Le rinnovate società di mutuo soccorso come strumento sussidiario nel welfare ABSTRACT. a cura di Mauro Iengo

Transcript

1 FORMAZIONE TELEMATICA. COOPERATIVE, CONSORZI E SOCIETÀ DI MUTUO SOCCORSO. LE FORME MUTUALISTICHE COME STRUMENTO ANTICRISI 22 maggio 2013 Le rinnovate società di mutuo soccorso come strumento sussidiario nel welfare Premessa ABSTRACT a cura di Mauro Iengo Non è facile introdurre il tema delle società di mutuo soccorso perché, nonostante la sua importanza storica e sociale, esso non è stato particolarmente curato in Italia né dalle Istituzioni politiche e legislative, né dagli studi economici e giuridici. È una constatazione amara perché, nella realtà fattuale, il fenomeno è invece di tutto rilievo. Oggi, in Italia, vi sono circa Società di mutuo soccorso, diffuse su tutto il territorio nazionale, le quali oltre a svolgere una significativa attività culturale, operano in ambito socio/sanitario/assistenziale, assistendo oltre persone tra soci e loro familiari. In particolare, la loro funzione è quella di erogare trattamenti e prestazioni socio-sanitarie o sussidi per spese sanitarie sostenute dai soci e dai loro familiari, le quali possono riguardare ricoveri, interventi, accertamenti diagnostici, visite specialistiche, oculistica, cure odontoiatriche. Sussidi economici sono erogati anche ad integrazione dello stipendio, in caso di prolungati periodi di assenza dal lavoro per malattia o infortunio, o a sostegno del nucleo familiare del socio, in caso di inabilità permanente al lavoro o decesso. Si tratta di attività spesso inserite in piani di assistenza collettivi chiusi (contratti di lavoro nazionali o integrativi) o in piani individuali aperti (cittadini singoli e loro familiari, pensionati). Attenzione, non stiamo parlando di enti assicurativi, perché le differenze sono abissali. Una società di mutuo soccorso è un soggetto non lucrativo che 1

2 persegue finalità di interesse generale, sulla base del principio costituzionale della sussidiarietà. Essa svolge la propria attività in favore dei soci e dei loro familiari conviventi, ai quali garantisce la copertura di determinate necessità personali ed economiche entro i limiti delle risorse disponibili derivate dal versamento di contributi associativi annui predefiniti (considerando le più importanti SMS operative nel settore socio-sanitario, si può affermare che il volume dei contributi versati dai soci per le assistenze previste nei piani assistenziali si aggira intorno ai 50 milioni di euro annui, dei quali mediamente il 70% è erogato in favore dei soci medesimi). Gli avanzi di gestione vengono destinati a fondo di riserva a garanzia dei sussidi o all incremento degli stessi, nonché al miglioramento dell accesso ai servizi sanitari e sociosanitari. Il suo governo è caratterizzato dal principio del voto per testa, indipendentemente dalle risorse che ogni socio versa alla mutua. E non stiamo parlando neppure di opere pie, perché il principio mutualistico identifica l'azione di reciproco aiuto, il che richiama l idea di (mutua) assistenza piuttosto che quello di beneficenza (unilaterale). Anche in virtù di tali caratteristiche le società di mutuo soccorso sono state espressamente indicate tra i soggetti chiamati ad istituire o a gestire i Fondi Integrativi del Servizio Sanitario Nazionale (art 9 D.Lgs. n. 229/99). Una mutua quindi può essere soggetto attivatore di accordi aziendali ed istitutivo di fondi sanitari aziendali, così come può assumere anche la sola funzione di gestore tecnico delle prestazioni erogate da un fondo aziendale o di categoria autonomamente costituito. Da questa breve descrizione del fenomeno spero emerga con sufficiente chiarezza il ruolo che le SMS potranno svolgere nel prossimo futuro, quando sarà necessario rendere maggiormente compatibile gli obiettivi di universalità dello Stato sociale con la sostenibilità economica del sistema. In altre parole, nel processo di ripensamento generale del welfare, le società di mutuo soccorso potranno svolgere una funzione significativa nel mantenere alta la capacità di accesso ai servizi e dunque nel tutelare il diritto alla salute dei cittadini. Funzione che, tuttavia, non avrebbe potuto essere esercitata con la necessaria credibilità se non si fosse aggiornata la legge istitutiva delle SMS, risalente al lontano 1886 (la legge 3818). Il Legislatore ha quindi riformato la disciplina delle società di mutuo soccorso con l articolo 23 del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla legge 221 del 17 dicembre

3 Indubbiamente, l intervento riformativo avrebbe dovuto essere più profondo, fino a sostituire completamente la legge del 1886, che, invece, è stata modificata solo in parte, provocando così un ibrido decisamente singolare sul piano dello stile legislativo e linguistico -ottocentesco/postmoderno-. In ogni caso, in attesa di ulteriori prevedibili interventi del Legislatore, le novità introdotte già determinano un ambiente normativo più adeguato agli obiettivi e alle funzioni delle SMS, rendendo più certa la loro identità, anche allo scopo di una migliore loro identificazione da parte dei soggetti istituzionali. L iscrizione nel Registro delle imprese Sotto quest ultimo profilo va in primo luogo apprezzata la norma contenuta nel primo comma dell articolo 23 la quale prevede l iscrizione delle SMS nel registro delle imprese, in particolare nella sezione delle imprese sociali, e in un apposita sezione dell Albo delle società cooperative. Il Ministro dello Sviluppo Economico ha recentemente emanato il decreto ministeriale attuativo (6 marzo 2013). La previsione non è banale quanto sembra perché dall abolizione del registro delle società e la conseguente istituzione del Registro delle imprese, ai sensi del D.p.r. 581/95, si è determinato uno stato di incertezza circa le procedure di pubblicità a carico delle società di mutuo soccorso. Stato di incertezza che ha prodotto comportamenti delle SMS e delle CCIAA contradditori e ondivaghi. Infatti, la maggior parte delle CCIAA ha negli anni rifiutato l iscrizione delle SMS al Registro delle imprese, in quanto considerate enti non commerciali. A loro volta, la stragrande maggioranza delle stesse SMS non ha provveduto alla iscrizione proprio alla luce del carattere non commerciale delle loro attività. Vi era, quindi, la necessità di disciplinare più compiutamente l iscrizione delle SMS al Registro delle imprese considerando le loro peculiarità, cioè la loro natura di enti non commerciali, l assenza di capitale sociale, il mancato obbligo di redazione del bilancio civilistico, etc. E il vantaggio non sarà solo quello di razionalizzare una disciplina che si è dimostrata nel tempo confusa e applicata in modo discordante sul territorio nazionale, ma anche quello di quantificare e qualificare un fenomeno economico e sociale in continua evoluzione. Il risultato finale è che saranno iscritte le sole SMS che, nei loro statuti e nei fatti quotidiani, svolgeranno la loro attività in coerenza con quanto previsto dalla legge 3818, il che renderà necessario che anche le SMS già iscritte confermino la loro iscrizione al Registro delle imprese. 3

4 Ciò porrà il problema di qualificare le società che non si conformeranno alle nuove disposizioni della legge 3818 e che, quindi, non potranno o non vorranno iscriversi al registro delle imprese, con quanto ne consegue sotto il profilo del loro inquadramento giuridico. E quindi giunto il momento di analizzare le novità introdotte nel corpo della legge Finalità generali degli articoli 1 e 2 della legge 3818 del 1886 Il comma 2 dell articolo 23 stabilisce che l articolo 1 della legge 15 aprile 1886, n. 3818, debba essere sostituito dal seguente: Le società di mutuo soccorso conseguono la personalità giuridica nei modi stabiliti dalla presente legge. Esse non hanno finalità di lucro, ma perseguono finalità di interesse generale, sulla base del principio costituzionale di sussidiarietà, attraverso l esclusivo svolgimento in favore dei soci e dei loro familiari conviventi di una o più delle seguenti attività: a) erogazione di trattamenti e prestazioni socio-sanitari nei casi di infortunio, malattia ed invalidità al lavoro, nonché in presenza di inabilità temporanea o permanente; b) erogazione di sussidi in caso di spese sanitarie sostenute dai soci per la diagnosi e la cura delle malattie e degli infortuni; Queste due categorie di attività possono svolte anche attraverso l istituzione o la gestione dei fondi sanitari integrativi. c) erogazione di servizi di assistenza familiare o di contributi economici ai familiari dei soci deceduti; d) erogazione di contributi economici e di servizi di assistenza ai soci che si trovino in condizione di gravissimo disagio economico a seguito dell improvvisa perdita di fonti reddituali personali e familiari e in assenza di provvidenze pubbliche. In queste disposizioni è possibile individuare i più importanti caratteri distintivi delle SMS: la natura mutualistica, derivante dal vincolo normativo di erogare le attività tipiche esclusivamente in favore dei soci e dei loro familiari conviventi; l assenza dello scopo di lucro, fattore distintivo che avrebbe meritato una disciplina più dettagliata rispetto alla mera affermazione di principio; 4

5 la tipizzazione delle attività che le SMS possono svolgere, in base alla quale le SMS per qualificarsi come tali- debbono svolgere una o più delle già citate attività. Ad onor del vero, le SMS possono allargare il loro raggio d azione, ai sensi dell articolo 2 della legge 3818, promuovendo attività di carattere educativo e culturale dirette a realizzare finalità di prevenzione sanitaria e di diffusione dei valori mutualistici. Tali attività non sono sufficienti per consentire ad un ente di qualificarsi come SMS ai sensi della legge Per conseguire tale obiettivo è necessario che sia svolta almeno una delle attività previste dall articolo 1. Si tratta, quindi, di attività di carattere complementare che, tuttavia, non debbono essere sottovalutate, sia perché molte SMS svolgono sul territorio una formidabile azione educativa e culturale, volta anche a preservare un patrimonio storico, architettonico e culturale che risale al nostro Risorgimento, sia perché -come vedremo- tali attività possono essere la condizione necessaria e sufficiente per applicare il cosiddetto criterio della mutualità mediata. La esclusività delle attività delle SMS, il divieto di svolgere attività d impresa e l erogazione delle prestazioni nei limiti delle disponibilità finanziarie e patrimoniali Norme altrettanto importanti sono contenute nei commi 2 e 3 dell articolo 2: le società di mutuo soccorso non possono svolgere attività diverse da quelle previste dalla presente legge, né possono svolgere attività di impresa. Salvi i casi previsti da disposizioni di leggi speciali, compreso quello relativo alla istituzione e gestione dei fondi sanitari integrativi, le attività di cui al comma 1 sono svolte dalle Società nei limiti delle proprie disponibilità finanziarie e patrimoniali. Il primo periodo del comma 2 dell articolo 2 introduce un carattere di esclusività riferito alle attività -essenzialmente riconducibili ai settori previdenziale, assistenziale e culturale- che le SMS possono svolgere. In altre parole, le sms non possono svolgere altre attività, diverse da quelle espressamente previste dalla legge, in via principale o accessoria, e in particolare non possono svolgere attività di natura commerciale. E anche vero, tuttavia, che le attività elencate dall articolo 1 soprattutto quelle contenute nelle lettere c) e d)- hanno un carattere generico, rappresentano un perimetro indicativo di quanto sia possibile o no per le SMS. Sarà la prassi ad esplicitare con più accuratezza i limiti operativi delle SMS nei 5

6 settori contemplati dalla norma, insieme probabilmente all azione di controllo del sistema di vigilanza. Un ipotesi potrebbe essere lo svolgimento di attività di microcredito nei confronti dei soci e un primo riscontro positivo è arrivato dalla bozza di decreto del MEF, in attuazione dell articolo 111 del TUB. Altrettanto importante è il secondo periodo del comma 2, il quale stabilisce che le SMS non possono svolgere attività d impresa. Senza entrare nel merito della configurazione dell attività delle SMS come attività propriamente economiche, è bene sottolineare che alcune SMS svolgono direttamente o indirettamente- attività, diverse da quelle ricomprendibili nell ambito dell articolo 1, che possono essere ricondotte tra quelle di natura commerciale. Si tratta spesso di attività legate alla gestione del loro patrimonio immobiliare che non possono essere interpretate in contrasto con le norme di legge in esame perché: sono riconducibili ad un attività di natura sociale, dettata spesso da Autorità regionali o locali; sono sostanzialmente funzionali ad una corretta ed efficace gestione e manutenzione degli immobili; contribuiscono sul piano delle risorse finanziarie- a perseguire le finalità istituzionali e/o a ridurre gli oneri a carico dei soci per ottenere le relative prestazioni. Va da sé che per giustificare attività di questo genere sia necessario lo svolgimento di almeno una delle attività istituzionali, cui convogliare le risorse acquisite e che elemento ancora più importante- i contributi versati dai soci allo scopo di ottenere le prestazioni di cui all articolo 1 non possano essere impiegate per finalità diverse. Le deroghe al principio della mutualità pura: i fondi sanitari integrativi e il criterio della mutualità mediata Come già detto, il modello base delle SMS è quello della mutualità pura, cioè l erogazione nei soli confronti dei soci dei servizi previsti dalla legge e dallo statuto. Tuttavia, la norma prevede deroghe a tale impostazione, che riguardano i casi in cui le SMS siano fonti istitutive dei fondi sanitari integrativi o enti gestori degli stessi ovvero applichino il criterio della mutualità mediata. Quest ultima è una delle novità più interessanti della riforma legislativa in esame. L articolo 3 stabilisce che, oltre alle persone fisiche, possono divenire 6

7 soci altre società di mutuo soccorso, a condizione che i membri persone fisiche di queste siano beneficiari delle prestazioni rese dalla Società, nonché i Fondi sanitari integrativi in rappresentanza dei lavoratori iscritti. Si rende quindi possibile ad una SMS di aderire in qualità di socio ad un altra SMS a condizione che quest ultima svolga le proprie attività istituzionali cioè le attività previste dall articolo 1 della legge in favore dei membri persone fisiche della SMS aderente. Lo scopo è sostanzialmente quello di consentire alle SMS di minori dimensioni (e per tali motivi in condizioni di non poter erogare i servizi resi istituzionali dalla presente legge) di continuare a svolgere la loro funzione in campo socio-sanitario. La scelta di queste SMS di aderire ad un altra in qualità di socio consentirà alle stesse di mantenere la qualità di SMS ai sensi della riforma legislativa perché comunque i soci avranno la possibilità di beneficiare delle attività istituzionali, ancorché erogate da altra società. Altrettanto importante è la possibilità di aderire alle SMS in qualità di socio da parte dei Fondi sanitari integrativi in rappresentanza dei loro iscritti. Se non fosse stato introdotto il criterio della mutualità mediata, una SMS chiamata a gestire un fondo sanitario negoziale avrebbe dovuto associare individualmente tutti i lavoratori iscritti al fondo. Ciò avrebbe posto problemi non indifferenti, non solo di natura amministrativa, ma anche di governance della SMS, la quale avrebbe assistito ad una crescita ipertrofica della base sociale con l aggravante che parte consistente di essa avrebbe avuto un carattere transeunte. Con il meccanismo della mutualità mediata, in forza del quale i lavoratori interessati possono aderire in forma collettiva (tramite gli stessi fondi) alla SMS affidataria della gestione del fondo, si potrà avere una semplificazione complessiva degli adempimenti procedurali tra SMS, Fondo e lavoratori; una linearità di governance nelle SMS, altrimenti distorta da soci transeunti e la possibilità da parte dell ente aderente di partecipare ai processi decisionali della SMS a tutela degli interessi dei propri aderenti. Le categorie dei soci L ultimo comma dell articolo 3 stabilisce che E ammessa la categoria dei soci sostenitori, comunque denominati, i quali possono essere anche persone giuridiche. Essi possono designare sino ad un terzo del totale degli amministratori, da scegliersi tra i soci ordinari. 7

8 Sulla base della nuova disciplina è possibile individuare due categorie di soci: a) soci ordinari, i quali partecipano allo scambio mutualistico e possono essere persone fisiche o persone giuridiche. In quest ultimo caso, possono essere esclusivamente sms o fondi sanitari integrativi; b) soci sostenitori, i quali possono essere persone fisiche o giuridiche, i quali non partecipano allo scambio mutualistico, ma sostengono finanziariamente le attività delle sms di cui fanno parte. Non sembrano esservi ostacoli alla possibilità che un socio ordinario, persona fisica o giuridica, sia anche un socio sostenitore. Non potendo la SMS emettere titoli finanziari, il sostegno dei soci sostenitori dovrà necessariamente tradursi nel versamento di contributi a fondo perduto, da destinare alle riserve patrimoniali della sms, o contributi di altra natura (conferimenti di beni o servizi a titolo provvisorio o definitivo), finalizzati o meno a singole operazioni o all erogazione di particolari servizi mutualistici. La norma dà comunque la possibilità ai soci sostenitori di partecipare alla gestione della sms. Infatti, si prevede che essi possano designare sino ad un terzo del totale degli amministratori, da scegliersi però tra i soci ordinari. Si esclude quindi che tali soggetti possano partecipare direttamente all organo amministrativo, lasciando loro la sola facoltà di designare tra i soci ordinari, cioè tra coloro che godono dei servizi mutualistici, i propri rappresentanti. In ogni caso, si esclude la possibilità che i soci sostenitori esercitino il diritto di voto in assemblea, alla quale potranno eventualmente partecipare nelle forme previste in sede statutaria. Il sistema di vigilanza Con la riforma si conferma quanto già prevedeva il d.lgs 220/2002 e cioè l assoggettamento alla vigilanza cooperativa di tutti gli enti aventi carattere di mutualità, tra i quali le SMS, allo scopo di verificare il rispetto dei requisiti mutualistici. Pur rimanendo la competenza in capo al Ministero dello Sviluppo Economico, si dispone anche il coinvolgimento delle Associazioni di rappresentanza delle società cooperative nell esercizio dell attività di vigilanza nei confronti delle SMS. In caso di accertata violazione delle disposizioni, gli uffici competenti del Ministero dispongono la perdita della qualifica di società di mutuo soccorso e la cancellazione dal Registro delle Imprese e dall Albo delle società cooperative. Si tratta di una sanzione complessivamente molto pesante in 8

9 quanto determina anche la perdita della personalità giuridica e dei benefici fiscali tipici delle sms. Vi è però un altra importante norma, contenuta nell articolo 8, comma 8, della legge 3818, che prevede la devoluzione del patrimonio in favore di altra SMS ovvero ad uno dei Fondi mutualistici di cui agli articoli 11 e 20 della legge 59/92, non solo in fase di liquidazione, ma anche in caso di perdita della natura di SMS. In quest ultimo caso sarà necessario prestare attenzione a quali fattispecie si farà riferimento per procedere alla sanzione della devoluzione. Le fattispecie dovranno essere identificate precisamente e, pertanto, solo se la SMS: non rispetterà il principio di non lucratività o non svolgerà una delle attività tipiche (anche attraverso l istituzione e/o gestione di fondi sanitari integrativi ovvero il criterio della cosiddetta mutualità mediata) o non erogherà i servizi e le prestazioni nei limiti delle disponibilità finanziarie e patrimoniali, o si limiterà a svolgere una strumentale funzione passiva di intermediario tra i soci mutualisti ed eventuali diversi enti gestori delle prestazioni, allora, solo in tali casi, subirà la sanzione della devoluzione, insieme alla cancellazione dal Registro delle imprese e dall Albo delle cooperative. Applicazione analogica della normativa sulle cooperative La legge 3818, anche nella sua versione originaria, contiene una disciplina lacunosa e pone il problema della relativa integrazione con le norme codicistiche concernenti le società, in particolare quelle cooperative. L applicazione di tali norme dovrebbe avvenire in via analogica, non in via diretta, il che implica la necessità di valutare caso per caso se una determinata norma possa essere adottata dalle sms oppure no, in coerenza con la ratio complessiva della disciplina delle sms. Tra gli istituti non applicabili, ad esempio, vi è quello del capitale sociale e dei conferimenti dei soci che l articolo 3 della legge 3818 non prescrive, a differenza invece dell ammissibilità dei contributi che i soci debbono versare periodicamente; della destinazione degli utili; degli strumenti finanziari; del ristorno e della disciplina relativa alle agevolazioni fiscali delle cooperative. 9

10 Sono invece applicabili le norme in materia di parità di trattamento; di responsabilità limitata; di regolamenti mutualistici; di requisiti dei soci ed ammissione degli stessi alla luce del carattere aperto della società; di recesso, esclusione e morte del socio; di assemblea, organo amministrativo e diritti di controllo dei soci. In materia di organo di controllo interno, l articolo 3 della legge 3818 stabilisce che lo statuto debba determinare espressamente, tra l altro, la formazione degli uffici esecutivi e di un comitato di sindaci colla indicazione delle loro attribuzioni. Quindi, che vi sia un obbligo di formare un comitato di sindaci non vi è dubbio. Non è invece chiaro se questo debba corrispondere al collegio dei sindaci così come disciplinato dal codice civile. La via interpretativa più plausibile sembra essere quella di ritenere applicabile la disciplina delle cooperative srl, con quanto ne consegue rispetto alla (non) obbligatorietà di nominare l organo di controllo (che può essere anche nella forma monocratica) e di sottoporsi al controllo contabile in relazione a determinati parametri. Le cosiddette associazioni mutualistiche A conclusione della esposizione della riforma legislativa delle sms rimane un quesito da risolvere e cioè cosa succede a quelle società che non aderiscano alle nuove disposizioni, perché non si iscrivono al registro delle imprese o perché non hanno volontà o possibilità di svolgere le attività tipiche stabilite dall articolo 1. Si tratta di un problema non indifferente anche perché molte sms, nonostante non esercitino propriamente le attività richiamate dalla legge 3818, svolgono spesso una funzione sociale importante nel loro ambito territoriale, riconosciuta frequentemente dagli enti locali o dalle regioni. Le nuove disposizioni risultano essere tuttavia chiare e peraltro in linea con quanto già stabiliva la normativa originaria. Se una sms non svolgerà le attività di cui all articolo 1 e non rispetterà gli adempimenti previsti dalla legge non potrà qualificarsi sms ai sensi della legge 3818/1886, non acquisirà o manterrà la personalità giuridica, né potrà godere dei benefici fiscali tipici delle sms. Ciò non significa che tali sms dovranno sciogliersi. Come autorevole dottrina e giurisprudenza hanno affermato, esse potrebbero essere inquadrabili quali associazioni non riconosciute, qualora possiedano i relativi requisiti. Gli adeguamenti statutari alla novella legislativa 10

11 Dalla lettura delle nuove norme vi è la necessità di porre attenzione ad eventuali aggiornamenti. In particolare, sarebbe utile verificare: la coerenza delle attività previste in sede di oggetto sociale con quelle previste dal nuovo articolo 1 della legge Le attività elencate dall articolo 1 soprattutto quelle contenute nelle lettere c) e d)- hanno un carattere generico, rappresentano un perimetro indicativo di quanto sia possibile o no per le SMS. Non vi è, in altre parole, la necessità di modificare l oggetto sociale descritto nello statuto vigente qualora questo risulti coerente alle nuove disposizioni di legge; l estensione dell attività mutualistica ai familiari conviventi dei soci; la possibilità di istituire e/o gestire fondi sanitari integrativi; l esercizio del criterio della mutualità mediata E importante che nello statuto il criterio della mutualità mediata sia disciplinato sia nel senso che la mutua possa erogare le proprie prestazioni ai soci di un altra mutua aderente, sia nel senso opposto, cioè che i propri soci possa usufruire delle prestazioni di un altra SMS, cui la mutua aderisca. il richiamo all assenza dello scopo di lucro lo svolgimento delle attività culturali ed educative in via complementare a quelle istituzionali. la necessità/opportunità di costituire l organo di controllo interno; l opportunità di introdurre la categoria dei soci sostenitori; la destinazione del patrimonio, in caso di scioglimento o di sanzione a seguito della perdita della qualifica di SMS, in favore di altra SMS ovvero ad uno dei Fondi mutualistici promossi dalle Centrali cooperative. 11