Oggetto: Analisi tecnico-amministrativa in tema di funzioni trasferibili all Unione Gerundo.

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1 Castelleone, 14 Marzo 2011 Al Consiglio dell Unione Gerundo Sede Oggetto: Analisi tecnico-amministrativa in tema di funzioni trasferibili all Unione Gerundo. 1. Il perché di un analisi. Nell ambito dell ultima riunione del consiglio dell Unione il Sindaco di Madignano, Consigliere dell Unione Gerundo aveva invitato il Segretario dell Unione a svolgere un analisi tecnicoamministrativa finalizzata alla possibilità di un incremento dei servizi delegabili all Unione da parte dei Comuni aderenti o comunque a far sì che l Unione rappresentasse per i Comuni una maggiore risorsa nell ambito dell azione amministrativa. Tale esigenza oltre che nata da una fisiologica verifica dettata dal principio costituzionale di buona amministrazione (art. 97 comma 1 - Costituzione) trovava spunto dal combinato disposto di cui all art. 14 comma 28 della L.122/2010 e dell art.21 comma 3 della L.42/2009 il quale dispone che i Comuni sino a 5000 ab. devono svolgere in forma associata (Convenzione o Unione): a) Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo; b) Funzioni di Polizia Locale; c) Funzioni di Istruzione Pubblica, ivi compresi i servizi resi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e di refezione, nonché l edilizia scolastica; d) Funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti; e) Funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell ambiente fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché il servizio idrico integrato; f) Funzioni del settore sociale. Si evidenzia che: La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa (art. 14 comma 29 L.122/2010). La norma non dispone l indicazione né di tempi né di sanzioni; si ritiene che la Regione abbia competenze in tal senso. Utile ricordare che per quanto riguarda funzioni di competenza del Comune, prima della specificazione di quelle fondamentali come sopra indicate, non si può che far riferimento che all art.13 comma 1 del D.Lgs 267/2000 là dove dispone tra l altro che Spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio..salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

2 Detta competenza residuale, lungi dall avere un significato riduttivo, poneva e comunque pone l ente Comune centralmente strategico nell ambito del sistema delle autonomie locali, ruolo così rafforzato dal novellato disposto Costituzionale (art.118) in tema di sussidiarietà verticale ed orizzontale. L approccio al compito assegnato è stato intrapreso seguendo un protocollo che iniziando con l individuazione della normativa afferente la problematica per definirne la situazione di diritto, si sviluppava conseguentemente con l analisi delle dotazioni organiche dei singoli Comuni nonché delle modalità gestionali con le quali i servizi vengono erogati tenendo costantemente riferimento in prima fase ed in senso teorico le caratteristiche e le potenzialità che possono essere offerti in tema di gestione associata dei servizi da parte dell ente Unione, dal percorso storico effettuato dall Unione Gerundo, dai servizi attualmente dalla stessa erogati, ed infine dal documento programmatico approvato dal Consiglio dell Unione in data Novembre Come spesso accade nell ambito delle metodologie di analisi, per la verità più tipiche della ricerche in senso stretto che da una verifica gestionale di questo tipo, ben presto ci si è resi conto che il focus dell indagine non si manifestava più che come potenziamento ed efficientamento dell Unione Gerundo, ma sulla necessità invece di capirne le ragioni: nel processo di storicizzazione del fenomeno Unione Gerundo la verifica del chi siamo o meglio nella fattispecie che cosa è diveniva prodromicamente essenziale per definire poi il dove andiamo che invece era stata il punto di partenza della verifica. In astratto dal punto di vista aziendalistico e tenendo presente, nell ambito della gestione amministrativa solo il principio di economicità, per cui tutto ciò al netto di problematiche politche, sociali o simili e pertanto come esercizio accademico ma non solo, emerge e non mi è difficile affermare che per un bacino di utenza di circa abitanti con adeguanti processi di modernizzazione ed una razionalizzazione ed efficientamento delle strutture burocratiche si possano gestire i servizi residui attualmente resi dai Comuni aderenti all Unione Gerundo riducendo sino al 30% o forse anche più, la dotazione organica teoricamente disponibile per l Unione (circa 80 dipendenti) garantendo presuntivamente servizi migliori. Si pensi solo a servizi quali i Demografici o l Ufficio Tecnico centralizzati o comunque posti in sinergia gestionale. Ciò anche considerato che già molteplici gestioni attualmente sono già delegate e di fatto gestite in forma associata o per legge (Politiche sociali,acqua, Gas, Rifiuti) o per scelta (Società partecipate). Ma allora in che termini si pone la problematica? 2. Qualche riferimento tecnico- gestionale e normativo. Per avere una grammatica comune necessita definire in modo estremamente concreto, il concetto di Unione, di funzione amministrativa, e di funzione di competenza comunale nell ambito degli aspetti più essenziali del quadro normativo afferente il tema. Ai sensi dell art. 32, 1 comma del D. Lgs. 267/2000 Comuni costituiscono l Unione allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. Di fatto l Unione è una modalità di gestione di servizi comunali in forma associata.

3 Vi sono altre forme di gestione in forma associata, la più semplice è la convenzione, altre forme di associazionismo possono essere l Azienda consortile, altre ancora erano i Consorzi, le Comunità Montane...il tema dell associazionismo come è noto è in rapida e costante evoluzione così come quella della dimensione ottimale degli enti con riferimento demografico e/o logiche di economia di scala. Inutile in questa sede dilungarmi oltre. Questo accenno può però assumere molta importanza là dove il legislatore, come sopra accennato, dispone che una medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa Secondo dottrina consolidata la funzione amministrativa è caratterizzata dall essere un attività finalizzata al conseguimento in concreto di obiettivi generali fissati all interno degli atti espressione dell indirizzo politico, ancor più nello specifico è un attività rivolta al perseguimento di fini come sopra individuati con il minor sacrificio possibile degli interessi eventualmente contrapposti secondo il principio di proporzionalità di matrice comunitaria. Continuando: una funzione amministrativa si manifesta nella gestione di un servizio e più nello specifico si esplicita nel fare. Sia ben chiaro che non è né il solo né il più importante dei momenti di un ciclo produttivo. la strategia, l indirizzo ed il controllo lo sono altrettanto, ma è di gestione di servizi che qui si parla perché è la gestione che si concretizza con un prodotto finalizzato a curare gli interessi delle Comunità e promuoverne lo sviluppo, mission del Comune ai sensi dell art.3 comma 2 del D.Lgs. 267/2000. Cosa significa fare nell ambito dei servizi comunali. Più che una definizione ritengo più utile elencare alcuni esempi per ogni settore attraverso i quali viene divisa la funzione/gestione dei servizi comunali: Tenere le liste elettorali (Demografici) Funzione generale di Amministrazione a). Predisporre delibere e regolamenti (Segreteria)- Funzione generale di Amministrazione a). Progettare lavori pubblici (Ufficio Tecnico LLPP) Funzione gestione del territorio e) o istruzione pubbblica c). Curare l istruttoria di strumenti urbanisti attuativi del PGT (Ufficio Tecnico Urbanistica) Funzione gestione del territorio e). Accertare ed incassare tributi (Ragioneria) Funzione generale di Amministrazione a). Vigilare e sanzionare in tema di viabilità, ambiente,..(polizia locale) Rapportarsi online con organismi esterni anche in tema di controllo (Corte dei Conti, Autority..). (Settori diversi). Distribuire pasti agli anziani (Servizi Sociali) Altri mille! Trasferire una funzione/gestione/servizio all Unione modalità significa che: in estrema sintesi e con i limiti di detta 1. Il servizio/attività trasferito all Unione non viene più fatto dal singolo Comune ma viene fatto dall Unione per conto dei Comuni. 2. Il Responsabile del Servizio ed i dipendenti conseguentemente trasferiti all Unione per le funzioni trasferite, di norma, non si relazionano più con gli organi dirigenti (politici e tecnici) dei singoli Comuni ma a quelli dell Unione.

4 3. Fatte salve le esigenze di front office (che tenderanno fisiologicamente a diminuire per processi di modernizzazione tecnologica) di norma i dipendenti interessati alle funzioni trasferite lavorano presso la sede che l Unione ha individuato. Pur nell ambito di una visione dialettica delle argomentazioni sopra descritte è chiaro che la tendenza è comunque quella che un potenziamento delle gestioni in capo all Unione rappresenta una riduzione delle stesse in capo ai singoli Comuni pena una duplicazione dei costi. (Problematica che si è verificata anche per le Società Partecipate). Come rappresentazione contabile di detto processo potremmo affermare che il Bilancio dell Unione con annesso Piano Esecutivo di Gestione ed i Bilanci dei singoli Comuni sono nella loro consistenza inversamente proporzionali sino all azzeramento di quest ultimi nel caso di massima efficienza, efficacia ed economicità raggiunta nell ambito dell azione amministrativa da parte dell Unione obiettivo che ovviamente tutti dovrebbero porsi ai sensi del sopracitato principio Costituzionale di buona amministrazione. Nella fattispecie erano molto più esplicite le abrogate norme della L. 142/1990 ai sensi delle quali i Comuni di piccola entità demografica potevano richiedere la fusione immediata (art.11) oppure dar vita alla forma associativa denominata Unione di Comuni (art.26) la quale costituiva la prima fase del procedimento di fusione. 3. In particolare l Unione Gerundo. Una prima domanda si pone per la genesi dell Unione Gerundo. Qual era la reale motivazione? Il percorso amministrativo iniziato nel 2003 dimostra che l istituzione dell Unione Gerundo non era una risposta a criticità organizzative/gestionali ed economiche immediate, ma da strategie amministrative, oltre che di politiche territoriali, di efficientamento delle gestioni, su percorsi associazionistici, favorite da contributi statali e regionali. Non scordiamo che il tema dell associazionismo tra Comuni era stato introdotto in modo innovativo dalle già citate abrogate norme di cui alla L. 142/1990 peraltro in gran parte recepite e rilanciate con modifiche del TUEL D.Lgs. 267/2000 e pertanto allora come ora di estrema attualità e come sopra accennato oggetto di incentivi finanziari. I fatti hanno dimostrato e dimostrano che nella sua evoluzione l Unione da strumento è diventata un fine. Nella situazione in essere l Unione Gerundo non può avere un futuro né a breve né a medio termine per la mancanza di presupposti sia politici che tecnici al suo mantenimento. Per presupposti politici non si intende la volontà politica formalmente enunciata di mantenere o meno l Unione, ma il rapporto che hanno nei singoli Comuni gli organi di rappresentanza politica con gli apparati burocratici che lungi dall essere quello di indirizzo e controllo (espletato con gli strumenti di programmazione finanziaria : Bilancio, RPP, Peg) è di fatto dirigistico/gestionale nei confronti degli apparati stessi nella quotidianità. Questo modello fa richiedere potenzialmente sempre maggiori risorse (peraltro limitate per legge), in particolare di personale, su obiettivi che in linea teorica si riproducono in modo esponenziale e

5 non sempre sono strategici come può essere una riorganizzazione su logiche territoriali di un servizio e che addirittura ne può rappresentare un limite. In questo modello il Segretario Comunale svolge funzioni quasi esclusivamente notarili (partecipazione riunioni degli organi collegiali), consulenziali, e di garante della legalità. Punti di forza di questo modello gestionale, che peraltro caratterizza nella fase attuale il nostro sistema delle autonomie locali, oltre la legittimazione democratica, e già ciò potrebbe bastare, è il contributo allo stato attuale indispensabile che gli organi amministrativi di rappresentanza politica danno alle gestioni sia in termini propositivi (istanze dei cittadini) che operativi (apporto di professionalità che si integrano con quelle delle strutture burocratiche). Per mancanza di presupposto tecnico significa invece una drastica riduzione in tema di risorse con particolare riferimento alla spesa ed al personale che ha caratterizzato la tendenza della finanza pubblica in generale e quella locale in particolare nell ultimo quinquennio e che si è manifestata in modo particolarmente forte con la manovra estiva del 2010 (L.122/2010). Questo perché i servizi svolti dall Unione sono percepiti come una implementazione degli stessi su logiche aggiuntive e non su logiche di razionalizzazione delle risorse. Detta riduzione di risorse paradossalmente spinge invece i comuni di piccole dimensioni a cercare nuove forme associative non trovando riscontro ai loro bisogni nell Unione. Ciò potrebbe avvenire solo attraverso il radicale processo di trasformazione organizzativa sopra accennato. Quanto sopra aumenta la criticità dell Unione se si considera altresì le molteplici modalità associative che già coinvolgono i Comuni aderenti (Es.: Comunità Sociale Cremasche, SCRP, convenzioni con altri Comuni, ) e che storicamente non hanno trovato riscontro nell Unione. A tal proposito si rinvia al già citato documento programmatico dell Unione del 2009 che ha evidenziato la criticità ma che non ha trovato alcun riscontro. 4. Cosa doveva/dovrebbe essere l Unione Gerundo e che cos è. Cosa doveva/dovrebbe essere. Un supercomune con una sua struttura burocratica al quale i Comuni delegano servizi/attività, dotato di risorse finanziarie e di personale trasferite dai Comuni stessi. Ciò andava fatto sin dal 2003 quando il quadro normativo dava la possibilità di implementare dette risorse là dove la razionalizzazione di quelle esistenti non fosse bastata. Che cos è. Dal punto di vista gestionale una scatola vuota che per alcune fattispecie genera diseconomie di gestione sia in termini di tempi che in senso stretto. In una valutazione contabile rigida rappresenta per le finanze pubbliche un danno erariale..che non grava sui bilanci comunali solo perché le spese generali sono garantite ancora in modo sufficiente da trasferimenti statali. Le poche gestioni delegate potrebbero essere effettuate con strumenti associativi meno complessi come può essere la convenzione tra enti. Dal punto di vista strategico e politico spetta eventualmente alla politica darne i contenuti. La presente viene rimessa al Consiglio dell Unione per le valutazioni e gli adempimenti di competenza. IL Segretario dell Unione Fausto Ruggeri