Controlli pubblici e certificazioni ambientali. Rapporti tra due istituti distinti.

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1 ARPA EMILIA-ROMAGNA Controlli pubblici e certificazioni ambientali. Rapporti tra due istituti distinti. Sicurezza sul lavoro e certificazioni ambientali: lo scenario delle responsabilità Bologna 16 ottobre 2012 Giovanni Fantini LA SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI PUBBLICI SULLE IMPRESE Le principali fonti normative sulla semplificazione dei controlli pubblici sulle imprese sono come noto: ART. 30 D.L. 112/2008 (legge 133/2008) ART. 14 D.L. 5/2012 (legge 35/2012) Tali norme prevedono la razionalizzazione (mediante riduzione o eliminazione) dei controlli pubblici per le imprese ed organizzazioni che siano in possesso di certificazioni ISO o di altre certificazioni emesse, a fronte di norme armonizzate, da un organismo di certificazione accreditato o da un ente di accreditamento ai sensi della normativa europea ed internazionale. 1

2 ORIGINE COMUNITARIA DELLE NORME SULLA SEMPLIFICAZIONE Le norme in questione recepiscono il contenuto dell art. 38 del Regolamento CE n. 1221/09 (c.d. EMAS III): tuttavia, rispetto alla fonte comunitaria il legislatore nazionale pare aver ampliato il contenuto della deregolamentazione prevedendo la riduzione dei controlli pubblici sulle imprese certificate e non semplicemente una razionalizzazione degli oneri in capo a tali imprese (come invece si legge nel Regolamento). CRITICITA DELLE NORME DI SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le norme considerate presentano, invero, alcuni elementi di criticità: 1) si riferiscono indistintamente a diverse tipologie di certificazioni senza prevedere regimi semplificatori differenziati a seconda del sistema di certificazione adottato e delle caratteristiche sue proprie; 2) non precisano quali siano i controlli pubblici che possono essere sostituiti dalle certificazioni. 2

3 IL PERICOLO DELLE NORME MANIFESTO Inoltre, sia l art. 30 del d.l. n. 112/2008 sia l art. 14 del d.l. n. 5/2012 rimandano la definizione specifica delle misure di semplificazione ad uno o più futuri regolamenti di delegificazione. Tuttavia, poiché non risulta ancora emanato nessuno di tali regolamenti (nemmeno quello che avrebbe dovuto essere adottato oltre quattro anni fa), sorge il dubbio che allo stato attuale si tratti più propriamente di norme manifesto. L AMBITO DI APPLICAZIONE DELLE NORME DI SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI PUBBLICI Per definire la portata delle norme di cui si tratta è necessario ribadire la distinzione preliminare tra: CERTIFICAZIONE ISO REGISTRAZIONE EMAS 3

4 IL SISTEMA DI CERTIFICAZIONE ISO Il sistema di certificazione ISO ha natura volontaria ed esclusivamente privatistica. Infatti: le regole tecniche e procedurali non sono codificate in una fonte normativa ma sono create in via autonoma dall associazione delle strutture più rappresentative della normalizzazione per i diversi Stati nazionali la certificazione è rilasciata da un soggetto privato peraltro accreditato da un organismo con natura giuridica ibrida. Accredia infatti anche se nel proprio Statuto viene definita come un Ente e viene sottoposta alla vigilanza del MSE, è un associazione privata ex art. 14 C.C. SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI E CERTIFICAZIONE ISO Il carattere squisitamente privatistico del sistema di certificazioni ISO induce a ritenere che il possesso di tale certificazione da parte di un impresa non possa essere sostitutivo degli ordinari controlli pubblici sull attività di detta impresa. Parrebbe dunque auspicabile che il futuro regolamento attuativo escluda, o comunque limiti, l applicazione delle misure semplificatorie dei controlli alle imprese in possesso della sola certificazione ISO. 4

5 IL SISTEMA DI REGISTRAZIONE EMAS Rispetto al sistema di certificazione ISO, il sistema di registrazione EMAS, ancorché ovviamente sempre volontario, si è caratterizzato finora per una disciplina più rigorosa e con elementi di coinvolgimento delle istituzioni. Infatti: la procedura e i contenuti tecnici della disciplina sono formalizzati all interno di una fonte normativa di diritto comunitario direttamente applicabile nei singoli Stati membri (Regolamento CE n. 1121/2009, c.d. EMAS III); tra i requisiti previsti dal Regolamento per ottenere la registrazione, è sempre valutata come pre condizione la conformità dell organizzazione alla normativa in materia ambientale; IL SISTEMA DI REGISTRAZIONE EMAS (segue) l accreditamento del verificatore privato è finora stato rilasciato da un soggetto pubblico (l apposito Comitato incardinato all interno del Ministero dell Ambiente). Come considerare in futuro Accredia? alla registrazione finale dell organizzazione procede il Comitato e non il verificatore, il quale svolge soltanto un attività che si inserisce nel procedimento pubblicistico preordinato alla registrazione. 5

6 IL COINVOLGIMENTO DELLE ARPA NEL PROCEDIMENTO EMAS Ad ulteriore conferma del maggiore rilevo istituzionale del procedimento di registrazione EMAS deve essere segnalato il coinvolgimento delle Arpa in fase istruttoria. Infatti il Comitato acquisisce, tramite Ispra, anche la relazione dell Arpa competente che si esprime in merito alla conformità dell organizzazione rispetto alla normativa ambientale (è peraltro un giudizio non prognostico che non vincola accertamenti futuri). LA REGISTRAZIONE EMAS E LE NORME SULLA SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le precedenti osservazioni dimostrano che la procedura volontaria EMAS presenta alcune fasi pubblicistiche. Ciò induce a chiedersi se tale componente istituzionale della procedura possa ritenersi sufficiente per esonerare completamente le organizzazioni registrate EMAS dalle altre forme di controllo pubblico eventualmente previste da norme di legge o provvedimenti amministrativi. 6

7 Se si ritenesse che la componente pubblicistica del procedimento di registrazione EMAS fosse sufficiente e come tale sostitutiva o fortemente limitativa di ogni altro intervento di controllo pubblico sull attività dell organizzazione, si potrebbe giungere alla paradossale conclusione per cui: la P.A. non potrebbe più svolgere i controlli richiesti da eventuali altri titoli abilitativi o autorizzativi rilasciati all organizzazione per l esercizio di determinate attività (es. AIA, autorizzazioni alle emissioni in atmosfera etc.); la P.A. non potrebbe più effettuare controlli a seguito di segnalazione di cittadini, enti, o della stessa Procura; la P.A. non potrebbe irrogare sanzioni per inottemperanza alle disposizioni normative perché verrebbe meno il presupposto di applicazione delle stesse (ossia l attività di controllo ispettivo). CONCLUSIONI Il controllo pubblico esercitato nel corso del procedimento di registrazione EMAS (sia in fase di accreditamento del verificatore sia in fase di registrazione) non può essere equiparato alle altre forme di controllo pubblico previste dalla legge o da specifici provvedimenti amministrativi. Queste altre forme di controllo pubblico sono necessarie per garantire la continuità del rispetto degli obblighi e delle prescrizioni in una materia sensibile come la tutela dell ambiente. 7

8 CONCLUSIONI (segue) Poiché l eliminazione dei controlli pubblici ulteriori rispetto a quelli esercitati in sede di certificazione/registrazione renderebbero impossibile un effettiva tutela dell ambiente dal momento che mancherebbe un monitoraggio costante degli effetti dell attività delle imprese il controllo esercitato in sede di registrazione EMAS (o di altre eventuali procedure certificative) non può ritenersi equipollente rispetto agli controlli pubblici previsti da norme di legge o atti amministrativi: tali controlli, ancorché distinti, devono integrarsi a vicenda al fine di garantire una tutela dell ambiente piena ed effettiva. QUALCHE SPUNTO IN PROSPETTIVA Alla luce delle predette considerazioni sarebbe dunque auspicabile che i futuri regolamenti attuativi: chiarissero l ambito di applicazione delle semplificazioni, focalizzandosi su EMAS, ed escludendo le imprese in possesso unicamente di certificazione ISO chiarissero quali controlli pubblici possono ritenersi sostituiti dalle certificazioni e quali devono invece considerarsi ineliminabili 8

9 Grazie per l attenzione 9