese non erano suddivise in articoli o parti numerate né avevano la punteggiatura e che le suddivisioni presenti nelle edizioni correnti delle leggi stesse non corrispondevano agli originali che si presentavano come un testo continuo. La partizione del testo legislativo in più articoli risponde alla esigenza di divisione logica degli argomenti e a dare una pausa alla memoria e alla comprensione. Risponde anche ad una esigenza pratica, quella di un ordinato svolgimento dell esame

74 74 parlamentare, che risulta cadenzato dalla successione degli articoli. 156 Questa è la ragione per cui nella fase parlamentare di formazione della legge, l articolo ha ovunque un autonoma rilevanza procedurale. Non esistono regole, e sarebbe difficile volerle determinare, concernenti i criteri di suddivisione del testo della legge in articoli. Se una ratio vi è, questa non può che essere che ogni articolo dovrebbe regolare un particolare aspetto della materia trattata dalla legge o, come dicono le direttive francesi, Il est souhaitable de n énoncer qu une règle par article. Gli aspetti da considerare in relazione all articolo sono : la numerazione, la dimensione, le rubriche, le partizioni interne, le aggregazioni di più articoli. In generale gli articoli sono numerati in modo sequenziale con numeri arabi. 157 Il numero serve, ovviamente, ad individuare l articolo ed opera come criterio formale di distinzione di un articolo da altro articolo. La numerazione dà quindi sicurezza nella identificazione della disposizione normativa e toglie ogni incertezza nei riferimenti alla stessa. Il criterio della numerazione sequenziale presenta delle eccezioni Nella costituzione italiana le disposizioni transitorie e finali hanno una numerazione a parte espressa con numeri romani. Nella costituzione svedese, la numerazione sequenziale in cifre arabe ricomincia ad ogni capitolo in cui è suddivisa la costituzione stessa. L esame della legislazione italiana mostra che non sempre il legislatore ha adottato criteri omogenei di numerazione. Si registrano casi, ora non più ripetuti, di leggi di più antica data in cui l articolo non era formalmente distinto dalle premesse o dalla clausola di esecuzione ovvero contrassegnato non da un numero ma da rubriche come disposizione finale senza numero, etc. Ci sono stati anche dei casi in cu gli articoli non sono ordinati in una sequenza numerica ininterrotta. L apposizione di rubriche o epigrafi premesse al testo dei singoli articoli è una prassi di data relativamente recente nella legislazione italiana. Attuata in modo sistematico nel codice civile (1942) 158 è stata seguita, ma in modo discontinuo, in leggi successive aventi carattere complesso od organico. E si è dato anche il caso della coesistenza nel testo di una stessa legge di articoli con rubrica e articoli senza. A riguardo il buon senso, recepito nelle direttive di tecnica legislativa, richiede che gli articoli siano tutti con rubrica o tutti senza rubrica. Come per il titolo generale della legge, anche per le rubriche si è posto il quesito del loro valore giuridico e del loro rapporto con il sottostante testo. 159 Anche in questo caso, pur essendo le rubriche di sicura provenienza (approvazione) dal legislatore, si riscontrano posizioni diversificate, che vanno da chi nega che le rubriche facciano parte integrante della legge 160 a chi invece ciò ammette pienamente ovvero riconosce che, 156 In questo senso si comprende la definizione che Bentham dà dell articolo : s intende per articolo quella quantità di materia che si vuole sottomettere tutta in una volta ad una stessa votazione. 157 Nella codificazione francese à droit constant è stata adottata la numerazione decimale o discontinua (v.francia nella parte quarta). 158 I codici dei paesi europei non recano, tranne in Italia e in Portogallo (cod.civ. 1966), articoli rubricati. Sono rubricate soltanto le partizioni superiori agli articoli. 159 Secondo Messineo (Manuale di diritto civile e commerciale) Riconosciuta l utilità pratica di tale espediente (della rubrica o epigrafe), va avvertito che essa epigrafe in certo senso viene a far parte della norma. Talvolta serve ad integrarla come accade quando essa vada oltre quello che è il contenuto effettivo del testo che fa seguito all epigrafe (es. 871,1003,1265 c.c.) mentre, più di frequente, dice meno di quanto sia il contenuto nel testo (562, 1337, 1579, 1859, c.c.), ma in questo caso è ovvio non potrebbe intendersi nel senso che l epigrafe limiti la portata della norma. Né mancano casi nei quali l epigrafe tradisce il senso della norma (791,1341 c.c.) dove il termine condizione è tecnicamente inesatto e vale patti. 160 Funzionale a questo ordine di idee è la scritturazione della rubrica in carattere corsivo e talora anche tra parentesi, come a sottolinearne la separatezza o la estraneità dal dispositivo sottostante.

75 75 sotto certe condizioni (titoli votati) i titoli sono disposizioni dalle quali possono ricavarsi norme. 161 E comunque indubbio che talora la rubrica, essa da sola, è portatrice di una regola di diritto, come la rubrica norme comuni sotto cui sono riunite disposizioni applicabili a settori distinti di legislazione. E la prescrizione risulta enunciata soltanto dalla rubrica (per una esemplificazione v. par. 2.4.) Nel nostro ordinamento le suddivisioni interne dell articolo prima della emanazione delle direttive del 1986 non erano ben definite e sul significato stesso dei termini non vi era accordo. Non infrequente era la confusione nascente ad esempio dall uso indistinto dei termini comma, capoverso e, da tempo in disuso, il paragrafo. Oggi nella citazione delle suddivisioni dell articolo prevale il termine comma definito come quella porzione di testo costituita da uno o più periodi o frasi, che inizia con un a capo e termina con un punto e ritorno a capo. In passato era spesso usato il termine capoverso, ma ne derivava confusione perché non essendovi numerazione il primo capoverso corrispondeva al secondo comma e così via. Il termine capoverso permane nelle novelle o modifiche testuali. In questi casi il comma comprende due parti distinte : l alinea che reca il dispositivo volto a precisare la relazione di sostituzione o di integrazione tra il vecchio ed il nuovo testo (ad es nel caso dell art. 33, comma 5, della legge 5 agosto 1978 n.468, l alinea è costituito dalle parole Il sesto comma della legge 25 nov n. 1041, è sostituito dal seguente : ) cui segue, a capo, il capoverso, che contiene la parte novellistica (nel caso citato il nuovo testo del sesto comma I rendiconti o i bilanci di cui al presente articolo devono essere resi anche se non previsti dalle leggi speciali ) Un comma può suddividersi in più periodi o frasi che terminano con il punto senza andare a capo. All interno del comma si può andare a capo soltanto in caso di suddivisione del testo in enumerazioni o elencazioni contrassegnate da lettere o numeri) ovvero dopo la parte introduttiva (alinea) di una modifica testuale (novella). Nell ambito dell articolo tutti i commi devono essere numerati progressivamente con numeri cardinali espressi in cifre arabe. Va numerato anche il comma unico di un articolo Predieri, i titoli delle leggi.osservazioni sul loro procedimento di formazione, in Giur.Cost., 1968, pag Per quanto concerne la situazione in altri paesi europei si ricorda quanto segue. Francia: secondo le direttive contenute nella circolare del Primo ministro del 30 gennaio 1997 (J.O.1 febbraio 1997) un testo di legge complesso si suddivide in ordine decrescente in titoli, capitoli, sezioni ed articoli. L antica divisione in paragraphes (con il contrassegno ) è stata abbandonata salvo nel caso di inserimento di una modifica ad un vecchio testo che porta tale suddivisione. Gli articoli sono numerati progressivamente con cifre arabe. In caso di aggiunta di un nuovo articolo nel corpo di una precedente legge, tale articolo prenderà il numero dell articolo che lo precede seguito da un trattino e dal numero 1 e così via, se seguono al primo altri articoli aggiuntivi. Esempio, dopo l articolo 23 sono inseriti gli articoli 23-1, Tuttavia se il testo anteriore alle nuove regole aveva adottato la numerazione con gli avverbi numerali bis, ter, etc. si continuerà a seguire lo stesso criterio. Una particolare numerazione è adottata per gli articoli dei codici à droit constant, che corrispondono, grosso modo, ai nostri testi unici con la differenza che essi comprendono norme di vario livello giuridico.(sulla numerazione degli articoli dei codici v. parte quarta lettera d). Fino alla circolare del 20 ottobre del 2000 (in J.O. 31 ott.2000 pag.17802) con la quale è stata raggiunta un intesa, vi era disaccordo tra Governo e Parlamento sulla definizione del comma. Per il Governo (ed il Consiglio di Stato) il comma (alinéa) veniva definito (circolare del Primo ministro del 30 gennaio 1997 cit.) come la porzione di testo che inizia con un a capo e termina con un punto e ritorno a capo. In questo senso veniva applicato negli atti normativi dell esecutivo. Per il Parlamento invece ogni ritorno a capo (à la ligne) costituisce l inizio di un nuovo comma che può terminare sia con un punto sia con un punto e virgola o con due punti o con una semplice virgola. Pertanto nel caso, ad esempio, di un periodo che termina con due punti, cui fa seguito, andando a capo, un elenco contrassegnato, à la ligne, da numeri o lettere o trattini, ogni numero o lettera

76 76 Le direttive di legistica sono contrarie all uso dei trattini (tirets) come segni di sottopartizioni dei commi. Giustamente, perché tutti i trattini, diversamente dai numeri, sono eguali, di modo che la individuazione della partizione non è immediata. 163 La lunghezza degli articoli, universalmente deprecata, trova nelle direttive austriache la fissazione di un limite di non più di 3500 battute o caratteri di stampa e di non più di otto commi per ogni articolo e di non più di venti parole per frase. Può suscitare perplessità non soltanto il criterio con cui questi limiti sono stati determinati (perché non più di 8 commi per articolo e non invece non più di 4 commi secondo le direttive spagnole?) ma anche il fatto stesso di voler tradurre il concetto in una regola precisa. D altra parte, come già avvertiva Bentham, non è sufficiente una raccomandazione per contenere efficacemente la lunghezza degli articoli : Ma sarà egli sufficiente di raccomandare in genere la brevità? No; bisogna dare forza di legge al precetto, dichiarando che non sarà ricevuto alcun progetto di legge che contenga ad esempio più di cento parole senza che sia diviso in paragrafi (articoli) numerati, nessuno dei quali ecceda la sopraddetta misura. Questo espediente, per bizzarro che possa parere a prima vista, è pure il solo che goda di un assoluta efficacia 164 e Dumont (che curò la pubblicazione dell opera di Bentham dandole una forma discorsiva che i manoscritti non avevano) chiosava che gli articoli più lunghi del codice napoleonico non eccedono le cento parole e pochi sono quelli che si avvicinano a questo numero. Quanto al limite della lunghezza delle frasi giova ricordare, per quanto discutibile, l esperienza della legislazione c.d. di Plain Langage, in auge negli anni ottanta in alcuni States nordamericani. Per contrastare le trappole derivanti da un linguaggio involuto ed esoterico (ed anche dall uso di caratteri e corpi tipografici poco leggibili specie nelle clausole contrattuali delle polizze assicurative), veniva prescritto che la redazione di alcuni tipi di documenti legali rispondesse ad un prestabilito coefficiente di leggibilità determinato mediante il ricorso a formule di misurazione oggettiva, quale in particolare la formula di Flesch, per cui ad es. nello Stato del Connecticut si stabiliva tra l altro che una frase dovesse avere una media inferiore a 22 parole e nessuna frase con oltre 50 o trattino costituisce un comma e non un unico comma, come l intendeva il Governo e come s intende da noi. L intesa raggiunta è in sostanza un adesione del Governo alla prassi seguita dal Parlamento. Germania: la legge è divisa in articoli denominati Paragraphen ed in certi casi Artikel. La denominazione di artikel è d uso nel caso di leggi di modifica di altre leggi o nel caso di leggi di ratifica ed esecuzione di trattati in conformità all articolo 59, comma 2, primo periodo, della costituzione federale. Il Paragraph è indicato con il simbolo seguito da cifra araba e può presentarsi suddiviso in più commi ( Absatz, pl. Absätze). All interno del comma possono essere adoperati come suddivisioni i numeri ( Nummern ) mentre le lettere dell alfabeto ( Buchstaben ) devono essere utilizzate soltanto come sottoarticolazioni dei numeri. Pertanto si ha, ad esempio, la sequenza : 5, Abs 2, nr 3. Nelle leggi più ampie la successione degli articoli può presentarsi ripartita in Parti, Capitoli e Sezioni Regno Unito: la parte dispositiva dell Act del parlamento è suddivisa in articoli denominati sections e ciascun articolo (section ) può suddividersi in commi (subsections). Gli articoli ed i commi sono numerati con numeri cardinali. La numerazione dei commi è posta tra parentesi tonde. Spagna: la parte dispositiva della legge spagnola si divide, quando occorra in libri, titoli,capitoli e sezioni. I libri, i titoli ed i capitoli sono numerati con numeri romani. Gli articoli sono numerati progressivamente con numeri cardinali arabi. Essi possono essere suddivisi in commi (pàrrafos) numerati con cifre arabe. I pàrrafos possono suddividersi in lettere minuscole disposte secondo l ordine alfabetico 163 In questo senso è anche la raccomandazione formulata nell accordo interistituzionale degli organi comunitari (Parlamento, Consiglio, Commissione) del 22 dicembre 1998, diversamente dalle direttive del 1976 del Servizio giuridico della Comunità. 164 Bentham-Dumont, La tattica parlamentare, editore Colombo, Ristampa anastatica da Biblioteca di scienze politiche diretta da Brunialti, pag 777.

77 77 parole e che un paragrafo fosse costituito da una media inferiore a 75 parole e nessun paragrafo superasse 150 parole. La regola austriaca è positiva se applicata non meccanicamente ma con juicio. Sono sempre più frequenti (l esperienza italiana lo conferma) articoli di legge interminabili, costituiti di decine e decine di commi nei quali annega la ratio dell intero articolo. La distribuzione della materia in più articoli con pochi e brevi commi di contenuto omogeneo, rispetto a pochi articoli eccessivamente lunghi e di contenuto eterogeneo può allungare i tempi della discussione parlamentare o contrastare il ricorso a certi tatticismi (legittimi ma aberranti, come quello che ha portato all approvazione delle già menzionate leggi 28 dicembre 1995 n.550, e 23 dicembre 1996 n. 662, composta di soli tre articoli comprendenti rispettivamente 267, 224 e 217 commi), ma ha l indubbio vantaggio di rendere più facile la individuazione delle disposizioni e di favorire una migliore sistematica della legge ed in definitiva la sua comprensibilità. Mentre l articolo costituisce l unità di partizione della legge necessariamente presente nella parte dispositiva di ogni documento legislativo, 165 le altre partizioni della legge di livello superiore all articolo (variamente denominate: libro, titolo, capo, ecc.) sono invece partizioni (eventuali) che rappresentano diversi livelli di aggregazione degli articoli sulla cui funzione si rinvia al paragrafo 2.4. (sistematica) Fino a qualche anno fa, cioè fino alla emanazione delle circolari del 1986 dei presidenti dei due rami del Parlamento e della presidenza del Consiglio dei ministri sulla redazione tecnica degli atti normativi, le partizioni della legge costituenti aggregazioni di più articoli venivano usate, salvo nel caso dei quattro codici, senza un criterio omogeneo. Nei codici è stato adottato in modo sistematico il seguente schema di partizione in ordine discendente : Libro, Titolo, Capo, Sezione. Nelle altre leggi lo schema varia da legge a legge ; ad esempio si riscontrano le seguenti partizioni : Costituzione : Parte, Titolo, Sezione ; Legge sui referendum : Titolo (soltanto) ; Legge sul C.S.M. n.195 del 1988 : Capo (soltanto) ; Statuto Sicilia : Titolo, Sezione. Con le circolari sopra ricordate è stato stabilito il numero e la denominazione delle partizioni superiori all articolo nonché l ordine gerarchico e la sequenza necessaria delle partizioni stesse, per cui non può essere utilizzata una partizione di livello superiore se non sono utilizzate quelle di livello inferiore. Tali partizioni in ordine decrescente sono : Libro, Parte, Titolo, Capo (Sezione) Gli allegati Gli allegati costituiscono elementi eventuali, ma frequenti e talora indispensabili del documento legislativo. Essi sono di varia natura e foggia : mappe, tabelle, moduli, ecc. Hanno la funzione di alleggerire il testo di un articolo ma anche di supplire alla difficoltà del linguaggio naturale di dare una rappresentazione complessiva ed immediata di un fenomeno. Si pensi alla scarsa comprensibilità di una mappa trascritta in linguaggio verbale scritto. Dal punto di vista giuridico si distinguono due tipi di allegati : gli allegati costituenti parte integrante della legge e modificabili dallo stesso legislatore e gli allegati che sono oggetto di deliberazione legislativa (di approvazione o di rigetto) ma non modificabili nel contenuto dal legislatore ( ratifica di trattati, approvazione di statuti, ecc.). Il ricorso agli allegati del primo tipo può avere come motivazione : 165 Alcune costituzioni espressamente presuppongono la partizione della legge in articoli : v.cost. italiana (art. 72,1) ; cost. francese (art.10,2) ; cost. belga (art. 42) ; cost. greca (art.72).

78 78 - l esigenza di non inserire nel corpo di un articolo, che ha un andamento discorsivo una tabella complessa o un modulo, un grafico ecc. ; - l esigenza di non appesantire il testo degli articoli con minuziose norme tecniche proprie dell attività disciplinata e il cui aggiornamento può essere demandato alla potestà regolamentare dell esecutivo. Per chiarezza sarebbe opportuno chiamare convenzionalmente con nomi diversi i due tipi di allegati (ad es. allegato il primo tipo e annesso il secondo) Sistematica delle disposizioni Le regole e raccomandazioni considerate nel precedente numero (2.3.) si applicano a qualsiasi tipo di atto normativo. Quando invece si parla di sistematica delle disposizioni occorre distinguere E evidente che nel caso di testi brevi non sorge un problema di sistematica. Ma se il testo normativo contiene una regolamentazione estesa (una legge base o stammgesetz secondo la terminologia tedesca), allora la raccomandazione è che la sequenza delle disposizioni segua un certo ordine. Sebbene non sia possibile fornire uno schema valevole in ogni caso, vi sono tuttavia delle costanti da osservare. Così ciò che è generale precede il particolare, l importante precede il meno importante, la disposizione sostanziale precede quella procedurale, la regola generale precede la deroga o eccezione e l obbligo precede la sanzione. La ripartizione tra disposizioni generali e disposizioni particolari è bene che sia effettuata a livelli decrescenti di generalità e in connessione con la ripartizione del documento normativo in libri, parti, titoli,capitoli, ecc. Vi saranno cioè disposizioni generali riguardanti l intera legge e disposizioni generali inerenti ad un dato titolo e così via. Si pensi per un attimo alla redazione di una legge complessa o addirittura di un codice o di un testo unico. In questi casi la sistematica, ossia una logica distribuzione delle norme, costituisce un elemento essenziale della normazione. Questo concetto si comprende meglio con un esempio. Consideriamo la struttura del testo unico delle disposizioni sulla scuola dell obbligo. Esso ha un Titolo avente la rubrica disposizioni comuni che valgono sia per la scuola elementare sia per la scuola media. Ma ha anche Titoli rubricati riguardanti, rispettivamente, disposizioni specifiche per la scuola elementare e per la scuola media. Ora quello che preme mettere in rilievo è che le disposizioni poste sotto il Titolo rubricato scuola elementare delimitano il campo di applicazione degli articoli compresi sotto tale titolo e perciò non sono valevoli per la scuola media e viceversa. Le partizioni di livello superiore costituiscono quindi il comune denominatore delle partizioni di livello inferiore e degli articoli sottostanti. In altri termini la collocazione di una norma entro un determinato titolo o capitolo ecc.limita la relativa disciplina alla fattispecie o alle fattispecie riconducibili allo stesso titolo o capitolo, salvo il caso che non si tratti di un titolo o capitolo preliminare di disposizioni generali. Ecco dunque che le partizioni superiori all articolo con le relative rubriche e con le definizioni (v. par ) vengono a formare la trama o tessitura della legge. L insieme delle disposizioni comprese nella parte dispositiva del documento legislativo (c.d. articolato) possono essere distinte in tre parti : la parte introduttiva, la parte principale, la parte finale. Nella parte introduttiva sono collocate le norme di carattere generale relative all intera legge : a) finalità dell atto e principi generali della materia disciplinata ; V. art.1 legge 31 dic n. 675 ; o art. 1 dlgs. 12 febbraio 1993 n. 59.

79 79 b) ambito di applicazione in relazione ai destinatari e alla dimensione spaziotemporale ; 167 c) definizioni. La collocazione delle definizioni nella parte introduttiva della legge è dettata dalla considerazione di avvertire subito il lettore che a certe espressioni o parole presenti nella legge è attribuito un significato diverso ovvero più o meno ampio di quello corrente. 168 Nella parte principale sono disposte le norme sostanziali e procedurali, le eventuali disposizioni sanzionatorie, le disposizioni di natura finanziaria. Nella parte finale sono collocate disposizioni relative all attuazione, le norme transitorie, le abrogazioni, le disposizioni sull entrata in vigore e sulla decorrenza dell efficacia dell intero atto o di singole disposizioni il linguaggio delle leggi La legge come proposizione linguistica Le leggi, termine che qui viene usato in senso generico per indicare ogni tipo di atto normativo, assumono, salvo in qualche caso eccezionale, la forma di proposizioni linguistiche scritte, insiemi di parole aventi un significato 169 In questo senso vale l affermazione che il diritto è linguaggio. A questo punto occorre però fare delle precisazioni importanti. La prima precisazione è che affermare che il diritto è linguaggio implica la distinzione tra proposizioni linguistiche normative ed altre proposizioni linguistiche, perché se è vero affermare che il diritto è linguaggio è anche vero che non tutto il linguaggio è costituito di proposizioni normative. Quale è dunque il discrimine, in che cosa una proposizione normativa si distingue dalle altre proposizioni come ad esempio le proposizioni descrittive o assertive e le proposizioni poetiche e via dicendo? Il primo a formulare una teoria del logos (parola greca che significa discorso o proposizione linguistica e da cui deriva la parola logica ) è stato Aristotele che ha fondato la scienza della logica. In un passo del De interpretatione Aristotele cosi si esprime. Dichiarativi (assertivi) sono però non già tutti i discorsi (logoi) ma quelli in cui sussiste una enunciazione vera o falsa. Tale enunciazione non sussiste certo in tutti : la preghiera, ad esempio, è un discorso (una proposizione linguistica), ma non risulta né vero né falso Dunque secondo Aristotele proposizioni dichiarative (oggetto della logica) sono quelle di cui si può predicare il vero o il falso. Ad esempio le proposizioni : Fuori piove o Maria ha i capelli biondi. Per incidens è da notare che quella di Aristotele è una logica binaria perché fondata su due valori (vero o falso, che possono essere indicati con le cifre 1 e 0), la stessa logica con cui oggi operano i computers. Ma la proposizione Non uccidere è una proposizione di cui non posso predicare il vero o il falso. Così pure della proposizione Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi ( art. 54 Cost.). Questo genere di proposizioni sono denominate proposizioni prescrittive o deontiche (deon,dovere) e sono proprie, ma non soltanto, del mondo del diritto. 167 V. art 2 cit. legge n Nella legislazione inglese le definizioni sono generalmente poste nella parte finale insieme con le norme sull entrata in vigore,sull ambito di applicazione territoriale e sul titolo breve (Common form clauses). Il Rento Report è però del parere che la sede più appropriata è all inizio del testo, ma tollera la prassi vigente unicamente per non rompere con una tradizione consolidata. 169 N. Bobbio, Teoria della norma giuridica, Giappichelli, Torino, pag.78

80 80 E appena il caso di osservare che l enunciato Nella Costituzione è scritto che tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli etc.. è una proposizione dichiarativa. La seconda precisazione riguarda la distinzione tra norma e proposizione (o enunciato) normativo. L enunciato normativo è il dato testuale, la proposizione linguistica con la quale si formula la norma; la norma o regola di diritto è il significato dell enunciato normativo. In altri termini la stessa norma può essere scritta con proposizioni linguistiche diverse senza che ne venga modificata la sostanza. Ad esempio l enunciato I comuni o loro consorzi determinano la quota tariffaria per le utenze industriali... può anche assumere la formulazione La quota tariffaria per le utenze industriali è stabilita dai comuni o loro consorzi, fermo rimanendo il significato. La distinzione tra disposizione e norma assume però particolare rilievo quando, come vedremo, un enunciato è interpretabile in più di un significato, ossia quando è suscettibile di significare norme diverse. Infine sembra superfluo precisare che il testo della legge, in quanto formato di parole, è soggetto nella sua articolazione alle regole linguistiche operanti nella comunità Il lessico delle leggi Il lessico delle leggi è costituito di : a) parole del linguaggio comune che hanno lo stesso significato nel linguaggio giuridico. Sono di gran lunga le più numerose; b) parole che pur designando uno specifico concetto giuridico conservano il significato generico della lingua comune, ad esempio le parole legge, colpa, ecc. ; c) parole tecniche proprie dell attività regolamentata (termini di medicina, di ingegneria, etc.) ; d) parole che nel mondo del diritto hanno assunto un significato del tutto diverso da quello che usualmente hanno nel linguaggio comune (attore, veduta, superficie, atti di emulazione) ; e)parole usate soltanto per esprimere concetti giuridici (usucapione, comodato, peculato, prelazione, rogito,etc.). Nel lessico delle leggi compaiono anche neologismi e parole straniere. I neologismi sono parole di recente formazione che servono a denominare cose o concetti nuovi. Possono richiedere una definizione. Circa i termini stranieri la raccomandazione che viene fatta è di limitarne l uso ai casi in cui manca un termine corrispondente nella lingua nazionale. Ma perché non esiste un termine corrispondente? Evidentemente perché quel termine esprime un qualcosa, un quid novi, che ha avuto origine nella comunità linguistica che gli ha dato anche il nome. 170 In questi casi la parola straniera è, nella comunità in cui è stata coniata, un neologismo ovvero una parola d uso comune che ha assunto un ulteriore e diverso significato per esprimere una nuova realtà fisica o spirituale. Ad esempio, rientra in questa seconda categoria la parola software, che nei dizionari inglesi meno recenti indicava genericamente i prodotti leggeri (contrapposti a quelli pesanti come le ferramenta o hardware), ma non i programmi per computers. Oggi, fuori della comunità linguistica inglese, la parola software è conosciuta esclusivamente con questo (nuovo) significato. Il problema che si pone è se recepire la parola straniera o nazionalizzarla. E un problema di politica linguistica che alcuni paesi sentono fortemente, altri meno. In questo campo occorre muoversi con prudenza e sobrietà, senza indulgere ad atteggiamenti liberistici né pesantemente protezionistici. Se il termine straniero è entrato 170 Chi oggi all estero si oppone alle parole italiane diventate universali nel campo musicale come adagio, allegro, andante con moto, e così via?

81 81 nell uso corrente della lingua parlata, il legislatore vi si adeguerà, eventualmente dotando il termine stesso di una definizione. Mentre in Italia si indulge alla ricezione, anche nelle leggi o regolamenti, di parole straniere (software, insider trading, leasing, joint ventures, ecc.), in Francia, all opposto, si persegue una difesa ad oltranza della lingua nazionale mediante décrets o arrétés di enrichissement du vocabulaire per cui, per fare un esempio, viene decretato il divieto di usare nei documenti ufficiali il citato termine software, che è rimpiazzato dal neologismo logiciel appositamente coniato. Il linguaggio del legislatore non esaurisce il linguaggio giuridico. Accanto al linguaggio del legislatore vi è quello dei giuristi, ossia di coloro che parlano delle leggi per interpretarle ed applicarle. Questo linguaggio di secondo livello 171 non coincide con quello del legislatore. Mentre il legislatore attinge abbondantemente al linguaggio ordinario, al linguaggio cioè con cui correntemente si esprime la comunità di cui il legislatore interpreta le aspettative e le traduce in norme, il giurista, la cui funzione è di purificazione, di completamento e di ordinamento del linguaggio delle leggi, tende invece a distaccarsi dal linguaggio ordinario, ambiguo e indeterminato, e a dotarsi di un linguaggio più rigoroso,condizione indispensabile per la costruzione di una scienza giuridica, ma anche strumento per garantire certezza del diritto. 172 Ovviamente il legislatore non può prescindere dal linguaggio del giurista da cui mutua termini concettuali e definizioni. Pertanto la raccomandazione che viene fatta al redattore di testi normativi è che nella scelta dei termini egli presti particolare attenzione al significato che ai termini stessi è attribuito dalla giurisprudenza e dalla dottrina La grammatica delle leggi Il discorso legislativo non sfugge alle regole generali della grammatica, ma presenta usi particolari. Uso dei verbi: nelle direttive ufficiali e nei manuali di redazione dei testi normativi viene sconsigliato, in via generale, la forma verbale passiva o il c.d. si passivante, poiché non mettono in chiaro il destinatario della prescrizione. 173 La legge parla in terza persona. La prima persona singolare (Jo el Rey, del monarca spagnolo) o il plurale ( noi vogliamo ed ordiniamo detto pluralis maiestatis), è un 171 Sui livelli del linguaggio ed in particolare sulla distinzione tra linguaggio legislativo e linguaggio dei giuristi v. Kalinowski, Introduzione alla logica giuridica. (trad) Giuffrè, Milano, 1971, pagg e Dello stesso autore, Dialogue à trois voix sur les langages respectifs du législateur, du juge et de la loi, in Archives de philosophie du droit (tomo XIX),1974, pagg V. anche N. Irti, Introduzione allo studio del diritto privato, Giappichelli, Torino, 1976, pagg.130 e ss. Cenni per una storia del linguaggio legislativo in Italia in T. De Mauro, Storia linguistica dell Italia unita. Laterza, Bari, 1984, pagg. 420 e ss. 172 N. Bobbio, Scienza del diritto e analisi del linguaggi, ora in Diritto e analisi del linguaggio,a cura di U. Scarpelli.Edizioni Comunità, Milano 1976,pag L. Ph. Pigeon, Rédaction et interprétation des lois. Les Publications du Québec, 1986 (III édit.), p. 65 «Le passif est à éviter à moins d une raison tout à fait spéciale. Il est lourd et, ce qui est plus grave,il a tendance à introduire une ambiguité. La Règle, formulée à la voix passive, en général ne précise pas suffisamment à qui le pouvoir est accordé, à qui le devoir est imposé. Evidemment, on peut toujours se trouver placé en face de considérations pratiques qui dictent l emploi de la forme passive. Il n en reste pas moins que, en règle générale, on doit chercher à éviter. La voix active précise mieux à qui le pouvoir est accordé, à qui le devoir est imposé» ; v. anche G.U. Rescigno, Tipi di regole, in Rassegna parl p.683.

82 82 ricordo di regimi monarchici che ancora ricorre nelle formule di atti normativi di alcuni paesi ; La legge, benché manifestazione del potere sovrano, non si esprime con la forma verbale imperativa né questa d altra parte è la forma appropriata per il discorso normativo. Come viene confermato nelle Guida alla redazione dei testi normativi (circolare del 2 maggio 2001 in G.U. n. 101 del 3 maggio 2001, suppl. ord.) la forma più appropriata è l indicativo presente. Il modo congiuntivo o il tempo futuro non raggiungono lo stesso effetto in quanto esprimono l ipoteticità o la non immediatezza del precetto. Pertanto nelle leggi l enunciato normativo è generalmente formulato con la forma verbale dell indicativo presente senza l uso del verbo dovere. Ad esempio, l enunciato ricorrente nel codice penale Chiunque commette è punito significa in realtà deve essere punito, in quanto tale enunciato, apparentemente descrittivo, deriva la sua valenza deontica dal suo contenitore (l atto legge) o secondo l espressione di Egger la cornice testuale in cui è incorporato 174. Psicologicamente l uso dell indicativo presenta il vantaggio di porre in evidenza l attualità della norma, il suo essere vigente nel trascorrere del tempo. Inoltre con l apparente assenza della modalità deontica non si mettono in mostra i muscoli del potere. La regola di diritto si presenta non come una imposizione ma come un fatto naturale, che rientra cioè nella natura delle cose e quindi è più accettabile (G. Cornu, 271). D altra parte soltanto l indicativo e non altro tempo può essere usato per formulare quel tipo particolare di regole dette costitutive, quali una la norma attributiva di uno status o istitutiva di un ente o anche una norma abrogativa come, ad es. disposizione è abrogato l articolo 5 della legge X la quale produce direttamente, per il fatto stesso della sua formulazione, l effetto abrogativo (nel momento in cui la legge entra in vigore). La controprova è data dalla formulazione in modalità deontica che appare ictu oculi aberrante L articolo 5 della legge X deve essere abrogato (da chi? quando?) I verbi servili sono usati per esprimere l obbligatorietà o la possibilità di una certa condotta. Tuttavia nel loro uso si richiede una particolare attenzione. Il verbo potere può avere il significato di attribuzione di una potestà ( ad A è attribuito il potere di) o di attribuzione di una discrezionalità (A può fare o non fare alcunché). Altre volte non introduce una mera facoltà ma esprime un comportamento doveroso in presenza di determinate circostanze. Il verbo dovere (e suoi sostituti) se generalmente può, per le ragioni anzidette, risultare ridondante, in determinati casi esso invece è necessario 175 Altri aspetti peculiari sono: - il singolare vale per il plurale ( Il lavoratore ha diritto... Cost.36,1). - il genere maschile comprende il femminile. Ma questa convenzione è oggi contestata in nome della parità di trattamento linguistico tra uomini e donne Sul punto si rinvia a J. L. Egger, (Pre)scrivere la prescrizione : ridondanze e ambiguità della legge, in LeGes- Legislazione & Valutazione, Bollettino della Società svizzera di legislazione e della società svizzera di valutazione,, 2003/2, p Cfr Egger, op. cit. il quale, portando come esempio l enunciato dell art. 260b, cpv. 1 del codice civile svizzero (RS 210) che recita: L attore deve dimostrare che l autore del riconoscimento non è il padre osserva : L enunciato dell esempio non può evidentemente essere riformulato con l indicativo presente e questo non perché perderebbe la sua valenza deontica, ma perché l azione richiesta dalla legge deve essere effettuata dal soggetto e non può essere presupposta già compiuta nel mondo ideale descritto dalla disposizione. In questo caso la disposizione non può limitarsi a descrivere lo stato di cose che ne soddisfano l adempimento, in quanto l adempimento qui consiste proprio nell azione che l attore è tenuto ad effettuare e il cui svolgimento concreto resta aperto a tutte le variazioni e possibilità del caso particolare

83 83 Sotto il profilo semantico va osservato che la ripetizione monotona dello stesso termine per indicare la stessa cosa o nozione costituisce un pregio e non un difetto del linguaggio legislativo. Una variazione terminologica mediante parole od espressioni sinonime, introdotta per ragioni stilistiche, potrebbe essere interpretata come comportante una variazione di significato per cui la raccomandazione, di antica data, è di non servirsi che di un solo e stesso termine per esprimere una sola e stessa idea. 177 A riguardo vale la pena di ricordare che in Francia i redattori del nuovo codice di procedura civile si sono imposti la regola di utilizzare sempre una stessa parola o una stessa formula nell insieme del codice, senza variazioni letterarie 178 Ancora più criticabile è l uso nella stessa legge di un termine ora con un significato ora con un altro. Ad esempio la parola smaltimento (dei rifiuti) nel DPR 1982 n.915, su cui v. sentenza della Corte di cassazione in Foro italiano,1986, parte II-48, pag La frase Per frase s intende una proposizione linguistica composta di almeno tre elementi grammaticali : un soggetto (che può essere un nome, un pronome o qualsiasi altro tipo di parola che venga usata come nome, e anche un intera frase), un verbo ed un complemento ( Alberto legge un libro ). Alcuno di questi elementi può mancare perché sottinteso (si evince dal contesto) oppure perché vi è implicato un verbo intransitivo ( Giacomo parte ) oppure perché si tratta di un verbo impersonale ( piove ). Un altra condizione essenziale perché si abbia una frase è che questa abbia un senso nella comunità dei parlanti ben pensanti. La frase Il cavallo legge un libro sarà grammaticalmente corretta ma semanticamente insensata Le proposizioni così formate sono frasi singole. Sono dette composte o complesse due o più frasi singole connesse tra di loro. La connessione è data da un legame che può essere di coordinazione (connessione di frasi principali) oppure di subordinazione (unione di due o più frasi in modo tale che una sia principale e le altre dipendenti, dette anche subordinate o secondarie). 179 Il legame di coordinazione è dato dalle congiunzioni copulative (e, né) disgiuntive (o, oppure..) avversative (ma..), conclusive (quindi, perciò...) esplicative (cioè, ossia...) correlative (non solo..ma ; né..né). Il legame di subordinazione si realizza mediante : -i pronomi relativi ed alcuni avverbi ; -una congiunzione subordinante di tipo causale (perché), finale (perché,affinché), temporale (mentre, dopo, prima), ipotetica (se), concessiva (benché, sebbene, malgrado che, nonostante che..), consecutiva (tanto che, così che..) ; -la forma verbale del gerundio o del participio passato ; -alcune preposizioni (per a, da, senza, di...) che però possono essere seguite solo dal verbo all infinito. Il collegamento tra un periodo e l altro, quando il soggetto è il medesimo, è talora effettuato, particolarmente nei documenti amministrativi, con le parole il suddetto il sopramenzionato ecc., parole che sono da bandire nel documento legislativo normalmente soggetto a inserimenti o spostamenti di articoli o commi. Ciò vale 176 La questione viene affrontata particolarmente nelle direttive di legistica della Germania e dell Austria. Più analitiche quelle tedesche (paragrafi da 4 a 49) e più sintetiche quelle austriache, entrambe suggeriscono come comportarsi a seconda dei casi. 177 J.Bentham, Traité de la législation civile et pénale. Paris,1820. Tomo 3, pag G.Cornu, La codification de la procedure civile en France,in Revue Jur. et Pol. 1986, pag F. Sabatini, La comunicazione e gli usi della lingua. Loescher editore,torino 1991 (ristampa), pag.424 e ss. cui si rinvia

84 84 soprattutto nella fase parlamentare di esame di un progetto di legge. E preferibile ripetere il nome del soggetto. Nell uso legislativo per periodo s intende una frase, sia essa singola o multipla, delimitata tra due punti o tra un punto e un punto e virgola. Quando il periodo termina con un punto e a capo, il periodo stesso costituisce un comma o l ultimo periodo di un comma. Quando un periodo comprende più frasi subordinate diventa meno facile afferrare il significato del periodo stesso. Un periodo lungo richiede uno sforzo di comprensione maggiore di quello di un periodo corto, perché aumenta il numero di parole da interpretare contestualmente, e cresce il numero dei legami sintattici da decifrare La lunghezza del periodo è tendenzialmente uno dei parametri della sua intelligibilità. Quanto più lungo è il periodo tanto meno esso risulta intelligibile poiché aumentano i rischi di ambiguità Aspetti ortografici La punteggiatura ed altri segni affini Nella redazione di un testo di legge la punteggiatura è uno strumento il cui uso attento non può essere trascurato pena gravi incertezze di comprensione del testo stesso. I segni di punteggiatura fanno parte del testo della legge e possono essere oggetto di emendamento, se la loro collocazione determina un significato della disposizione diverso da quello voluto. (v.appresso i casi citati a proposito della ambiguità sintattica determinata dalla punteggiatura) I segni di punteggiatura servono ad indicare le suddivisioni di un testo scritto. Nelle leggi i segni più comuni sono il punto, i due punti, la virgola, il punto e virgola, le doppie virgolette; rari, e non più ammessi dalle regole di drafting, i trattini 180 ed il segno di doppia parentesi ; rarissimi, e presenti soltanto in certi allegati comprendenti questionari od altro, i punti interrogativi ed esclamativi. Per molti aspetti l uso della punteggiatura è soggettivo ; tuttavia esistono criteri di impiego dei vari segni di interpunzione. Il punto indica la fine di una frase e, generalmente, segna uno stacco forte da una frase all altra. Il punto e virgola segna una separazione delle frasi meno netta del punto; viene posto tra frasi che dal punto di vista grammaticale non sono strettamente legate tra loro ma che per il significato non devono essere troppo separate. Nell uso legislativo il punto e virgola ricorre per separare, in un comma, le varie parti di un elenco contraddistinte da una lettera dell alfabeto o da un numero ; ovvero per distinguere una serie di oggetti omogenei da quelli di un altra serie. 181 I due punti nei testi legislativi sono usati al termine di una frase che precede l inizio di un elenco ; o per separare nelle novelle l alinea contenente il dispositivo modificatore (ad esempio, il terzo comma dell articolo 7 della legge... è sostituito dal seguente : ) dal capoverso contenente la parte novellistica. Le doppie virgolette trovano uno specifico campo di applicazione nelle modifiche testuali aprendo e chiudendo il testo della modifica (la novella). La virgola è il segno di separazione o pausa più debole. E d uso più vario e soggettivo e proprio per questo a volte invece di fare chiarezza genera incertezza interpretativa a causa della sua non appropriata collocazione nella frase. 180 v. il paragrafo In questo senso vedi, ad esempio, l art 822 del codice civile

85 85 Nei casi più comuni la virgola serve per separare la frase principale da una subordinata (secondaria) quando questa non condiziona strettamente l affermazione della principale che ha un senso autonomo (es. tutti i dati sono trasmessi al centro di calcolo, dove sono elaborati ) ; invece la virgola non viene generalmente usata quando il nesso tra le due proposizioni è tale che sopprimendo la secondaria si perde il senso logico della principale ( è probito attraversare quando il semaforo è rosso ). Si tratta evidentemente di sensibilità soggettiva ; ma l uso della virgola deve invece essere molto attento quando la frase secondaria è inserita nella principale perché può modificare il senso del discorso. In particolare, la proposizione secondaria non deve essere racchiusa tra virgole se specifica o restringe la portata di un termine al quale si riferisce. Si consideri la frase complessa che segue nelle due versioni con e senza virgole : I passeggeri, che si trovavano sul ponte, videro la terra allontanarsi e sparire all orizzonte (tutti i passeggeri) ; I passeggeri che si trovavano sul ponte videro la terra allontanarsi e sparire all orizzonte (soltanto quelli che si trovavano sul ponte) 182 Infine, la virgola, segno di separazione, ha anche la funzione di congiunzione sostituendosi in un elenco alla congiuntiva e. Il segno della parentesi tonda, aperta e chiusa, è d uso nelle leggi in casi limitati: -per racchiudere la sigla di una denominazione previamente data per esteso; -per racchiudere la rubrica degli articoli Meglio tuttavia senza parentesi, secondo l esempio del nostro codice civile. Il simbolo della parentesi di chiusura è d uso frequente dopo le lettere o i numeri che nell ambito di un comma contrassegnano una elencazione. Sono invece da evitare i segni di trattino. Uso delle maiuscole E convenzione universalmente rispettata l uso della lettera maiuscola all inizio del testo e dopo un punto fermo. E generalmente usata la maiuscola nel caso di nomi propri di persona o di località geografiche. Sono inoltre scritte in maiuscolo le sigle. Quanto al resto gli usi divergono. Alcune direttive di legistica nell intento di rendere i testi legislativi graficamente uniformi hanno formulato a riguardo delle specifiche raccomandazioni alle quali si rinvia Abbreviazioni e sigle L abbreviazione (troncamento della parte finale della parola) di singole parole, così frequente nei testi antichi e medievali (per risparmio di pergamena o carta) ma protrattasi anche nei primi testi a stampa (incunabuli) oggi non ha ragion d essere. Tuttavia nei testi legislativi compaiono abbreviazioni nelle formule standardizzate di citazione, particolarmente nei testi legislativi di paesi di lingua tedesca (Austria, Germania, Svizzera). Nelle leggi abbreviazione usuale è quella della parola che precede la numerazione degli articoli : art. al posto di articolo, parola che invece è scritta per intero se compare nel testo del dispositivo. D uso frequente è l abbreviazione di una stringa di parole (di solito costituenti una denominazione di una società, di un ente, di una associazione od altro) comunemente detta sigla. 183 Il modo più comune di formazione di una sigla è quello di unire la prima 182 L esempio è tratto da R. Lesina, Manuale di stile. Zanichelli, 1991, al quale si rinvia. 183 In Germania, come in Austria, anche i titoli delle leggi recano una sigla. La sigla viene aggiunta tra parentesi alla denominazione della legge, per esempio : Legge per la promozione del lavoro- Arbeitsförderungsgesetz

86 86 lettera di ciascuna parola costituente la stringa (es. : Società italiana autori ed editori = SIAE). Le sigle sono ammesse dalle direttive di legistica soltanto se alla loro prima occorrenza nel testo normativo esse siano previamente esplicitate. Riprendendo l esempio,si scriverà, la prima volta, la denominazione per intero seguita dalla sigla posta tra parentesi : Società italiana autori ed editori (SIAE). Quando invece di una sigla si debba ripetere più volte, nella stessa legge, una espressione composta di più parole, è ammessa la sua sostituzione con una più breve. In questi casi si scriverà, la prima volta, l espressione per esteso seguita dalle parole di seguito denominato/a. Ad. esempio: La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, di seguito denominata Conferenza Scrittura dei numeri La maggior parte delle direttive di legistica contengono prescrizioni dirette ad uniformare la scrittura dei numeri nei testi legislativi. Le date (giorno,mese,anno) si scrivono in cifre arabe,salvo i mesi che si scrivono in lettere. I numeri (in ordine progressivo) degli articoli e i numeri dei commi si scrivono in cifre arabe. Lo stesso vale per la citazione, nel testo di un articolo, di articoli e commi. I numeri che contraddistinguono le partizioni superiori all articolo si indicano con cifre romane ( Titolo I, Capo III ). Nel testo della parte dispositiva i numeri sono scritti in lettere, salvo che siano inclusi in tabelle, elenchi o siano parte di una citazione. Una regola particolare è nelle direttive tedesche ed austriache per cui i numeri fino a 12 devono essere espressi in lettere ed i numeri da 13 in poi devono essere espressi in cifre. I capitoli di bilancio, le quantità monetarie e delle unità di misura si scrivono in cifre arabe. Tuttavia, gli importi con molti zeri possono essere scritti in forma mista ( 103 miliardi ). Le frazioni di numeri sono espresse in lettere ( maggioranza dei due terzi ) Le ambiguità del linguaggio Il fatto che le norme giuridiche siano veicolate mediante parole scritte comporta delle conseguenze : -l efficacia delle regole giuridiche è condizionata dai pregi o dai difetti del mezzo linguistico, ossia dai modi di espressione ; -ogni operazione compiuta sul testo linguistico è una operazione che in qualche modo incide sulla norma giuridica poiché questa non ha esistenza separata dalla proposizione linguistica in cui è incorporata (Tarello). Data l inscindibilità di contenuto e forma occorre pertanto molta attenzione, nella fase di redazione del testo legislativo, agli aspetti linguistici per gli effetti che ne derivano successivamente in sede di interpretazione. Le insidie maggiori di natura linguistica cui va incontro un testo legislativo (normativo) sono l ambiguità o la vaghezza dei termini o degli enunciati. Ho accennato alla distinzione che i giuristi fanno tra enunciato normativo e norma. Certe sentenze della Corte costituzionale ci hanno abituato a questa distinzione. Si tratta delle cosiddette sentenze interpretative di accoglimento per cui un dato enunciato, passibile di due (o più) significati diversi, è considerato costituzionalmente illegittimo se inteso in uno dei significati, mentre è legittimo se inteso nell altro significato. In altri (AFG). In questo caso la sigla è uno strumento di ricerca della legge e delle citazioni della stessa nella banca dati del diritto federale denominata JURIS.

87 87 termini la Corte mantenendo l enunciato integro nella sua forma testuale ne elimina l interpretazione ritenuta in contrasto con la Costituzione. Le sentenze interpretative di accoglimento investono non il testo, che rimane intatto, ma particolari interpretazioni da esso desumibili. 184 Ciò accade per le ambiguità del linguaggio naturale, di cui fa largo uso il legislatore e nel quale raramente vi è corrispondenza biunivoca tra significato e significante, dato che le parole possono assumere forme o significati diversi. I fenomeni più frequenti sono la sinonimia e la polisemia. Si ha sinonimia quando due o più forme linguistiche sono associate con lo stesso significato. Ad esempio le parole imparare ed apprendere possono essere considerate sinonime. Ma va subito detto che la sinonimia è un fatto di grado, non esiste una sinonimia assoluta ; è assai raro cioè che due parole possano sostituirsi l una all altra in ogni contesto senza alcun minimo cambiamento di significato. Così, ad esempio, per riprendere i due verbi anzidetti, consideriamo la frase: ho appreso da tuo fratello che hai un nuovo lavoro. Proviamo ora a sostituire ho appreso con ho imparato e ci accorgiamo che la frase non quadra più. Ai fini della redazione di un testo, tra due parole sinonime è preferibile scegliere quella d uso corrente. Si ha il fenomeno della polisemia quando ad una stessa forma linguistica corrisponde più di un significato. Ma qui le cose si complicano. Prendiamo in esame queste tre parole: miglio, nipote e pesca. La parola miglio ha almeno due significati, unità di misura e graminacea. Si tratta di parola polìsema, omògrafa ed omòfona. La parola pesca ha anche essa due significati principali, il frutto e l azione del pescare. Si tratta di parola polìsema, omografa ma non omofona (pésca e pèsca). La parola nipote è omografa ed omofona come la parola miglio, ma c è una differenza tra le due. Mentre la parola miglio ha due significati distinti,la parola nipote esprime nella lingua italiana due significati affini ma indistinti perché non distingue la relazione zio-nipote e nonno-nipote,precisazione che invece troviamo nella lingua francese con due diversi vocaboli (neveu e petit-fils). A causa delle ambiguità in esso insite, il linguaggio naturale non è il linguaggio ideale della scienza che richiede un linguaggio in cui ogni forma o parola ha un unico significato ed in cui ad ogni significato corrisponde una ed una sola forma. A questo fine le scienze matematiche hanno fatto ricorso a linguaggi simbolici o artificiali cui è legato il progresso scientifico. Poiché le leggi sono formulate in grandissima parte con parole del linguaggio corrente che raramente hanno significato univoco 185, il fenomeno della ambiguità nelle leggi è inevitabile. Tuttavia il fenomeno non è così esteso come potrebbe sembrare. Nella concreta realtà esso è ridotto perché il significato di una parola o di un enunciato può anzi deve essere enucleato considerando la parola (o l enunciato) nella sua connessione con le altre parole (o enunciati). Consideriamo la parola imposta che per un verso è sinonimo di persiana (entro certi limiti) mentre per altro verso non lo è. E il contesto che fa trasparire il significato nelle due frasi seguenti : - Al calar della sera Mario chiuse le imposte. In questo contesto la parola imposta ha il significato di persiana, mentre nella frase Mario ha versato al fisco le imposte dovute ha chiaramente il significato di 184 Questo tipo di sentenze ormai è in larga misura sostituito dalle sentenze di accoglimento parziale che, pur lasciando anch esse inalterato il testo, investono con dichiarazione di illegittimità costituzionale norme o loro frammenti che dal testo sono desumibili in via interpretativa. 185 (la parola) non è mai univoca, ma fertile terreno di sensi e di accezioni. N. Irti, Testo e contesto.cedam, 1996, pag. 140

88 88 tributo. Insomma il significato di una parola è palesato dal contesto di cui fa parte. 186 Il fenomeno della polisemia trae origine dal fatto che il numero dei significati è enormemente più elevato dei segni significanti. La polisemia è perciò un fenomeno ineliminabile. Si può cercare di contenerlo o di eliminarne gli effetti negativi quando è in gioco,nel caso degli enunciati legislativi,il valore della certezza del diritto. D altra parte il fatto che le parole possano aver più di un significato e che questo possa variare secondo il contesto, se è un fatto negativo per la scienza, è invece altamente positivo per esempio per la poesia (che coglie le sfumature di significato) ed in particolare per le relazioni quotidiane (economia dei segni del linguaggio). Tuttavia poiché le parole della legge determinano i comportamenti umani occorre che esse non diano luogo ad ambiguità. Il legislatore - ammoniva Bentham - deve scrupolosamente sorvegliare la scelta delle parole. Tali parole tali leggi. Si fanno forse le leggi altrimenti che con le parole? Vita, proprietà, libertà, onore, tutto ciò che noi abbiamo di più prezioso dipende dalla scelta delle parole....le parole della legge debbono essere pesate come diamanti. Nel redigere le leggi il est essentiel que les paroles des lois réveillent chez tous les hommes les mêmes idées (Montesquieu), ossia che esse non diano luogo a diversità di interpretazioni. L ambiguità può essere semantica se attiene al significato delle parole dell enunciato, oppure sintattica se attiene alla sintassi. La vaghezza è sempre semantica in quanto attiene al significato. Ambiguità semantica: denota una incertezza sul significato da attribuire ad un termine o a un sintagma. Ad esempio nell articolo 59, comma 2, della Costituzione (che prevede che il Presidente della Repubblica può nominare cinque senatori a vita) il sintagma Presidente della Repubblica si riferisce all organo o alla persona? Nel secondo caso il numero complessivo dei senatori a vita può risultare superiore a cinque elevando il tetto del quorum di maggioranza con possibili ripercussioni sul rapporto di forze tra maggioranza ed opposizione. Entrambe le interpretazioni hanno avuto applicazione. La seconda una volta soltanto durante il settennato del presidente Pertini. Nell art.64 Cost. la parola presenti quale significato ha? E noto che Camera e Senato hanno dato due diverse interpretazioni della parola presenti. Nel Regolamento della Camera dei deputati la parola presenti è così interpretata (art 48) : Sono considerati presenti coloro che esprimono voto favorevole o contrario. Questo significa che ai fini della determinazione del quorum di maggioranza non sono conteggiati, secondo un antica prassi anteriore alla Costituzione, gli astenuti. E una interpretazione che può apparire poco rispettosa del c.d. significato proprio della parola, ma logicamente corretta, perché altrimenti gli astenuti favorirebbero i contrari. Nel regolamento del Senato (art.107) i presenti sono coloro che partecipano alla votazione anche dichiarando di astenersi, per cui la vera astensione si attua uscendo dall Aula. Gli esempi di ambiguità semantica non sono rari nei testi legislativi. Di qui l avvertimento ai redattori di testi normativi per un uso corretto, ed uniforme nel significato, dei termini nell ambito sia di una medesima legge sia, se non dell intero ordinamento, del medesimo ramo del diritto o almeno del medesimo istituto giuridico. 186 Soltanto nel contesto della proposizione una parola ha significato Wittgenstein, Ricerche filosofiche. Einaudi,Torino, pag.37 (trad.).

89 89 Ambiguità sintattica: denota una incertezza non dipendente dal significato di una parola, ma dalla collocazione della parola nella frase o dal modo in cui la parola stessa è connessa con le altre (mediante connettivi, punteggiatura, pronomi relativi, ecc.).il famoso responso della Sibilla cumana Ibis redibis non morieris in bello è un esempio classico in cui il significato della espressione cambia profondamente a seconda della posizione della virgola, prima o dopo l avverbio non. Con riferimento al diritto positivo notevole è il caso citato da Alf Ross in Diritto e giustizia: il Protocollo di Berlino del 6 ottobre 1945 ha avuto come unico oggetto quello di sostituire con una virgola un punto e virgola presente nel del testo della Carta del tribunale militare, contenuta nell Accordo di Londra dell 8 agosto Un caso più recente è quello segnalato nella circolare del Primo ministro francese del 30 gennaio 1997 : La substitution récente par amendement d un point-virgule à une virgule a considérablement changé le sens de l article 17 du code des débits de boissons Oltre che alla punteggiatura le ambiguità sintattiche possono essere imputate ad un uso non accorto della congiuntiva e, della disgiuntiva o e alla collocazione non appropriata dei pronomi relativi specialmente nella forme invariabili che, cui. Nell opera sopracitata Alf Ross esamina alcuni casi tipici di ambiguità sintattica come contributo ad un auspicato studio sistematico del problema che reputa di grande importanza per la interpretazione della legge ed in particolare per la redazione delle leggi Vaghezza della norma Si ha vaghezza quando il significato del termine è indeterminato. Una legge sui giovani è di incerta applicazione se non si precisa chi è giovane e chi non lo é. In un caso del genere il legislatore attento ha la possibilità di precisare con una definizione stipulativa l età giovanile fissando un limite minimo ed un limite massimo. Diverso è il caso in cui il legislatore fa volutamente uso di termini od espressioni la cui area di significato non è determinabile preventivamente per cui è rimessa all applicatore della legge la valutazione caso per caso (ad es. la diligenza del buon padre di famiglia ). Come rileva R.Guastini, ambiguità e vaghezza non vanno confuse: mentre l ambiguità richiede una scelta (interpretativa) tra due significati possibili, la vaghezza richiede una decisione interpretativa circa i confini del significato Le definizioni legislative La definizione legislativa è lo strumento mediante il quale il legislatore tende a contrastare l ambiguità o la vaghezza di un termine corrente, rendendo meno incerta l attribuzione di significato all enunciato normativo e pertanto meno variabile l interpretazione e più sicure le aspettative (certezza del diritto). Delle definizioni sono state date molteplici definizioni e fatte varie classificazioni e distinzioni su cui si rinvia alle opere citate nell appendice bibliografica (italiana e straniera) sotto le voci linguaggio e definizioni. Le principale e più antica distinzione è tra definizioni reali e definizioni nominali. La distinzione ha riguardo all oggetto della definizione. Se questa verte sui segni la definizione è nominale. Essa risponde alla domanda Che cosa s intende per X? dove X è una parola. Se verte sulle cose è reale. Essa risponde alla domanda Che cosa è X? 187 A.Ross, Diritto e Giustizia.. Einaudi,1965,pag R.Guastini, Le fonti del diritto e l interpretazione. Giuffrè,1993, pag.357

90 90 Si tratta di distinzione gravida di implicazioni filosofiche su cui logici e linguisti da Aristotele in poi discutono ancora. Senza inoltrarci in questo periglioso discorso diciamo che il nostro interesse è rivolto alle definizioni nominali. Con questa precisazione si può affermare che la definizione legislativa è una proposizione con la quale si stabilisce il significato di una data parola o sintagma in un dato contesto normativo. La definizione consta di due parti: il definiendum, che è il vocabolo che viene definito, ed il definiens, che è costituito di vocaboli dati per noti,i quali definiscono il significato del definiendum 189. Ora se tutti i termini che compaiono nel definiens fossero a loro volta definiti mediante altre definizioni si innnescherebbe un processo che ad un certo punto deve pur arrestarsi se non si vuol cadere in un circolo vizioso in cui il definiendum finisce per diventare esso stesso definiens. Quando il termine da definire (definiendum) è contenuto nel definiens la definizione è inutile. E una non definizione. In simile errore è caduto il nostro legislatore nell articolo 1, comma 1, della legge 1997 n.59 (legge Bassanini), quando ha voluto dare la definizione di ente locale : Per enti locali s intendono le province,i comuni, le comunità montane e gli altri enti locali Poiché è impossibile che tutti i vocaboli del linguaggio legislativo siano definiti, rimangono margini di discrezionalità all interprete o applicatore del diritto. Le definizioni si presentano come enunciati e alla stregua di tutti gli altri enunciati normativi acquistano significato quando sono interpretati. Perciò l introduzione di una definizione nel discorso legislativo è vantaggiosa, in termini di riduzione della discrezionalità dell interprete, nella misura in cui i termini contenuti nel definiens suscitano di fatto meno controversie di quanto ne suscitano i termini contenuti nel definitum. 190 Come scrive Tarello Una delle distinzioni che più frequentemente la dottrina contemporanea pone è, con riguardo al definiendum, quella tra i termini che appartengono al linguaggio ordinario o a linguaggi tecnici non giuridici e quelli che appartengono al linguaggio dei giuristi. Ai primi si ascrivono ad esempio termini come albero, vino, alta tensione; ai secondi termini come contratto, proprietà, assegno bancario. I primi esprimono cose, i secondi qualificano cose. I primi sono chiamati dal Ross termini colloquiali o del linguaggio non specificamente giuridico ed i secondi termini sistematici. Le definizioni del legislatore non sono, e comunque non dovrebbero essere mai, definizioni lessicali, ma definizioni stipulative o esplicative queste ultime dette anche ridefinizioni. 191 Sono lessicali le definizioni che descrivono il significato che una data parola ha o ha avuto in un certo contesto o in una data epoca. In altri termini, partendo dalla analisi degli usi di una parola ne viene indotto il significato. A questa funzione adempiono i comuni vocabolari. Si ha definizione stipulativa quando si attribuisce un significato nuovo ad una parola già esistente o quando si definisce un termine nuovo significante un oggetto fino allora sconosciuto. Definendo in modo stipulativo una parola già in uso si prescinde, talora completamente, dal significato con il quale essa viene comunemente adoperata. Non si registrano cioè le consuetudini linguistiche ad essa relative ma ci si limita ad attribuire 189 A volte nel codice civile il definiendum è la parola della rubrica. V. ad esempio, gli articoli 833 (atti di emulazione) e 2265 (patto leonino). Quando invece la rubrica è rappresentata dalla generica dizione nozione, allora il definiendum si trova nel testo dell articolo. Ad es. art nozione. il mutuo è il contratto Tarello, L interpretazione della legge. Giuffrè, 1980, pag Questa terminologia è adottata da Robinson, Copi, Scarpelli, Belvedere, Lantella. Kalinowski usa rispettivamente i termini : definizioni analitiche, sintetiche, stipulative. A quest ultima terminologia si richiama N.Irti in Introduzione allo studio del diritto privato.torino, 1976

91 91 convenzionalmente un certo significato diverso da quello corrente, ad es.gli atti di emulazione, di cui all art.833 cc). 192 Le definizioni esplicative o ridefinizioni sono un qualcosa di intermedio tra le due precedenti. Con esse si precisa o si integra il significato di un termine, pur rimanendo aderenti ai significati correnti. In altri termini non si attribuisce ad una parola un nuovo e diverso significato, ma si delimita e precisa, convenzionalmente, il significato che la parola ha già, al fine di renderla meno vaga o ambigua. Un esempio del genere è costituito dalla definizione della parola visibile come data dal n.10 dell articolo 1 della legge 5 maggio 1966 n.276: la parola visibile quando applicata ai fanali significa visibile in una notte scura con atmosfera chiara (da A.Martino, Le definizioni legislative). In conclusione con la ridefinizione o definizione esplicativa non ci si svincola dall uso comune della parola (come nella definizione stipulativa) ma neppure ci si limita a registrare passivamente i significati usuali (come nella definizione lessicale). In sostanza sia la definizione stipulativa che la ridefinizione costituiscono una direttiva linguistica o un comando ad interpretare un certo termine nel significato esplicitato con la definizione stessa. Forme e modi di presentazione delle definizioni legislative. Nei testi legislativi le definizioni sono generalmente presentate come enunciati distinti dagli altri enunciati (normativi) ed in appositi articoli. Talora definizione ed enunciato normativo sono strettamente combinati come nell art.2265 c.c. (patto leonino). 193 In questo articolo senza la parola nullo avremmo una semplice definizione. Con la parola nullo l enunciato assume carattere precettivo. Gli stilemi con cui il legislatore introduce le definizioni sono anche essi vari.talvolta la definizione è preceduta da una esplicita rubrica definizioni o nozione (nei codici). Il tipo di definizione che viene introdotta è segnalato da particolari espressioni. Con l espressione per x s intende o x designa oppure x significa generalmente si introducono definizioni nominalistiche o terminologiche di carattere stipulativo o esplicativo.con l espressione del tipo x è si introduce una definizione concettuale, essenzialistica. La tecnica definitoria, già sperimentata nel Digesto 194, è secondo un opinione diffusa, di uso raro nei paesi di civil law (cioè nell Europa continentale) e frequente invece nei paesi di common law. Tale opinione, cui si accompagna l idea che formulare definizioni non è compito del legislatore e che le definizioni non hanno valore vincolante, innanzitutto deve essere rettificata per quanto riguarda i codici che contengono infatti numerose definizioni. 195 Ma anche nei Trattati o Convenzioni internazionali le definizioni sono frequenti. L utilizzazione della tecnica delle definizioni in questo campo s impone a causa delle diversità linguistiche dei contraenti e della eterogeneità dei sistemi giuridici, al fine di stabilire enunciati di regole aventi identico significato in tutti i paesi interessati. 192 Art.883.Atti di emulazione-il proprietario non può fare atti i quali non abbiano altro scopo che quello di nuocere o recare molestia ad altri. 193 Art.2265-Patto leonino. E nullo il patto con il quale uno o più soci sono esclusi da ogni partecipazione agli utili o alle perdite. 194 Una sezione del Digesto (libro 50, titoloxvi) è intitolata De verborum significatione, che è anche il titolo di opere esegetiche di glossatori e post glossatori. 195 Alf Ross, Le definizioni nel linguaggio giuridico, op. cit. p.211. Per quanto riguarda le definizioni nel codice civile italiano si rinvia a A. Belvedere, Il problema delle definizioni nel codice civile. Milano, Giuffrè, 1977.

92 92 Si è già detto che l esistenza di una Comunità europea con propri organi legiferanti costituisce luogo di incontro delle varie esperienze legislative nazionali : luogo dove si verifica in certa misura una osmosi delle tecniche legislative tra gli addetti alla redazione delle norme comunitarie,i quali portano con se le tradizioni dei paesi di provenienza. Così la tecnica delle definizioni legislative, tipicamente inglese, è ampiamente utilizzata nella normativa comunitaria e si fa strada nelle legislazioni nazionali continentali in cui le definizioni apparivano quasi esclusivamente nei codici. Le legislazioni nazionali europee vuoi per il tecnicismo di nuove materie (energia atomica, informatica, biotecnologie, telematica, etc.) vuoi per la necessità di omogeneizzare la terminologia di normative con contenuto a vocazione sopranazionale, ricorrono più che nel passato alle definizioni. Metodi di definizione Il metodo di definizione più diffuso, specialmente nel codice civile e ne vedremo la ragione, è quello aristotelico e degli scolastici detto per genere prossimo e differenza specifica. Presupposto dell uso di questo modo di definire è che il genere sia noto o sia definito altrove dallo stesso legislatore. Prendiamo ad es.l art c.c. che definisce la vendita : La vendita è il contratto....il genere è il contratto; la differenza specifica (il definiendum), la vendita. Altri modi di definizione sono : - per enumerazione delle specie consistente nell elencare i singoli membri della definizione. La enumerazione può essere tassativa (art 822,demanio pubblico) o esemplificativa (art.892,distanze per gli alberi) ; -per descrizione delle caratteristiche essenziali del definiendum (definizione del fiasco toscano, art 4 del DPR 12 febb.1965 n.162). 196 La definizione legislativa come interpretazione autentica Vi è un qualche rapporto tra definizione legislativa ed interpretazione autentica nel senso che la prima è una forma di interpretazione contestuale che viene apposta per prevenire o limitare l insorgenza di contrasti interpretativi, mentre la legge interpretativa dichiara il significato di una parola o di una espressione di una precedente legge mediante una definizione e tende ad eliminare un contrasto interpretativo effettivo o virtuale. Ma il punto di contatto si arresta qui perché generalmente si assume che la legge interpretativa dispone sul significato della sola legge interpretata e non va oltre di essa, mentre si presume che la definizione legislativa valga oltre, almeno per le successive leggi di modifica della legge contenente la definizione. Uso delle definizioni Il discorso finora sviluppato non sarebbe compiuto se non venisse data risposta ai seguenti quesiti: - è compito del legislatore definire? - le definizioni legislative sono vincolanti? - conviene definire o è meglio non definire? Secondo un opinione radicata nel campo civilistico non dimentica dell adagio Omnis definitio in iure civili periculosa est il definire non costituisce attività normativa, ma 196 per fiasco toscano s intende un recipiente in vetro costituito da un corpo avente approssimativamente la forma di un ellissoide di rotazione raccordato secondo il suo asse maggiore a un collo allungato, nel quale l altezza totale non sia inferiore a 1,2 e non superiore a tre volte il diametro del corpo, rivestito in tutto o in parte con sola o paglia o altro materiale vegetale naturale da intreccio. Il fondo può essere anche piano o leggermente concavo (da Tarello, op. cit.pag.213)

93 93 attività scientifica sottoposta al controllo di verità e di falsità. Il legislatore ha funzione precettiva e non cognitiva. Questa distinzione è nettamente affermata da Portalis, relatore del progetto del codice civile napoleonico : Les lois sont des volontés.tout ce qui est définition, enseignement, doctrine est du ressort de la science. Tout ce qui est commandement, disposition proprement dite est du ressort des lois. Questi rilievi possono avere fondamento se rivolti alle definizioni c.d.reali o essenzialistiche. Ma ove si consideri la natura e la funzione delle definizioni stipulative e delle ridefinizioni, questa opinione è da respingere. Concettualmente si può distinguere nel testo legislativo l enunciato normativo dalla definizione, ma la definizione costituisce parte integrante dell enunciato normativo di cui chiarisce il senso o delimita il campo di applicazione. Non è qualcosa di separabile dalla norma, poiché essa qualifica il modo di essere della norma stessa. Senza la definizione quella norma sarebbe un altra norma.(v.art.892,1, c.c., alberi alto fusto) Chi aderisce alla tesi che non è funzione del legislatore definire è portato a considerare le definizioni come parti non vincolanti della legge. Questo è proprio il titolo di un saggio del 1886 di un noto romanista (Eisele). Ma per la richiamata funzione delle definizioni come prescrizioni circa l uso di un termine o come descrizione di una fattispecie (codice penale) sono vincolanti per l interprete. Senza la definizione di luci e vedute dell art.900 del codice civile le disposizioni dei successivi articoli assumono un diverso significato Se convenga o no definire dipende dagli indirizzi di politica legislativa o dagli scopi particolari che il legislatore si prefigge. Una definizione bene apposta - è stato detto (Scarpelli) - eviterà molte controversie che l imprecisione di un termine altrimenti cagionerebbe in sede di interpretazioneapplicazione. Pur guardando con favore all uso delle definizioni, occorre tuttavia una certa cautela nell uso delle stesse. Nel procedere alla formulazione di una definizione il legista dovrà innanzitutto verificare (e qui sono d ausilio i sistemi di informatica giuridica v. par. 1.9.) se non esistano nell ordinamento altre definizioni riferite allo stesso termine o oggetto; inoltre dovrà chiedersi: - se la definizione che egli dà di un termine vale anche per lo stesso termine ricorrente in leggi anteriori, operando come interpretazione autentica ; - se non sia il caso di restringerne l applicazione alla legge de qua con una formula del tipo ai fini della presente legge s intende... ; - se con l uso di tale ultima formula non si corre il rischio di dare più definizioni dello stesso termine. Se il legislatore desidera comprimere l area di discrezionalità dell applicatore deve essere più preciso nelle sue enunciazioni e le definizioni servono a questo.vi è quindi un risvolto politico nell uso delle definizioni Se invece il legislatore al valore della certezza e della prevedibilità antepone quello della equità e della flessibilità della norma si guarderà dal definire certi termini per lasciare maggiore spazio di intervento a chi applica la norma. Le nozioni cosiddette fluide o vaghe come buon costume o buon padre di famiglia o ordine pubblico svolgono un ruolo irrinunciabile nella vita del diritto. Il giudizio sulla opportunità delle definizioni nelle leggi non può prescindere dalla considerazione del ruolo che le definizioni stesse giocano sotto due profili: - come tecnica di redazione del testo normativo, - come strumento di sistemazione delle regole giuridiche. Sotto il primo aspetto, posta la definizione di un termine, ciò consente al redattore del testo:

94 94 a) di reiterare l uso dello stesso termine senza doverne ripetere gli elementi descrittivi. Si attua in tal modo una economia di parole che si risolve in fluidità del discorso normativo e concisione di stile; b) di collegare, utilizzando il metodo aristotelico di definizione per genere prossimo e differenza specifica, una data fattispecie ad un genus più ampio già definito (la permuta è il contratto...) di cui viene ad assumere la relativa disciplina giuridica (annullabilità, risoluzione, ecc.). Con il procedimento di cui alla lettera b) viene in evidenza il secondo aspetto. Attraverso le definizioni di concetti giuridici con il metodo aristotelico si forma un reticolato di norme connesse le une alle altre secondo un ordine sistematico. La funzione sistematica che le definizioni svolgono nei codici ne giustifica la presenza numerosa. In una ricerca sul Code civil francese ne sono state individuate 105 e di esse 102 sono definizioni concettuali. Circa tre quarti di queste definizioni non sono isolate, ma collegate tra di loro in un insieme che contribuisce all architettura del codice. Normalmente le definizioni dei codici hanno dietro di sé un ampio retroterra di elaborazione dottrinale e giurisprudenziale che ne assicura una certa stabilità nel tempo. Il 90% delle definizioni del Code civil sono definizioni che datano dal codice napoleonico e non sono state mai modificate Le elencazioni nelle leggi. Nella formulazione degli enunciati normativi frequente è il ricorso alla tecnica della elencazione. Con questa tecnica, consistente nella specificazione ed enumerazione di casi (art.1014 c.c.) o di requisiti (art.1325 c.c.) o di condizioni (artt. 2891, 2901 c.c.), si tende a precisare e meglio ordinare il discorso normativo. Ciascun membro dell elenco, costituito da una o più parole o da una intera frase (subordinata),è introdotto da un numero cardinale progressivo (artt.87, 463, 1014, c.c.) o da una lettera secondo l ordine alfabetico. Non è infrequente tuttavia che l enumerazione alfanumerica manchi (art. 822 c.c.) ed i singoli membri dell elenco sono allora separati da una virgola o, a seconda dei casi, dalle congiunzioni e oppure o. A titolo di esempio con una elencazione possono essere indicati i requisiti necessari che configurano una fattispecie giuridica ( art.1212, 1325 c.c.) oppure possono essere specificati i casi in cui una certa regola si applica (art.1203 c.c.) o non si applica (art. 75, comma 2, cost.) Le elencazioni possono essere cumulative o disgiuntive. Sono cumulative le elencazioni per cui una data fattispecie o un dato atto si realizza solo se vi è la compresenza di tutti i membri dell elenco (art.1202, 2518, 2891 c.c.). Sono disgiuntive le elencazioni per cui una data fattispecie o un dato atto si realizza in presenza anche di uno solo dei membri dell elenco (art.235, 463, 1203, 2878 c.c.). A fronte di una elencazione disgiuntiva, all interprete si pone il problema di capire se l elenco è tassativo o esemplificativo. A titolo di esempio è tassativa l elencazione dei casi di disconoscimento di paternità di cui all articolo 235 c.c. (v. anche 1471 e 1203 c.c.). Il carattere tassativo risulta dalla premessa che introduce l elenco : Il marito può disconoscere il figlio concepito durante il matrimonio soltanto nei casi seguenti. 197 J.L. Bergel, Typologie des definitions dans le code civil, in Cahiers de méthodologie juridique n.1, Les definitions dans la loi et les textes réglementaires, pubblicato dalla Revue de la recherche juridique-droit prospectif,

95 95 E esemplificativa l elencazione dei frutti naturali di cui all articolo 820, comma 1, c.c. In questo caso, ed in tutti i casi in cui un elenco è preceduto da una definizione legislativa, l elenco stesso è introdotto da parole come, quali. etc. Sono frutti naturali quelli che provengono dalla cosa...come i prodotti agricoli, le legna, i parti degli animali... E anche esemplificativa l elencazione di cui all articolo 126, comma 2, del regolamento della Camera dei deputati, in cui l elenco è introdotto dall inciso in particolare. Quando mancano i segnali costituiti dalle parole sopra sottolineate o da espressioni analoghe per funzione, diventa più arduo riconoscere la natura della elencazione. Spetta al redattore del testo normativo prevenire l insorgenza del problema interpretativo L eufemismo nella legislazione L eufemismo è la tecnica linguistica (o come dicono i linguisti, la figura retorica) consistente nel sostituire una parola o espressione considerata sconveniente, spiacevole o offensiva con altra ritenuta gradevole. Con il ricorso all eufemismo si tende a minimizzare o ad edulcorare situazioni, fatti o qualità negative o ritenute tali, mediante espressioni o parole accettabili da parte del destinatario del messaggio linguistico. A volte l eufemismo può essere esercizio di ipocrisia da ambo le parti (emittente e destinatario), consapevoli invece della vera sostanza delle cose come ad esempio nel caso dell espressione paesi in via di sviluppo in luogo di paesi sottosviluppati, anche se si potrebbe sottilmente argomentare che con quest ultima espressione si certifica un destino mentre con la prima si esprime una speranza. Analogamente in una legge francese del 1982 il termine chomeurs (disoccupati) è sostituito dalla espressione lavoratori privi di impiego. Altre volte l eufemismo può essere dettato da ironia ovvero essere, invece, l espressione di un sincero desiderio di non recare dispiacere al destinatario. Altre volte ancora quello che può apparire un eufemismo è invece una consapevole scelta che ripudia parole o locuzioni che la storia ha caricato di significato ghettizzante (lo storpio, lo zoppo, il lebbroso, ecc.). Oggi nessuno scriverebbe, come in una legge piemontese del 1859: Provvidenze per i miserabili Ci sono, poi, parole che evocano paure ancestrali e allora si preferisce non pronunciarle ricorrendo ad espressioni indirette ( un male incurabile ). Anche il linguaggio delle leggi non è esente dal fenomeno dell eufemismo. Le ragioni di ciò possono essere ricondotte a due ordini di considerazioni. Da una parte vi sono designazioni di fatti o azioni sulla cui commissioni od omissione vi sono forti e contrastanti valutazioni nella società per cui il legislatore volendo giungere ad un risultato di compromesso accettabile tende a mascherare la cosa (aborto, divorzio, contraccettivi, condono) ricorrendo a locuzioni meno evocative del fatto reale. 198 L ironia della sorte è che la vox populi finisce per designare quelle leggi proprio con il nome che il legislatore ha evitato di pronunciare. Dall altra vi sono denominazioni di attività o qualifiche che la mutata sensibilità sociale (la pari dignità sociale) non accetta più, anche se la sostanza rimane la stessa, ad es. la espressione operatore ecologico in luogo di spazzino. La figura, inserita in un nuovo circuito (l ecologia), ne risulta nobilitata. 198 Nell articolo 15 della legge 1977.n.10 in luogo di confisca è usata la espressione acquisizione gratuita ; nella legge che introduce il divorzio questa parola non compare nel testo della legge, così pure sono accuratamente evitate le espressioni condono edilizio e condono fiscale nelle leggi che ciò ammettono. Altra parola non pronunciata nella relativa legge è la parola aborto.

96 Le relazioni tra le norme Ogni nuova norma con il fatto stesso di venire ad esistenza si colloca in un certo rapporto con le norme del preesistente sistema normativo. Questo rapporto sarebbe indeterminato o non facilmente determinabile se il legislatore non si avvalesse della tecnica dei riferimenti. Con i riferimenti il legislatore stabilisce, esplicita, delimita una certa relazione tra la nuova norma e le norme preesistenti. La relazione è determinata e al tempo stesso documentata dal tipo di riferimento che va dal rinvio puro e semplice (inteso, ad esempio, a fruire di una definizione legislativa già esistente) fino alla abrogazione di norme preesistenti. Pertanto possiamo affermare che per riferimento normativo s intende ogni citazione espressa che una disposizione fa di un altra legge o disposizione di legge al fine di richiamarla, sostituirla, abrogarla, derogarla, sospenderla o interpretarla. Il riferimento è caratterizzato da due elementi: la citazione dell atto normativo (nome numero e data e quando occorra nome e numero della sua partizione interna) e il verbo che denota il tipo di prescrizione (è abrogato, è modificato, è prorogato, etc) Poiché nel tempo viene a stabilirsi tra le norme un fitto intreccio di riferimenti da cui risulta difficoltoso districarsi, la politica e la tecnica dei riferimenti richiedono un attenta considerazione. Per politica dei riferimenti intendo la valutazione dell opportunità dell uso dei riferimenti e per tecnica dei riferimenti il modo della loro attuazione. Sotto il primo profilo (opportunità dei riferimenti) è da riconoscere che un uso esteso e ripetuto nel tempo dei riferimenti finisce per risultare contrario alla chiarezza delle norme e ad una facile reperibilità dei testi. Può infatti accadere che di aggiornamento in aggiornamento (cioè di trapianto in trapianto) si finisca per perdere l esatta cognizione della portata di una certa legge, alla quale - in quanto ritenuta la principale regolatrice di una data materia - si seguita nelle successive a far riferimento, a rinviare, quando poi magari risulta che essa è stata ampiamente modificata, ovvero che ne rimane in vita solo il titolo e qualche articolo o addirittura che è stata espressamente abrogata o è da ritenersi tale per incompatibilità 199 Riguardo alla tecnica dei riferimenti sembra superfluo osservare preliminarmente che condizione per effettuare un riferimento è conoscere lo stato della legislazione esistente. Nel redigere un riferimento è necessario che la citazione indichi esattamente e senza equivoci le disposizioni oggetto del riferimento. Ciò avviene riportando gli elementi formali distintivi dell atto normativo sopra ricordati (numero e data, numero della partizione interna) Tuttavia un riferimento può essere considerato corretto anche senza il dato formale quando l atto normativo richiamato è universalmente noto e individuato con le sole parole del titolo (rectius dell argomento del titolo) ad es. codice civile o codice penale. Invece quando il legislatore fa uso di espressioni generiche come il riferimento alla normativa vigente esso crea una situazione di indeterminatezza dell ordinamento e la comprensibilità si oscura. E si oscura anche quando sembra chiara, ma non lo è affatto, con l inusuale rinvio ad un combinato disposto M. Zingales, Tecnica legislativa e certezza del diritto, in Nuovi studi politici, n.3, 1979, pag. 67. Per un rinvio a norma abrogata si veda l articolo 9 della legge n. 792 del 1984 che contiene un rinvio alla legge n.706 del 24 dicembre 1975 abrogata con l articolo 42 della legge 24 novembre 1981 n Legge 15 maggio 1997 n.127, art. 17, comma 26. E abrogata ogni diversa disposizione di legge che preveda il parere del Consiglio di Stato in via obbligatoria. Resta fermo il combinato disposto dell articolo 2, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n.400,e dell articolo 33 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924 n

97 97 I riferimenti posti dal legislatore non esauriscono la materia dei collegamenti tra le norme. Vi sono, e sono indeterminabili a priori, i collegamenti che vengono posti di volta in volta dal giudice o dall organo dell esecutivo ai fini dell applicazione di una disposizione (il c.d. combinato disposto ) Premesso che l argomento qui trattato si riferisce ai riferimenti posti dal legislatore, le figure più note sono il rinvio, la sostituzione o modifica in senso stretto, l abrogazione, la deroga, la proroga, la sospensione, l integrazione, l interpretazione autentica. Ciascuna di queste figure esprime una regola tipica e costante Il rinvio Le direttive di tecnica legislativa ed i manuali di drafting legislativo dedicano ampio spazio alle forme e tecniche di rinvio. 201 Si ha rinvio quando un atto normativo intende appropriarsi di un contenuto prescrittivo che è stato formulato in un atto diverso, il quale non viene toccato in nulla da tale richiamo 202 Dalla definizione data discende che non costituisce rinvio in senso proprio: - quando il riferimento ad altro atto normativo viene fatto non per fare propria una prescrizione, ma per informare, ad esempio, che s intende dare attuazione ad un dato articolo della Costituzione; - non è rinvio in senso tecnico il rinvio che la Costituzione fa a leggi costituzionali o alla legge ordinaria per la disciplina di una data materia. In questi casi non si tratta di far proprio un contenuto prescrittivo formulato in un altro atto normativo, ma si istituisce una riserva di competenza normativa. Il che significa che la disciplina di una determinata materia può essere dettata soltanto dalla fonte cui è fatto rinvio 203.; - non sono rinvii ma semplici citazioni di carattere informativo gli enunciati che non prescrivono nulla ma indicano dove è reperibile una data disposizione. I rinvii sono variamente classificati e denominati. I rinvii interni od esterni ed i rinvii fissi o mobili sono le coppie più note. Sono interni i rinvii ad altra parte (articolo o sue partizioni o aggregazioni) della stessa legge. Circa i rinvii interni, quando questi si riferiscono ad articoli o commi immediatamente consecutivi, sono da evitare locuzioni del tipo articolo (o comma) precedente o articolo (o comma) seguente ; si deve invece citare sempre il numero dell articolo (o del comma) a cui è fatto rinvio, poiché può accadere che in sede di approvazione del testo del progetto di legge si inserisca tra i due articoli o commi adiacenti, a seguito di emendamento, un altro articolo o comma che rende improprio il riferimento, se per disattenzione od altro non viene corretta la citazione del rinvio. Un caso del genere si è verificato in una legge italiana e la questione ha dato luogo, per gli effetti conseguenti ad una sentenza (sent. 185/1992)della Corte costituzionale.(v. anche par.3.8.) Sono esterni i rinvii ad altra legge dello stesso legislatore o di altri legislatori dello stesso ordinamento o a leggi di altri ordinamenti V. in particolare : H. Müller, Handbuch der Gesetzgebungstechnik. Berlin, 6 ed ; Hans-Ulrich Karpen, Die Verweisung als Mittel der Gesetzbungstechnik (Neue Kölner rechtswissenschaftliche Abhandlungen, Hrsg. von der rechtsswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln, Heft 64), Berlin, Walter de Gruyter, 1970 ; P. Salvador Cordech, Las remisiones, in Gretel, La forma de las leyes. Bosch casa editorial, 1986 ; v. anche A. Papa, Alcune considerazioni sulla tecnica del rinvio nella produzione normativa, in Rass.Parlam G. U. Rescigno, L atto normativo. Bologna, Zanichelli, 1998, pag Sulla funzione e sui vari tipi di riserva v. T.Martines, Diritto costituzionale. Giuffrè, 1990 (VI ed.), p.464 e ss.; R. Guastini, Le fonti del diritto e l interpretazione. Giuffrè,1993, p.114 e ss.; G.U.Rescigno, L atto normativo. Zanichelli, 1998,p. 165 e ss.

98 98 E detto rinvio materiale o fisso il rinvio a una data disposizione nel testo vigente al momento dell entrata in vigore della legge rinviante o a una determinata data, per cui le modificazioni successive apportate alla disposizione richiamata non hanno rilevanza per l atto rinviante. E detto rinvio formale o mobile il rinvio ad una disposizione nel testo vigente al momento dell applicazione della legge rinviante. In altri termini il rinvio formale è un rinvio alla fonte normativa e perciò a tutte le successive modificazioni che la disposizione a cui è fatto rinvio può subire nel tempo. Il rinvio materiale o fisso va possibilmente evitato in favore di una normazione diretta a meno che questa non disturbi l economia o l armonia del testo o sia inevitabile come nel caso di mappe, tabelle ecc. Diversamente dal rinvio mobile, il rinvio fisso può avere come oggetto anche una norma non più in vigore oppure una regolamentazione privata (ad esempio le normative tecniche), poiché il legislatore conosce il contenuto della norma da richiamare e perciò può decidere se farla propria. Ma in questi casi è necessario che della norma richiamata sia indicata anche la sua reperibilità. Il ricorso alla tecnica del rinvio (esterno) è oggetto di contrastanti giudizi. In senso negativo si rileva che : - il rinvio spezza la continuità del discorso normativo e riduce la comprensibilità immediata del testo rinviante, poiché il contenuto regolativo del testo stesso può essere desunto soltanto con una lettura contestuale di un altro testo ; il disagio aumenta quando i rinvii sono molteplici e a più testi ; si complicano nel caso dei cosiddetti rinvii a cascata ; - il rinvio complica la interpretazione delle disposizioni. A riguardo è da osservare che la disposizione richiamata richiede una doppia lettura : la prima per desumerne il significato (la norma) nel contesto della legge che la comprende e la seconda per valutarne la compatibilità con le norme del testo rinviante ; - il rinvio può prestarsi a nascondere o rendere poco trasparente la sostanza di una disposizione. In senso positivo si rileva che la tecnica del rinvio : - semplifica il testo rinviante e rende più fluido il discorso normativo giacché risparmia la ripetizione di enunciati già esistenti ; - consente di utilizzare un enunciato già interpretato e sperimentato; - rende meno ridondante l ordinamento e ne favorisce la sistematica; - evita possibili scogli nel dibattito parlamentare facendo riferimento ad una norma già esistente. In conclusione l uso del rinvio richiede un apprezzamento prudente : i rinvii devono essere effettuati soltanto quando portano alla semplificazione dei testi senza comprometterne la comprensibilità. La tecnica del rinvio è uno strumento comodo per il redattore del testo di un progetto di legge, ma scomodo sia per il legislatore (nella fase di esame e di approvazione del progetto) sia per l utente finale della legge, entrambi costretti a ricercare e consultare un altro od altri testi. Per attenuare questo inconveniente si raccomanda che nella formulazione del rinvio, la norma rinviante dia almeno sinteticamente conto dell oggetto del rinvio in modo che il lettore possa comprendere il senso della disposizione senza dover necessariamente consultare la disposizione citata. 204 Ad esempio, non la 204 Esempio negativo : art.14 della legge 31 dic.1996 n.675, sulla tutela dei dati personali : art 14-1.I diritti di cui all articolo 13,comma 1, lettere c) e d), non possono essere esercitati nei confronti dei trattamenti di dati personali raccolti : a) in base alle disposizioni del decreto-legge 3 maggio 199, n.143, convertito con modificazioni dalla legge 5 luglio1991n.197, e successive modificazioni,

99 99 formula si applicano gli articoli ed y della legge... ma per i termini di scadenza si applicano gli articoli x ed y della legge... Come il titolo, così anche la disposizione di rinvio non deve essere muta. Come rendere identificabile un rinvio fisso o mobile? La questione non è di poco momento, poiché la mancanza di un preciso criterio discriminante può suscitare problemi interpretativi in cui possono essere coinvolti interessi anche rilevanti, come nel caso oggetto della sentenza della Corte costituzionale n.292 del Quando la legge o disposizione che viene richiamata non ha subito alcuna modifica è indifferente chiedersi se il rinvio è fisso o mobile, ma il redattore del testo deve farsi carico della eventualità che in futuro la disposizione richiamata venga modificata. 205 La volontà di fare un rinvio fisso deve pertanto essere chiaramente espressa. Le formule utilizzabili (ma finora non utilizzate nel nostro ordinamento) possono essere le seguenti : nella versione vigente al, seguita dalla data a cui s intende far riferimento ; nella versione vigente al momento dell entrata in vigore della presente legge ; nella versione vigente dopo la modificazione apportata da, seguita dalla citazione del provvedimento di modifica Il rinvio mobile, che è di gran lunga il più frequente, è caratterizzato, secondo le direttive austriache e tedesche, dalla citazione della legge cui è fatto rinvio seguita dalla formula nella versione di volta in volta vigente A questa formula sembrerebbe corrispondere in buona sostanza la formula italiana e successive modificazioni. Tuttavia, in caso di mancanza di tale formula non si può senz altro presumere (quando la legge cui è fatto rinvio abbia avuto delle modifiche) che il rinvio sia fisso. Per fare chiarezza, per fugare ogni incertezza, è auspicabile una norma legislativa sull interpretazione che stabilisca in via generale che i rinvii sono sempre mobili (formali), salvo espressa indicazione contraria. Si eviterebbe così l ambiguità dell espressione e successive modificazioni Nel caso del rinvio formale resta comunque la complicazione determinata dalle modificazioni tacite (come sovente viene praticato dal nostro legislatore), che rendono incerta la individuazione della disposizione oggetto di rinvio, ponendo ardui problemi di interpretazione. Questa è una ulteriore ragione della preferenza, come si dirà appresso, da accordare alla tecnica della modifica espressa. b) in base alle disposizioni del decreto legge 31 dicembre 1991 n.419, convertito con modificazioni dalla legge18 febbraio 1992,n.172,e successive modificazioni ; c) (omissis) 205 Un caso interessante è segnalato da G.U. Rescigno: La legge costituzionale n. 3 del 1993 ha modificato l articolo 68 della Costituzione del 1948; in particolare ha tolto ai parlamentari la immunità per cui essi non possono essere sottoposti a procedimento penale senza previa autorizzazione della Camera di appartenenza. L articolo 3 della legge costituzionale n. 1 del 1948 disponeva, e secondo lettera continua a disporre, che ai giudici della Corte costituzionale si applicano le medesime immunità dei parlamentari. Si chiede: oggi ai giudici della Corte si applicano le immunità dei parlamentari quali risultavano dall originario art. 68 cost. così come vigeva nel 1948 (anno in cui la legge costituzionale n.1 operò il rinvio) oppure si applicano le immunità dei parlamentari quali risultano dall attuale articolo 68? Più sinteticamente il rinvio contenuto nell articolo 3 della legge cost n. 1 del 1948 è un rinvio formale o materiale? (L atto normativo., Zanichelli, 2003, pag. 177) 206 Questa e le altre formule sopra citate sono correntemente usate nei paesi di lingua tedesca. E bene tenere presente che la efficacia di tali formule si basa sull osservanza di un altra regola, quella della modifica testuale senza la quale diventa problematico stabilire quale è la versione di volta in volta vigente.

100 Modificazioni della legge : tipologie Per modifica in senso lato s intende ogni nuova disposizione che in qualche modo incide sul dato testuale o comunque sul contenuto di un precedente atto normativo. Ricorrono allora le figure della sostituzione, della abrogazione, della integrazione e della deroga. Comunemente il termine modifica o modificazione (o il verbo corrispondente) è usato per indicare una sostituzione. In questo senso specifico si ha modifica quando la nuova disposizione toglie dal testo precedente determinate parole (o segni) e le sostituisce con delle nuove (modifica testuale). Si ha integrazione quando la nuova disposizione aggiunge al precedente testo nuove parole o segni. Si ha abrogazione quando la nuova disposizione elimina una precedente disposizione (costituita da un insieme di parole aventi significato compiuto). Quando invece si tratta di eliminare spezzoni di frase o singole parole o cifre, fermo il concetto, il termine più appropriato è soppressione. Si ha deroga quando la nuova disposizione prescrive una regola che fa eccezione ad una precedente norma che rimane immutata nel suo tenore letterale. A differenza dei tipi di modifiche summenzionate, le figure della proroga e della sospensione non toccano il tenore letterale o il contenuto delle disposizioni ma riguardano la sfera temporale di efficacia delle stesse Sostituzione Limitando per ora il discorso alle modifiche in senso stretto o sostituzioni, la prima regola da osservare è che le stesse abbiano per oggetto una norma di pari efficacia o livello giuridico. In altri termini sono da evitare atti lesivi della sfera di competenza riservata ad altre fonti del diritto ed in particolare il malvezzo di modificare in modo frammentario con legge disposizioni contenute in regolamenti e perfino in decreti ministeriali per cui si verifica che in tali atti galleggiano frasi o addirittura singole parole con forza di legge.ad esempio, il DPR n. 495 del 1992, recante il Regolamento di esecuzione del codice della strada, all articolo 37 reca : La pubblicità non luminosa per conto terzi è consentita sui veicoli adibiti al trasporto di linea e non di linea alle seguenti condizioni... ove le parole e non di linea sono state aggiunte con atto con forza di legge (art.14 del dlgs n. 422 del 1997). 207 Gli esempi sono molteplici. 208 Le modifiche (sostituzioni) possono essere testuali e non testuali. La modifica è testuale quando determina un cambiamento del testo letterale di una disposizione. Detto in altri termini è testuale quando parole o segni di un previgente atto normativo sono sostituiti con altre parole o segni. La modifica è materiale (non testuale) quando comporta un mutamento del contenuto normativo di una disposizione senza incidere sul testo letterale, ad es. una norma di interpretazione autentica La modifica è esplicita quando la disposizione modificativa indica espressamente la modificazione effettuata e cita singolarmente le disposizioni modificate ; altrimenti è implicita. Ovviamente una modifica testuale è sempre esplicita Le modifiche non testuali sono distinguibili in modificazioni tacite e modificazioni innominate : si ha modificazione tacita quando la disposizione modificativa non avverte 207 Contro questo modo di procedere si sono espressi i Presidenti della Camera e del Senato con le circolari del 10 gennaio 1997, che prevedono l inammissibilità di emendamenti che configurano una tale situazione. 208 Alcuni casi sono riportati da A.Celotto, La frammentazione dell atomo, in Rassegna Parlamentare,1997 n.2.pag.471 e ss.

101 101 (o non sa) che essa introduce una modifica in un testo previgente, mentre nel caso della modificazione innominata la disposizione dichiara la modifica ma non cita espressamente le disposizioni che vengono modificate 209. La modifica non testuale è una tecnica che produce sempre un enunciato di senso compiuto rispetto a quello derivante da una modifica testuale (quando questa è costituita da uno spezzone di frase o addirittura da una singola parola), ma produce anche il grave inconveniente di far coesistere nell ordinamento due enunciati normativi, l anteriore ed il posteriore, essendo rimessa al giudice la valutazione (con efficacia limitata al singolo caso in giudizio) della sussistenza dell effetto abrogativo o modificativo della disposizione posteriore su quella anteriore. Tutti i testi di direttive di tecnica legislativa manifestano pertanto preferenza per il metodo della modifica testuale anche se l emendamento testuale può dare luogo ad un testo incomprensibile per il lettore (lo stesso per il legislatore di fronte al progetto), il quale per capire il senso della modifica è costretto a tenere sotto occhio anche il testo della legge o delle leggi che vengono emendate. Ciò accade soprattutto quando la modifica consiste nella sostituzione di una sola parola o cifra oppure di più parole senza senso compiuto. In questi casi, al fine di rendere comprensibile il senso della modifica testuale, le direttive di legistica di alcuni paesi (Belgio, Francia, Italia, Svizzera) esplicitamente dispongono che se la modifica consiste nell inserimento, sostituzione o soppressione di singole parole o cifre, il testo della modifica non deve limitarsi all inserimento, sostituzione o soppressione di dette parole, ma deve essere formulato in modo da operare la sostituzione dell intera parte (comma, periodo, lettera) comprendente quelle parole o cifre. 210 Il suggerimento non sembra tuttavia idoneo ad evitare la doppia consultazione, perché mentre si guadagna in comprensibilità del testo si perde però la cognizione immediata della modifica apportata (parola o cifra sostituita). 211 Inoltre si espone alla discussione parlamentare e alla emendabilità l intera parte e non soltanto la singola parola o cifra, oggetto della modifica. Ma i vantaggi della modifica testuale rispetto a quella non testuale consistono soprattutto : - nell evitare la frammentazione di una regolamentazione in una serie di atti successivi che restano tutti formalmente in vigore, impedendo di fare chiarezza e pulizia nel corpo legislativo ; - nell automatismo della sostituzione, poiché non si richiede una valutazione della incompatibilità tra la vecchia e la nuova formulazione. Si tratta di una norma costitutiva ( il comma x è sostituito dal seguente :.. ). La sostituzione si realizza nel momento in cui è pronunciata e vale erga omnes. Nel caso della modifica non testuale invece l effetto sostitutivo si realizza a seguito di un accertamento giudiziale di incompatibilità tra la vecchia e la nuova norma e con effetto limitato al singolo caso in giudizio. Poiché l emendamento testuale ha l indiscutibile pregio di eliminare dal corpus legislativo, per il solo fatto della sua esistenza, l enunciato precedente, ciò consente a 209 Es. art.1, comma 8, legge 9 agosto 1986 n.467 : I riferimenti temporali all inizio e al termine dell anno scolastico, contenuti nelle disposizioni vigenti, sono modificati sostituendo le rispettive date con il 1 settembre e il 31 agosto 210 Nel parlamento inglese l inconveniente viene superato (con riguardo al legislatore che deve decidere e non all utente finale) con la Keeling schedule (v.parte terza : Gran Bretagna). 211 Una soluzione pratica al problema è data dal DPR 28 dic n.1082,che dispone (art.10,comma 2) che quando una legge ovvero un decreto o altro atto avente contenuto normativo disponga la soppressione, l aggiunta o la sostituzione di un o più parole nel corpo di una preesistente espressione normativa, il Ministero di grazia e giustizia provvede alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, in calce al provvedimento modificato, anche dell intera norma nel nuovo testo risultante dalle modifiche apportate, le quali sono stampate in modo caratteristico.

102 102 chiunque, con tutta sicurezza, la preparazione di un testo aggiornato, operazione che può essere resa automatica con l utilizzo del computer. La modifica ad una modifica di un testo base va riferita a quest ultimo. L accumularsi nel corso degli anni di un certo numero di modifiche parziali al testo originario (o testo base) può essere considerato un fenomeno fisiologico mentre un pari numero di modifiche in un tempo limitato è sintomo di una qualche anomalia nella concezione e redazione della legge. Nell uno e nell altro caso ne soffre il destinatario in termini di accessibilità e di comprensibilità del testo vigente. Opportunamente viene raccomandato che dopo un certo numero di modifiche parziali (10 secondo le direttive U.E.),la successiva sia presentata nell ambito di una refonte complessiva dell intero testo. Quando una legge modifica norme contenute in più articoli di una stessa legge è preferibile collocare le modifiche in un solo articolo, di cui ogni comma emenda un articolo della legge. Se invece la legge di modifica riguarda articoli di più leggi, è bene formulare articoli distinti per ogni legge oggetto di modifica. L attuazione di una modifica può incidere, indipendentemente dal suo contenuto normativo, sulla struttura dell atto, come l ordine degli articoli, dei commi,ecc. In questi casi è prescritto di non modificare la numerazione esistente al fine di non sconvolgere i richiami agli articoli fatti da altre leggi. Pertanto nel caso di articoli aggiuntivi che si inseriscono tra un articolo e l altro, essi devono essere contrassegnati con gli avverbi numerali latini bis, ter, etc. Lo stesso vale per i commi, a meno che la natura dell aggiunta consenta che questa possa essere posta di seguito alla fine di un comma, senza cioè creare un nuovo comma Abrogazione Il fenomeno abrogativo è un postulato di ogni ordinamento giuridico, un principio indefettibile indipendentemente da ogni prescrizione di diritto positivo. Una legge immutabile, sempre la stessa, perennemente vigente, è nell ordine divino e non in quello umano incessantemente cangiante 212 Nell ordinamento italiano una legge cessa di essere in vigore a seguito di : - abrogazione ; - annnullamento (sentenza della Corte costituzionale dichiarativa di illegittimità costituzionale) ; - scadenza del termine di vigenza disposto dalla stessa legge (c.d. legge a termine). In termini generali l abrogazione è quell effetto giuridico per cui una regola giuridica valida elimina definitivamente dall ordinamento una precedente regola giuridica valida 213 Nel nostro ordinamento l istituto dell abrogazione è specificatamente trattato nell articolo 15 delle disposizioni preliminari al codice civile che prevede tre modi o forme di abrogazione delle leggi : a) l abrogazione espressa, b) l abrogazione tacita, c) l abrogazione per nuova disciplina dell intera materia. 212 Ces deux sortes de lois (divine e umane) différent par leur origine, par leur objet et par leur nature...la nature des lois humaines est d être soumises à tous les accidents qui arrivent, et de varier à mesure que les volontés des hommes changent ; au contraire la nature des lois de religion est de ne varier jamais. Montesquieu, de l Esprit des Lois, livre XXVI, chap. II : de lois divines et de lois humaines. 213 G. U. Rescigno, Corso di diritto pubblico. Bologna, Zanichelli, 1996/97, pag.182

103 103 L abrogazione è espressa quando la disposizione abrogatrice identifica inequivocabilmente il suo oggetto, ossia una legge (o altro atto normativo) o una singola disposizione o parte di una disposizione. ( ad es. : E abrogato l art.1,comma 15, della legge 16 giugno 1998 n.352 ). Tale è anche l abrogazione mediante referendum popolare. Tale non è invece la c.d. abrogazione innominata che è rappresentata dalla formula Sono abrogate tutte le norme incompatibili con la presente legge, poichè non sono esplicitamente indicate quali sono queste norme. La formula è una chiara ammissione del legislatore di non essere in grado di fare un preciso riferimento 214 Con l abrogazione espressa il legislatore elimina (vedremo subito il limite di significato da attribuire a questa parola) dal sistema normativo un intero atto normativo (abrogazione totale) o una parte dello stesso, che può essere un articolo, un comma, una frase (abrogazione parziale). Non detta una nuova disciplina, ma si limita a sopprimere una regolamentazione o una disposizione esistente senza sostituirla con una nuova. Tuttavia, una nuova regolamentazione può derivare proprio come conseguenza dell abrogazione. Consideriamo ad esempio una norma del tipo : Non è consentita la caccia alle allodole. Con l abrogazione (la soppressione) dell avverbio non risulta una normativa del tutto diversa dalla precedente. Ma a parte questo esempio fittizio, che però rende immediatamente comprensibile ciò che si vuole significare, basta ricordare la esperienza dei referendum abrogativi cosiddetti manipolativi che attraverso l abrogazione di frammenti di disposizioni contenute in una o piu leggi vertenti sulla stessa materia realizzano con le disposizioni di risulta una normativa alternativa, innovativa della preesistente regolamentazione, per cui il referendum abrogativo diventa in effetti un referendum propositivo. Si ha abrogazione tacita di preesistenti norme di legge quando esse risultano incompatibili con quelle di una nuova legge o quando la nuova legge regoli l intera materia già regolata dalla precedente legge. Il fenomeno della abrogazione tacita nella legislazione nazionale oggi si dilata per effetto della emanazione dei regolamenti comunitari. Vi sono differenze notevoli tra i due tipi di abrogazione (espressa e tacita) sì da dubitare che si tratti della stessa figura, nonostante la previsione legislativa (art. 15 preleggi) : mentre nel caso della abrogazione espressa il legislatore dispone direttamente la fuoriuscita dall ordinamento di una precedente disposizione (con tutti i suoi possibili significati), nella considerazione della sua inopportunità a continuare ad esistere o della ravvisata incompatibilità con la nuova regola (per cui l incompatibilità viene eliminata alla radice), nel caso della abrogazione tacita, sussistendo sia la nuova che la precedente disposizione, la valutazione della incompatibilità è stabilita di volta in volta dall organo dell applicazione, in definitiva dal giudice. Ma è possibile che altri giudici interpretino la disposizione precedente non incompatibile con quella successiva. 215 Poiché ciò 214 M. S. Giannini, La formula di rito: è abrogata ogni disposizione contraria alla presente legge o con essa incompatibile non vale quale abrogazione espressa, come invece ritengono molte decisioni di giurisprudenza. Essa oggi imperversa, benché tante volte deprecata dalla dottrina. Ma in sé non vale come abrogazione, né espressa né tacita. Problemi relativi all abrogazione delle norme giuridiche. Annali della facoltà di Giurisprudenza dell Università di Perugia, E pur vero che nel nostro ordinamento la Corte di cassazione ha la funzione di assicurare l uniforme interpretazione della legge (art.65 R D 1941 n.12), ma ciò non toglie che un giudice inferiore possa motivatamente dissentire o che la stessa Corte muti avviso.

104 104 determina uno stato di incertezza circa il diritto vigente, si spiega la raccomandazione di tutte le direttive di legistica di ricorrere sempre, per quanto possibile, all abrogazione espressa ; un altra diversità tra le due forme di abrogazione è che l abrogazione espressa diversamente da quella tacita opera in modo automatico. Si attua nel momento stesso in cui la norma entra in vigore. Come nel caso già accennato della modifica testuale, la norma che dispone l abrogazione è una norma costitutiva, che non prescrive un comportamento, ma produce immediatamente un effetto. L abrogazione tacita invece è conseguente ad un eventuale giudizio di incompatibilità rilevata in sede di applicazione della norma ; 2) l abrogazione espressa opera a livello testuale nel senso che colpisce l enunciato con tutti i suoi possibili significati ; l abrogazione tacita opera a livello di norme, colpisce cioè le norme ricavate dalla interpretazione degli enunciati (Guastini) i quali continuano a sussistere ; 3) l abrogazione espressa oltre che singole disposizioni può investire l intero atto normativo, quella tacita solo singole disposizioni (G.U.Rescigno); 4) l abrogazione espressa ha efficacia erga omnes, quella tacita vale per il singolo caso giudicato ; 5) Il giudice non ha un vero e proprio potere di abrogazione ma soltanto quello di disapplicare la norma incompatibile, anche se la costanza della disapplicazione diventa di fatto una abrogazione. L effetto abrogativo Perché si produca l effetto abrogativo la disposizione abrogatrice deve : - essere cronologicamente posteriore (lex posterior derogat priori) ; - avere specifica competenza a disciplinare gli oggetti regolati dalla legge o disposizione di legge da abrogare ; - essere di rango pari o superiore a quello della disposizione da abrogare. La legge o disposizione di legge abrogata non fuoriesce del tutto dal sistema giuridico. Essa è eliminata (si estingue) quanto ai rapporti successivi alla sua abrogazione, ma continua ad essere applicabile ai rapporti sorti sotto la sua vigenza.questo concetto è stato espresso chiaramente dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 49 del 20 aprile 1970 : l abrogazione non tanto estingue le norme, quanto piuttosto ne delimita la sfera materiale di efficacia e quindi l applicabilità ai fatti verificatisi sino ad un certo momento del tempo, che coincide, per solito e salvo sia diversamente disposto dalla nuova legge, con l entrata in vigore di quest ultima. Pertanto l abrogazione non toglie completamente efficacia alle norme abrogate ma ha piuttosto l effetto di ridurre la loro sfera di efficacia (cfr.anche sent.n.63 del 1970). Ne consegue non solo che una norma abrogata può trovare applicazione giudiziale (relativamente ai rapporti sorti sotto la sua vigenza) ma anche che su di essa possa essere sollevata dal giudice la questione di legittimità costituzionale. Gli effetti della legge abrogatrice operano, di regola, ex nunc. Il momento corrisponde all entrata in vigore della legge abrogante, ma può anche essere subordinato ad un evento futuro. L abrogazione è irretroattiva, ma si danno casi di retroattività della legge abrogatrice e di ultrattività della legge abrogata ( Sent. C.C. 19/1970 ; 175/1974 ; 7 / 1983.) Occorre ora esaminare gli effetti di alcuni casi particolari di abrogazione da tenere presenti in sede di formulazione di una iniziativa legislativa :

105 105 a) abrogazione referendaria : il referendum abrogativo è un istituto di democrazia diretta previsto dall articolo 75 della costituzione e disciplinato dalla legge 25 maggio 1970 n L approvazione di un referendum di abrogazione di una legge o di singola disposizione di legge realizza un effetto abrogativo (ex nunc) pari a quello della abrogazione espressa disposta con legge. Tuttavia la peculiarità dell abrogazione referendaria è nella resistenza che oppone al ripristino da parte del legislatore ordinario della legge o disposizione di legge dal referendum abrogata. Su che cosa si fonda il divieto di ripristino? Ed entro quali limiti temporali sussiste, non essendo ipotizzabile una lex perennis? I due quesiti sono strettamente connessi. Circa il primo quesito la risposta è che il divieto non discende da una esplicita norma positiva, ma da principi di diritto costituzionale. Il potere sovrano appartiene al popolo (art. 1 cost.) di cui il parlamento è il rappresentante. La manifestazione di volontà del popolo (corpo elettorale) non può essere disattesa poiché si determinerebbe una frattura tra popolo, detentore della sovranità, e la sua rappresentanza politica che può essere sanata soltanto con il ricorso alle urne. Ove si verificasse una divaricazione tra la volontà popolare espressa con il referendum e la volontà parlamentare contraria alla prima, la legge di ripristino può essere censurata dalla Corte costituzionale. 216 Circa il secondo quesito è ragionevole ritenere, per le considerazioni anzidette, che il divieto di ripristino si estenda fino al termine della legislatura nel corso della quale è avvenuta l abrogazione referendaria, venendo cioè a cessare il divieto con il rinnovo della rappresentanza politica che ristabilisce una presunzione di idem sentire tra corpo elettorale e parlamento. Una conferma indiretta a questo argomentare viene, a nostro parere, dall articolo 38 della legge 25 maggio 1970 n. 352, ove si dispone che nel caso che il risultato del referendum sia contrario all abrogazione di una legge, o di un atto avente forza di legge o di singole disposizioni di essi, non può proporsi richiesta di referendum per l abrogazione della medesima legge o atto avente forza di legge o delle disposizioni suddette.prima che siano trascorsi cinque anni b) abrogazione ed annullamento per illegittimità costituzionale L abrogazione va tenuta distinta dal fenomeno, affine quanto agli effetti, della dichiarazione di illegittimità costituzionale di leggi o atti aventi forza di legge ad opera della Corte costituzionale. La differenza sta in ciò : mentre l abrogazione opera ex nunc, l annullamento costituzionale, essendo fondato sulla invalidità della norma, opera ex tunc. Questo concetto è limpidamente espresso dalla Corte nella sentenza 49/1970 c) abrogazione di norma abrogativa e reviviscenza : secondo la dottrina prevalente e la giurisprudenza l abrogazione di una norma abrogatrice non comporta la reviviscenza delle norme primamente abrogate salvo che il legislatore disponga in tal senso. 217 Di diversa opinione è chi osserva (Pugliatti, Sorrentino) che se una disposizione C, abrogando la disposizione B abrogatrice di A, non produce la reviviscenza di A, la disposizione C sarebbe inutiliter data, essendo priva di qualsiasi effetto. Sembra a riguardo doversi distinguere il caso in cui B e C oltre l abrogazione espressa rechino nuove norme, dal caso in cui B e C siano abrogazioni secche e nulla più. Solo in questo caso si avrebbe reviviscenza (con effetto ex nunc). Quando invece la disposizione abrogatrice sia a sua volta non già abrogata ma annullata per illegittimità costituzionale, allora la norma abrogata riacquista efficacia, come sentenzia la Corte costituzionale : dichiarata l illegittimità di norme abrogative, 216 Il legislatore conserva il potere d'intervenire nella materia oggetto di referendum senza limiti particolari che non siano quelli connessi al divieto di far rivivere la normativa abrogata (Corte cost. sent. n. 33 del 1993.) 217 Cons.di Stato, sez VI, sent.15 aprile 1987 n.254 ; TAR Toscana, sez I, 21 giugno 1995 n.343

106 106 ridiventano operanti le norme abrogate dalle disposizioni caducate dalla pronuncia di incostituzionalità Deroga La deroga introduce una eccezione ad una normativa generale che rimane immutata nel suo tenore letterale. La deroga è caratterizzata dalla sopravvenienza di una norma di specie (norma derogante) rispetto ad una preesistente norma di genere e dalla contemporanea vigenza di entrambe le norme secondo il rapporto lex generalis e lex specialis che si istituisce tra di esse. 219 Proprio per il rapporto che si instaura, la legge di deroga deve indicare la legge di riferimento non con la formula generica in deroga alle leggi vigenti ma con una formula precisa come in deroga alla legge X. Inoltre dato il carattere di eccezione della deroga, la sua portata deve essere determinabile in modo inequivoco. Si hanno due tipi di deroga: - la deroga che stabilisce che la disposizione che viene derogata non si applica in determinate condizioni; - la deroga che stabilisce per una determinata fattispecie una disciplina incompatibile con quella indicata nella disposizione derogata. La deroga si distingue dalla sospensione perché mentre quest ultima è necessariamente soggetta ad un termine, anche se incerto nel quando, la deroga è tendenzialmente a tempo indeterminato (deroga permanente) Se non lo è, allora assume anche il carattere di sospensione (deroga provvisoria 220 ) Con l abrogazione della norma derogante, la norma derogata riespande la sua efficacia alle fattispecie che ne erano state escluse. Non di rado accade di incontrare nei testi di legge la statuizione di regole accompagnate contestualmente da eccezioni formulate con espressioni generiche come salvo in casi eccezionali o da espressioni come di norma. Tali locuzioni sono da evitare perché inficiano la regola nel momento stesso in cui la si pone Proroga e sospensione Come già detto, la proroga e la sospensione non incidono sul tenore letterale o sul contenuto delle disposizioni, ma attengono alla sfera temporale di efficacia delle stesse. Le due figure sono caratterizzate dalla temporaneità. Non possono essere a tempo indeterminato perché altrimenti la prima (la proroga) varrebbe come modifica permanente e la seconda (sospensione) come una forma di abrogazione mascherata. La proroga prescrive che la disposizione X (o l intero atto Y) che doveva cessare nella sua vigenza il giorno G cesserà invece o nel termine T o all avverarsi della condizione C. La norma di proroga può riguardare sia un ulteriore periodo di applicabilità, in toto o in parte, di un atto normativo a termine, sia il differimento di un termine relativo ad una specifica disposizione contenuta in un atto normativo a carattere permanente. 218 (sent.107/1974 e 108/1986). 219 v. G.U. Rescigno,voce deroga, in Enciclopedia del diritto.giuffrè. 220 esempio: DM 10 febbraio 1990, art 15 In deroga al divieto di cui all allegato III, punto 22, sono ammessi all importazione da tutti i paesi terzi, i frutti di pomodoro, melanzana e peperone nel periodo 1 dicembre 31 marzo

107 107 La proroga deve risultare con una formulazione che espressamente la qualifichi come tale. Non deve cioè essere presentata sotto forma di modifica testuale (ad esempio con una formula del tipo : all art. 2 della legge x le parole 31 marzo 1998 sono sostituite dalle parole 31 dicembre 1998 perché questa è una modifica nella forma ma una proroga nella sostanza. Inoltre e opportuno che venga richiamato sinteticamente l oggetto della proroga se questo non si ricava dal contesto. Il lettore che trovasse in una legge omnibus una formulazione come nell esempio dato, può soltanto presumere che si tratti di una proroga ma comunque non gli risulta che cosa viene prorogato. Senza l indicazione dell oggetto, anche chi non è ad esso interessato è inutilmente costretto ad effettuare ulteriori accertamenti. Pertanto per riprendere l esempio, supposto che si tratti di condono fiscale, è più corretto formulare la disposizione come segue : la data per la presentazione della domanda di condono fiscale di cui all art. 2 della legge x è prorogata al 31 dicembre1998. Questo modo di formulare la proroga è uno dei casi in cui la modifica espressa non testuale è da preferirsi alla regola generale della modifica testuale. Quando il termine da prorogare è già scaduto, il legislatore talora ricorre alla espressione differimento del termine. Ma la legge (o disposizione) relativa si differenzia da quella che proroga un atto non ancora scaduto, perché essa deve avere valore retroattivo per poter coprire il periodo rimasto scoperto, a meno che non tratti di un termine posto al Governo per l emanazione di un atto normativo.. La sospensione prescrive che, per un periodo determinato o fino a nuova disposizione o fino all avverarsi di una determinata condizione, la disposizione X (o l intero atto Y) non deve essere applicata. Resta formalmente in vigore,ma non è efficace nel periodo indicato (ad es. L esecuzione degli sfratti è sospesa nel periodo 10 dicembre gennaio 1998 ) norme di interpretazione autentica Per interpretazione autentica si intende in senso stretto l interpretazione compiuta dallo stesso autore (come persona fisica) del documento interpretato, ad esempio l interpretazione che in successione di tempo il testatore dà di alcune clausole o parole del proprio testamento. Da questa definizione, di origine privatistica, discende il corollario che l interpretazione non è autentica quando non proviene dall identico soggetto. Applicata alle leggi tale definizione poteva ritenersi valida quando la legge di interpretazione era emanazione dello stesso soggetto fisico, l imperatore o il sovrano titolare esclusivo del potere legislativo. Ma poiché le leggi possono vigere oltre la esistenza fisica del sovrano che le ha emanate, si è cominciato, nell età di mezzo, a far leva sulla continuità ed identità dell organo, a prescindere cioè dal titolare del momento. Negli ordinamenti contemporanei, in cui la potestà legislativa risiede in organi collegiali e, talora, è distribuita tra più organi, si ricorre alla finzione giuridica della identità della funzione legislativa, in quanto produttrice di atti normativi aventi la stessa efficacia ( forza di legge). Pertanto è detta interpretazione autentica l interpretazione che di una precedente legge o disposizione di legge dà il legislatore (inteso in senso lato) con una successiva legge o atto equiparato. Ne discende che nel nostro ordinamento una legge (in senso formale) può interpretare autenticamente un decreto legislativo o un decreto legge e, viceversa, un decreto legge o un decreto legislativo (in quanto atti aventi forza di legge) possono interpretare autenticamente una legge In senso contrario al viceversa F. Pergolesi (Diritto costituzionale. Cedam, 1963, p.28.

108 108 L ammissibilità, sotto il profilo costituzionale, delle leggi di interpretazione autentica è riconosciuto dalla Corte costituzionale che non ritiene ipotizzabile una riserva di interpretazione a favore del giudice (sent. n.6/1988). Il nocciolo del dibattito sulle leggi di interpretazione autentica verte, non da oggi, sul punto se esse abbiano carattere innovativo o semplicemente dichiarativo, ossia se si tratta di leggi che innovano il diritto introducendo una regola nuova o se si limitano a chiarire il significato (implicito) di una precedente disposizione di legge con conseguente efficacia retroattiva (salvo in materia penale. V. par. 3.8.)). Secondo un risalente insegnamento la retroattività delle leggi interpretative è conseguenza necessaria della loro natura dichiarativa o ricognitiva di un significato preesistente nella disposizione interpretata, per cui la legge interpretativa che si limiti ad interpretare una precedente legge non violerebbe il principio generale di irretroattività in quanto non dispone nulla di nuovo che non fosse implicito nella legge interpretata. Ma i sostenitori di questa tesi, ponendo l accento sul momento dichiarativo dell interpretazione autentica, sembrano dimenticare quello precettivo, di imposizione erga omnes del significato prescelto, in relazione al quale, in quanto elemento innovativo, non può non porsi la questione del limite della sua efficacia retroattiva. Nel rinviare agli scritti citati nell appendice bibliografica per l approfondimento dell argomento che per la sua complessità non può essere trattato in questa sede, si vuole qui soltanto formulare, in linea con lo scopo di questa pubblicazione, un paio di raccomandazioni al redattore di testi legislativi per un ricorso prudente e non disinvolto 222 o pretestuoso 223 alla legge di interpretazione autentica. La prima raccomandazione è quella di porsi la domanda se la legge in progettazione abbia effettivamente carattere interpretativo. E scorretto configurare e contrabbandare come legge di interpretazione autentica una legge che, qualificandola come tale, mira, in realtà, a dettare disposizioni innovative destinate ad operare retroattivamente. Non poche volte il legislatore si è avvalso di questa tecnica per evitare una espressa dichiarazione di retroattività, ad esempio per contrastare (per lo più su suggestione dell amministrazione finanziaria), con effetto ex tunc, linee giurisprudenziali non gradite o per rimettere in termini l amministrazione stessa. E il caso, noto per le sue ampie conseguenze, dell articolo 28 della legge n.449 del 1997, che interpreta come ordinatorio il termine di cui all art.36 bis del DPR n. 600 del 1973, o quello, sempre in La prassi ci mostra che numerose sono le disposizioni interpretative di leggi formali contenute in decreti legislativi (senza che la legge di delega lo consenta) ed anche in decreti legge. Contro questa prassi sembra ora andare una recente legge in materia di diritti del contribuente (legge 31 luglio 2000 n.213) che recita L adozione di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica (art.1, comma 2). Il concetto di interpretazione autentica sembra poi dissolversi quando una legge interpreta autenticamente un regolamento o un decreto ministeriale (v. legge 14 febbraio 1987 n.37) e ancor più quando un decreto ministeriale interpreta una legge o atto avente forza di legge. E il caso della interpretazione autentica del decreto legge n. 427 del 1973 data dal regolamento di esecuzione del decreto stesso con D.M..3 agosto 1973, secondo cui per carni fresche si intende anche il bestiame vivo da macello 222 Tale ci sembra la legge interpretativa che interviene anche a distanza di cinquanta anni di consolidata giurisprudenza e prassi amministrativa. V. l'art. 11 della legge 11 marzo 1988 n. 67 che ha interpretato l'art. 129, primo comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935 n. 1827, a distanza di circa 53 anni; ; l'art. 2, comma 9, del decreto-legge 1 ottobre 1996 n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608,che ha interpretato l'art. 3 del D.L. C.P.S. 12 agosto 1947, n. 869: qui l'interpretazione autentica interviene dopo 49 anni; l'art.30, primo comma, della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93, che, a distanza di 26 anni, ha interpretato autenticamente l'art. 14 del testo unico 10 gennaio 1957 n Tale è l articolo unico della proposta di legge n (atto C. XIII legisl.) che nel titolo si qualifica di interpretazione autentica dell articolo 17 della legge 23 agosto 1988 n.400, mal nel dispositivo è palesemente una deroga allo stesso articolo intesa a sottrarre al parere del Consiglio di Stato e alla registrazione della Corte dei conti i regolamenti concernenti la Cassa depositi e prestiti.

109 109 materia fiscale, dell articolo 21 della legge 13 maggio 1999 n. 133, che conferisce efficacia retroattiva ad un dispositivo nuovo introdotto sotto forma di interpretazione autentica dell articolo 38 del decreto legislativo n. 546 del Non è sufficiente - come per tanto tempo la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa, ed in un primo tempo anche la Corte costituzionale - ritenere che una legge è di interpretazione autentica perché così si autoqualifica nel titolo o per le espressioni nel testo dell articolato come per...s intende o va inteso nel senso... La intenzione del legislatore va utilizzata con cautela dovendo essere suffragata dalla obiettiva formulazione della disposizione. Il carattere interpretativo va riconosciuto soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e l altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono entrambe in vigore... (Corte cost. sent. 155/1990). La seconda raccomandazione è di limitare il ricorso alla legge di interpretazione autentica nei casi in cui si è di fronte ad una diffusa presenza di contrastanti applicazioni della legge interessata Norme transitorie Le norme transitorie hanno la funzione di facilitare il passaggio dalla precedente alla nuova normativa, regolando gli effetti delle situazioni o dei rapporti giuridici sorti sotto la normativa previgente ed ancora pendenti. Questa regolamentazione può consistere : 1) nella sovravvivenza della legge precedente per regolare i rapporti sorti anteriormente alla nuova legge (ultrattività della vecchia legge) ; 2) nella applicazione della nuova legge alle situazioni ancora pendenti (retroattività della nuova legge); 3) nella regolamentazione autonoma delle predette situazioni con un regime giuridico diverso dal precedente e dal nuovo (diritto transitorio sostanziale). La soluzione più idonea va scelta caso per caso. Tuttavia, è possibile esprimere un principio generale che è quello di assicurare un bilanciamento tra la fiducia che viene riposta nella persistenza dei rapporti giuridici (tutela dell affidamento) e l interesse generale per l immediata attuazione della nuova disciplina Norme provvisorie Le norme transitorie, le proroghe, le sospensioni, e in alcuni casi le deroghe, sono tutte norme temporanee che si distinguono le une dalle altre per certe caratteristiche sopra indicate. Volendo dare una caratterizzazione propria alle norme provvisorie si possono qualificare come tali quelle che, diversamente dalle precedenti, sono soggette o ad una verifica (degli effetti) ai fini della loro conferma in via permanente (le c.d. leggi 224 Con la sentenza n. 525 del 15 novembre 2000 la Corte costituzionale ha dichiarato l illegittimità costituzionale dell articolo 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999 n. 133 (disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale) nella parte in cui estende al periodo anteriore alla sua entrata in vigore l efficacia della interpretazione autentica, da essa dettata, dell articolo 38, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992 n. 546.

110 110 sperimentali) o che richiedono un atto di convalida, come è il caso dei decreti legge ( provvedimenti provvisori con forza di legge ) la cui mancata conversione in legge ne determina l invalidità (ex tunc) L apposizione di termini nelle leggi Spesso le leggi dispongono che una data azione ( la emanazione di un regolamento, la conclusione di un procedimento, l adozione di un piano regolatore, e via dicendo) deve essere compiuta entro un determinato termine. Riguardo alla natura di questi termini ricorre la distinzione, non solo da parte degli interpreti ma talora anche da parte dello stesso legislatore, tra termine ordinatorio e termine perentorio. In linea generale si ritiene perentorio un termine la cui inosservanza comporta un dato effetto giuridico (una decadenza, una esclusione, ecc). Ne consegue che un termine ordinatorio è quello sprovvisto di una sanzione del genere, avente perciò un carattere meramente sollecitatorio, anche se talora politicamente rilevante. La perentorietà del termine, quando non sia espressamente (testualmente) dichiarata dal legislatore, 225 risulta da formulazioni di vario tipo in relazione agli effetti che derivano dalla sua inosservanza, ad esempio: - l inosservanza del termine produce interventi sostitutivi 226 ; - l inosservanza determina la decadenza dal potere 227 ; - l inosservanza genera responsabilità in relazione ai doveri di ufficio 228 ; - l inosservanza dà luogo a significati predeterminati 229. In mancanza di formule del genere la distinzione tra termini perentori e termini ordinatori non sempre è percepibile e ciò dà adito a pareri contrastanti. E il caso del termine di 90 giorni stabilito dall articolo 9, secondo comma, della legge 7 febbraio 1990 n. 19 ( per la conclusione del procedimento disciplinare) sulla cui natura, ordinatoria o perentoria, si erano pronunciati, con diversa conclusione, sia vari TAR sia il Consiglio di Stato in sezione singola, finché, deferita la questione al Consiglio di Stato in adunanza generale, questo si è pronunciato per il carattere perentorio. Ma lo stesso, rilevata l incongrua ristrettezza del termine, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della norma (ordinanza del 21 aprile 1997, in G.U.,serie speciale, n.49 del 3 dic.1997) 230 In un caso è intervenuto lo stesso legislatore, con una norma di interpretazione autentica, a dichiarare ordinatorio un termine ritenuto perentorio. 231 Circa i termini posti dalle leggi per la emanazione di regolamenti di esecuzione la giurisprudenza è orientata in via di principio a ritenerli ordinatori. 232 E buona norma dunque per il redattore evitare, per quanto possibile, contrasti interpretativi, dando precise o inequivocabili indicazioni, poiché in mancanza di esse la determinazione del carattere ordinatorio o perentorio è rimessa alla discrezionalità dell interprete. 225 v. art. 12 legge 24 nov.2000 n.340; art.9 decreto legisl 13 maggio1999 n v. art. 40 legge 23 dic n v. art.41, comma 7, legge 17 maggio 1999 n v. art.1, comma 1, decreto legislativo 17 agosto 1999 n v.art.11, comma 7, legge 24 nov n La Corte cost. con sent. n.197 del 1999 ha ritenuto congruo il termine 231 Art. 28 della legge 27 dicembre 1997 n Corte dei conti sent.n.102 del 12 ottobre 1994; Consiglio di Stato,A.G. n.28/96 dell 11 aprile 1996; Consiglio di Stato, Sez. atti normativi, n.71/97 del 14 luglio 1997 e n.209 del 4 dic.2000.

111 Pubblicazione ed entrata in vigore La pubblicazione necessaria delle leggi, che a partire dalla Rivoluzione francese caratterizza gli ordinamenti giuridici contemporanei, costituisce il principale strumento di attuazione del principio della certezza del diritto. La pubblicazione consiste nel rendere noto, mediante la riproduzione nella forma e secondo modalità stabilite dal rispettivo ordinamento, il testo della legge promulgata. Circa la natura giuridica della pubblicazione va detto che la pubblicazione non è un requisito costitutivo della legge, ma condizione necessaria per la sua entrata in vigore. Nell ordinamento italiano le leggi sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale subito dopo la promulgazione (art.73,3, Cost.). Il testo unico 1985 n.1092, che reca la disciplina delle pubblicazioni ufficiali della Repubblica, all articolo 6 ripete la dizione costituzionale subito dopo la promulgazione ma con l aggiunta e comunque non oltre trenta giorni da essa. Salvo il caso dell Inghilterra, ove l entrata in vigore della legge non è collegata alla previa pubblicazione 233, negli ordinamenti giuridici europei le leggi entrano in vigore: - alla scadenza di un numero fisso di giorni decorrenti dalla data di pubblicazione della legge stessa. E detta entrata in vigore ordinaria perché stabilita in via generale (nelle carte costituzionali e, anteriormente, nei codici civili) e ricorrente nella maggioranza dei casi; - ad una data che è stabilita dalla legge stessa, comunque non anteriore a quella della pubblicazione. Tra le due disposizioni intercorre un rapporto per cui la prima è suppletiva rispetto alla seconda e la seconda è derogatoria rispetto alla prima. Alcuni ordinamenti monarchici (Belgio,Olanda, Inghilterra) e quello svizzero ammettono anche che la legge possa prevedere che la sua entrata in vigore sia stabilita successivamente con decreto reale e, nel caso svizzero, del Consiglio federale. Il meccanismo dell entrata in vigore ordinaria scatta quando la legge stessa non contiene alcuna disposizione circa la sua entrata in vigore. Il lasso di tempo che intercorre tra la data della pubblicazione e quella dell entrata in vigore costituisce la c.d. vacatio legis che ha lo scopo di permettere la conoscenza della legge. La vacatio legis ordinaria è di 14 giorni in Germania, 10 giorni in Belgio, 20 giorni nella Spagna, 1 giorno in Francia, 20 giorni nell Unione europea. Nell ordinamento italiano l articolo 73, comma 3, della Costituzione dispone che Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso 234 Poiché è nella facoltà del legislatore stabilire, di volta in volta, una data di entrata in vigore diversa da quella ordinaria, si verifica di fatto una varia tipologia di casi di entrata in vigore che il redattore del progetto di legge dovrà tener presente per ricorrervi a seconda della natura della legge che scrive e delle circostanze in cui essa nasce. In relazione alle determinazioni che di volta in volta assume il legislatore, l entrata in vigore può essere: 233 A. Pizzorusso, La manutenzione del libro delle leggi ed altri studi sulla legislazione. Torino, Giappichelli,1999, pag.149 e 159 e ss. 234 E da notare la differenza con il testo (anteriore) dell articolo 10, comma 1, del codice civile: Le leggi e i regolamenti divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto. In sostanza la norma costituzionale precisa che soltanto con legge, e non con altri strumenti, può essere stabilita una data di entrata in vigore diversa da quella ordinaria.

112 112 - immediata quando la data coincide con quella della pubblicazione (la formula redazionale è la presente legge entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione ). Poichè la vacatio legis ne risulta annullata, essa si giustifica in casi eccezionali dettati dall urgenza, ad esempio nei decreti legge (caso peraltro espressamente contemplato dall art.77 della costituzione), in casi di proroga di leggi in scadenza oppure in quei casi in cui la legge ha come unico destinatario il Governo (leggi di autorizzazione, di delega) differita. Il differimento del termine ordinario può avere diverse motivazioni che il redattore del testo deve prendere in considerazione in relazione a specifiche circostanze o fatti. Una prima motivazione è quella di lasciare il tempo, quando si tratta di un testo voluminoso come un nuovo codice della strada, di prendere adeguata conoscenza, ad esempio, di nuovi tipi di segnaletica stradale e di consentire alle imprese di provvedere alla produzione dei nuovi tipi di segnali. 236 Una seconda motivazione può essere quella di permettere alle amministrazioni interessate di predisporre quanto necessario per dare applicazione alla legge. Un ulteriore motivo di differimento può essere dato da una valutazione del tempo occorrente per la elaborazione del regolamento di esecuzione. La mancata valutazione di tempi tecnici di attuazione può dar luogo all entrata in vigore di leggi che restano però di fatto inattuate anche per lungo tempo, creando problemi circa l applicabilità delle leggi precedenti. - condizionata quando l entrata in vigore della legge è subordinata al verificarsi di un dato evento o fatto. Tale modalità è sconsigliabile perché può dar luogo a inconvenienti. Se l evento non si verifica, la legge (o la disposizione) rimane inapplicabile, tanquam non esset. Se l evento si verifica, i cittadini potrebbero esserne all oscuro, a meno che non venga garantita ufficialmente l informazione mediante apposito comunicato pubblicato nella Gazzetta ufficiale. Un caso di entrata in vigore differita e condizionata di una disposizione è dato dall articolo 14 della legge 1984 n.839 (art. 25 t.u.1092 del 1985). Altro caso è quello di legge la cui entrata in vigore è subordinata alla emanazione del regolamento di esecuzione ; - frazionata, quando all interno della stessa legge alcune disposizioni entrano in vigore ad una certa data ed altre a date diverse. 237 Nei casi di entrata in vigore in un termine diverso da quello ordinario, occorre redigere un articolo apposito, generalmente collocato nella parte finale dell atto normativo. Le formule per fissare in tale articolo la data di entrata in vigore possono essere: - menzione diretta del giorno,mese ed anno; - fissazione della data di entrata in vigore alla scadenza di un dato numero di giorni a partire dalla data di pubblicazione ; - fissazione della data in relazione ad evento o fatto futuro. La prima formula (ad es. la presente legge entra in vigore il 1 marzo 1999 ) è di immediata comprensione e non richiede accertamento della data di pubblicazione e calcolo dei giorni per giungere alla data di entrata in vigore. La fissazione della data è tuttavia condizionata dalla incertezza, nei Parlamenti a struttura bicamerale, dei tempi di 235 Su ulteriori casi in cui l applicazione della vacatio legis è superflua v. M.Ainis, L entrata in vigore delle leggi, Cedam, Il codice della strada, pubblicato il 18 maggio 1992 è entrato in vigore il 1 gennaio 1993 ; il nuovo codice di procedura penale, pubblicato il 24 ottobre 1998, è entrato in vigore il 1 anno dopo ; la legge sulla tutela dei dati personali, pubblicata l 8 gennaio 1997, è entrata in vigore 120 giorni dopo la pubblicazione. 237 V. ad es. art.45 della ricordata legge sulla tutela dei dati personali e l art.14 della legge 11 dic n.839 sulla raccolta ufficiale degli atti normativi. Va qui precisato che l entrata in vigore dell atto legislativo è aspetto distinto da quello della decorrenza di efficacia delle sue disposizioni che può essere diversa ed anche retroattiva

113 113 approvazione della legge e comunque richiede di mettere in conto i tempi massimi della promulgazione e della successiva pubblicazione per essere certi che la data non risulti anteriore alla pubblicazione.e pertanto utilizzabile quando si prevede, in relazione ai contenuti del testo, un ampio periodo di vacatio legis. La seconda formula è preferita dal legislatore perché da esso meglio gestibile, in quanto non presenta gli inconvenienti della prima formula, ma è mal digerita dall utente o destinatario. La terza formula è eccezionale ed in generale sconsigliabile per le ragioni dette a proposito dell entrata in vigore condizionata. Entrata in vigore ed irretroattività della legge La legge si applica a fattispecie che sorgono a partire dalla data della sua entrata in vigore o ad un momento comunque posteriore a tale data. La legge non ha, in via di principio, effetto retroattivo, non si applica cioè ad atti, fatti o situazioni giuridiche verificatesi prima della sua entrata in vigore (principio di irretroattività della legge) Il principio di irretroattività è sancito nel nostro ordinamento dall articolo 11, comma 1, delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile (c.d. preleggi), secondo la formula risalente al codice napoleonico, La legge non dispone che per l avvenire: essa non ha effetto retroattivo.tuttavia, essendo tale principio espresso in una legge ordinaria, esso può essere derogato da altra norma subcostituzionale avente pari efficacia. La disposizione se non vincola il legislatore (ordinario) tuttavia costituisce per esso una direttiva alla quale normalmente deve attenersi. Per dirla con le parole della Corte costituzionale, l osservanza del principio è rimessa alla prudente valutazione del legislatore tenuto ad assicurare, in via di principio, la certezza dei rapporti giuridici intesa come uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile (sent. 118/1957). Un divieto assoluto di retroattività è posto dalla Costituzione soltanto in materia penale, laddove stabilisce (art.25, comma 2) che Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso o secondo la più chiara formulazione del codice penale (art.2, comma 1) : Nessuno può essere punito per un fatto che, secondo la legge del tempo in cui fu commesso, non costituiva reato. Salvo in materia penale 238 il legislatore non incontra espliciti vincoli formali alla emanazione di leggi retroattive. 239 Pertanto una norma non penale retroattiva non è, di per sé, costituzionalmente illegittima. Tuttavia, nella emanazione di una norma retroattiva occorre prestare attenzione a non creare situazioni di sacrificio di valori costituzionali : ad esempio, in relazione al principio di eguaglianza, che non sia operata una distinzione iniqua, non oggettivamente fondata, tra le fattispecie che sono toccate dall efficacia retroattiva e le fattispecie che non sono da essa toccate. In generale non si esclude, secondo la Corte costituzionale, che in singole materie, anche fuori di quella penale, l emanazione di una legge retroattiva possa rivelarsi in contrasto con qualche specifico precetto costituzionale (sent. n.118 del 1957). In materia non penale il principio di irretroattività assume in ogni caso valore di criterio interpretativo. Di conseguenza il redattore del testo legislativo avrà presente che la 238 In dottrina sono state date interpretazioni dell articolo 25 della costituzione estensive del divieto di retroattività alle figure o situazioni di disfavore. A riguardo la giurisprudenza costituzionale si è mostrata cauta, anzi in un primo tempo ha escluso tale tipo di interpretazione (sent.29/1961 e 46/1964). Successivamente la Corte ha mostrato un apertura accedendo ad una lettura dell art. 25 Cost. tale da farvi rientrare le sanzioni amministrative (sent. 78/1967). 239 Una legge è retroattiva quando riconnetta conseguenze od effetti giuridici a fattispecie realizzatesi in un momento antecedente alla sua entrata in vigore (Guastini)

114 114 retroattività deve risultare da una dichiarazione espressa o comunque da una formulazione non equivoca, perché in mancanza o in caso di dubbio la legge sarà intesa irretroattiva, essendo il giudice tenuto all osservanza del principio espresso dall articolo 11 delle preleggi. Un particolare caso di efficacia retroattiva è quello della c.d. legge di interpretazione autentica fondata sul presupposto che la legge stessa nihil enim dat, sed datum significat. (v ). Efficacia retroattiva hanno anche le rettifiche di errori, di cui appresso Rettifiche di errori Si distinguono due tipi di errori : l errore presente nel testo della Gazzetta ufficiale proviene da un errore presente nel testo approvato dal Parlamento. In questo caso non è ammissibile la correzione mediante un semplice avviso di rettifica (errata corrige) sulla Gazzetta ufficiale, poiché è un errore di redazione del testo originale. In casi del genere anche il semplice spostamento di una virgola o la sua sostituzione con un punto e virgola (errore sintattico) potrebbe comportare un mutamento di significato. L errata corrige è ammissibile soltanto quando risulta in modo inequivocabile che si tratta di mero errore di grammatica (ad esempio, l uso del verbo al plurale quando il soggetto è al singolare) o la cui correzione non dà luogo ad una diversa interpretazione del testo. Ma in questi casi è sempre necessaria una attestazione del presidente della Camera che ha approvato definitivamente la legge. 240 L attenzione alla corretta redazione deve essere tale da evitare il ricorso allo strumento della rettifica per gli inconvenienti a cui si va incontro : - l uso in mala fede della rettifica può essere sanzionato dal giudice ; - il testo non corretto può essere invocato nel lasso di tempo tra la data di pubblicazione del testo erroneo e quella della rettifica ; - la procedura di rettifica dà una fastidiosa impressione di disordine o sciatteria, specialmente in presenza dl numerose rettifiche ad uno stesso testo, e genera il sospetto che le rettifiche in qualche caso nascondano in realtà modifiche non formali ; 241 l errore presente nel testo della Gazzetta ufficiale proviene da una errata riproduzione nella Gazzetta della copia impiegata per la pubblicazione o dalla difformità tra la copia per la pubblicazione e l originale. In questi casi occorre ristabilire con una rettifica la conformità all originale. E da tenere peraltro presente che gli errori di stampa che possono determinarsi nei passaggi dal testo parlamentare (per le leggi) o dal testo approvato dal Consiglio dei ministri (per i decreti legislativi ed i decreti legge) a quello della promulgazione (o emanazione) fino a quello della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale sono destinati a scomparire (salvo il vizio nel testo originale) con il progressivo 240 Per un caso di correzione di errore materiale del legislatore da parte della Corte costituzionale (sentenza 22 aprile 1992 n.185) v. commento di G.U.Rescigno, L errore materiale del legislatore, la cattiva redazione delle leggi e la Corte, in Giur. Cost. 1992, p e ss. 241 Per un caso di numerose rettifiche ad uno stesso testo (dlgs 16 aprile 1994 n.217) v. avviso di rettifica pubblicato nella gazzetta ufficiale del 21 nov Particolarmente sconcertante è il caso dell articolo 19 del regio decreto 6 maggio 1940 n. 635 (regolamento di esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), oggetto di rettifica a distanza di venti anni (gazzetta ufficiale del 5 luglio 1960 n.163) per un errore di notevole rilevanza sostanziale, sicché non si comprende come possa essere sfuggito per tanto tempo, se di errore si tratta. Se ne riproduce il testo con l integrazione introdotta dall avviso di rettifica (qui in corsivo) : art.19 comma 1. Fermo il disposto dell art.15, l avviso per le riunioni pubbliche di cui è parola nell art.18 della legge, deve contenere l indicazione del giorno, dell ora, del luogo e dell oggetto della riunione, le generalità di coloro che sono designati a prendere la parola nonché le generalità e la firma dei promotori.

115 ricorso al procedimento di stampa elettronico, per cui non occorre ogni volta ridigitare il testo. In Italia la materia è disciplinata dal DPR 14 marzo 1986 n.217, recante il regolamento di esecuzione del testo unico sulle pubblicazioni ufficiali 28 dicembre 1985 n

116 116 PARTE TERZA PROGETTAZIONE LEGISLATIVA E CODIFICAZIONE NELL ORDINAMENTO ITALIANO Sommario: 3.1. Progettazione e riordino della legislazione: precedenti Aspetti e tendenze recenti della produzione normativa La progettazione legislativa del Governo Strutture addette alla progettazione e soggetti istituzionali compartecipi: 1) Ministeri; 2) Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi; 3) Ufficio per l attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure; 4) Consiglio di Stato; 5) Conferenza permanente Stato-Regioni; 6) Conferenza Unificata Adempimenti procedurali: 1) la Relazione tecnica; 2) l analisi tecnico-normativa e l analisi d impatto della regolamentazione (AIR); 3) forme stabili di consultazione di soggetti non istituzionali Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa. 3.5 Le regole ufficiali di redazione legislativa La qualità della normazione in Parlamento Il controllo di qualità della normazione a livello dei servizi parlamentari; Il controllo di qualità della normazione a livello parlamentare: a) Il Comitato per la legislazione, b) L istruttoria legislativa nelle commissioni permanenti Cenno sulla legistica regionale Il drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale La formazione di una cultura del buon legiferare condizione per l effettiva applicazione delle relative regole Semplificazione e riordino della legislazione: Semplificazione; Delegificazione; Riordino normativo 3.11.Allegato: esempio di parere tipico del Comitato per la legislazione 3.1. Progettazione e riordino della legislazione: precedenti Occasionali osservazioni e raccomandazioni in materia di tecnica legislativa non sono mai mancate in ambito dottrinale e giurisprudenziale nonché da parte del Consiglio di Stato in sede consultiva. Ma è sul finire degli anni 60, caratterizzati da un'alta punta di produzione legislativa (nel decennio la media è di circa una legge al giorno), che si manifesta una attenzione politica ai modi di produzione legislativa. Il problema allora venne posto prevalentemente in termini di funzionalità del Parlamento, oberato e messo in crisi dalla proliferazione di una legislazione spesso di dettaglio o di scarso rilievo che - si affermava- distoglieva dalla attenzione ai grandi temi politici e dall'esercizio dell'attività di controllo. Le proposte allora formulate sono state: - operare un decentramento legislativo, dando attuazione all'ordinamento regionale; - maggiore ricorso alla delega legislativa al Governo; - delegificazione. I risultati ottenuti non furono pari alle attese, anzi deludenti. La produzione legislativa delle Regioni, istituite nel 1972, non ha avuto alcun effetto riduttivo sulla produzione legislativa del Parlamento. L'istituto della delega legislativa al Governo fu utilizzato con parsimonia. Quanto alla delegificazione non si procedette, allora, oltre gli studi e le proposte. Soltanto sul finire degli anni settanta ha inizio una rinnovata riflessione e un più duraturo interesse ai modi di produzione delle norme. L'avvio è dato dal "Rapporto sui principali problemi dello Stato" presentato al Parlamento il 16 marzo 1979 dal ministro della funzione pubblica Massimo Severo Giannini. In quel Rapporto la produttività e la efficienza della pubblica amministrazione veniva correlata, tra l'altro, alla qualità della legislazione soprattutto sotto il profilo della sua attuabilità.

117 117 Questo tema, appena accennato nel rapporto, veniva ampiamente sviluppato da una commissione di studio nominata dallo stesso Giannini, la "Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità e l'applicazione delle leggi", nota come Commissione Barettoni Arleri dal nome del suo presidente. La relazione della Commissione ed i relativi studi preparatori vennero presentati al Parlamento dai ministri della funzione pubblica pro tempore rispettivamente il 17 giugno 1981 ed il 18 giugno Ai nostri fini interessa rilevare che la Relazione evidenziava che "il problema dell'analisi relativa all'attuabilità amministrativa delle leggi, pur nella sua prevalente intima connessione con quello delle tecniche di amministrazione non si esaurisce in esso, ma attiene anche al problema della tecnica legislativa." La Commissione pertanto ritenne "di dover estendere la propria area di riflessione anche a taluni profili della tecnica di progettazione legislativa."a questo riguardo, sulla scorta di uno studio preparatorio elaborato dal prof. G.U. Rescigno, la Commissione, pur ritenendo di non aver compiuto un esame esauriente, dedicava un capitolo alla questione della tecnica legislativa, segnalando alcuni casi di ricorrenti difetti di tecnica legislativa e suggeriva talune proposte implicanti modifiche costituzionali, legislative e dei regolamenti parlamentari, atte ad eliminare o almeno a mitigare gli aspetti più vistosi di mala legislazione. Da sussidiario al tema della fattibilità delle leggi, il tema della tecnica legislativa inaspettatamente assumeva un rilievo centrale nella relazione della Commissione, la quale (pur avendo commissionato uno studio preparatorio sulla esperienza americana), non ebbe, tuttavia, contezza che in Europa esisteva già una abbondante letteratura, soprattutto di lingua inglese e tedesca e che in vari paesi erano state effettuate indagini ed emanate specifiche normative o raccomandazioni di tecnica legislativa. La relazione della Commissione Barettoni Arleri fu molto importante oltre che per il suo valore intrinseco anche perché suscitò una ricca fioritura di studi e ricerche sul tema del drafting legislativo. Infatti, sebbene non manchino precedenti, peraltro motivati da preoccupazioni piu generali (v. a riguardo l'interessante numero monografico (n.38/19977) della rivista Studi parlamentari e di politica costituzionale interamente dedicato alla "progettazione legislativa"), soltanto dopo la pubblicazione della relazione della Commissione Barettoni Arleri incominciò a manifestarsi un interesse del mondo accademico e soltanto allora apparvero i primi scritti su alcune esperienze straniere in materia. 242 Tra questi scritti sono da ricordare in particolare: - gli atti del seminario tenuto presso l'università di Perugia dal 29 maggio al 2 giugno 1984, contenenti in edizione provvisoria i contributi di Wroblewski, di Schäffer, di Pizzorusso, di Bartole ed altri, poi pubblicati in versione definitiva nel volume "Modelli di legislazione e scienza della legislazione" a cura di Giuliani e Picardi.E.S.I. 1988; - gli scritti di vari autori pubblicati nel numero 2 /1985 della Rivista "Regioni; - gli scritti di vari autori pubblicati lo stesso anno 1985 dalla rivista "Il Foro Italiano" sotto il titolo complessivo e significativo dell'ottica con cui veniva considerata la materia da quell'osservatorio:"la tecnica legislativa, un artigianato da valorizzare." La relazione della Commissione Barettoni Arleri ebbe anche un seguito pratico, particolarmente presso il Consiglio e la Giunta della Regione Toscana ove furono organizzati i primi seminari ( ) di perfezionamento dei funzionari regionali al drafting legislativo e che portarono alla elaborazione di un testo di studio intitolato "Suggerimenti per la redazione di testi normativi" e alla stesura di una check-list o "Griglia per l'analisi di fattibilità di un progetto di legge". I "Suggerimenti" da documento di studio si trasformano di li a poco in una "direttiva" (approvata dalla Giunta regionale toscana nel novembre 1984) vincolante gli uffici regionali. 242 Alcuni profili della fattibilità, in particolare quello della inapplicabilità amministrativa delle leggi, erano stati già anticipati da sociologi del diritto tra cui R. Bettini (v.appendice bibliografica). Anteriormente v. il ricordato dibattito (n.1.1.) sulla rivista Il diritto dell economia su cui v. l analisi di F. Cinoglossi, Alle origini degli studi sulle tecniche legislative: il dibattito sulla fondazione di una scienza della legislazione nelle pagine del diritto dell economia (1960), in Rassegna parlamentare, n.3, 1998, p

118 118 Seguiranno di lì a breve l'elaborazione e l'approvazione di analoghe "direttive" presso quasi tutte le altre Regioni. 243 A livello nazionale, dove operavano consolidati apparati con proprie regole consuetudinarie, la relazione della Commissione Barettoni Arleri ebbe un minore e più lento effetto trainante. Sul versante parlamentare gli uffici della Camera dei deputati procedettero a tradurre in regole scritte i criteri seguiti dai funzionari nel tradizionale compito di controllo formale delle iniziative legislative (i funzionari non hanno istituzionalmente compiti di redazione legislativa). A questa opera di codificazione aderirono anche il Senato e la Presidenza del Consiglio dei ministri. Fu concordato un testo unitario che venne pubblicato in allegato a tre distinte circolari emanate nel febbraio 1986 dai rispettivi Presidenti dei tre organi con il titolo "Formulazione tecnica dei testi legislativi." La presenza di un testo di regole a livello nazionale e di più testi di origine regionale imponeva un confronto tra di essi ed anche con i testi stranieri che nel frattempo erano stati pubblicati dalla Camera dei deputati nei due volumi Normative europee sulla tecnica legislativa (1988). La sede del confronto fu l"osservatorio legislativo interregionale", un organismo a livello di funzionari istituito nell'ambito della "Conferenza dei presidenti dei Consigli regionali". Il lavoro di confronto portò in un primo tempo ad una reciproca revisione ed integrazione dei testi regionali e alla decisione da parte dell'osservatorio di promuovere un convegno con la partecipazione di funzionari regionali, parlamentari, governativi e di rappresentanti di istituzioni pubbliche e private, come l'istituto di documentazione giuridica di Firenze (IDG), l'istituto di studi sulle Regioni (IRS), l'istituto per la documentazione e gli studi legislativi (ISLE). Gli atti del Convegno, tenutosi a Palermo il aprile 1989, sono stati pubblicati dalla Regione Siciliana sotto il titolo riassuntivo dei temi trattati "Fonti, tecniche legislative, fattibilità, implementazione delle leggi e sistemi informativi"(palermo 1990) La decisione più importante assunta a Palermo fu quella di addivenire ad un testo unificato delle regole di tecnica legislativa da proporre a tutti gli organi di produzione normativa, nazionali e regionali. All'uopo fu costituito presso l'osservatorio un gruppo di lavoro con rappresentanti delle istituzioni presenti al convegno di Palermo. Il gruppo di lavoro, che operò sotto la guida del prof.g.u.rescigno, terminò i suoi lavori nel dicembre Il risultato del lavoro è condensato in un testo intitolato"regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi. Il testo fu approvato dalla "Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali il 24 gennaio 1992 con la raccomandazione ai Consigli e Giunte regionali di adottarlo come testo vincolante i funzionari regionali e con l'invito al Parlamento e al Governo di prenderlo in considerazione. Alcune Regioni adottarono il testo con atto formale, altre in via di fatto, mentre Parlamento e Governo (i cui funzionari avevano partecipato assiduamente alla elaborazione del testo unificato) nessuna decisione assunsero in merito, fermo mantenendo il proprio testo emanato con le ricordate circolari del Nel periodo in cui in sede regionale venivano elaborate le prime enunciazioni delle regole di drafting legislativo sulla strada aperta dalla Commissione Barettoni Arleri, il Governo metteva in atto alcune azioni tendenti al riordino della legislazione e al miglioramento degli strumenti per la sua conoscenza. Le azioni rivolte a quest'ultimo fine sfoceranno nella legge 11 dicembre 1984 n. 839, sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale" Per quanto concerne il riordino della legislazione il Governo pro tempore (Craxi), dando principio di attuazione ad un punto specifico del suo programma, istituiva due Commissioni di studio, di cui una con il compito di delineare l'ordinamento della presidenza del Consiglio dei ministri, e l'altra sulla modernizzazione delle istituzioni presieduta dal prof. Giannini (non più ministro), articolata in tre Sottocommissioni, tra cui la Sottocommissione per la delegificazione, presieduta dal prof. Cassese, i cui compiti erano così' definiti: - individuare complessi normativi o settori nei quali vi sia bisogno di abrogazione, delegificazione o coordinamento di norme; 243 I testi sono riprodotti in Normative europee sulla tecnica legislativa. Camera dei deputati, 1988

119 119 - determinare principi e criteri generali, secondo i quali operare, per ogni complesso normativo o settore; - redigere, per singoli complessi normativi o settori o gruppi di questi, norme di delega al Governo per il riordino; - coordinare e, ove necessario, approntare direttamente la redazione di testi unici, regolamenti, ecc.. Impropriamente la Sottocommissione Cassese fu chiamata "Sottocommissione per la delegificazione" poiché, come è facilmente rilevabile dalla analisi dei compiti che le furono affidati, essa aveva per obiettivo di indicare criteri e predisporre strumenti normativi per la semplificazione e la razionalizzazione della legislazione, obiettivo di cui la delegificazione semmai rappresenta uno degli strumenti. La Sottocommissione attivò una serie di lavori di acquisizione di documentazione e di individuazione di complessi normativi bisognevoli di urgente riordino (revisione, coordinamento, semplificazione). I settori individuati furono circolazione stradale, fiscalità, previdenza, sicurezza del lavoro, commercio estero, dogane, edilizia residenziale. La razionalizzazione legislativa dei predetti settori era intesa, se è consentito un riferimento alla terminologia del diritto inglese, come Law Reform e meno come Consolidation. Si trattava in altri termini di avviare, per i singoli settori legislativi sopra menzionati, una riforma sostanziale della legislazione vigente, ossia di assumere rilevanti decisioni politiche che difficilmente il Parlamento - come accadde- avrebbe delegato al Governo. 244 Il lavoro della Sottocommissione approdò nel giugno 1984 ad una succinta relazione provvisoria (Relazione sulla razionalizzazione legislativa) a cui non fece seguito un documento definitivo. Alcune indicazioni contenute negli schemi normativi predisposti dalla Sottocommissione saranno recepiti qualche anno dopo nella legge 23 agosto 1988 n. 400 sulla attività normativa del Governo e l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri., mentre concrete azioni di delegificazione saranno intraprese soltanto in anni più recenti Aspetti e tendenze recenti della produzione normativa Da un decennio o poco più la produzione normativa si svolge in un mutato quadro di distribuzione del potere normativo. Il fenomeno si è particolarmente accentuato a partire dalla XIII legislatura (maggio marzo 2001). 1) Il dato maggiormente caratterizzante è l accresciuto ruolo del Governo, come fonte di produzione normativa primaria e secondaria. Tradizionalmente l iniziativa parlamentare è quantitativamente rilevante ma modesta (e tuttavia non insignificante rispetto ad altri ordinamenti europei) quanto al numero delle leggi derivate. Al contrario, il numero dei progetti d iniziativa governativa è minore, ma maggiore è il numero delle leggi derivate, anche effettuando la depurazione dei disegni di legge la cui iniziativa da parte del Governo è obbligatoria ( bilancio, finanziaria, conversione decreti legge, ecc). Ciò è dovuto al fatto che alla parità giuridica dell iniziativa (con l eccezione di quella obbligatoria) corrisponde di fatto una sostanziale differenza di peso tra l iniziativa parlamentare e quella governativa in ragione di molteplici fattori di natura extragiuridica. Nella XIII legislatura le proposte di legge d iniziativa parlamentare sono state (Camera 6530, Senato 4070). I progetti di legge presentati dal Governo sono stati 2313 (Camera 1096, Senato 1217) Delle 905 leggi pubblicate, quelle derivate da iniziativa governativa sono state 697 (77,02%), tra cui 174 di conversione di decreti legge e 274 di ratifica; quelle derivate da iniziativa parlamentare sono state 170 (18,78%) e quelle da iniziativa mista (derivate da testi unificati di diversa provenienza) n. 38. Ma l aspetto qualificante del periodo considerato è il conferimento al Governo di ampi poteri normativi con le numerose leggi di delega, di delegificazione e di semplificazione legislativa. In materia di delegazione di potestà legislativa basta ricordare qualche dato. 244 Soltanto in anni più recenti e spesso in relazione alla necessità di dare attuazione alle direttive comunitarie, si cominciò a procedere al riordino di alcuni dei menzionati settori.

120 120 Sono state approvate nella XI legislatura ( ) 16 leggi di delegazione comprendenti 93 disposizioni di delega; nella XII legislatura ( ) 5 leggi di delegazione con 69 disposizioni di delega; nella XIII legislatura ( ) 48 leggi di delegazione con ben 227 disposizioni di delega. Complessivamente si tratta di 389 disposizioni di delega. Nel corso della XIII legislatura il Governo ha emanato 394 decreti legislativi (compresi 46 decreti cosiddetti correttivi ). Nell attuale legislatura (XIV), alla data del 24 dicembre 2003 sono state approvate 19 leggi di delegazione, recanti complessivamente 426 disposizioni di delega, 231 delle quali primarie e 195 integrative o correttive. La maggior parte delle disposizioni di delega concernono l attuazione del diritto comunitario (165 primarie e 153 integrative o correttive). In attuazione di tali leggi sono stati complessivamente emanati 100 decreti legislativi, 60 dei quali concernenti l attuazione del diritto comunitario 245 Quanto al processo di delegificazione, disciplinato in via generale dall articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988 n. 400, si contano per la sola XIII legislatura 67 leggi contenenti 195 disposizioni che autorizzano la delegificazione. 246 Nel corso della XIV legislatura, alla data del 24 dicembre 2003, sono state approvate 12 leggi e sono stati emanati 7 decreti legislativi, contenenti complessivamente 27 autorizzazioni alla delegificazione Circa la decretazione d urgenza, che aveva raggiunto punte alte, un raffreddamento si è avuto a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 360 dell ottobre 1996, agli inizi cioè della XIII legislatura nel corso della quale sono stati comunque emanati complessivamente 166 decreti- legge. 2) Un secondo dato è il peso rilevante, per quantità e qualità delle materie, assunto dalla normativa comunitaria che comporta via via la riduzione dello spazio delle decisioni legislative nazionali. Basta, per la qualità, riferirsi ai vincoli posti alla gestione della finanza pubblica dal patto di stabilità ( trattato di Maastricht ). 3) L applicazione, sia in sede comunitaria che all interno dell ordinamento nazionale, dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ha innescato processi di devoluzione di potestà normative statali verso altri centri decisionali. 4) l attribuzione alle regioni con il nuovo articolo 117 della costituzione (legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001) di una generale competenza legislativa, salvo nelle materie espressamente riservate allo Stato, ha modificato profondamente l assetto delle fonti con riduzione della potestà normativa statale. 5) Un ulteriore dato è rappresentato dall attribuzione di poteri normativi a nuovi soggetti come le Autorità amministrative indipendenti e dal rinvio a codici di autoregolamentazione. 6) Per completezza del quadro non è da dimenticare poi il ruolo determinante del Governo in Parlamento, nelle varie fasi del procedimento legislativo nonché la riconosciuta (dalla Corte costituzionale) legittimità dei decreti legislativi e decreti leggi volti a disciplinare materie coperte da riserva di legge (sent. n. 29/1995 e n. 173/1987) Inoltre la prassi della concertazione tra Governo, sindacati e associazioni imprenditoriali porta, talora, a decisioni che vengono consegnate in disegni di legge su cui il Parlamento è praticamente chiamato ad un atto di mera ratifica. In fine, nel generale processo di arretramento della sovranità degli Stati 247 indotto da mutamenti politici e soprattutto dagli imponenti sviluppi scientifici e tecnologici le cui applicazioni si svolgono secondo logiche e regole proprie che travalicano le singole frontiere, alla legge nazionale, che della 245 Questi dati ed i successivi sono stati desunti dalle relazioni del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati e dal Rapporto 2000 sullo stato della legislazione, Cameradei deputati, Non di rado si verifica che per l assenza o la estrema genericità delle norme regolatrici della materia (art. 17, comma 2 legge n. 400/1988) il Governo dispone di un ampia discrezionalità delegificante. Sull istituto della delegificazione v. par Cfr. G. Silvestri, La parabola della sovranità. Ascesa, declino e trasfigurazione di un concetto, in Riv. dir. cost. 1995

121 121 sovranità è la espressione più alta, sfugge la regolamentazione di tali fenomeni se non in forma di adattamento a decisioni prese altrove. Da quanto succintamente esposto emerge in primo luogo una pluralità di potestà normative poste al di fuori del circuito della rappresentanza parlamentare; in secondo luogo una deminutio del ruolo centrale del Parlamento quale produttore di norme sostanziali. A parziale recupero il Parlamento cerca di reagire sia rivedendo i suoi metodi di lavoro per assicurare esiti certi e meno lenti alle sue decisioni sia ponendo in essere forme di controllo dei flussi normativi. Così, nel deferire l esercizio della potestà normativa a favore del Governo, il Parlamento ha intensificato, parallelamente, la prassi, in precedenza episodica, del controllo preventivo, attraverso l istituto del parere delle commissioni parlamentari, 248 degli schemi dei decreti legislativi e dei regolamenti di delegificazione, al cui esame sono state anche estese, da parte del Regolamento della Camera, le nuove disposizioni sulla istruttoria legislativa (art.16-bis, comma 6-bis e art..96-ter, comma 3) di cui si dirà più oltre La progettazione legislativa del Governo Il percorso di formazione della legge ha inizio con l esercizio dell iniziativa legislativa da parte dei titolari della stessa che sono i soggetti indicati dagli articoli 71, 99 e 121 della Costituzione (il governo, ciascun deputato o senatore, almeno cinquantamila elettori, le singole regioni, il Consiglio nazionale dell economia e del lavoro) Il diritto di iniziativa si esercita con la proposizione di un progetto di legge redatto in articoli 249 e nel rispetto di alcune formalità o procedure che vanno da un minimo nel caso dell iniziativa parlamentare ad un massimo nel caso dell iniziativa governativa. 248 L inserimento del parere delle commissioni parlamentari nel procedimento di formazione dei decreti legislativi appare prescritto nelle leggi di delega con sempre maggiore frequenza tanto da poter essere considerato una regola acquisita in via permanente. La legittimità di tale parere, non espressamente previsto dall articolo 76 della Costituzione, è desunta in via interpretativa, intendendosi l art. 76 quale norma che pone i limiti minimi della delegazione per cui il legislatore ordinario nel conferire la delega può legittimamente apporre di volta in volta ulteriori limiti. La legge 23 agosto 1988 n. 400, che disciplina l attività normativa del Governo, ha per la prima volta preordinato una procedura permanente per la emanazione dei decreti legislativi. L art. 14, comma 4, di questa legge stabilisce in via generale che qualora il termine previsto per l esercizio della delega ecceda i due anni, il Governo è tenuto a sentire il parere delle commissioni parlamentari competenti per materia, le quali hanno sessanta giorni di tempo per esprimersi. Nei successivi trenta giorni il Governo ritrasmette lo schema, eventualmente modificato, alle commissioni stesse che si esprimono entro trenta giorni in modo definitivo. Nessun obbligo di sentire il parere parlamentare nel caso di deleghe non superiori ai due anni. Ma il modello procedimentale prefigurato dalla legge n.400, osservato nelle prime applicazioni, è stato via via disatteso negli anni successivi in cui le singole leggi di delega che si sono succedute richiedono sia il parere parlamentare per deleghe non superiori al biennio sia ulteriori o diverse condizioni relative ai termini di trasmissione dei pareri (sul punto v. Mautino e Pagano, Testi Unici. Giuffrè, 2000, p.30-35). Il parere emesso dalle commissioni non è vincolante, poiché un parere vincolante significherebbe riappropriazione da parte del legislatore del potere delegato. Ma ciò non può avvenire che per atto legislativo. Pertanto, salvo che non sia diversamente disposto dalla stessa legge di delega ( v. il caso, forse unico, di parere conforme previsto dall articolo 7 della legge 16 febbraio 1987 n. 81 per la emanazione di decreti legislativi correttivi del nuovo codice di procedura penale), il parere della commissione parlamentare non è vincolante ( Corte cost. sent. n.78 del 1957 e n. 173 del 1981) anche se politicamente influente. Il Governo può modificare il testo in conformità al parere parlamentare o può disattenderlo, totalmente o parzialmente (ipotesi quest ultima più frequente). 249 Il termine progetto è qui usato per indicare il prodotto di una iniziativa legislativa, quale ne sia il titolare. La precisazione si rende necessaria perché è dato riscontrare una difformità terminologica nella Costituzione e nei Regolamenti parlamentari, senza che peraltro vi sia una differenza sostanziale. In effetti la Costituzione

122 122 La fase dell iniziativa si conclude con la presentazione del progetto ad una delle Camere (i progetti di legge d iniziativa dei deputati e dei senatori sono presentati alla Camera di appartenenza), ove ha inizio la fase dell esame parlamentare che si conclude con l eventuale approvazione del progetto (normalmente con emendamenti). A differenza del sistema inglese, in Italia, come negli altri paesi dell Europa continentale, la progettazione legislativa governativa è decentrata tra i vari ministeri e puòcoinvolgere a vario titolo altri organi Strutture addette alla progettazione e soggetti istituzionali compartecipi 1) Ministeri La preparazione dei progetti di legge governativi avviene, di norma, nell'ambito degli uffici legislativi dei ministeri interessati, i quali possono anche avvalersi della consulenza di esperti esterni alla amministrazione. Talora la preparazione di un progetto di legge regolante materia complessa o di elevato tecnicismo è affidata ad apposita commissione di studio che riferisce al ministro che l ha istituita. Spetta poi a questi accogliere o respingere il testo predisposto o modificarlo e quindi sottoporlo all'approvazione del Consiglio dei ministri. 250 I compiti degli uffici legislativi dei ministeri in materia di normazione sono previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999 sulla riforma dell organizzazione del Governo, che all articolo 7 detta i criteri a cui debbono attenersi i regolamenti di cui all articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, per l organizzazione degli uffici alle dirette dipendenze del ministro. Tra questi criteri la lettera d) dell art. 7 recita : d) organizzazione del settore giuridico-legislativo in modo da assicurare il raccordo permanente con l attività normativa del Parlamento, l elaborazione di testi normativi del Governo garantendo la valutazione dei costi della regolazione, la qualità del linguaggio normativo, l applicabilità delle norme introdotte, lo snellimento e la semplificazione della no rmativa, la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il Consiglio di Stato. Ai singoli ministeri spetta inoltre di formulare proposte per la definizione del programma governativo di riassetto normativo e codificazione (art. 1 legge 29 luglio 2003 n. 229).. 2) Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) La pluralità dei centri di progettazione legislativa richiede necessariamente una sede di coordinamento. In passato, nel periodo regio, questo compito, almeno per quanto attinente agli aspetti giuridici, era svolto dall ufficio legislativo del Ministero della giustizia. Non del tutto chiare disposizioni anteriori alla Costituzione relative a detto ufficio (R.D. 8 aprile 1940 n. 83) 251 sono state interpretate come attributive allo stesso ufficio di compiti di "ufficio generale per la legislazione". Sul punto si era creata una situazione ambigua, se non di latente contrasto, tra l'ufficio legislativo del Ministero della giustizia e l'analogo ufficio operante presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, situazione che si è chiarita con la istituzione, con la legge del 23 agosto 1988 n. 400, dell'ufficio nell articolo 71 adopera il termine progetto, negli articoli 72 e 87 il termine disegno e nell articolo 121 il termine proposta. Il Regolamento della Camera dei deputati qualifica disegni di legge le iniziative legislative del Governo e proposte di legge tutte le altre. Il Regolamento del Senato invece usa il termine disegno di legge per tutte le iniziative, a prescindere dal titolare. 250 Sul ruolo legislativo dei ministeri v. B.G. Mattarella, Il ruolo degli uffici legislativi dei ministeri nella produzione normativa, in Nomos:le attualità del diritto, 1993 n.4, p ; G. D Auria, La funzione legislativa dell Amministrazione, in Riv. trim. dir. pubbl.1995 n.3, p Il citato regio decreto è stato modificato, per quanto riguarda la composizione dell ufficio, dal D.P.R. 24 novembre 1982 n. 934 (art. 3).

123 123 centrale per il coordinamento delle iniziative legislative e della attività normativa del Governo. 252 L Ufficio è stato sostituito dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi previsto dall articolo 6 del d.legs. 30 luglio 1999 n. 303, ed istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 4 agosto Il Dipartimento è attualmente disciplinato nelle sue attribuzioni dall articolo 17 del D.P.C.M. del 23 luglio 2002, recante Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri. Incardinato nella Presidenza del Consiglio dei ministri il Dipartimento è la struttura che fornisce supporto alla attività di coordinamento del presidente del Consiglio dei ministri in materia normativa e di consulenza giuridica. In materia di attività normativa il Dipartimento : a) coordina e promuove l istruttoria dell iniziativa legislativa del Governo, verificandone sulla base delle indicazioni del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, la coerenza con il programma dei lavori parlamentari; b) provvede, sulla base degli elementi forniti dai competenti ministri e in corrispondenza con il Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, all istruttoria degli emendamenti governativi o parlamentari, relativi ai disegni di legge; c) cura, nell ambito del coordinamento di cui alla lettera a), la qualità dei testi normativi e degli emendamenti del Governo, anche con riferimento alla omogeneità e alla chiarezza della formulazione, alla efficacia per la semplificazione ed il riordinamento della legislazione vigente, al corretto uso delle diverse fonti; d) verifica la sussistenza dei presupposti per il ricorso alla decretazione d urgenza; e) verifica, avvalendosi delle amministrazioni dotate delle necessarie competenze tecniche, le relazioni e le analisi appositamente previste e predisposte a corredo delle iniziative legislative del Governo, curando che esse indichino il quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento, l eventuale giurisprudenza della Corte costituzionale, gli obiettivi perseguiti e la congruità dei mezzi previsti, gli oneri che le nuove disposizioni impongono alla collettività; f) cura l elaborazione delle metodologie in tema di Analisi d impatto della regolamentazione (AIR), coordina e soprintende alla applicazione delle direttive del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di AIR.; g) coordina e promuove l istruttoria relativa all iniziativa regolamentare del Governo; h) attua la revisione tecnico-formale dei testi normativi e redige regole tecniche di redazione degli stessi; compie le analisi e formula le proposte di revisione e semplificazione dell ordinamento legislativo esistente 3) L Ufficio per l attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure L articolo 11 della legge n. 137 del 2002, sopprimendo il Nucleo istituito con l art. 3 della legge n. 50 del 1999 (legge di semplificazione 1998) ne ha sostanzialmente trasferito le attribuzioni all Ufficio per l attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure, istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Con lo stesso articolo 11 sono stati previsti due servizi, posti sotto la responsabilità diretta del ministro per la funzione pubblica, con il compito di provvedere all applicazione dell analisi d impatto della regolamentazione nonché alla predisposizione di sistemi informatici di documentazione giuridica. 4) Il Consiglio di Stato 252 L Ufficio legislativo del Ministero della giustizia continua tuttavia a svolgere i compiti attribuiti allo stesso Ministero come definiti dal testo unico 28 dic.1985 n.1092, in materia di pubblicazioni ufficiali della Repubblica oltre a dare pareri sulle materie di competenza del ministero.

124 124 Il Consiglio di Stato nel qualità di organo di consulenza giuridico-amministrativa (art. 100, primo comma, Cost.) ha notevole rilevanza nel procedimento di formazione degli atti normativi del Governo (in particolare i regolamenti), minore nella progettazione delle leggi. Infatti su tutti i progetti di legge il Governo può (non è obbligato) richiedere il parere del Consiglio di Stato. La legge 15 maggio 1997 n. 127, riordinando (art. 17, comma 25) le categorie di atti soggetti al parere obbligatorio del Consiglio di Stato, ha stabilito che il parere è obbligatorio soltanto per la emanazione degli atti normativi del Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell articolo 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400, nonché per la emanazione di testi unici. 253 La stessa legge n. 127 ha inoltre istituito (art. 17, comma 28) una apposita sezione consultiva (Sezione legislazione) del Consiglio di Stato per l esame degli schemi di atti normativi per i quali il parere del Consiglio è prescritto per legge o è comunque richiesto dall amministrazione. Il Consiglio di Stato può essere incaricato (art. 14 t.u n. 1054) dal Governo (non dal singolo ministro) di redigere un progetto di legge, ma ciò avviene raramente. La legge 8 marzo 1999 n. 50, al comma 5 dell articolo 7 ora interamente abrogato - prevedeva che il Governo potesse demandare al Consiglio di Stato la redazione degli schemi di testi unici. Si ritiene che tale facoltà non sia venuta meno poiché la disposizione del comma 5 era ridondante salvo nella previsione che il Consiglio di Stato potesse avvalersi nella redazione dei testi unici dell ausilio di non più di 5 esperti nelle materie non giuridiche. Più volte è stato rivendicato dal Consiglio di Stato un ruolo incisivo nella preparazione dei progetti di legge di iniziativa governativa (in analogia al ruolo del Consiglio di Stato francese e di quello belga dai quali modelli storicamente deriva) con la motivazione di assicurare, attraverso la sottoposizione obbligatoria dei progetti di legge governativi, il coordinamento delle nuove leggi con il corpo legislativo vigente e di migliorare tecnicamente la redazione dei testi legislativi. Ciò anche in considerazione del compito affidatogli di segnalare la legislazione oscura, imperfetta o incompleta riscontrata nel corso della sua attività consultiva o giurisdizionale (secondo quanto previsto dall'art. 27 del regolamento 18 ottobre 1889 n e successivamente dall'art. 58 del regio decreto del n 444). In effetti il Consiglio di Stato, ha avuto più volte occasione, sia in sede consultiva che in sede giurisdizionale, di affermare alcuni principi di tecnica legislativa, riassuntivamente ribaditi in qualche sporadica relazione quadriennale al Governo. Governo e Parlamento hanno però accolto sempre freddamente la richiesta di consultazione obbligatoria sui progetti di legge, a partire dalla Assemblea Costituente, quando fu respinto un emendamento tendente ad inserire nel testo costituzionale la previsione del parere obbligatorio del Consiglio di Stato sui progetti di legge governativi. Ampiamente utilizzata nella preparazione dei progetti di legge è invece la professionalità e la esperienza dei consiglieri di Stato che, uti singuli, sono spesso chiamati a dirigere gli uffici legislativi dei ministeri e della stessa Presidenza del Consiglio dei ministri ) La Conferenza permanente Stato-Regioni La Conferenza permanente Stato-Regioni è un organo di raccordo tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. E prevista dall articolo 9 della legge 15 marzo 1997 n. 59 e disciplinata nelle sue attribuzioni dal decreto legislativo 28 agosto 1997 n L articolo 2 del predetto decreto stabilisce al comma 3 che la Conferenza Stato-Regioni è obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di 253 C da chiedersi se con questa disposizione tassativa non sia stato implicitamente soppresso il parere obbligatorio sui progetti di legge riguardanti il Consiglio stesso, previsto dall articolo unico del regio decreto 1939 n G.P.Storchi, Materiali per un analisi del ruolo politico del Consiglio di Stato.Gli incarichi esterni dei magistrati amministrativi, in Riv.Trim. Dir.Pub n. 2.

125 125 regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano. La Conferenza si pronunzia entro venti giorni Decorso tale termine i provvedimenti recanti attuazione di direttive comunitarie sono emanati anche in mancanza di detto parere (art. 12, legge 5 febbraio 1999 n. 25). Tuttavia, al comma 5 del predetto articolo 2 si stabilisce che quando il Presidente del Consiglio dei ministri dichiara che ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la Conferenza Stato- Regioni è consultata successivamente ed il Governo tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti legge; b) in sede di esame definitivo degli schemi di decreto legislativo sottoposti al parere delle commissioni parlamentari. Quando il parere concerne provvedimenti già adottati in via definitiva, la Conferenza Stato-Regioni può chiedere che il Governo lo valuti ai fini dell eventuale revoca o riforma dei provvedimenti stessi. Inoltre l articolo 5, comma 1, lettera b), dello stesso decreto legislativo n. 281 del 1997, stabilisce che la Conferenza esprima parere sullo schema dell annuale disegno di legge che reca disposizioni per l adempimento di obblighi derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione europea 6) La Conferenza Unificata La Conferenza unificata è data dalla riunione della Conferenza Stato- città e autonomie locali con la Conferenza Stato-Regioni, quando devono esprimere pareri su oggetti di comune interesse. In riferimento alla progettazione legislativa la Conferenza unificata esprime parere (art. 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997) : 1) sul disegno di legge finanziaria e sui disegni di legge collegati; 2) sul documento di programmazione economica e finanziaria; 3) sugli schemi di decreto legislativo adottati in base all articolo 1 della legge 15 marzo 1997 n Adempimenti procedurali Gli schemi 255 dei disegni di legge seguono nella loro formazione un comune procedimento che in alcuni casi tuttavia presenta delle variabili che dipendono dalla tipologia della legge che si intende promuovere. 256 Infatti norme di vario rango prevedono per alcuni tipi di legge particolari adempimenti preliminarmente o nel corso del procedimento Lo schema di disegno di legge (avant projet nella terminologia francese, anteproyecto in quella spagnola) è il testo prima dell approvazione del Consiglio dei ministri, dopo la quale il testo assume la denominazione di disegno di legge. 256 Lo stesso vale per gli schemi di decreti legislativi o dei regolamenti 257 Si ricordano : - l art. 8 Cost.che prevede intese con le confessioni religiose ; - le norme costituzionali di approvazione degli statuti regionali speciali che prescrivono, per l emanazione delle norme di attuazione degli statuti stessi, preventivi adempimenti o pareri ; - le disposizioni che richiedono la previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni (ad es. : artt.1 e 6 legge 15 marzo 1997 n.59 e art. 17,comma 65, legge 15 maggio 1997 n. 127) ; - l art.11 ter della legge 5 agosto 1978 n.468, in materia di preparazione di progetti di legge comportanti nuove spese o diminuzioni di entrate ; - l art. 31,comma 2, della legge 31 dic n.675, che fa obbligo agli organi di Governo di consultazione del Garante dei dati personali all atto della predisposizione di norme regolamentari suscettibili di incidere sulla materia disciplinata dalla suddetta legge ; - l art. 2 della legge 9 marzo 1989 n. 86, per quanto concerne l istruttoria e la data di presentazione dell annuale disegno di legge comunitaria ;

126 126 Nella preparazione di un progetto di legge è sempre acquisito da parte del ministero promotore il parere (le cosiddette "osservazioni") degli altri ministeri in qualche modo interessati. Se vi è contrasto di fondo tra due ministeri e vana risulta l'intermediazione del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, il provvedimento non viene posto all'ordine del giorno del Consiglio dei ministri, a meno che la soluzione del contrasto non sia rimessa al Consiglio stesso. Facoltativa, come già detto, è la richiesta del parere del Consiglio di Stato. Gli aspetti più innovativi per il miglioramento della qualità della progettazione sono l introduzione, nel procedimento di formazione degli schemi di disegni di legge, di tre strumenti : 1) la Relazione tecnica; 2) l analisi tecnico-normativa (ATN)e l analisi d impatto della regolazione (AIR) 3) la previsione di forme stabili di consultazione 1). La Relazione tecnica La Relazione tecnica, originariamente prevista dalla legge finanziaria 1988 (art. 2 della legge 11 marzo 1988 n. 67) è ora disciplinata dall articolo 11 ter della legge 5 agosto 1978 n. 468, introdotto dalla legge 23 agosto 1988 n In base a tale articolo il Governo è tenuto ad allegare a tutti gli schemi di provvedimenti (disegni di legge, decreti legislativi e decreti legge) che comportino nuove o maggiori spese o diminuzioni di entrate (per sgravi o agevolazioni fiscali di qualsiasi natura) a carico del bilancio dello Stato, devono essere corredati, a cura dei ministri proponenti, di una relazione in cui sono esposti i dati ed i metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri finanziari. Nella prassi il procedimento di quantificazione si è progressivamente esteso anche a progetti di legge che comportano maggiori entrate o riduzione della spesa; ciò è avvenuto, in particolare, per i provvedimenti collegati alla legge finanziaria. Per la redazione della Relazione tecnica le amministrazioni interessate si attengono ai criteri indicati nella circolare della Presidenza del Consiglio del 29 aprile Acquisiti i necessari concerti con le altre amministrazioni interessate, la Relazione tecnica è inviata, insieme con lo schema del disegno di legge, alla Ragioneria generale dello Stato per la prescritta verifica, le cui favorevoli conclusioni costituiscono condizione per la richiesta di iscrizione del provvedimento all ordine del giorno del Consiglio dei ministri. Qualora la Ragioneria generale dello Stato constati l incompletezza dei dati o incongruenza delle valutazioni o carenza di copertura finanziaria e l amministrazione proponente non si conformi alle indicazioni prospettate dalla Ragioneria, la questione è sottoposta alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Le suddette disposizioni sono completate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 10 novembre 1993 (Regolamento interno del Consiglio dei ministri) che dispone in via generale che gli schemi di disegni di legge comportanti oneri finanziari non possono essere iscritti all ordine del giorno del Consiglio dei ministri se privi della Relazione tecnica. La osservanza della norma è inoltre rafforzata dall articolo 76 bis del Regolamento del Senato (che non ha riscontro nel Regolamento della Camera), il quale stabilisce che non possono essere assegnati alle competenti commissioni - l art. 20, commi 1 e 11, della legge 15 marzo 1997 n.59, circa il termine di presentazione del disegno di legge annuale di delegificazione in materia di procedimenti amministrativi ; - l art. 70 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n.29 che richiede il concerto di alcuni ministri sugli schemi di provvedimenti legislativi o di progetti di legge recanti disposizioni relative alle pubbliche amministrazioni; - la Direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri del 14 gennaio 2003 (G.U. del 22 marzo 2003) in materia di concertazione per la formazione dei disegni di legge di ratifica di atti internazionali. 258 La circolare è stata richiamata ed integrata dalla circolare del 21 novembre 1989) sul coordinamento in materia di esame delle iniziative legislative nella fase di formazione ed in quella di discussione parlamentare (G.U. del 12 maggio 1988, suppl. ord.).

127 127 parlamentari disegni di legge aventi impatto finanziario se non sono corredati della Relazione tecnica 259. L attendibilità della Relazione tecnica, che è presentata in allegato al relativo disegno di legge, è verificata dalle Commissioni bilancio di Camera e Senato in sede di espressione del parere sulle conseguenze finanziare del progetto di legge relativo. A tal fine esse si avvalgono dell istruttoria che viene compiuta da apposito ufficio (Servizio bilancio ) istituito presso ciascuna Camera a supporto delle stesse Commissioni. Questi Servizi predispongono un documento in cui sono analizzate non soltanto le quantificazioni degli oneri ma anche i metodi adottati per le quantificazioni stesse fino a prospettare in certi casi metodologie e stime alternative a quelle formulate dal Governo. 260 La Relazione tecnica con la relativa procedura di confronto si è rivelata uno strumento efficace di controllo della spesa pubblica. 2) L analisi tecnico-normativa (ATN), l analisi d impatto della regolamentazione (AIR) e la verifica dell impatto della regolamentazione (VIR) Lo schema di progetto di legge governativo si perfeziona ed assume via via forma di articolato non soltanto nei passaggi tra le varie forme di consultazione, ma anche a seguito dell analisi di fattibilità ( o d impatto) che recenti disposizioni impongono di effettuare. L analisi d impatto della regolamentazione è uno strumento di valutazione ex ante degli effetti prevedibili di una normativa. Per gli aspetti generali riguardanti la valutazione d impatto si rinvia alla Parte prima (par. 1.7.) Per quanto concerne la specifica situazione italiana valgono in materia le disposizioni contenute nella direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, emanato in applicazione dell articolo 5 della legge 8 marzo 1999 n. 50. Tale decreto stabilisce che l adozione di ciascuno schema di atto normativo debba essere preceduto da due tipi di analisi: - l analisi tecnico-normativa (ATN) : è finalizzata a verificare l incidenza della normativa proposta sull ordinamento vigente, la conformità alla Costituzione e alla normativa comunitaria nonché il rispetto delle competenze delle regioni e delle autonomie locali Con una ulteriore disposizione (art. 33 della legge 13 maggio 1999 n. 133) si stabilisce che la relazione tecnica deve essere allegata anche agli schemi di decreti legislativi sui quali debbano esprimere il parere le competenti commissioni parlamentari. 260 Per una compiuta informazione si rinvia ai documenti predisposti dal Servizio bilancio dello Stato della Camera dei deputati ed in particolare al documento Quantificazione e verifica parlamentare degli effetti finanziari dei progetti di legge Doc. n 1,. maggio Una descrizione di casi di verifica è in IterLegis n.5,1997, pag.146 e ss. Vedi ivi anche le osservazioni di G.U. Rescigno, pag Per l analisi tecnico-normativa è preordinata la seguente griglia di argomenti: 1, Aspetti tecnico-normativi in senso stretto a) necessità dell intervento normativo; b) analisi del quadro normativo; c) incidenza delle norme proposte sulle leggi e i regolamenti vigenti; d) analisi della compatibilità dell intervento con l ordinamento comunitario; e) analisi della compatibilità con le competenze delle regioni ordinarie ed a statuto speciale: f) verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali; g) verifica dell assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione; 2, Elementi di drafting e linguaggio normativo a) individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso; b) verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni ed integrazioni subite dai medesimi;

128 128 l analisi di impatto della regolamentazione (AIR)) è finalizzata a valutare ex ante i probabili effetti di una proposta di regolamentazione. Inizialmente prevista (soltanto) dall articolo 5, comma 1, della legge 8 marzo 1999 n. 50, la sua effettuazione in via sperimentale è stata autorizzata da una direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, mentre una successiva direttiva del 21 settembre 2001 indicava i criteri in base ai quali redigere la relazione e le procedure per adottarla. Una Guida alla sperimentazione dell analisi di impatto della regolamentazione, predisposta dal cessato Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, 262 ed emanata con circolare n. 1 del 16 gennaio 2001 (in G.U.n 55/2001, suppl. ord.) della presidenza del Consiglio dei ministri, analizzava le diverse possibili opzioni per l effettuazione dell analisi. Questa prima regolamentazione dell AIR è stata ora sostituita da quella dettata dall articolo 14, commi da 1 a 11, della legge 28 novembre 2005 n.246 che: - abroga il suddetto articolo 5 della legge n. 50/1999; - definisce l AIR come valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sulla organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative - dispone che gli schemi degli atti normativi del Governo siano sottoposti nel corso della loro elaborazione all AIR, salvo i casi di esclusione o di esenzione - stabilisce che l Air è effettuata dall amministrazione competente a presentare l iniziativa normativa, la quale poi ne comunica le risultanze al DAGL cui è attribuito il potere di coordinamento ed anche di eventuale esenzione dall AIR quando l amministrazione interessata ne faccia richiesta motivata. La parte sostanziale della regolamentazione è demandata a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri adottati ai sensi dell articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n. 400, ossia equiparati ai decreti ministeriali che sono adottati previo parere del Consiglio di Stato. Tali decreti dovranno definire: a) i criteri generali e le procedure dell AIR; b) le tipologie sostanziali, i casi e le modalità di esclusione dell AIR; c) i criteri ed i contenuti generali della relazione al Parlamento Con direttive del Presidente del Consiglio dei ministri sono adottati i metodi di analisi e i modelli di AIR che sono sottoposti a revisione con cadenza non superiore al triennio. La relazione annuale al Parlamento sullo stato di applicazione dell AIR è presentata entro il 30 aprile dal Presidente del Consiglio dei ministri sulla base dei dati che le amministrazioni trasmettono entro il 31 marzo al DAGL. La verifica dell impatto della regolazione (VIR) Con lo stesso articolo 15 della.(legge di semplificazione 2005) è introdotta nella legislazione la VIR che consiste nella verifica degli effetti prodotti dalla attuazione dell atto legislativo, in particolare la verifica del raggiungimento delle finalità del provvedimento e la valutazione del rapporto costi /benefici. Viene stabilito che la VIR si applichi, per la prima volta, trascorso il primo biennio dalla data di entrata in vigore dell atto oggetto della valutazione. c) ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni vigenti; d) individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo. 3, Ulteriori elementi da allegare alla relazione a) indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto: b) verifica della esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all esame del Parlamento e relativo stato dell iter 262 Il Nucleo, istituito con l art. 3 della legge n. 50 del 1999, è stato soppresso dall articolo 11 della legge 2002 n. 137.

129 129 Come per l AIR, i criteri generali e le procedure nonché l individuazione dei casi di effettuazione della VIR sono stabiliti con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell articolo 17, comma 3, della legge 400/1988. E da presumere che la regolamentazione della VIR, di cui ai predetti decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, richiederà un coordinamento con i regolamenti parlamentari (per la Camera dei deputati l articolo 143, comma 3, del Regolamento). E prematuro dare un giudizio sulla effettività delle norme sull AIR sia per il carattere finora sperimentale dell applicazione sia perché la nuova regolamentazione non è ancora completata dai suddetti decreti. Nella prima Parte (par.1.7) sono stati evidenziati i limiti e le difficoltà attuative nonché le ambivalenze (pro e contra) della valutazione legislativa che ben si attagliano all AIR italiana, per cui si giustificano le incertezze di percorso della normativa. 3) Forme stabili di consultazione di soggetti non istituzionali La partecipazione popolare alla attività legislativa si realizza attraverso gli istituti di democrazia diretta: iniziativa popolare (art. 71 cost.), referendum abrogativo (art. 75 cost.), referendum costituzionale (art. 138 cost.). Questi istituti non possono per loro natura e specifiche finalità venire incontro alle domande provenienti dalle varie componenti della c.d. società civile (di diverso genere e peso politico e portatrici di interessi i più disparati, da quelli diffusi a quelli corporativi e particolaristici) che intendono essere udite per prospettare le proprie ragioni su provvedimenti in gestazione che toccano direttamente i loro interessi (economici, culturali, ambientali od altro) ed influire o contribuire con il loro specifico apporto informativo ad orientare la impostazione dello schema legislativo. Quando non trovano canali istituzionali queste istanze si fanno sentire attraverso percorsi meno trasparenti (Lobbying) La partecipazione di soggetti non istituzionali nella fase di formazione di un progetto di legge è sempre avvenuta, quando è avvenuta, in via informale e talora ha assunto nella sostanza la forma di una vera e propria negoziazione con le parti sociali. Frequente è in determinate materie la concertazione con i sindacati e le associazioni imprenditoriali. Queste procedure di fatto ( audizioni, consultazioni, concerti, incontri triangolari ), variano nel tempo secondo le contingenze o il clima politico, proprio per il fatto di non essere istituzionalizzate e neppure istituzionalizzabili senza che si pongano problemi di carattere costituzionale. Invero le uniche forme di negoziazione legislativa previste dalla nostra Costituzione sono quella dell articolo 8, comma terzo, secondo cui i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diversa dalla cattolica sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze e quella concernente la legge di cui all articolo 116, comma 3, Cost. che è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata Tuttavia, per le forme partecipative più deboli, come le consultazioni, si assiste ad una certa apertura alla loro istituzionalizzazione. La legge 8 marzo 1999 n. 50 (legge di semplificazione 1998) prevede (art.1, comma 2) che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri siano individuate forme stabili di consultazione delle organizzazioni produttive e delle categorie, comprese le associazioni nazionali riconosciute per la protezione ambientale e per la tutela dei consumatori, interessate ai processi di regolazione e semplificazione Con questa norma,di cui si attende il decreto attuativo, le consultazioni prelegislative, già significative sul piano politico, assumeranno anche rilevanza giuridica Per una prospettiva europea si rinvia agli atti del 6 Congresso dell European Association of Legislation (EAL), La partecipation de la società civile au processus.législatif Berna,13-14 maggio 2004

130 Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa La progettazione legislativa governativa, come del resto quella degli altri titolari dell'iniziativa legislativa, deve svolgersi in un quadro di legittimità costituzionale. I soggetti che provvedono alla stesura di un progetto di legge (ordinaria) devono tener presente il vincolo generale di compatibilità delle norme di legge progettate con l'ordinamento costituzionale al fine di prevenire l'insorgere di questioni di illegittimità costituzionale. 264 Nella nostra Costituzione vi sono specifici vincoli al legislatore statale e limiti alla sua competenza legislativa: - vincoli procedurali: artt. 7 e 8 Cost. in materia di rapporti con le confessioni religiose; artt.132,comma 2, e 133 in materia di istituzione di province e passaggio di comuni da una regione all'altra; - limiti da riserva costituzionale: certe materie non possono essere disciplinate da legge ordinaria ma soltanto da legge costituzionale (artt.71, 116, comma 1, 132, comma 1,cost.) ; - limiti da riserva di competenza legislativa: materie spettanti alle regioni o riservate ai regolamenti parlamentari : artt. 10, 39, 64, 117, commi 3 e 4, 265, cost.; - limiti da riserva di giurisdizione: art. 102 cost. - limiti alla efficacia retroattiva delle leggi: art. 25 cost. - limiti all'esercizio di delega legislativa: art. 76 cost. Vi sono inoltre vere e proprie prescrizioni di tecnica legislativa: - è fatto obbligo di legiferare per principi nella formulazione di determinate leggi (artt.76 e 117, comma 3, cost.) - è fatto obbligo che le proposte di legge di iniziativa popolare siano redatte in articoli (art 71) così come implicitamente è stabilito per i disegni di legge (art.72); - è fatto obbligo, in determinati casi (artt. 16, 21, 33, cost.) di leggi generali (categoria di incerta definizione). Ulteriori limiti sono quelli di conformità all ordinamento comunitario ed internazionale(art. 117, comma 1, cost.). Sono, infine, da considerare quali vincoli al legislatore ordinario le sentenze della Corte costituzionale, in particolare le sentenze c.d. additive di principi 266 e le sentenze-indirizzo accompagnate da declaratoria di incostituzionalità. 267 Circa il vincolo conseguente all approvazione di referendum abrogativo si rinvia al par lettera a). Vincoli specifici alla decretazione di urgenza sono posti dall articolo 15 della legge 23 agosto 1988 n Sono stati avanzati dubbi circa il carattere vincolante delle disposizioni ivi previste, 264 Il redattore del progetto (draftsman) non è un giudice costituzionale ante litteram ma deve in qualche modo preoccuparsi del problema come anche lo stesso legislatore. Non poche nostre leggi se fossero state meglio valutate sotto questo profilo forse non sarebbero state emanate o avrebbero avuto un altra impostazione e non si sarebbero aperti improvvisi buchi nei conti dello Stato ad opera delle sentenze della Corte costituzionale. 265 Il nuovo testo dell articolo 117, che ha innovato profondamente il sistema delle competenze legislative. è stato introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n Cfr. Parodi, le sentenze additive di principio, in Foro it., Cfr. F. Modugno, La Corte costituzionale italiana oggi, in Scritti su la giustizia costituzionale in onore di Vezio Crisafulli, I, Padova, In base all articolo 15, comma 2, della legge 1988 n.400 : Il Governo non può, mediante decreto-legge : a) conferire deleghe legislative ai sensi dell articolo 76 della Costituzione ; b) provvedere nelle materie indicate nell articolo 72, quarto comma, della Costituzione ; c) rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere ; d) regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti ;

131 131 trattandosi di legge ordinaria 269 ; occorre tuttavia considerare che la maggior parte dei vincoli ivi previsti discendono dalla logica insita nel sistema costituzionale. 3.5 Le regole ufficiali di redazione legislativa Le regole ufficiali italiane di redazione legislativa sono contenute in due distinti documenti, statale e regionale (interregionale). Il testo statale (Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi), che sostituisce quello del 1986, è stato emanato con la circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 aprile 2001, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 27 aprile e, con identico contenuto, con le distinte circolari dei Presidenti del Senato e della Camera dei deputati emanate in pari data. Rispetto a quello del 1986 il nuovo testo tiene conto di apporti nel frattempo elaborati dalla dottrina nonché di quanto emerso dalla esperienza e dal confronto con le regole di tecnica legislativa straniere. Pur con un diversa collocazione anche il nuovo testo mantiene la distinzione tra regole e raccomandazioni, desumendosi che sotto la categoria regole sono raccolte prescrizioni che non dovrebbero dare adito, per conseguire la omogeneità dei testi legislativi, ad alcuna scelta applicativa (numerazione degli articoli in cifre arabe, numerazione degli articoli aggiuntivi, numerazione dei commi, abbreviazioni e sigle, modalità di citazione, ecc.) mentre le raccomandazioni comprenderebbero le direttive che implicano una qualche discrezionalità nell applicazione. Altre regole o direttive di origine statale compaiono, passim, in altri documenti, tra cui la legge 27 luglio 2000 n. 212, relativa allo statuto del contribuente, e le c.d. leggi annuali di semplificazione e comunitaria. Il testo unificato regionale (Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi, marzo 2002), elaborato dall Osservatorio legislativo interregionale, sostituisce il testo del dicembre E più ampio ed articolato di quello statale e comprende cinque parti (linguaggio normativo, scrittura del testo, struttura dell'atto normativo, riferimenti, modifiche) ed un allegato di formulari. Il testo regionale si diversifica da quello statale non soltanto per aspetti formali ed una migliore presentazione sistematica della materia, ma anche per la prospettazione di alcune più adeguate soluzioni tecniche 271 L auspicio che si formula è che si possa al più presto addivenire, superando alcune resistenze che finora l hanno impedito, a due testi, statale e regionale, di identico contenuto,salvo ovviamente gli aspetti specifici La qualità della normazione in Parlamento Come in altri paesi, l emanazione nel 1986 di regole tecniche per la redazione dei testi legislativi è stata la prima misura adottata in Parlamento per fronteggiare la crisi della redazione della legge. e) ripristinare l efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento. In base al terzo comma dello stesso articolo I decreti devono contenere misure di immediata applicazione ed il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo 269 E questa la ragione per cui le disposizioni dell art. 15, comma 2, della legge n.400 del 1988 furono inserite nel progetto di revisione della costituzione elaborato dalla Commissione bicamerale presieduta dall on. D Alema. 270 Al testo della circolare ha fatto seguito una Guida alla redazione dei testi normativi del 2 maggio 2001, pubblicata nel supplemento ordinario n.105 della Gazzetta ufficiale del 3 maggio Per un primo commento sulle nuove regole statali a confronto con il testo del 1986 e la Guida del 2001 e con il progetto della nuova versione del testo interregionale (poi adottato nel 2002), si rinvia alle osservazioni di M. Ceccato, Tecnica legislativa:le nuove regole statali e le regole interregionali, in Iter legis, marzo-giugno V. anche R. Dickmann, Le nuove regole e raccomandazioni per la formulazione dei testi legislativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001; e N. Lupo, Tecnica e politica della legislazione nelle circolari sulla redazione degli atti normativi, in Quaderni regionali, 2004.

132 132 Ma tale misura pur necessaria - si è ben presto rivelata palesemente insufficiente senza l adozione di ulteriori misure incidenti sul tessuto politico-istituzionale, quali una ridefinizione dei rapporti Governo-Parlamento in fatto di produzione normativa, la revisione del procedimento legislativo, l introduzione di procedure di valutazione legislativa, la semplificazione e il riordino legislativo, il monitoraggio permanente della legislazione. Un insieme di misure che se pur dirette principalmente a recuperare la capacità decisionale del Parlamento hanno anche lo scopo collaterale di migliorare la qualità del testo della legge. In questa direzione una nuova stagione è stata aperta dalle circolari Sulla istruttoria legislativa nelle Commissioni emanate dai presidenti della Camera e del Senato in data 10 gennaio 1997 e successivamente, a partire dal settembre dello stesso anno, dalle modifiche apportate al Regolamento della Camera dei deputati in materia di organizzazione dei lavori della Camera e di istruttoria legislativa da parte delle commissioni parlamentari. 272 (v. par ) Il controllo della qualità della normazione a livello dei servizi parlamentari L'attenzione agli aspetti tecnico-giuridici dei testi legislativi è stata da sempre una preoccupazione dei servizi interni delle due Camere. Questa attenzione incomincia all'atto della presentazione dei progetti di legge. Il primo intervento si situa tra la presentazione e la stampa del progetto e riguarda una serie di verifiche. In primo luogo la verifica di ricevibilità: in particolare che il progetto governativo sia stato autorizzato alla presentazione con il decreto del Presidente della Repubblica; che le proposte di iniziativa popolare portino il prescritto numero di firme degli elettori; che le proposte d iniziativa regionale siano state deliberate dai rispettivi consigli regionali, analogamente per quelle del CNEL. 273 Seguono le verifiche di drafting : presenza ed adeguatezza del titolo, esattezza delle citazioni e dei rinvii, correttezza grammaticale e sintattica del testo, terminologia giuridica, ecc. fino ad interventi che richiedono necessariamente un dialogo con il proponente per questioni più delicate (coerenza delle norme, palese incostituzionalità, ecc.). Si trattava, in passato, di un esame veloce (dato il gran numero di progetti di legge presentati), ma non per questo non attento a contemperare l esigenza della celerità della stampa del testo del progetto di legge con quella del vaglio preventivo della legittimità e della rispondenza del testo stesso ai canoni di una buona tecnica legislativa. Questo compito è oggi svolto con maggiore intensità da apposite strutture di drafting istituite in questi ultimi anni sia alla Camera dei deputati (Ufficio per la redazione tecnica dei testi normativi) sia al Senato (Servizio per la redazione e la revisione dei testi legislativi e dei documenti). La vigilanza sul rispetto delle regole e raccomandazioni di drafting contenute nelle circolari presidenziali del 20 aprile 2001 vale per tutti gli uffici della Camera e del Senato. Il controllo formale dei testi infatti non è esclusivo delle suddette strutture, poiché viene svolto dai funzionari parlamentari in tutte le sedi e fasi di esame attraverso cui passa un progetto di legge fino alla sua approvazione finale. 274 Momento particolarmente rilevante ed espressamente previsto dai regolamenti parlamentari è il cosiddetto coordinamento finale dei testi approvati, generalmente operato nei riguardi di testi fittamente emendati. Detto schematicamente, sono previste, con qualche diversa modalità tra Camera e Senato, due ipotesi di coordinamento: 272 Sulla crisi della capacità decisionale del Parlamento per il cui recupero si è proceduto alla revisione del procedimento legislativo della Camera v. le penetranti considerazioni di U. Zampetti, Il procedimento legislativo, in Rassegna parlamentare, n.1, 2000, pp Si ricorda che in base ad una norma di ampia portata, non limitata cioè ai soli testi legislativi (art. 8 del regolamento del Senato), il presidente del Senato giudica della ricevibilità dei testi 274 E. Vozzi, Procedimento legislativo, in Lezioni di tecnica legislativa, op.cit. ;v. anche P. Petta, Le prime esperienze del Servizio drafting del Senato, in Rass.Parl n.1 ; C. D Orta e V.Di Porto, L attività di drafting nel procedimento legislativo : strutture, regole, strumenti, in Rass. Parl n.1/2

133 133 1) il coordinamento prima della votazione finale del testo nel suo complesso, che può investire anche aspetti sostanziali; 2) il coordinamento formale dopo la votazione finale, devoluto al Presidente su espressa autorizzazione della stessa Assemblea. 275 Indipendentemente dalle ipotesi di coordinamento operato dalla Assemblea stessa o su mandato della medesima, un controllo formale dei testi finali viene sempre effettuato dalle strutture della Camera 276, sotto l'autorità del Presidente, per casi di tutta evidenza, come la correzione di errori di stampa, le modifiche di riferimenti numerici interni al testo rese necessarie da una nuova numerazione assunta da articoli o commi per effetto di emendamenti soppressivi o aggiuntivi, la rettifica di errate o incomplete citazioni di leggi ecc. La legittimità di questo tipo di coordinamento (purché strettamente formale) è stata più volte riconosciuta dalla Corte costituzionale Il controllo della qualità della normazione a livello parlamentare Il Comitato per la legislazione I principi enucleati nella ricordata circolare presidenziale del 10 gennaio 1997 sulla istruttoria legislativa sono stati in gran parte recepiti, nel Regolamento della Camera dei deputati con le modifiche apportate verso la fine dello stesso anno e successivamente integrate nel Le nuove norme del Regolamento che qui particolarmente interessano sono contenute nell articolo 16 bis, nell articolo 79 (nuovo testo) e negli articoli 96-bis e 96-ter. Con l articolo 16 bis è stato istituito il Comitato per la legislazione, composto di 10 deputati (inizialmente di 8) scelti dal Presidente della Camera, di cui 5 in rappresentanza della maggioranza e 5 in rappresentanza delle opposizioni, e con presidenza a rotazione ogni 10 mesi (inizialmente ogni sei mesi). Trattandosi di organo politico con una composizione sui generis in cui maggioranza e opposizione sono rappresentate paritariamente, ciò tende a garantire che i pareri non possano essere adottati in base agli indirizzi politici dello schieramento di appartenenza, altrimenti l organo andrebbe incontro a sicura paralisi. La vitalità dell organo inoltre dipende dalla qualità e dalla stretta attinenza dei pareri ai parametri di riferimento assegnati, con astensione (per quanto possibile) da giudizi di merito che sarebbero considerati invasioni di campo da parte delle commissioni permanenti che si guarderebbero in futuro dall adire il Comitato, specialmente nel caso di progetti di legge assegnati in sede legislativa. Ciò tanto più che con il nuovo testo dell articolo 79 Reg. alle commissioni permanenti sono conferiti più incisivi compiti proprio in tema di qualità della legge. Il Comitato è chiamato ad esprimere pareri alle commissioni di merito sulla qualità dei testi con riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. 278 Il parere del Comitato è reso ex officio: - sulle leggi di conversione dei decreti legge (art. 96 bis, comma 1, Reg.) 279 ; 275 Sull argomento molto dibattuto (tra cui M.Ainis, Il coordinamento dei testi legislativi, ora nel volume Le parole ed il tempo della legge. Giappichelli, 1996). V. anche Di Ciolo, Il coordinamento finale dei progetti di legge. Prime osservazioni, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del Convegno di Bologna, 9-10 maggio 1997, a cura di E. Pattaro e F. Zannotti. Giuffré 1998 ; dello stesso Di Ciolo, La progettazione legislativa in Italia. Quaderni della scuola superiore dell Amministrazione dell interno. Vol. 9. Roma 1999, p Il Regolamento degli uffici della Camera del 30 luglio 1996 stabilisce che l Ufficio per la redazione tecnica dei testi normativi cura : la revisione formale dei testi dei progetti di legge all atto della presentazione, dei testi approvati dalle Commissioni in sede referente e dei messaggi relativi ai progetti di legge approvati dall Assemblea e dalle Commissioni in sede legislativa 277 v.sentenze: 9 marzo1959 n.9; 15 luglio 1969 n.134 ; ma v. anche sent. 18 dic n Art. 16 bis, comma 4, Reg. 279 Dispone il Regolamento (art. 96 bis, comma 1, terzo periodo) : I disegni di legge di cui al presente articolo (disegni di legge di conversione decreti legge) sono altresì assegnati al Comitato

134 134 - sulle leggi di delegazione e su quelle di autorizzazione alla delegificazione (art. 16 bis, comma 6 bis, Reg.); Il parere è reso su richiesta di almeno un quinto dei componenti la commissione di merito: - su tutti gli altri tipi di leggi (art. 16 bis, comma 4, Reg.); - su gli schemi di atti normativi del Governo, per i quali è previsto il parere delle commissioni parlamentari (art. 96 ter, comma 3, Reg.) La forma del parere adottato dal Comitato dopo un periodo di rodaggio si discosta da quella usuale delle Commissioni. Il parere tipico del Comitato 280 comprende: - un preambolo nel quale sono spesso formulate, prendendo spunto dall analisi dello specifico provvedimento in esame, valutazioni generali o prospettazioni di indirizzi di politica della normazione nel suo complesso; - osservazioni e raccomandazioni specifiche su singole norme in relazione ai parametri di qualità (di cui appresso) sulle quali la Commissione di merito viene richiamata ad una riflessione; - eventuali condizioni, ossia proposte di modifica al cui accoglimento è subordinato il parere favorevole del Comitato. Esiti procedurali dei pareri: qualora la Commissione che procede in sede referente non intenda adeguare il testo del progetto di legge alle condizioni contenute nel parere del Comitato, deve indicarne le ragioni nella relazione per l Assemblea. Il testo del parere è sempre stampato ed è allegato alla relazione stessa. Nel caso di progetto assegnato in sede legislativa, se la Commissione non intende aderire al parere del Comitato e questo insiste, allora il progetto di legge è rimesso all Assemblea; la Commissione perde cioè la sede legislativa. Nel caso specifico di parere alla Commissione di merito in sede redigente, qualora la predetta commissione nel redigere il testo non si sia uniformata al parere del Comitato, in sede di discussione del progetto in Assemblea, il presidente del Comitato per la legislazione illustra, dopo l intervento del relatore del progetto di legge, il testo del parere reso dal Comitato e può presentare un apposito ordine del giorno che, se approvato dall Assemblea, obbliga la Commissione di merito a riesaminare il testo degli articoli per uniformarli alle condizioni del predetto parere. Parametri di riferimento dei pareri: in base all ultimo periodo del comma 4 dell articolo 16 bis del Regolamento il parere del Comitato è espresso sulla base dei criteri e dei requisiti tecnici definiti dalle norme costituzionali e ordinarie, e dal Regolamento. 281 Ma gran parte dei pareri hanno esplicitamente come parametro di riferimento la circolare presidenziale del 20 aprile 2001 (Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi) che ricomprende anche le sporadiche direttive di legistica sparse in modo disordinato e talora non omogenee nelle caotiche leggi di semplificazione. Secondo quanto asserito in uno dei rapporti del Comitato 282 i richiami più frequenti a detta circolare sono diretti a: per la legislazione di cui all articolo 16-bis, che nel termine di cinque giorni esprime parere alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto legge che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti legge, previste dalla vigente legislazione 280 nel paragrafo è riportato un esempio di parere del Comitato. 281 V. Regol. art.16 bis, comma 4, primo periodo, mentre le principali norme implicitamente richiamate sono, con riguardo alle norme costituzionali, quelle degli articoli 76 e 77 Cost.; con riferimento alle leggi ordinarie, la legge n. 400 del 1988 (in particolare l articolo 15, concernente i decreti legge), le leggi annuali di semplificazione e comunitaria, lo statuto dei diritti del contribuente (in particolare gli articoli da 1 a 4 della legge ). 282 Rapporto Pres. S. Mattarella in Bollettino delle Giunte e Commissioni parlamentari, seduta del 25 luglio 2003, pag. 6 e ss.

135 135 - rispettare l omogeneità dell atto normativo, con particolare riguardo ai decreti legge (punto 2, lettera a) della circolare); - privilegiare la tecnica della novellazione (punto 3, lettera a ), da utilizzare secondo le indicazioni contenute nel punto 9 della circolare; - disporre l abrogazione espressa delle norme, evitando abrogazioni implicite o clausole di abrogazione innominata (punto 3, lettera g) e raccomandazioni); - osservare le modalità per una corretta redazione delle norme di interpretazione autentica (punto 3, lettera l), di delegificazione (punto 2, lettera e) e 3), e raccomandazione), di delega (punto 2, lettera d); - verificare la presenza delle rubriche negli articoli e la corrispondenza tra tali rubriche e il testo dei dispositivi (punto 5, lettera b); - evitare l indebita individuazione dell organo parlamentare competente (punto 2, lettera g) qualora venga prevista una pronuncia parlamentare su atti o schemi di atti del Governo. Nei primi mesi di vita il Comitato si è spesso interrogato sugli aspetti organizzativi del proprio lavoro, sulla messa a punto di uno schema formale dei pareri, sui limiti della propria competenza, sul contenuto dei concetti che costituiscono i parametri di riferimento delle proprie valutazioni (omogeneità, chiarezza e proprietà della formulazione, efficacia ai fini della semplificazione e riordino della legislazione). 283 Per giudicare sulla utilità ed efficacia dell attività svolta dal Comitato occorre prendere in considerazione l esito dei pareri espressi dallo stesso. Sulla istituzione e l attività del Comitato sono stati manifestati giudizi contrastanti: 284 a) secondo alcuni la istituzione del Comitato costituisce la via più promettente per un effettivo miglioramento della qualità della legislazione; b) per altri l esperienza del Comitato è positiva, ancorché limitata negli effetti perché risulta elevato il tasso di disattenzione dei suoi pareri sui provvedimenti trasmessi in via obbligatoria, mentre di modesta entità sono le richieste di attivazione del Comitato da parte delle commissioni di merito per il parere sui progetti di legge ordinaria; c) per altri ancora è insignificante l apporto del Comitato anzi addirittura si tratta di esperienza fallimentare. Questi giudizi si riferiscono ad una fase ancora di rodaggio dell attività del Comitato. Da una analisi dell attività svolta nella attuale legislatura (XIV), e precisamente per il periodo dal 21 giugno 2001 al 24 dicembre 2003, risulta confermato il giudizio di cui alla lettera b). Il tasso di recepimento delle condizioni è attestato intorno al 32,5% e quello delle osservazioni intorno al 18%. Occorre, tuttavia, far presente come opportunamente è stato rilevato in uno dei Rapporti che sul limitato tasso di recepimento dei pareri incidono negativamente le leggi di conversione dei decreti legge (che rappresentano oltre il 40% della produzione legislativa) i cui tempi di esame, specialmente per quelle che iniziano il loro iter al Senato, sono talmente ristretti che spesso non vi è possibilità di effettuare modiche. 285 Su di un punto si nota una convergenza di giudizi: il Comitato, indipendentemente dagli esiti della sua attività consultiva (accoglimento o meno delle sue condizioni ed osservazioni che in caso di non accoglimento richiedono però una motivazione da parte della commissione di merito), costituisce con i suoi richiami un importante strumento di stimolo, di attenzione e di riflessione sulla qualità della legislazione, contribuendo con ciò alla formazione e diffusione di quella cultura del drafting legislativo nell ambito parlamentare, necessaria ai fini di una sua effettiva applicazione di cui si fa cenno nel paragrafo La relazione sui primi sei mesi di attività del Comitato è stata presentata dal suo primo presidente, on La Malfa, il 30 giugno 1998, cui hanno fatto seguito le relazioni relative ai successivi semestri. 284 Per un ventaglio di opinioni qui riassunte v. il forum la tecnica legislativa in Rivista di diritto costituzionale, 2001, n Per una disamina degli aspetti problematici dell attività del Comitato per la legislazione e dei suoi effetti, oltre ai rapporti semestrali dei presidenti dello stesso Comitato, si veda, tra gli altri, di E. Berarducci e R. Alesse la voce Comitato per la legislazione dell Enciclopedia giuridica (Vol. VIII di aggiornamento, 2000), con bibliografia.

136 136 L istruttoria legislativa nelle commissioni permanenti Rispetto al precedente testo, il nuovo articolo 79 del Regolamento specifica una serie di obiettivi e criteri per l istruttoria dei progetti di legge da parte delle commissioni parlamentari finalizzati al miglioramento della qualità della legislazione. Il procedimento istruttorio in commissione comprende tre fasi : a) esame preliminare dei progetti di legge con l acquisizione dei necessari elementi informativi ; b) formulazione del testo degli articoli c) deliberazione sul conferimento del mandato a riferire all Assemblea. L acquisizione degli elementi di conoscenza è funzionale all obbligo di verificare la qualità e l efficacia delle disposizioni previste nel progetto. E un tipico compito di valutazione preventiva della legge. A tal fine vengono indicati i parametri da prendere in considerazione : a) la necessità dell intervento, valutando anche la possibilità di conseguirne i fini mediante il ricorso a fonti o strumenti diversi dalla legge ; b) la conformità alla Costituzione della disciplina proposta, la sua compatibilità con la normativa dell Unione europea e il rispetto delle competenze delle regioni e delle autonomie locali ; c) la definizione degli obiettivi dell intervento e la congruità dei mezzi individuati per conseguirli, l adeguatezza dei termini previsti per l attuazione della disciplina, nonché gli oneri per la pubblica amministrazione, i cittadini e le imprese ; d) l inequivocità e la chiarezza del significato delle definizioni e delle disposizioni, nonché la congrua sistemazione della materia in articoli e commi. Le commissioni devono dar conto nelle relazioni per l Assemblea delle risultanze dell istruttoria svolta con riguardo agli aspetti di cui alle precedenti lettere. Per l acquisizione degli elementi informativi la Commissione può richiedere dati ed elementi informativi al Governo. Può inoltre avvalersi delle procedure di indagine, informazione e controllo previste dal capo XXXIII del Regolamento e richiedere pareri al CNEL (art 146) e documenti alla Corte dei conti (art 148). Lo stesso parere del Comitato per la legislazione è uno strumento a sua disposizione. Alle disposizioni sulla istruttoria legislativa, sulla cui portata innovatrice il giudizio non può non essere positivo, probabilmente è mancata una valutazione di fattibilità, poiché sorge qualche dubbio sulla capacità di tenuta ed in parte sulla idoneità delle attuali strutture a sostenere tutto il carico dell istruttoria come delineata dalle predette disposizioni. Un giudizio complessivo, che si condivide, sull applicazione data alle nuove disposizioni sulla istruttoria legislativa è stato a suo tempo espresso da un organo interno della Camera, la Giunta per il regolamento. 286 Il giudizio ci sembra tuttora pertinente. Con le ultime modifiche al Regolamento della Camera sono state poste le premesse normative per l effettuazione della valutazione preventiva degli effetti della legge. Rimane invece un capitolo quasi tutto da scrivere e da realizzare, quello relativo agli strumenti e ai criteri di valutazione ex post degli effetti della legge. Un capitolo quasi tutto da scrivere, sebbene siano già percepibili degli orientamenti ad operare in tale direzione. Basta accennare alla riorganizzazione dell azione amministrativa centrata sui criteri di efficacia e di efficienza, alla istituzione di nuclei di valutazione della azione 286 La Giunta per il regolamento nella relazione del 4 ottobre 2000 Sull attuazione delle modificazioni al Regolamento della Camera concernenti la riforma del procedimento legislativo (Doc. II-ter n.1) così dichiara Le disposizioni regolamentari sull istruttoria legislativa hanno ricevuto un applicazione diseguale: al positivo, anche se limitato, funzionamento della principale novità istituzionale recata dalla riforma, ossia del Comitato per la legislazione, non ha corrisposto infatti un significativo impiego degli strumenti procedurali introdotti con la nuova formulazione dell articolo 79 del regolamento (pag.7) e più oltre (pag. 8) Nel complesso l applicazione delle disposizioni sull istruttoria legislativa appare insoddisfacente. Occorre però precisare che il giudizio è poi temperato dalla osservazione di una giustificabile gradualità nell applicazione della riforma a causa di resistenze inerziali e difficoltà di ricezione.

137 137 amministrativa sotto il profilo del rendimento e dei costi, alla previsione di Osservatori di monitoraggio della legislazione o dell attività amministrativa in questo o quel settore, e non ultimo al tendenziale allargamento della funzioni della Corte dei conti, dal tradizionale controllo di legittimità al controllo della gestione economica della spesa (v. in particolare l art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n.20). Un capitolo che è necessario scrivere ed attuare perché altrimenti ne viene vanificata la stessa analisi di fattibilità, costituendo la valutazione ex post suo momento di riscontro e punto di partenza per una nuova iniziativa legislativa Cenno sulla legistica regionale In sede regionale (Consigli e Giunte) molteplici e variegate sono le iniziative adottate per migliorare la qualità formale e sostanziale della legislazione. Un panorama dei problemi di politica della normazione e delle iniziative in corso presso le Regioni è nel rapporto Tendenze e problemi della legislazione regionale a cura del CNR- Istituto di studi sui sistemi regionali e federali e sulle autonomie M.S. Giannini. 287 Le Regioni (alcune) sono state antesignane rispetto agli organi statali in materia di legistica formale, mentre in fatto di legistica sostanziale e di analisi d impatto per lo più seguono, adattandoli ed integrandoli, talora con soluzioni originali, i modelli statali. La nuova versione del Manuale interregionale Regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi del marzo 2002 è stata formalmente adottata in più Regioni, mentre in altre ne è in corso l adozione e comunque è applicata in via di fatto. Quel che rileva è che in alcune Regioni sono state impartite precise istruzioni perché le strutture consiliari diano puntuale applicazione al Manuale o ne controllino l applicazione nelle varie fasi dell iter istruttorio dei provvedimenti. E ragionevole ritenere che nei nuovi statuti regionali in corso di progettazione sarà inserita qualche norma o prevista qualche procedura a garanzia della qualità della normazione. Il riordino e la semplificazione del sistema normativo è una preoccupazione presente in tutte le Regioni. A riguardo sono state adottate, ma in alcuni casi sono ancora alla fase di studio, misure analoghe a quelle statali. La regione Lombardia con il programma annuale di semplificazione e delegificazione 2001 adottato in base alla legge regionale n. 2 del 2000, ha definito la procedura di predisposizione dei testi unici. Nell attività di riordino legislativo sembra prevalere, rispetto allo strumento del testo unico nell accezione tradizionale, il ricorso alla legge recante disciplina organica di una determinata materia con abrogazione esplicita di tutta la precedente normativa. Con il passaggio della potestà regolamentare dal Consiglio alla Giunta (secondo la interpretazione prevalente della legge costituzionale n. 1 del 1999) è da prevedere un aumento dell attività normativa della Giunta anche per la propensione che manifestano tutti i Consigli regionali al ricorso alla delegificazione, che se è strumentale all opera di semplificazione legislativa è però una misura di scarsa o nulla efficacia ai fini della riduzione dello stock normativo e rischia anche di arrecare complicazioni. Non si indugia sulle esperienze applicative della verifica di fattibilità delle leggi condotte in Toscana, in Lombardia, in Liguria, in Piemonte, nella Regione Valle d Aosta, ecc. molte volte illustrate da funzionari regionali nei convegni che si sono susseguiti in questi anni. Ci si limita soltanto a rilevare che in generale l accento è posto sulla analisi preventiva dell impatto della regolamentazione. Alcune Regioni sono avanti rispetto ad altre nell applicazione dell AIR. La regione Toscana ha prodotto a riguardo un volume che contiene le Linee guida per l analisi di impatto della regolazione (AIR) presso il Consiglio regionale della Toscana oltre che una Guida all applicazione del Manuale di drafting. 287 pubblicato in Rapporto 2002 sullo stato della legislazione, Camera dei deputati, giugno 2003.

138 138 Salvo qualche esperimento in corso, segna invece il passo, come del resto accade in sede statale, l analisi ex post per difficoltà organizzative, costi e tempi di risposta Il drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale Non è infrequente incontrare nelle motivazioni delle sentenze della Corte costituzionale rilievi su difetti di redazione delle leggi come rinvii erronei, dimenticanze, difetti di coordinamento, ambiguità, omissioni, ecc..si tratta di materiale che il redattore di testi legislativi non può non tenere nella massima considerazione. In sostanza i rilievi della Corte si riassumono nella inosservanza delle regole di buona formulazione dei testi legislativi. Ovviamente l inosservanza di tali regole non può, di per sé, essere assunta ad autonomo vizio di legittimità costituzionale dell atto legislativo, perché le regole di legistica (non tutte peraltro di diritto positivo), non avendo rango costituzionale, non possono costituire parametro per la dichiarazione di incostituzionalità della legge che le viola. 288 Tuttavia, va rilevato che se talora la Corte rivolge al legislatore l auspicio di una migliore formulazione del testo legislativo 289, altre volte i difetti di redazione legislativa assumono rilevanza ai fini della decisione della Corte, quando da essi si generano situazioni di violazione di specifiche norme della Costituzione o di principi costituzionali. Particolarmente esemplificativa a riguardo è la sentenza n.185 del 1992 di cui si riporta un passo della motivazione e la decisione É pertanto sindacabile da parte di questa Corte il vizio consistente nell'errore materiale di redazione legislativa, che infici il testo della disposizione, pregiudicando, nella misura e nei modi che ricorrono nel caso in esame, la riconoscibilità e l'intelligibilità del precetto penale con essa disposto. Rilevato un simile vizio, la Corte, in adempimento della sua funzione di conformazione dell'ordinamento legislativo al dettato costituzionale, deve dichiarare l'illegittimità costituzionale della parte della disposizione specificamente viziata e dalla quale deriva il difetto di riconoscibilità e di intelligibilità del precetto. per questi motivi la Corte costituzionale dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 25, sesto comma, del D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, (Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della legge 16 aprile 1987, numero 183), nella parte in cui fa riferimento alla "autorizzazione prescritta dall'art. 13" anziché alla "autorizzazione prescritta dall'art. 15". Nello stesso senso v. anche la sentenza n. 84/1995 (indeterminatezza della fattispecie penale) e la sentenza n. 52/1996 (dimenticanza del legislatore) La formazione di una cultura del buon legiferare condizione per l effettiva applicazione delle relative regole Dalla statuizione di regole o direttive di tecnica legislativa non sembra che siano finora derivati consistenti miglioramenti delle leggi italiane. Certamente qualcosa si è ottenuto, ma non molto. La parte delle regole che definirei soft (legistica formale), è generalmente rispettata. Ad esempio non appaiono più titoli muti, i commi sono sempre numerati; è osservata la gerarchia delle partizioni superiori all'articolo; le formule di citazione sono omogenee. Minore è invece il rispetto delle raccomandazioni volte ad evitare modifiche tacite o non testuali ed abrogazioni implicite. Tuttavia anche in questo campo è dato registrare qualche apertura. Nella XIII legislatura ( ) in cui sono state promulgate 906 leggi, 164 leggi contengono disposizioni di abrogazione espressa e 27 ancora la clausola della c.d. abrogazione innominata; dei 288 Sul tema v. G.M. Salerno, La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Rassegna Parlamentare, 1997 n. 4 p.1035 ; P. Costanzo, Constitution et drafting in La méthodologie de l étude des sources du droit. Actes du sixième Congrès de l Association internationale de méthodologie juridique. Pise septembre v. ad esempio la sentenza n.53/1997, nella quale è rivolto al legislatore l auspicio di utilizzare nelle deleghe in materia penale criteri configurati in modo più preciso al fine di assicurare il massimo di chiarezza e certezza.

139 decreti legislativi, 199 contengono disposizioni di abrogazione espressa e 55 la formula della abrogazione innominata. Nei primi due anni della presente legislatura leggi recanti abrogazione espressa di singole disposizioni sono state 38 e quelle con la formula dell abrogazione innominata 5 mentre i decreti legislativi con disposizioni abrogative sono stati rispettivamente 26 e 2 Si registra comunque il diffondersi di una certa sensibilizzazione al problema anche se talora si manifesta in modi e forme disordinate. Così, tra l altro, si spiega l'apparizione nei testi legislativi di espressioni, a volte strane, come "Il Governo è delegato ad emanare...un testo unico con numerazione dei commi" (legge 1990 n.162) oppure ove ciò non ostacoli la conoscibilità normativa (art. 2 comma 12, lettera g), della legge 15 maggio 1997 n.127), od anche insolite rispetto al passato, come l enunciato "la presente legge non può essere modificata se non per dichiarazione espressa". (su quest ultimo tipo di enunciato v. le considerazioni svolte nella Parte prima, par.1.8.) Sotto l'influenza del dibattito sulle tecniche legislative, ma avente come causa prossima l esigenza di porre un argine ai decreti legge omnibus e agli emendamenti in sede di conversione, è anche la disposizione del comma 3 dell'articolo 15 della citata legge 1988 n.400, ove si stabilisce che il "contenuto (dei decreti legge) deve essere specifico,omogeneo e corrispondente al titolo". E una buona enunciazione la cui applicazione tuttavia lascia ancora a desiderare nonostante i ripetuti richiami del Comitato per la legislazione. Quanto all applicazione e alla efficacia delle nuove disposizioni sull istruttoria legislativa il giudizio rimane per ora fermo a quanto espresso nel precedente paragrafo Senza la formazione di una cultura specifica del drafting e la sua diffusione in modo omogeneo tra tutti gli operatori che intervengono nel processo di formazione delle leggi dalla progettazione alla loro approvazione e senza la rimozione di alcuni condizionamenti della politica che sono tanto più forti quanto minore è la diffusione della cultura del buon legiferare, i risultati saranno sempre modesti. La recente pubblicazione da parte della presidenza del Consiglio dei ministri della Guida alla redazione dei testi normativi dovrebbe contribuire, almeno in sede governativa, ad una progettazione secondo criteri omogenei. Alla formazione della cultura del drafting legislativo non contribuisce ancora in modo adeguato l'università. Nelle facoltà di giurisprudenza sporadici sono gli insegnamenti di tecnica della normazione anche se è da riconoscere che presso alcune cattedre si vanno diffondendo seminari o cicli di conferenze ad hoc 290. Un contributo alla formazione di drafters legislativi e stato dato, a suo tempo, dall ISAPREL (Istituto superiore per l'addestramento del personale delle Regioni e degli Enti locali) che a Venezia ha tenuto corsi di lezioni sulla tecnica legislativa (diretti dal prof. Bartole) e da cui è nato il volume "Lezioni di tecnica legislativa" edito dalla CEDAM nel Altro istituto tuttora operante in questo settore con continuità è l'isle (Istituto per la documentazione e gli studi legislativi), istituito nel 1962 con sede in Roma. La sua Scuola di scienza e tecnica della legislazione, istituita nel 1988, è frequentata da funzionari ministeriali (in prevalenza provenienti dagli uffici legislativi dei ministeri), funzionari parlamentari e di altri organi costituzionali nonché da funzionari di enti soci dell ISLE. Frutto delle lezioni del primo corso è il volume pubblicato dalla CEDAM nel 1990 " Corso di studi superiori legislativi " Inoltre la rivista quadrimestrale dell ISLE, la Rassegna parlamentare, contiene una rubrica teoria e tecnica della legislazione in cui sono ospitati contributi scientifici attinenti alla tematica nonché il testo delle esercitazioni di redazione di un progetto di legge ( generalmente su materie nuove o di grande attualità, come biotecnologie, commercio elettronico, autorità indipendenti, ecc) con cui annualmente si concludono i corsi della Scuola. Nell ambito della pubblica amministrazione la Scuola superiore della pubblica amministrazione ha inserito tra i suoi programmi un modulo di insegnamento relativo alla tecnica legislativa. Anche la Scuola superiore dell amministrazione del ministero dell interno prevede nei suoi corsi cicli di lezioni 290 Un decreto del Ministro dell università e della ricerca scientifica e tecnologica del 16 dicembre 1996 ha inserito nell elenco delle lauree e dei diplomi di cui al regio decreto 30 settembre 1938 n.1652, il diploma di specializzazione in metodi e tecniche per la formazione e l attuazione delle leggi.

140 140 sulla tecnica normativa. Frutto di queste lezioni sono i due volumi (Quaderni della scuola) Formazione delle leggi e tecnica normativa recante i contributi di vari docenti della Scuola ( 1995) e La progettazione legislativa in Italia di V. Di Ciolo (1999) Semplificazione e riordino della legislazione Semplificazione, delegificazione e riordino della legislazione sono concetti entrati prepotentemente a caratterizzare, non solo in Italia, la politica della normazione di questi ultimi anni con l ambizione di razionalizzare il sistema normativo rendendolo comprensibile ed efficace Semplificazione L esigenza di porre mano alla semplificazione 291 e al riordino non soltanto formale della legislazione vigente era stata già rilevata dalla ricordata sottocommissione Cassese (1984) che aveva individuato e definito un programma di semplificazione, di alcuni settori di legislazione più bisognevoli di immediato intervento. Resistenze a vari livelli istituzionali ed incertezze sul modo di procedere hanno frenato l attuazione di quel programma iniziale. Ci si rese anche conto che occorreva predisporre le strutture e gli strumenti normativi entro cui incanalare l attuazione del processo di semplificazione e di ammodernamento della legislazione e, soprattutto, che ciò richiedeva la disponibilità del Parlamento ad un massiccio trasferimento al Governo dell esercizio della funzione legislativa. La legge 23 agosto 1988 n. 400, con la disciplina, a costituzione invariata, delle modalità di esercizio della potestà normativa del Governo, definiva gli strumenti (in particolare con gli articoli 14 e 17, comma 2) per l attuazione di una politica di semplificazione di vasti settori dell ordinamento sia attraverso la delega legislativa sia con la delegificazione comportante il trasferimento alla fonte regolamentare di gran parte della normazione amministrativa stabilita con legge. Politica della cui attuazione si ha un anticipo con la legge n. 537 del 1993, ma che si manifesta in modo massivo a partire dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, cui fanno seguito la specifica legge 15 maggio 1997 n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo) e le c.d. leggi annuali di semplificazione 8 marzo 1999 n. 50, 24 novembre 2000 n. 340 e 29 luglio 2003 n L articolo 20 della legge n. 59 del 1997, nel nuovo testo introdotto dall articolo 1 della legge n. 229 del 2003, elenca i criteri e i principi in conformità ai quali effettuare (mediante decreti legislativi e regolamenti di delegificazione di cui fissa la procedura di approvazione) le operazioni di semplificazione dell attività amministrativa. Inoltre l articolo 2 della stessa legge n. 229 del 2003 dispone una delega al Governo per il riassetto delle norme statali sulla produzione normativa Delegificazione La delegificazione, che consiste nel trasferimento della regolamentazione di una data materia dalla competenza legislativa alla competenza regolamentare, è lo strumento principale attraverso il quale viene attuata la politica di semplificazione legislativa. Poiché la progettazione di una legge di delegificazione richiede che il redattore ne conosca condizioni e limiti a cui esso è vincolato, è necessario farne almeno un breve cenno. La citata legge 1988 n. 400, all articolo 17, secondo comma, prevede una procedura di delegificazione, il cui esercizio è subordinato alle seguenti condizioni: - che si tratti di materia non coperta da riserva assoluta di legge; - che una specifica legge autorizzi l'esercizio della potestà regolamentare nella materia da delegificare; 291 Sul concetto di semplificazione v. par

141 141 - che la stessa legge determini contestualmente le norme generali regolatrici della materia; - che la stessa legge disponga l'abrogazione delle norme legislative vigenti con effetto dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari corrispondenti. Sono state sollevate obiezioni di varia natura circa l'adeguatezza di tale normativa. La più importante è che la procedura di delegificazione viene stabilita da una legge ordinaria e non da una norma costituzionale di riserva di competenza regolamentare del Governo, come nella costituzione francese. Sicché quello che il legislatore (ordinario) ad libitum concede, ad libitum può riprendere. In altri termini è sempre possibile una "rilegificazione " tacita della materia sia pure per aspetti parziali come già in più di un caso si è verificato, determinando commistione di fonti normative ed incertezze applicative tanto più gravi quando la rilegificazione non riguarda la totalità o settori omogenei della materia delegificata, ma ne tocca aspetti parziali o addirittura frammentari. Inoltre le norme delegificate sono sottratte al giudizio della Corte costituzionale la quale non potrà essere adita neppure sotto il profilo di "eccesso di potere " come nel caso del decreto legislativo rispetto alla legge di delega. 292 Infine, il trasferimento di una normativa dalla sede legislativa a quella regolamentare ha l effetto di sottrarre ad eventuale referendum abrogativo le disposizioni delegificate, poiché il referendum può avere per oggetto soltanto norme legislative (art. 75 cost.) Quanto alla effettiva osservanza delle regole sulla delegificazione (legge n. 400/1088) si rileva che: - nelle leggi di delegificazione (che autorizzano cioè la delegificazione) spesso mancano le norme generali regolatrici della materia o sono troppo generiche; - la struttura della legge ricalca (v. ad es. art. 1 legge 1997 n. 127) il modello della legge di delega legislativa più che il modello configurato nell articolo 17, comma 2, della legge 400/ In questi casi si può deprecare il comportamento incoerente del legislatore e non altro, dato che le regole promanano da una fonte di pari grado e quindi derogabili Per quanto concerne l aspetto quantitativo del fenomeno della delegificazione nella XIII legislatura (i dati della XIV sono in corso), dal Rapporto sullo stato della legislazione risulta, a parte le delegificazione previste dalla legge comunitaria, che i provvedimenti che prevedono autorizzazioni alla delegificazione sono stati 69, il numero delle norme di autorizzazione alla delegificazione sono state 367, le autorizzazioni non attuate 189, i regolamenti di delegificazione pubblicati (alla data del 31 dicembre 2002, ma riferentisi alle autorizzazioni della XIII legislatura) Alla sostanza delle predette obiezioni veniva data soluzione in un articolo di un progetto di legge costituzionale approvato dal Senato, poi decaduto per fine di legislatura. Il testo dell'articolo fu poi ripreso in esame da parte della Commissione parlamentare (bicamerale) per le riforme istituzionali presieduta dall on.jotti. Si trattava di un articolo aggiuntivo alla Costituzione del seguente tenore: "art. 95 bis Il Governo esercita la potestà regolamentare nelle materie non riservate dalla costituzione alla legge. In queste materie la legge può dettare esclusivamente norme di principio. La Corte dei conti, ove nell'esercizio del controllo preventivo di legittimità riscontri violazione della riserva di legge o delle norme di principio di cui al comma precedente, sottopone la controversia sulla legittimità del regolamento al giudizio della Corte costituzionale" Di rilievo nella formulazione di questo (progettato) articolo 95 bis erano: - al primo comma,la sostituzione della espressione "riserva assoluta" presente nell'articolo 17 della legge 1988 n.400, con la dizione "non riservate dalla Costituzione alla legge eliminando cosi' una distinzione (riserva assoluta e riserva relativa) creata dalla dottrina ma dai confini incerti, e restringendo in tal modo l'area della delegificazione, ossia il potere di intervento dell'esecutivo; - al secondo comma, la estensione della competenza della Corte costituzionale anche sulla legittimità del regolamento delegificante. 293 Sul carattere sempre più evanescente ed impalpabile della distinzione,sul piano strutturale-sostanziale, tra leggi di delega e leggi di delegificazione v.a. Ruggeri, Stato e tendenze della legislazione (tra molte ombre e qualche luce, in Rass. Parl. 1999, n.1, pag.188 e ss. V. anche F. Modugno,Trasformazioni della funzione legislativa, Giuffrè, 2000,vol. II,pp. 16 e 55;ed il Rapporto del Comitato per la legislazione (in Bollettino delle giunte e commissioni parlamentari del 25 luglio 2003, pag. 15). 294 Pubblicato dall Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, giugno 2003

142 Riordino normativo Il riordino normativo può essere realizzato attraverso due diverse forme di codificazione: - la codificazione sostanziale diretta ad innovare più o meno profondamente l assetto giuridico esistente; - la codificazione formale o codificazione a legislazione invariata che si propone essenzialmente di razionalizzare l esistente. Saranno considerazioni politiche di riforma o valutazioni tecniche sullo stato in cui versa questo o quel settore di legislazione a privilegiare l uno o l altro indirizzo codificatorio. Esempi classici della codificazione del primo tipo sono in Italia i codici civili del 1865 e del Per indicare il secondo tipo di codificazione viene qui di seguito usato il termine consolidamento corrispondente, sostanzialmente, al significato del termine consolidation nel diritto inglese e alla espressione codification à droit constant nel diritto francese. Sul consolidamento (v. definizione al par ), che pone specifici problemi di tecnica normativa e di interpretazione (par ), è opportuno soffermarsi per un accenno alle forme da esso assunte nel nostro ordinamento e al dibattito sorto intorno alla natura e al valore giuridico dei testi del consolidamento, comunemente detti testi unici. Nella esperienza italiana alla formazione di testi unici (di settori di diritto pubblico) si è sempre proceduto di volta in volta e senza criteri prestabiliti. L'intero periodo statutario e il primo cinquantennio della Repubblica sono infatti caratterizzati dalla totale assenza di specifiche norme sui criteri e le procedure di attuazione della c.d. codificazione formale o consolidamento Soltanto a partire dall'anno 1997 il legislatore dà i primi segnali di attenzione all'argomento, emanando alcune norme in materia di formazione di testi unici. Si tratta delle ricordate leggi 15 marzo 1997 n. 59, 15 maggio 1997 n. 127, 8 marzo 1999 n. 50 (legge di semplificazione 1998) e 24 novembre 2000 n. 340 (legge di semplificazione 1999). Per la prima volta l'emanazione di testi unici non viene lasciata a momenti occasionali, ma ne viene prevista una programmazione. Occorre però subito dire che queste leggi non affrontano principalmente ed organicamente il tema della formazione dei testi unici bensì quello della semplificazione legislativa e nelle parti in cui l affrontano lo hanno finora fatto con un procedere incerto ed in modo non del tutto coerente, come sarà più oltre precisato. Secondo una risalente classificazione dottrinale i testi unici adottati dal Governo vengono tradizionalmente distinti in tre categorie : - testi unici spontanei - testi unici delegati - testi unici autorizzati Sono chiamati spontanei i testi unici adottati dal Governo, indipendentemente da un atto formale di abilitazione del Parlamento. Le disposizioni in essi raccolte e coordinate continuano a derivare la loro efficacia dalla originaria fonte di produzione ed in caso di controversia a questa deve far riferimento l'interprete in sede di applicazione delle norme. Tuttavia essi non possono essere del tutto assimilati ai testi unici privati, (molto utili ma irrilevanti per il diritto), poiché ad essi viene riconosciuta una qualche rilevanza giuridica ( sulla cui qualificazione peraltro la dottrina non è concorde) in relazione alla forma dell atto di emanazione (decreto del Presidente della Repubblica) e alla conseguente pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Sono denominati testi unici delegati, quelli emanati con "decreto legislativo" a seguito di una apposita legge di delega del Parlamento (art. 76 della Costituzione). Essi sono atti dotati di forza di legge e come tali sostituiscono le fonti normative previgenti e nei limiti consentiti dalla legge di delega introducono innovazioni alla preesistente disciplina legislativa. Controversa è invece per alcuni autori la figura dei cosiddetti testi unici autorizzati, adottati dal Governo a seguito di una legge o norma di legge che si autoqualifica di "autorizzazione" e consistente 295 su cui v. C. Ghisalberti, La codificazione del diritto in Italia Laterza, 1997 (4 ediz.)

143 143 nel mandato a riunire e coordinare in un unico testo disposizioni legislative vertenti sulla stessa materia e residenti in una pluralità di testi, senza apportare innovazione alla legislazione vigente. Rispetto a quest ultimo tipo di testi unici la controversia ruota intorno al quesito se essi hanno o non hanno forza di legge. Se ad essi non si riconosce forza di legge, non c è ragione di una legge di autorizzazione del Parlamento. Questa assumerebbe tutt al più carattere di mero atto sollecitatorio. Inoltre, un testo unico siffatto finisce per complicare anziché semplificare l ordinamento, perché rimangono in vita i testi che si intendevano unificare. Se, invece, si riconosce forza di legge, allora il problema è quello della natura della legge di autorizzazione e del suo fondamento costituzionale. L'istituto della "autorizzazione, che trova larga applicazione nel diritto amministrativo, serve a rimuovere un limite posto all'esercizio di una competenza propria del soggetto autorizzato, non esercitabile cioè dal soggetto autorizzante. L istituto ricorre anche nell ambito del diritto costituzionale. Così le Camere "autorizzano" con legge la ratifica di trattati internazionali (art. 80 Cost.), ma l'organo investito del potere esclusivo di ratifica è il Capo dello Stato (art. 87 Cost.). Non si pone in questi stessi termini la formazione di testi unici legislativi poiché in questo caso la titolarità della competenza è esclusiva del Parlamento, il quale può procedere direttamente (con legge) alla formazione ed approvazione di un testo unico ovvero delegarne il compito al Governo. La Costituzione italiana riconosce forza di legge soltanto a due tipi di atti normativi adottati dal Governo ma subordinati ad un atto preventivo o successivo del Parlamento: il decreto legge ed il decreto legislativo. Il primo è emanato sulla base di certi presupposti (urgenza e necessità) e perde efficacia ex tunc se dal Parlamento non è convertito in legge entro sessanta giorni (art. 77 Cost.) ; il secondo è emanato sulla base di una specifica delega del Parlamento (art. 76 Cost.) Pertanto nella fattispecie considerata la legge di autorizzazione (introdotta nella legislazione nel periodo statutario) o è riconducibile alla delega legislativa di cui all'art. 76 Cost. o non ha fondamento costituzionale. La questione è stata assai dibattuta dalla dottrina pubblicistica. Senza rifarne la storia si può affermare che oggi l indirizzo prevalente è orientato ad ammettere la natura legislativa di tutti i testi unici conseguenti ad un atto parlamentare di abilitazione, sia esso chiamato di delega o di autorizzazione, sempre che ricorrano le condizioni di cui agli articoli 72 e 76 della Costituzione. 296 A questo orientamento si richiama espressamente con la sentenza n. 166 del 1990 la Corte costituzionale, 297 che 296 La legge 11 dicembre 1984 n.839 ha conferito al Governo (art.13) l autorizzazione ad emanare un testo unico delle leggi sulla pubblicazione degli atti normativi. Ma essendo stata approvata in commissione anzichè in assemblea, il relativo testo unico (approvato con D.P.R.28 dicembre 1985 n.1092) è da ritenere un testo invalidabile per inosservanza nella legge abilitante della condizione di cui all art.72 Cost. Giova ricordare un precedente : la legge 29 ottobre 1954 n.1073 delegava il Governo (art.3) ad emanare un testo unico delle disposizioni legislative sulla disciplina fiscale dei semi oleosi. La legge era stata approvata dalla competente Commissione in sede legislativa. Sorta una controversia relativa all applicazione di norme del conseguente testo unico emanato con il D.P.R. 22 dicembre 1954 n.1217, la Corte d appello di Roma sollevava la questione di legittimità costituzionale dell intera legge delegante, perché approvata in Commissione. Per tale motivo la Corte costituzionale dichiarava l illegittimità costituzionale della legge delegante e conseguentemente dell intero testo unico (sent. n.32 del 1962). 297 In questa sentenza la Corte rileva, a proposito del testo unico approvato con DPR 5 aprile 1951 n.203 : Quest ultimo ha natura di atto avente forza di legge in quanto risulta emanato in virtù di una norma legislativa (art.21 della legge 24 febbraio 1951 n.84), la quale ancorché formalmente di autorizzazione deve ritenersi nella sostanza assimilabile, secondo la prevalente dottrina, ad una vera e propria norma di delegazione. L art 21 era così formulato : Il Governo della Repubblica è autorizzato a coordinare in testo unico le disposizioni dei decreti legislativi luogotenenziali 7 gen.1946 n.1, 10 marzo 1946 n.76, 15 marzo 1946 n.83 e quelle della presente legge.

144 144 in precedenza, a partire dalla sentenza n. 54 del 1957, aveva invece impostato il parametro dei suoi giudizi in materia sulla distinzione tra testi unici legislativi (delegati) e testi unici compilativi (autorizzati), questi ultimi ritenuti dalla Corte privi di forza di legge. Sul termine compilativi aleggia tuttora una certa confusione di significato. Alla espressione testo unico compilativi viene infatti associato nell uso corrente il significato di testo privo di forza di legge. Su ciò ha pesato la iniziale giurisprudenza della Corte costituzionale che ha fatto propria questa associazione di significato conferendole autorevolezza. Secondo la Corte (sent. 54/1957 e successive) non rivestono autonoma forza di legge quei testi unici emanati in base a legge abilitante (autorizzazione) che conferisca al Governo il solo potere di coordinamento: pertanto le norme contenute nel testo unico derivano in questo caso la forza di legge dalle fonti di provenienza, cioè dalle leggi da cui sono state tratte le norme confluite nel testo unico. A ben considerare il termine compilativo connota semplicemente un testo unico di mero coordinamento non comportante cioè modifiche di sostanza alla legislazione vigente ; ciò indipendentemente dall essere il testo stesso dotato oppure privo di forza di legge. Se il coordinamento è effettuato in virtù e nel rispetto di una abilitazione legislativa, il testo stesso, ancorché denominato compilativo, avrà forza di legge ; se invece il coordinamento è operato al di fuori di una tale norma abilitante, il testo sarà privo di forza di legge (c.d. testo unico spontaneo ). E in questa chiave, ad esempio, che va letta la espressione testi unici compilativi che compare negli articoli 10 e 7, rispettivamente, delle leggi 24 aprile 1998 n. 128 e 5 febbraio 1999 n. 25, che autorizzano il Governo a formare testi unici di disposizioni di attuazione di direttive comunitarie, o nell articolo 8 della legge 3 giugno 1999 n. 157 che delega il Governo ad emanare un decreto legislativo recante un testo unico compilativo nel quale devono essere riunite e coordinate le norme di legge vigenti in materia di spese elettorali, finanziamenti... Per la emanazione di questi testi unici compilativi viene prescritta espressamente la procedura stabilita per i decreti di cui all art. 14 della legge n. 400 del 1988, che assumono la denominazione di decreti legislativi 298. Sarebbe allora contraddittorio attribuire al testo unico compilativo, emanato con decreto legislativo, il significato di testo privo di forza di legge. L espressione usata dal legislatore non può essere interpretata come volontà di non riconoscere ai testi unici de quibus autonoma forza legislativa, né vale obiettare che il Governo è stato autorizzato e non delegato, poichè l atecnicità che spesso si riscontra nel linguaggio del legislatore non offre alcun serio supporto a tale distinzione, che peraltro è smentita dalle stesse leggi sopra citate (in cui i due termini sono usati come sinonimi) e che, oltre tutto, porterebbe alla creazione di una fonte di diritto a dir poco anomala, cioè al decreto legislativo sprovvisto di forza di legge. È da concludere quindi che con il termine testi unici compilativi il legislatore ha inteso conferire al Governo un potere limitato al solo coordinamento, ma non quello di emanare un testo privo di forza di legge, avendo fatto esplicito riferimento all articolo 14 della legge n. 400 del Dipenderà dalla formula usata se l atto abilitante contiene una delega ampia che consente anche innovazione sostanziale della legislazione o una delega (o autorizzazione) limitata al solo coordinamento dell esistente ( riunire e coordinare secondo la espressione ricorrente in questi casi). In altri termini, le parole delega e autorizzazione, quando non siano ritenute sinonime 299, statisticamente sono adoperate per esprimere un diverso grado di ampiezza della delega. Resta l obiezione che le c.d. leggi di autorizzazione a riunire e coordinare in un testo unico quasi sempre non recherebbero una delle condizioni necessarie per configurare delega legislativa ex art. 76 Cost. e cioè l indicazione dei criteri e dei principi. La risposta è questa : l indicazione esplicita dei criteri e principi è correlata al caso di abilitazione alla emanazione di testo unico con contestuale innovazione della legislazione vigente (come nelle ordinarie leggi di delega), mentre nel caso dei testi 298 Sia l art.1 della legge sia l art.1 della legge 25/1999 recitano i decreti legislativi sono adottati, nel rispetto dell articolo 14 della legge 23 agosto 1988 n Sull uso promiscuo da parte del legislatore dei termini autorizzazione e delega molteplici sono gli esempi. Tipico è il caso della legge 1982 n.203, il cui articolo 60 reca nella rubrica il termine delega e nel testo il termine autorizzazione.

145 145 unici limitati al mero coordinamento della legislazione esistente principi e criteri non possono non essere che quelli esplicitamente o implicitamente contenuti nella normativa da coordinare. 300 E' interessante notare che in sede parlamentare, ove mai c era stato dibattito sul significato e l effetto giuridico dell autorizzazione, la questione è stata posta per la prima volta in occasione dell esame in sede referente, presso la Commissione istruzione del Senato, del disegno di legge di autorizzazione al Governo ad emanare un testo unico delle leggi in materia di ordinamento scolastico. Nella seduta del 6 marzo 1991 fu proposto dal presidente della Commissione di richiedere all'assemblea il trasferimento del provvedimento in sede legislativa. La Commissione invece decise (12 marzo 1991) di proseguire l'esame in sede referente ritenendo che, a prescindere dalle formulazioni adottate di volta in volta dalle varie leggi che affidano al Governo il compito di redigere testi unici, tali leggi costituiscono comunque deleghe legislative e che pertanto la legge in questione non poteva essere approvata in commissione, a norma dell'art. 72 Costituzione. 301 In conclusione, se si può ritenere generalmente accettata la equiparazione formale dei testi unici autorizzati a quelli delegati, si deve invece registrare un procedere confuso e contraddittorio del legislatore e del governo proponente nel dettare i criteri e nel definire le procedure di formazione dei testi unici. In effetti, mentre la ricordata legge n.59 del 1997 (che introduceva per la prima volta un principio di programmazione annuale) manteneva, in coerenza con il vigente sistema delle fonti di produzione del diritto, la distinzione tra testi unici legislativi e testi unici di norme regolamentari, prevedendo esplicitamente per i primi il conferimento di delega al Governo (con la implicita conseguenza che l emanazione del testo unico deve avvenire mediante decreto legislativo), la legge annuale 8 marzo 1999 n.50 introduceva (art. 7, comma 2) i testi unici misti comprendenti in un unico contesto e con le opportune evidenziazioni le disposizioni legislative e regolamentari, da emanarsi con un decreto del Presidente della Repubblica di cui non era chiaro il valore giuridico 302. Né chiarezza veniva data dalle risoluzioni della Camera e del Senato (rispettivamente del 15 ottobre e del 24 novembre 1999), nelle quali veniva suggerito di procedere mediante la predisposizione contestuale in ciascun settore di due distinti provvedimenti di riordino, uno di rango legislativo e l altro di livello regolamentare, da rifondere in un unico testo a carattere ricognitivo, che contenga tutte le norme rilevanti per il settore considerato Il suggerimento, recepito nella legge 24 novembre 2000 n. 340 con la modifica del comma 2 dell articolo 7, in sostanza ha dato vita alla redazione ed emanazione di tre testi, denominati testo A (legislativo), testo B (regolamentare), testo C (misto), con tutte le conseguenti ed inutili complicazioni. A questo modo di procedere pone fine la legge n. 229 del 2003, che ha abrogato l intero articolo 7 della legge n. 50 del 1999 e quindi anche criteri e principi di codificazione ivi previsti La legge n. 229 ha anche inteso abbandonare la via dei testi di mera consolidazione della legislazione vigente. Nella predetta legge al posto della espressione riordino normativo o riordino della legislazione compare, non casualmente, l espressione riassetto normativo cui viene attribuito, come viene dichiarato nella relazione ministeriale e nei lavori preparatori della legge, un significato di 300 In questo senso già G.U. Rescigno, Corso di diritto pubblico. Bologna, Zanichelli, 1996/97, pag La legge di autorizzazione (n.121 del 1991) è stata pertanto approvata in assemblea sia alla Camera che al Senato ed il testo unico è stato emanato con decreto legislativo (d.l. 16 aprile 1994 n.297). Altro caso più recente è quello del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione del Senato della Repubblica approvato con decreto legislativo del 20 dicembre 1993 n.533, in base all art.9 della legge 4 agosto 1993 n.276, il cui enunciato, del tutto simile a quelli delle leggi che si autodefiniscono di autorizzazione ( Con decreto del Presidente della Repubblica...entro quattro mesi...è emanato un testo unico che raccolga e coordini le disposizioni della legge 6 febbraio 1949 n.29 e le successive modificazioni ), è stato ritenuto configurare una delega legislativa. 302 Per una analisi della ambigua formulazione del non più vigente testo dell articolo 7 della legge n.50 del 1999, a proposito della previsione (comma 2) dei testi unici misti, v. F. Mautino e R. Pagano, Testi unici. La teoria e la prassi, Giuffrè, 2000, pag.23-26: per una critica del rimescolamento in un testo unico di norme legislative e regolamentari v. anche intervento di G.U. Rescigno, in Iter Legis, gennaio-febbraio 1999, 147

146 146 rottura con la politica del passato che sarebbe caratterizzata dall utilizzo del testo unico quale strumento tipico della codificazione in senso conservativo della legislazione vigente. Con l espressione riassetto normativo si intenderebbe significare un nuovo indirizzo di politica della normazione, cioè di revisione sostanziale ed organica di settori di legislazione facendo leva sullo strumento decreto legislativo in opposizione al testo unico. Ci sembra errato opporre il decreto legislativo al testo unico. Il testo unico non è una fonte del diritto ma un nomen che viene dato ad una raccolta organizzata di norme che da noi vengono normalmente emanate con un decreto legislativo, ma che possono essere anche approvate direttamente dal Parlamento con legge formale. La legge n. 229 evita l espressione testo unico, ma neppure fa uso del termine codice, forse sentendone il peso che gli deriva dalla tradizione ottocentesca. Si limita a chiamare tali atti decreti legislativi di riassetto normativo. La legge n. 229 enuncia inoltre (art. 1) criteri e principi direttivi generali valevoli per tutte le deleghe legislative di riassetto normativo, facendo salvi i principi e i criteri direttivi specifici per singole materie, stabiliti con la legge annuale di semplificazione e riassetto normativo Al tempo stesso con l articolo 2 dispone un apposita delega legislativa per il riassetto delle disposizioni statali in materia di produzione normativa che verrebbe necessariamente a toccare anche quei criteri e principi generali di cui all articolo 1. Ora, a parte questa osservazione, disporre norme sulla produzione normativa (in particolare di norme con forza di legge) con una legge ordinaria e addirittura con un decreto legislativo lascia alquanto perplessi, trattandosi di materia di indubbio rilievo costituzionale. Tuttavia, queste leggi con la enunciazione, sia pure in modo farraginoso e dispersivo di alcuni criteri metodologici per la formazione dei testi di codificazione formale o sostanziale, segnano indubbiamente un passo in avanti rispetto al passato. Circa il procedimento di approvazione di tali testi, una eventuale soluzione diversa dal ricorso all istituto della delega legislativa può trarre spunto da modelli esteri incentrati essenzialmente su procedimenti speciali o semplificati di approvazione parlamentare (v ) A seconda della soluzione prescelta potrà essere necessario dare alla emananda legge sulla codificazione un fondamento costituzionale. Un ultima annotazione : l attuale stagione di instabilità della legislazione, soggetta a frequenti cambiamenti non solo nelle modalità ma anche nei principi, determina un clima poco favorevole all opera di codificazione. In queste condizioni un testo codificato ha certamente vita breve. Esemplare è a riguardo il testo unico sull istruzione (opera che riordinava un settantennio di legislazione del settore), che all indomani della sua emanazione (decreto legislativo 16 aprile 1994 n.297), era già in parte superato e che in meno di tre anni è stato reso obsoleto da leggi successive tanto che la legge 15 marzo 1997 n.59 (anche essa innovatrice in materia) ne riproponeva con una nuova delega l aggiornamento. Ciononostante il testo unico o codice, pur se di breve vita, costituisce un punto di riferimento circa lo stato di assestamento della legislazione ad una certa data. E la sua vita potrà essere prolungata con l unica terapia oggi disponibile : le successive norme (di modifica od altro) vertenti sulla stessa materia del testo codificato dovrebbero essere presentate sotto forma di novelle 3.11 ALLEGATO Esempio di parere del Comitato per la legislazione (parere del 25 luglio 2003) esaminato il disegno di legge di conversione n. 4199; Il Comitato per la legislazione

147 147 sottolineata la particolare eterogeneità delle materie in esso disciplinate relative rispettivamente al versamento e alla riscossione di tributi per l adesione alla definizione degli obblighi tributari secondo modalità dispsoste dagli articoli 8 9 e 9 bis della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria per il 2003), alla proroga e contestualmente alla modifica della disciplina del cosiddetto scudo fiscale, ai compensi per la riscossione di tributi,alle fondazioni bancarie, alle gare indette dalla Consip s.p.a., alla alienazione di aree del patrimonio e del demanio dello Stato, nonché al versamento del tributo dovuto alle camere di commercio; rilevato che il provvedimento incide sulle diverse discipline vigenti talvolta senza utilizzare la tecnica della novellazione, talaltra ricorrendo alla suddetta tecnica in modo non coerente con quanto disposto dalla circolare del Presidente del Consiglio e dei Presidenti delle Camere del 2001, di tal che la lettura del provvedimento risulta particolarmente gravosa; constatato soprattutto con riferimento alla materia tributaria, la legislazione dovrebbe tendere ad una individuazione quanto più possibile chiara degli adempimenti e dell ambito di applicazione delle norme; rilevato che tanto l articolo 1, comma 1, del decreto-legge, quanto l articolo 1, comma 2, del disegno di legge di conversione sono volti a far salvi il primo in modo più limitato, il secondo in modo più ampio - gli effetti del decreto legge 7 aprile 2003 n. 59 non convertito nei termini costituzionalmente previsti; alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16 bis e 96 bis del Regolamento osserva quanto segue: sotto il profilo dell efficacia del testo per la semplificazione e il coordinamento della legislazione vigente: all articolo1, comma 1, ultimo periodo, seconda parte, ove si prevedono più modifiche incidenti sul medesimo comma 8 dell articolo 16 della citata legge finanziaria per il 2003, dovrebbe valutarsi l opportunità di ricorrere alla novellazione integrale dell intero comma; all articolo1, comma 2-bis dovrebbe valutarsi l opportunità di novellare espressamente gli articoli 11 e 12 della legge finanziaria per il 2003 ; all articolo 1, comma 2-terdecies, dovrebbe valutarsi l opportunità di riscrivere la disposizione in questione come novella all articolo 9 della legge finanziaria per il 2003, non essendo chiara l identificazione dei soggetti cui tali nuove previsioni si applicano; all articolo 2, comma 3-bis, che sembra far riferimento alle diverse tipologie di attività rimpatriate, dovrebbe valutarsi l opportunità di novellare espressamente il decreto-legge 25 settembre 2001 n. 350, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001 n. 409; all articolo 4, comma 2, che reca più modifiche all articolo 12 del decreto legislativo 17 maggio 1999 n.135 e in particolare al comma 4 di tale articolo, dovrebbe valutarsi l opportunità di ricorrere alla tecnica della novellazione sostituendo l intero comma; sotto il profilo della specificità e omogeneità di contenuto: All articolo 1 comma2-septies, dovrebbe verificarsi se la relativa disposizione costituisca effettivamente una norma di interpretazione autentica, ovvero se non si configuri come una modifica con effetti retroattivi dell ambito di applicazione della norma interpretata; in ogni caso le norme di interpretazione autentica dovrebbero essere contenute in autonomi articoli opportunamente rubricati. Considerazioni analoghe possono essere svolte con riferimento al comma 2-decies del medesimo articolo 1; sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:

148 148 all articolo1, comma 2, secondo periodo, dovrebbe valutarsi l opportunità di meglio chiarire la portata della disposizione, sia indicando, attraverso il riferimento agli specifici articoli a quali fattispecie previste dalla legge finanziaria per il 2003 ci si riferisca, sia meglio precisando il senso dell inciso la proroga è efficace ; All articolo1, comma 2-undecies, dovrebbe valutarsi l opportunità di chiarire quale sia la connessione esistente tra la previsione delle proroghe disposte dall articolo 1 per l adesione alle diverse fattispecie di regolarizzazioni e il rinvio del termine per l invio telematico dei dati da inserire nel registro delle imprese; all articolo 5, comma 1, lettera e), capoverso 6-bis, con riferimento al termine marketplace dovrebbe valutarsi l opportunità di ricorrere ove possibile ad una traduzione del termine ovvero ad una definizione del termine in questione, che non appare normativamente definita. PARTE QUARTA DRAFTING E RIORDINO LEGISLATIVO NEI PAESI EUROPEI SOMMARIO: 4.1.Austria 4.2.Belgio 4.3.Danimarca 4.4 Finlandia 4.5.Francia 4.6.Germania 4.7.Gran Bretagna 4.8. Grecia 4.9 Norvegia 4.10.Olanda Polonia Portogallo Spagna Svezia Svizzera Unione europea 4.1 Austria L iniziativa legislativa L iniziativa legislativa appartiene al Governo federale,ai membri (almeno 8) del Consiglio nazionale, al Consiglio federale. E prevista anche l iniziativa popolare. Ogni progetto di legge è presentato in prima istanza al Consiglio nazionale e diventa legge a seguito di un iter come rappresentato nel seguente diagramma.

149 149