Analisi di rischio ed obiettivi di bonifica sostenibili e ragionevoli

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1 Analisi di rischio ed obiettivi di bonifica sostenibili e ragionevoli 3 Vittorio Giampietro, Franco Giampietro Introduzione Il presente contributo intende analizzare il rapporto tra l Analisi di Rischio (d ora in avanti anche, AdR) e la definizione e la selezione degli obiettivi di bonifica, nell ambito della normativa vigente. Non sono pochi, infatti, i casi nei quali i soggetti coinvolti nel procedimento ex art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006 (in primis, i tecnici progettisti ed i funzionari pubblici) si trovano a discutere, all interno delle Conferenze dei Servizi, su quali siano gli obiettivi da perseguire, per rispettare la lettera e lo spirito di una normativa piuttosto complessa, talvolta contraddittoria e confusa. D altra parte, il dibattito tra le diverse posizioni, spesso genericamente orientate in base ad astratti richiami ai principi di precauzione e di sviluppo sostenibile, può portare ad inevitabili ritardi nella soluzione dei numerosi procedimenti, con indubbi danni all intera collettività, procrastinando i termini della progettazione operativa e della conseguente esecuzione degli interventi di risanamento, per i quali non si riesce a definire un obiettivo univoco e condiviso. Il tema, in estrema sintesi, può essere ricondotto alla seguente questione, vale a dire se nella selezione degli obiettivi di bonifica debbano essere sempre selezionate le Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR), derivanti dall applicazione dell AdR, ovvero se, e in che termini, debbano essere assunte le Concentrazioni Soglia di Contaminazione, (CSC) quali obiettivi di bonifica. La risposta al quesito può essere fornita in base ad un breve richiamo alla normativa, con qualche cenno agli orientamenti giurisprudenziali e ministeriali di maggiore rilievo, e previo richiamo del ruolo, delle potenzialità e dei limiti dell AdR nell ambito della normativa vigente. Definizioni essenziali e conseguenti obblighi di bonifica L art. 240 del D.Lgs. n. 152/2006 contiene numerose definizioni utili, ai fini sia delle definizioni di sito contaminato ovvero non contaminato, sia dei conseguenti obblighi di bonifica. In proposito, basti rilevare che 1. le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC), sono: «i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l analisi di rischio sito specifica...»; 2. le Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR), sono: «i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti costituiscono i livelli di accettabilità per il sito»; 3. un sito potenzialmente contaminato è: «un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)»; 4. è non contaminato: «un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrici ambientali risulti inferiore ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) oppure, se superiore, risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR) determinate a seguito dell analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica»; 5. la bonifica è: «l insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)». Non si può, infine, trascurare l Allegato 3 al Titolo V del 112

2 Bonifiche TUA, relativo ai criteri generali per gli interventi di bonifica e di messa in sicurezza, ove si specifica che: «la bonifica di un sito inquinato è finalizzata ad eliminare l inquinamento delle matrici ambientali o a ricondurre le concentrazioni delle sostanze inquinanti in suolo, sottosuolo, acque sotterranee e superficiali, entro i valori soglia di contaminazione (CSC) stabiliti per la destinazione d uso prevista o ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR) definiti in base ad una metodologia di Analisi di Rischio condotta per il sito specifico sulla base dei criteri indicati in Allegato I». Tali definizioni consentono le seguenti immediate considerazioni, relative agli obblighi di bonifica, secondo la procedura ordinaria, ex art. 242: a. il sito è da considerarsi non contaminato e, perciò, non soggetto ad alcun obbligo di caratterizzazione, analisi di rischio e bonifica, ogni qualvolta siano rispettate le CSC (vedi retro, punti 1 e 4, prima condizione) o, comunque, le CSR (v. punto 4, seconda condizione); b. una volta accertato il superamento delle CSC, è necessaria la caratterizzazione del sito e l AdR, per determinare le CSR, che rappresentano, al contempo, i limiti di accettabilità e gli obiettivi della bonifica (vedi retro, punti 3 e 5); c. l obbligo di bonifica è, pertanto, basato su un criterio misto, che parte con dei valori tabellari di screening, inderogabili e validi su tutto il territorio nazionale (id est, le CSC) e, nel caso di un loro superamento, prosegue con l applicazione dell AdR sito specifica, che consente di determinare le CSR, al cui superamento sono obbligatorie la attività di messa in sicurezza, bonifica e ripristino; d. le CSR per le acque sotterranee devono essere poste, in ogni caso, pari alle CSC. Si deve, peraltro, rilevare che, accanto alla procedura ordinaria, ex art. 242, sussiste anche una procedura speciale, ex art. 252 bis (1), che individua nelle CSC gli obiettivi generali della bonifica, a meno che il progetto preliminare non ne dimostri l insostenibilità tecnico-economica (2); in tal caso, le concentrazioni residue devono comportare un rischio accettabile, da valutare con la sola applicazione diretta dell AdR. Per entrambe le procedure, sopra indicate, la piena integrazione tra le CSC e le CSR si basa su un presupposto elementare ed essenziale (3): la CSC deve costituire un valore soglia di attenzione (oltre il quale, in effetti, il sito è solo potenzialmente contaminato), mentre la CSR (che definisce la soglia di contaminazione ed il conseguente obiettivo di bonifica, in caso di suo superamento), non può essere inferiore alla CSC. In caso contrario, infatti, si potrebbe giungere ad una condizione paradossale, peraltro non infrequente (4), costituita dall imposizione di attività di bonifica (legate al superamento delle CSR) anche per siti definiti come non contaminati (in quanto le concentrazioni sono superiori alle CSR ma inferiori alle CSC) e, perciò, non soggetti ad alcun onere di bonifica, ai sensi del citato art Tale impasse può, in ogni caso, essere superata, all esito di una breve rassegna giurisprudenziale, che consente di trarre alcune conclusioni sulla gerarchia degli obiettivi di bonifica, nel caso in cui le CSR risultino inferiori alle CSC (5). Cenni giurisprudenziali ed orientamenti del MATTM Nel presente paragrafo si riassumono brevemente gli orientamenti giurisprudenziali e del Ministero dell Ambiente, espressi in merito al rapporto tra CSC e CSR. Basti citare, in proposito, la sentenza Tar Lombardia, sezione distaccata di Brescia, n. 869/2010, laddove si chiarisce che: «Non essendo state superate le concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non vi è il presupposto per attivare la procedura di bonifica (v. art. 242, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006). Queste concentrazioni operano infatti come valori di attenzione, oltre i quali sono necessarie la caratterizzazione del sito inquinato e l analisi di rischio sito-specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR). L obbligo di bonifica sorge solo quando sia superata anche questa seconda serie di concentrazioni (v. art. 242, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006)». (1) Procedura relativa esclusivamente ai sitidipreminenteinteressepubblico per la riconversione industriale, che non risulta molto applicata, a conoscenza degli autori, anche per mancanza di fondi, da parte dei Ministeri competenti. (2) Il dettato normativo è il seguente: «qualora il progetto preliminare dimostri che tali limiti non possono essere raggiunti nonostante l applicazione, secondo i principi della normativa comunitaria, delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, la Conferenza di Servizi indetta dal Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare può autorizzare interventi di bonifica e ripristino ambientale con misure di sicurezza che garantiscano, comunque, la tutela ambientale e sanitaria anche se i valori di concentrazione residui previsti nel sito risultano superiori a quelli stabiliti dalla Tabella I dell Allegato 5 al titolo V del presente decreto. Tali valori di concentrazione residui sono determinati in base ad una metodologia di analisi di rischio riconosciuta a livello internazionale». (3) Peraltro comune a tutte le normative (nazionali ed internazionali) sulla bonifica, basate sull applicazione dell AdR. (4) Anche per le assunzioni estremamente cautelative, poste nell applicazione dell AdR (vedi appresso). (5) Appare, infatti, chiaro che la procedura ex art. 242 non presenti aspetti problematici, nel caso in cui le CSR siano superiori o uguali alle CSC, potendosi in tal caso agevolmente selezionare le CSR, quali obiettivi di bonifica. 113

3 Già in precedenza il Tar Puglia, Lecce, sez. I, 29 gennaio 2009, n. 123 aveva evidenziato: «i valori di CSC sono stabiliti in modo fisso e predefinito dalla legge (Tabelle 1 e 2 contenute nell Allegato 5 del Titolo V del D.Lgs. n. 152/2006). Il relativo accertamento costituisce una sorta di screening iniziale prodromico alla individuazione dei valori di CSR (Contaminazione soglia di rischio), i quali vengono definiti - in caso di superamento di CSC - dall analisi di rischio specifica, che a sua volta rappresenta attività valutativa svolta all interno di un determinato procedimento amministrativo cui partecipano gli enti pubblici competenti per materia». Sul punto si è pronunciata, nello stesso senso, anche la Corte di Cassazione, secondo cui «una volta superate le CSC si deve procedere alla caratterizzazione e alla analisi di rischio sito specifica, in esito alla quale se si accerta il superamento delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) si deve far luogo alla messa in sicurezza e alla bonifica» (Cass. pen., sez. III, 8 marzo 2007, n. 9794). Ne deriva che l interpretazione letterale degli artt. 240 e ss., D.Lgs. n. 152/2006, non consente di ritenere che vi sia obbligo di bonifica nell ipotesi, come detto, non infrequente, in cui siano superate le CSR, ma non le CSC. Dall interpretazione degli artt. 240 e ss., D.Lgs. n. 152/ sulla scorta dei principi affermati dalla giurisprudenza sopra citata, secondo cui l accertamento dei valori delle CSC (in quanto valori di attenzione) è da ritenere prodromico rispetto all individuazione delle CSR - deriva, inoltre, che nel caso in cui le CSC (superiori ai valori tabellari) siano superiori alle CSR, gli obiettivi di bonifica dovranno perseguire la riduzione dell inquinamento ai valori delle CSC e non delle CSR. La validità di tale conclusione è stata confermata dal Ministero dell Ambiente, nell accordo di Programma del 16 aprile 2012, relativo al SIN di Porto Marghera, dove, con riferimento al punto 2, Standardizzazione delle tecniche di bonifica e messa in sicurezza, matrice suolo insaturo, prescrive che: «nel caso in cui le CSR stimate con analisi di rischio sito specifica risultino inferiori alle CSC di riferimento, ai fini della bonifica si adotterà quale obiettivo la CSC». Né, d altronde, nel caso in esame, potrebbe essere invocato il principio di precauzione al fine di affermare il contrario. Infatti, come ha affermato la Commissione Europea, nel parere COM(2000)1, «le misure basate sul principio di precauzione dovrebbero essere, tra l altro: proporzionali rispetto al livello prescelto di protezione, non discriminatorie nella loro applicazione, coerenti con misure analoghe già adottate, basate su un esame dei potenziali vantaggi e oneri dell azione o dell inazione (compresa, ove ciò sia possibile e adeguato, un analisi economica costi/ benefici), soggette a revisione, alla luce dei nuovi dati scientifici, e in grado di attribuire la responsabilità per la produzione delle prove scientifiche necessarie per una più completa valutazione del rischio». Tali limiti, relativi alle misure precauzionali che possono essere adottate dall Amministrazione trovano fondamento nell esigenza di «evitare un ricorso ingiustificato al principio di precauzione che diverrebbe una forma dissimulata di protezionismo». Ne deriva che l Amministrazione che intenda adottare provvedimenti cautelativi è tenuta, in applicazione del principio di precauzione, a dare un esauriente motivazione in relazione alla propria scelta, dimostrando che tali misure sono necessarie e proporzionali, ai fini della tutela della salute e dell ambiente. Pertanto, il principio di precauzione non potrebbe essere invocato nei casi, come quello oggetto del presente parere, in cui non può essere, tra l altro, dimostrato che la misura cautelativa (imposizione delle CSR come obiettivo di bonifica) sia necessaria al fine di tutelare la salute e l ambiente. Al riguardo occorre evidenziare che in base all art. 3 quinquies, D.Lgs. n. 152/2006 «i principi contenuti nel presente decreto legislativo costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell ambiente su tutto il territorio nazionale» (comma 1). In base all art. 3 quinquies, comma 2, D.Lgs. n. 152/ 2006, le Regioni «possono adottare forme di tutela giuridica dell ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purché ciò non comporti un arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali». Il legislatore nazionale ha, quindi, posto una soglia di attenzione (CSC), idonea a garantire una tutela generale, preventiva e di natura cautelativa. Misure più restrittive (la cui introduzione nell ordinamento regionale trova, comunque, i limiti stringenti previsti dallo stesso comma 2 dell art. 3 quinquies) possono essere adottate soltanto con legge regionale, mentre non possono essere imposte con atto amministrativo, emanato dall Amministrazione competente in materia di bonifica, in assenza di una legge regionale che le preveda. 114

4 Bonifiche Ruolo dell AdR nella bonifica dei siti contaminati Com è noto (6), l analisi di rischio è uno strumento di valutazione ampiamente utilizzato, in ambito statunitense ed europeo, sia per valutazione del rischio connesso alla contaminazione dei siti, sia per la selezione dei conseguenti obiettivi di bonifica. In ambito nazionale, l analisi di rischio è stata introdotta dal D.M. n. 471/1999 (7), come metodologia per determinare i valori di concentrazione residui, superiori ai valori limite tabellari, che costituivano, al contempo:. le concentrazioni limite (CL) di contaminazione, al cui superamento scattavano gli oneri di messa in sicurezza d emergenza, bonifica e ripristino;. gli obiettivi ordinari di bonifica. Il campo d applicazione dell AdR era, pertanto, inizialmente circoscritto ai casi in cui le migliori tecnologie di bonifica disponibili a costi sopportabili non consentissero di raggiungere i limiti tabellari, altrimenti inderogabili. Con la prima stesura del D.Lgs. n. 152/2006, il legislatore ha inizialmente adottato un approccio tipicamente risk based, che prevedeva la selezione di obiettivi di bonifica, derivanti dall applicazione dell AdR, considerati universalmente più alti e quindi, più permissivi (8), rispetto alle CSC, considerate talvolta come eccessivamente e/o inutilmente cautelative. L attuale formulazione del TUA, in seguito alle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 4/2008, prevede un approccio misto tabellare-risk based, poiché per le acque sotterranee le CSR devono di norma essere poste pari alle corrispondenti CSC, a partire dal punto di conformità (9), vale a dire al confine (talvolta anche all interno (10) del sito o della sub-area, oggetto di bonifica. Questo parziale ritorno verso un approccio tabellare risponde ad un chiaro orientamento del Legislatore, peraltro chiaramente anticipato dal Ministero dell Ambiente, anche in sede di contenzioso amministrativo (11), sostanzialmente motivato su un interpretazione molto estensiva del principio di precauzione. L obiettivo della bonifica, pertanto, non deve più essere stabilito in base all effettivo utilizzo della risorsa idrica (12), ma in base a standard di qualità (le CSC), che consentano tutti i potenziali usi plurimi della risorsa, ivi compresa la potabilità (13). Appare utile rilevare che l obbligo di porre la CSR pari alla CSC rende, in effetti, superfluo stimare il rischio sanitario sito-specifico, derivante dalla contaminazione delle acque sotterranee riproducendo, in modo più o meno mascherato, l approccio tabellare dei limiti di accettabilità generici, già previsti dalle CL del D.M. n. 471/1999. Funzionamento e limiti dell AdR Si ritiene utile accennare, di seguito, agli elementi essenziali dell AdR, il cui funzionamento è basato su tre componenti essenziali, che contribuiscono alla definizione di un modello concettuale (14), su cui operano i diversi algoritmi e software disponibili: 1. le sorgenti di contaminazione; (6) Vedi, inter alia, i contributi di F. Tatano e F. Quercia, La Bonifica dei siti contaminati, pagg (7) Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell art. 17 del D.Lgs. n. 22/1997. (8) Si veda C. Bossi, Bonifiche, inambiente & Sicurezza, 2008, 17. (9) Si rinvia all Allegato 1 alla Parte IV del TUA, ove si specifica che: «Il punto di conformità per le acque sotterranee rappresenta il punto a valle idrogeologico della sorgente al quale deve essere garantito il ripristino dello stato originale (ecologico, chimico e/o quantitativo) del corpo idrico sotterraneo, onde consentire tutti i suoi usi potenziali, secondo quanto previsto nella parte terza (in particolare art. 76) e nella parte sesta del presente decreto (in particolare art. 300). Pertanto in attuazione del principio generale di precauzione, il punto di conformità deve essere di norma fissato non oltre i confini del sito contaminato oggetto di bonifica e la relativa CSR per ciascun contaminante deve essere fissata equivalente alle CSC di cui all Allegato 5 della parte quarta del presente decreto.» Si noti, in proposito, che l originaria formulazione del medesimo allegato (prima delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 4/2008) prevedeva una diversa definizione del punto di conformità: «rappresenta il punto fra la sorgente ed il punto di esposizione, dove le concentrazioni delle sostanze contaminanti nelle acque sotterranee devono essere minori delle CSR calcolate con l analisi di rischio. Tale punto non può essere preso in modo generalizzato, dipendendo dalle caratteristiche del sito e dalla destinazione d uso delle aree interessate secondo i vigenti strumenti urbanistici. Esso dovrà necessariamente essere al di fuori del sito contaminato, indicativamente ad una distanza variabile tra 50 e 500 metri dalla sorgente di contaminazione». (10) In proposito, si rinvia ai Criteri metodologici APAT, paragrafo 4.5, ove si rincontra che: «Il punto di conformità èdefinito come il punto «teorico» o «reale» di valle idrogeologico, in corrispondenza del quale l Ente di Controllo deve richiedere il rispetto degli obiettivi di qualità delle acque sotterranee. Tale punto deve essere posto coincidente con il più vicino pozzo ad uso idropotabile o, qualora all interno del sito non siano presenti pozzi ad uso idropotabile, in corrispondenza del limite di proprietà dell area o, nel caso di siti di grandi dimensioni, in corrispondenza del confine della singola subarea... Qualora sussistano particolari condizioni sito-specifiche, a giudizio dell Ente di Controllo, potrà essere richiesto il posizionamento del punto di conformità all interno del limite di proprietà dell area o, nel caso di siti di grandi dimensioni, all interno del confine della singola subarea...». (11) Si veda Butti, Bonifiche: sull analisi di rischio scongiurato in parte il pericolo di un «ritorno al passato», nonché L. Raffaelli, Come cambia l analisi del rischio per i siti contaminati. (12) E dei conseguenti rischi sanitari, correlati alla determinazione della CSR sito-specifica, come previsto dall originaria formulazione del D.Lgs. n. 152/ (13) E, in effetti, le CSC corrispondono alle CL previste dal D.M. n. 471/1999, i cui valori derivano, in molti casi, dai valori di potabilità del D.P.R. n. 236/1988. (14) In altre parole, l AdR si basa sulla costruzione di un modello di simulazione numerico, che riproduce il comportamento della realtà fisica. La simulazione utilizza, pertanto, un modello concettuale astratto, costruito al fine di «replicare» le caratteristiche effettivamente riscontrate o riscontrabili. 115

5 2. il trasporto dei contaminanti attraverso le matrici ambientali, intese come vie di migrazione; 3. i bersagli, la cui esposizione alla contaminazione deve essere limitata a valori definiti in base a soglie di rischio accettabile. La schematizzazione della realtà, attraverso la costruzione del modello concettuale, necessita ovviamente di notevoli semplificazioni (15), che introducono importanti fattori di incertezza, di cui si cerca di tener conto, attraverso l imposizione di una serie di scelte cautelative (16), relative a tutte le componenti dell AdR. Basti citare, in proposito, la lisciviazione, definita nelle citate linee APAT come: «l infiltrazione dell acqua piovana all interno del suolo che, in seguito al contatto con i contaminanti, dà origine ad un eluato in grado di percolare attraverso lo strato insaturo fino al raggiungimento della falda, in cui avvengono fenomeni di diluizione, trasporto e dispersione». Ebbene, il fenomeno è stimato in modo diverso, a seconda dei software ed algoritmi utilizzati ed ha, d altra parte, un ruolo centrale (17) nell ambito dell applicazione diretta ed inversa dell AdR, in quanto:. in modalità diretta (18), conduce alla stima della contaminazione della falda, attraverso l utilizzo dei modelli di migrazione degli inquinanti dal suolo-sottosuolo, consentendo di verificare se vengono rispettate le CSC, come richiesto dal D.Lgs. n. 4/2008;. in modalità inversa (19), assume un ruolo preminente nello stabilire gli obiettivi di bonifica del suolo superficiale e sotterraneo, legati alla protezione della falda acquifera. E, come noto, vi è un certo dibattito (20) in merito alle opportunità ed alle controindicazioni, derivanti dall attivazione, in ogni caso, di tale percorso di migrazione all interno delle simulazioni: da un lato, infatti, si ritiene che il percorso debba essere sempre cautelativamente attivato, per evitare di poter sottostimare il rischio di possibili contaminazioni presenti (e future) della falda; dall altro, spesso l AdR porta ad una sovrastima del fenomeno della lisciviazione, inducendo a ipotizzare contaminazioni che vengono smentite dalle misure di campo. E tale sovrastima, come segnalato, porta (21) anche a stabilire delle CSR sui terreni estremamente ridotte. Non si può, infine, trascurare un ulteriore accenno ai limiti dell AdR, soprattutto qualora venga utilizzata come unico criterio di selezione degli obiettivi di bonifica e di valutazione degli interventi. I profili critici di maggiore rilievo derivano dalle seguenti circostanze:. i valori tabellari (CSC) rappresentano valori di screening, o valori di soglia generici, validi su tutto il territorio nazionale, derivanti dall analisi di rischio non sitospecifica: tale circostanza porta, in numerosi casi (22), ad ottenere obiettivi di bonifica sito-specifici (CSR) costantemente inferiori alle CSC;. non esiste, ancora oggi, un unico software «validato», ma diversi programmi (Risk 4, RBCA, GIUDITTA, RA- CHEL e Risk net), che portano a risultati difformi;. le semplificazioni introdotte delle metodologie di calcolo portano, talvolta, ad ottenere risultati chiaramente irragionevoli ed obiettivamente incompatibili proprio con le finalità e gli obiettivi dell AdR: basti rilevare, in proposito, che talvolta le CSR del suolosottosuolo risultano superiori alle concentrazioni di saturazione (23), inducendo a ritenere accettabile un livello di contaminazione del suolo-sottosuolo tale da consentire la presenza di inquinante in fase libera nel suolo o, peggio ancora, in falda (tramite la lisciviazione).. il costante ricorso ad ipotesi ampiamente cautelative, prescritto dalle citate linee guida APAT, può portare a risultati non confermati dall evidenza sperimentale, anche (o soprattutto) con riferimento alla lisciviazione (24), ovvero ad obiettivi di bonifica (CSR) chiaramente irragionevoli, oltre che tecnicamente ed economicamente insostenibili. (15) Ad esempio, i software d AdR ipotizzano che il suolo-sottosuolo sia un mezzo poroso ed isotropo, che la concentrazione sia uniformemente distribuita sulla sorgente, che la concentrazione degli inquinanti sia costante nel periodo d esposizione, etc. (16) In proposito, v. i Criteri Metodologici Apat. (17) Tanto da accendere numerosi dibattiti, incentrati sull opportunità ovvero necessità di considerare sempre attiva la via di migrazione, all interno della simulazione. Ferma restando la definizione, infatti, non si può non considerare che tale fenomeno può assumere rilevanza scarsa o nulla, se la falda risulta protetta da strati impermeabili naturali (argille) o artificiali. (18) Cioè a partire dalla conoscenza della contaminazione del suolo superficiale e sotterraneo. (19) Vale a dire, a partire da un livello di contaminazione accettabile nella falda. (20) Cfr. L. Musmeci, L analisi di rischio nel contesto nazionale ed internazionale: problematiche aperte e proposte, Ecomondo (21) Nell applicazione inversa dell AdR. (22) Si veda, tra l altro, i casi dell arsenico per il percorso «ingestione da suolo superficiale» e di numerosi composti clorurati cancerogeni, come indicato anche dal Documento di supporto alla Banca dati «ISS-INAIL». (23) Un generico inquinante nel suolo, fino alla concentrazione di saturazione, si presenta come soluto (nell acqua dei pori del suolo), come vapore (nell aria del pori) ed adsorbito al suolo (se il composto inorganico o polare) o al carbonio organico del suolo (se il medesimo composto è organico). Oltre la medesima concentrazione, l inquinante si presenta in fase libera. (24) Accade, infatti, che l AdR stimi una contaminazione della falda, attraverso il processo di lisciviazione, che non viene effettivamente riscontrata dalle analisi chimiche dirette. 116

6 Bonifiche In merito all ultimo punto, basti rilevare che un applicazione rigorosa (25) dell AdR porta in taluni casi ad ottenere CSR di due-tre ordini di grandezza inferiori alle corrispondenti CSC, conducendo ai seguenti paradossi:. in seguito all AdR, risulterebbero da bonificare anche porzioni di suolo-sottosuolo che, per definizione sono qualificate come non contaminate (26), con un rilevante aggravio dei tempi e dei costi di progettazione e d intervento, che appare del tutto immotivato (27);. i metodi ufficiali d analisi non consentirebbero, in ogni caso, di verificare il rispetto di CSR tanto infinitesimali e, pertanto, la bonifica sarebbe irrealizzabile;. infine (continuando nel paradosso...), le porzioni di suolo-sottosuolo conformi alle CSC residenziali, ma con concentrazioni superiori alle CSR, potrebbero essere scavate e conferite altrove, senza alcun trattamento di bonifica... E, in tali frangenti, tanto più in assenza di una vera e propria disciplina dell AdR (28), appare compito arduo (29) - per progettisti ed enti di controllo - disattendere le puntuali e cautelative indicazioni contenute nelle linee guida APAT, anche se producono obiettivi (CSR) irragionevoli ed insostenibili. Sostenibilità e ragionevolezza degli obiettivi di bonifica All esito delle definizioni e considerazioni, sopra esposte, è possibile esprimere alcune osservazioni conclusive su quale limite debba essere preso a riferimento, come obiettivo di bonifica, nel caso in cui le CSR, derivanti dall applicazione dell AdR secondo citata la procedura ex art. 242, risultino inferiori alle corrispondenti CSC. Giova rammentare, in proposito, che il Legislatore considera come bonifica l insieme delle attività finalizzate a riportare il sito alle CSC, ovvero alle CSR, nell ordine indicatoinallegato3altitolovaltua.inoltre,lecsc costituiscono, in ogni caso, un presupposto per l attivazione della procedura e dei connessi oneri di bonifica, dal momento che valori inferiori alle CSC qualificano il sito come non contaminato. A ciò si aggiunga che, come accennato nei precedenti paragrafi, il Legislatore ha:. da un lato, fissato dei limiti inderogabili (le CSC), sostanzialmente immutati fin dal D.M. n. 471/1999 (30);. dall altro, dopo aver introdotto, con la prima stesura del D.Lgs. n. 152/2006, degli obiettivi di bonifica sito specifici, secondo un approccio tipicamente risk based,ètornato verso l approccio tabellare, con il D.Lgs. n. 4/2008, imponendo le CSC quali obiettivi di bonifica per le acque sotterranee. Nè si possono dimenticare le criticità nell applicazione dell AdR, sopra sintetizzate, che potrebbero portare ad obiettivi diversi per uno stesso sito, con la semplice modifica del software utilizzato, ovvero ad obiettivi tecnicamente irragionevoli ed irraggiungibili, per di più in base all implementazione di un modello che, in ogni caso, potrebbe essere considerato non valido, in quanto le assunzioni cautelative, previste dalle linee guida nazionali, portino a risultati in contrasto con i riscontri di campo. In conclusione, la selezione degli obiettivi di bonifica ragionevoli e sostenibili, secondo la procedura ordinaria ex art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006 (31), discende, in primo luogo, dalla stima delle CSR, effettuata in base all Analisi di Rischio (32), nel rispetto delle seguenti ulteriori condizioni: 1. il modello di simulazione deve contemplare tutti e soli i parametri che consentono la migliore rispondenza ai dati di campo, ivi comprese le vie di migrazione; in particolare, laddove il percorso della lisciviazione non sia rappresentativo (33), i conseguenti valori di CSR del suolo-sottosuolo non possano essere presi quali obiettivi di bonifica ma, al più, possono costituire un valore di riferimento (34), in base al quale programmare le attività di monitoraggio future; (25) Vale a dire, rispettosa di tutte le assunzioni cautelative, previste dalle citate linee guida APAT, che per ogni fase della procedura e per la scelta di ogni valore di input della simulazione fa sempre riferimento al principio del reasonable worst case. Tale impostazione, d altra parte, nasce per compensare l incertezza che deriva dalle notevoli semplificazioni che necessariamente devono essere introdotte nei metodi di calcolo. (26) Ove risultano rispettate le CSC, già ampiamente cautelative. (27) Né si dovrebbero trascurare i possibili ulteriori impatti ambientali, correlati, ad esempio, alle maggiori volumetrie da scavare e trattare on site o, a maggior ragione, ex situ. (28) Prevista dall art. 242, comma 4, ove si specifica che: «i criteri per l applicazione della procedura di analisi di rischio sono stabiliti con decreto del Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e della salute entro il 30 giugno Nelle more dell emanazione del predetto decreto, i criteri per l applicazione della procedura di analisi di rischio sono riportati nell Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto...». (29) Ed appare, peraltro, evidente che le «deviazioni» dai criteri contenuti nella linee guida portano ad ulteriori ritardi nella validazione dell AdR, da parte della conferenza dei servizi. (30) Ove, come si è visto in precedenza, i medesimi valori, chiamati Concentrazioni Limite o CL, erano considerati anche come obiettivi di bonifica. (31) Analogo ragionamento, peraltro, può essere fatto anche per gli obiettivi di bonifica, nell ambito della procedura speciale ex art. 252 bis, anche in relazione alla circostanza che non potrebbero essere mutati i criteri generali di tutela ambientale. (32) Che risulti ovviamente coerente con il quadro normativo e giurisprudenziale, oltre che con i risultati della caratterizzazione e rispettosa delle linee guida tecniche di riferimento. (33) Vale a dire, laddove l attivazione della via di migrazione all interno dell AdR porti a stime non confermate dai valori di campo. (34) In tal caso, l attivazione della lisciviazione all interno dell AdR non porterebbe alla definizione di CSR vincolanti, quali obiettivi di bonifica, ma consen- (segue) 117

7 2. le CSR inferiori alle corrispondenti CSC non possono essere selezionate quali obiettivi di bonifica, poiché le seconde sono le concentrazioni al di sotto delle quali il sito è, per definizione normativa ed orientamento giurisprudenziale consolidato, non contaminato; 3. laddove le CSR risultino superiori alle corrispondenti CSC, possono essere adottati entrambi i valori, dal momento che le seconde costituiscono obiettivi più restrittivi (id est, più cautelativi), ancorché non vincolanti, ai sensi della citata procedura ex art Nota: (continua nota 34) tirebbe comunque di simulare un possibile scenario futuro di contaminazione della falda (talmente cautelativo da risultare, allo stato delle conoscenze, non credibile...), sul quale impostare i futuri monitoraggi ambientali, per accertare che tale scenario non si sia, nel frattempo, avverato. Bibliografia APAT, Criteri metodologici per l applicazione dell analisi assoluta di rischio ai siti contaminati, Rev. 2, Bonafè E., Protocolli operativi per la Bonifica e la Messa in Sicurezza, Confindustria Venezia Bonomo L., Siti contaminati: indagini, analisi di rischio e tecniche di bonifica, Politecnico di Milano Bonomo L., Siti contaminati: tecnologie di risanamento, Politecnico di Milano Bossi C., Bonifiche: l osservatorio di mercato su Ambiente & Sicurezza, inambiente & Sicurezza, 2008, 17. Butti L., Bonifiche: sull analisi di rischio scongiurato in parte il pericolo di un «ritorno al passato», inambiente & Sicurezza, 2008, 5. D Aprile L., Bonifiche e normativa, lo stato dell arte, inecoscienza, 2010, 3. De Cesaris A. L., Riflessioni critiche sul «Secondo decreto correttivo...», in questa Rivista, 2008, 5. Giampietro F., La bonifica dei siti contaminati - I nodi interpretativi giuridici e tecnici, Giuffrè Editore JRC European Commission, Derivation methods of soil screening values in europe. A review and evaluation of national procedures towards harmonisation, ISS ed INAIL, Documento di supporto alla Banca dati «ISS-INAIL», Musmeci L., L analisi di rischio nel contesto nazionale ed internazionale: problematiche aperte e proposte, Ecomondo Raffaelli L., Come cambia l analisi di rischio per i siti contaminati, Greenlex, marzo RECONnet, Studio comparativo di software di analisi di rischio sanitario - ambientale (D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i.), Quercia F, I nuovi criteri per l analisi di rischio dei siti contaminati introdotti dal D.Lgs. n. 4/2008, in questa Rivista, 2008, 4. Tumaini C., Analisi del Rischio e «principio di precauzione» nella gestione dei siti contaminati, in questa Rivista, 2009,