Questioni di Economia e Finanza

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1 Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers) e incentivi per il contraente privato: un analisi delle convenzioni di project financing in Italia di Rosalba Cori, Cristina Giorgiantonio e Ilaria Paradisi Dicembre 2010 Numero 82

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3 Questioni di Economia e Finanza (Occasional papers) e incentivi per il contraente privato: un analisi delle convenzioni di project financing in Italia di Rosalba Cori, Cristina Giorgiantonio e Ilaria Paradisi Numero 82 Dicembre 2010

4 La serie Questioni di economia e finanza ha la finalità di presentare studi e documentazione su aspetti rilevanti per i compiti istituzionali della Banca d Italia e dell Eurosistema. Le Questioni di economia e finanza si affiancano ai Temi di discussione volti a fornire contributi originali per la ricerca economica. La serie comprende lavori realizzati all interno della Banca, talvolta in collaborazione con l Eurosistema o con altre Istituzioni. I lavori pubblicati riflettono esclusivamente le opinioni degli autori, senza impegnare la responsabilità delle Istituzioni di appartenenza. La serie è disponibile online sul sito

5 ALLOCAZIONE DEI RISCHI E INCENTIVI PER IL CONTRAENTE PRIVATO: UN ANALISI DELLE CONVENZIONI DI PROJECT FINANCING IN ITALIA di Rosalba Cori, Cristina Giorgiantonio e Ilaria Paradisi Sommario Sulla base delle indicazioni scaturenti dall analisi economica e dalla prassi internazionale, il lavoro si propone di verificare l dell assetto negoziale recato dalle convenzioni di project financing, stipulate in Italia, per la realizzazione di opere pubbliche, nonché i margini di miglioramento eventualmente esistenti. A tal fine, si analizzano i contenuti negoziali maggiormente significativi delle concessioni di costruzione e pervenute all Unità Tecnica Finanza di Progetto per realizzare il monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico-privato. Nel complesso, l analisi mostra l arretratezza del sistema italiano e l esistenza di non trascurabili aree di criticità. L indagine supporta l esigenza di favorire nel nostro Paese un adeguata standardizzazione dei contratti, tesa in particolare ad assicurare: i) la previsione di più appropriati di applicazione delle penali per inadempimenti contrattuali del concessionario, soprattutto in fase di, e specularmente di premiali; ii) l inserimento di clausole relative alla condivisione dei documenti di finanziamento da parte delle amministrazioni aggiudicatrici; iii) l adeguato richiamo agli elementi quantitativi del piano economico-finanziario; iv) il rafforzamento dell attività di da parte dell amministrazione concedente nel corso delle varie fasi del contratto. Classificazione JEL: K12, D86, H83. Parole chiave: project financing, regolamentazione, allocazione dei rischi. Indice 1. Introduzione Le indicazioni provenienti dalla letteratura economica e dai confronti internazionali Il caso italiano: profili civilistici L analisi delle convenzioni: i singoli settori Ospedali Asili nido Interventi di edilizia istituzionale Impianti sportivi Cimiteri Parcheggi Impianti e reti di produzione e di distribuzione di energia e gas Conclusioni...36 Bibliografia...37 Appendice...41 Presidenza del Consiglio dei Ministri Unità Tecnica Finanza di Progetto. Banca d Italia, Servizio Studi di struttura economica e finanziaria.

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7 1. Introduzione Nonostante negli ultimi anni l istituto del project financing (PF) per la realizzazione di progetti infrastrutturali sia stato oggetto da un punto di vista giuridico-amministrativo di numerose riforme, tese a incentivare il ricorso allo strumento in Italia 1, il suo impiego nel confronto con altri paesi europei rimane ancora piuttosto limitato. Si consideri, infatti, che nel periodo tra il 1990 e il 2009, in Europa sono stati realizzati con formule riconducibili al partenariato pubblico-privato contrattuale (PPPc), di cui la concessione di lavori pubblici rappresenta la modalità principale 2, progetti, per un valore complessivo di milioni di euro. Di questi il 67 per cento è stato realizzato nel Regno Unito (53 per cento del valore); il 10 per cento in Spagna (12 per cento del valore); il 6 e il 5 per cento rispettivamente in Francia e in Germania (corrispondenti al 5 e al 4 per cento del valore totale); in Italia solo il 2 per cento (3 per cento del valore) 3. Inoltre il PF, i cui vantaggi potenziali sono massimi per progetti complessi, nei quali da un appropriata allocazione dei rischi possono derivare significativi guadagni di efficienza, non sembra essere utilizzato nella maniera più appropriata nel nostro Paese. Nonostante il sostanziale trend di crescita nel ricorso allo strumento, in Italia i progetti finanziati presentano dimensioni relativamente contenute: il valore complessivo delle gare di concessione di lavori pubblici è passato da 1,3 a 5,8 miliardi di euro dal 2002 al 2008 ed il loro numero da 184 a 411; l importo medio delle gare si è attestato intorno ai 16,5 milioni di euro 4. I progetti sono perlopiù relativi al settore dei servizi pubblici locali, con interventi non molto complessi, il cui flusso di cassa si presenta facilmente prevedibile, con un rischio di mercato presumibilmente contenuto 5. Il fatto che si tratti spesso di opere fredde 6, con Si ringraziano per i preziosi commenti Fabrizio Balassone, Magda Bianco e Marcello Clarich. Le opinioni espresse nel presente lavoro di ricerca rimangono, in ogni caso, di esclusiva responsabilità delle autrici e non impegnano in alcun modo le rispettive Istituzioni di appartenenza. 1 L ultima delle quali realizzata nel 2008 con il d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152 (c.d. Terzo decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici). Sulle varie riforme che hanno interessato la finanza di progetto in Italia cfr., fra gli altri, Giorgiantonio e Giovanniello (2009); Mariani e Menaldi (2007); Napolitano e altri (2006); Clarich (2005a); Ferrari e Fracchia (2004). 2 Con il termine partenariato pubblico-privato (PPP) ci si riferisce a tutte quelle forme di cooperazione tra pubblico e privato finalizzate alla progettazione, costruzione, finanziamento, e manutenzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, oppure alla fornitura di beni o all erogazione di servizi. In particolare, l art. 3, comma 15-ter del Codice dei contratti pubblici definisce i contratti di PPP come contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la o la manutenzione di un opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico dei privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Il project financing, invece, è una modalità di finanziamento strutturato, che può essere utilizzato in alcune operazioni di PPP per finanziare un progetto infrastrutturale: più in dettaglio, il PF è il finanziamento di una specifica unità economica mediante un operazione in cui il finanziatore considera il flusso di cassa e gli utili di progetto come garanzia per il rimborso del debito e le attività dell unità economica come garanzia collaterale (cfr. Nevitt (1987)). In modo improprio l art. 153 del Codice dei contratti pubblici, rubricato finanza di progetto, sembra identificare la finanza di progetto con le peculiari procedure di cui all art. 153 finalizzate all affidamento di un contratto di concessione di lavori pubblici (cfr. Cori (2009)). Nel presente lavoro, per contratti di PF si intendono i contratti di concessione di costruzione volti a ottenere un finanziamento di tipo project. Sulle definizioni e differenze tra PPP e PF cfr., tra gli altri, UTFP (2009); Cori (2009). 3 Cfr. Kappeler e Nemoz (2010). Vengono inclusi progetti con orizzonte temporale lungo, in cui il rischio è condiviso tra pubblico e privati, che comportano la progettazione, la costruzione, la e vedono il coinvolgimento di finanza privata. In particolare, sono escluse operazioni che si ritiene siano volte unicamente a non far apparire nel bilancio pubblico gli investimenti. La banca dati utilizzata non include i progetti di valore inferiore ai 5 milioni di euro. 4 Cfr. Bentivogli e altri (2010). 5 A parte pochi grandi interventi nelle infrastrutture di trasporto (autostrade, metropolitane) e negli ospedali, la gran parte delle opere ha riguardato investimenti locali per la realizzazione di parcheggi, impianti sportivi e cimiteri: cfr. Bentivogli e altri (2010). V., anche, Clarich e Fiorentino 5

8 canoni predeterminati e non legati sufficientemente alla qualità del servizio discendente dalle stesse, segnala come lo strumento non solo sia adoperato in misura limitata, in confronto con altri paesi (quali Regno Unito e Spagna), ma anche usato spesso con finalità spurie rispetto alle principali motivazioni a esso sottese 7. Tra i fattori che possono contribuire a spiegare tali risultati, numerosi studi enfatizzano i limiti presenti nella regolamentazione dell istituto, anche per quel che concerne l adozione e la diffusione di best practices di settore. Si evidenzia, infatti, come l evoluzione normativa che ha riguardato quasi esclusivamente le procedure relative all affidamento contrattuale non solo abbia cagionato numerose incertezze sul piano applicativo, ma soprattutto nonostante i miglioramenti recati non sembri sempre essere stata in grado di fornire soluzioni adeguate alle esigenze degli operatori del settore 8. In particolare, sembra ancora limitata l attenzione dedicata alla predisposizione dei contratti di concessione di costruzione e, che invece dovrebbero rappresentare il luogo naturale per disciplinare i rapporti tra le parti, nonché realizzare l ottimale allocazione dei rischi in operazioni complesse e di lunga durata quali sono quelle di PF. Sulla scorta di tali considerazioni, il presente lavoro basato sull analisi delle convenzioni pervenute all Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) per realizzare il monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico-privato 9 si propone di verificare se e in che misura alcuni dei limiti e delle criticità individuate da operatori e interpreti 10 possano essere ovviate o almeno mitigate attraverso il ricorso ad apposite pattuizioni negoziali, che agevolino un migliore e più appropriato ricorso allo strumento in Italia 11. Sotto il profilo metodologico l indagine è così articolata: il secondo paragrafo, sulla base di una sintetica rassegna della letteratura economica, teorica ed empirica, e di alcuni confronti (2006); Giorgiantonio e Giovanniello (2009). 6 Vale a dire, la cui non determina direttamente ricavi di mercato e nelle quali è la PA a utilizzare in prevalenza e quindi a erogare prevalentemente i pagamenti per i servizi. 7 In particolare, esso dovrebbe permettere più facilmente di: i) ripartire i rischi e i ricavi in maniera predeterminata, secondo le esigenze dei soggetti coinvolti; ii) razionalizzare il processo di identificazione degli investimenti; iii) ottimizzare la delle diverse attività operative necessarie alla realizzazione del progetto, grazie al coinvolgimento di soggetti specializzati; iv) contenere i compiti e i costi per le amministrazioni pubbliche. Tuttavia il PF può anche prestarsi ad abusi, specie in relazione i) al rischio di indebolire gli stimoli all efficienza insiti nei concorrenziali soprattutto per quanto concerne la successiva dell infrastruttura, che rimane congelata in capo alla società di progetto (SP) e ai suoi partecipanti per lunghi periodi di tempo; ii) alla complessità della definizione delle relazioni tra i diversi soggetti coinvolti nella SP, che rende il PF uno strumento in genere raccomandabile solo nel caso di opere sufficientemente grandi; iii) al rischio che tale tecnica di finanziamento venga trattata alla stregua di uno strumento di provvista finanziaria a basso costo, con l obiettivo di aggirare i limiti posti dall ordinamento all indebitamento degli enti pubblici. Cfr., a mero titolo esemplificativo, nella vasta letteratura esistente in materia Esty (2003); Dudkin e Välila (2005); Finaldi Russo (2007); Iossa (2008); Curcio (2007). 8 Per una disamina delle criticità tuttora presenti nella disciplina dell istituto, nonostante le numerose riforme intervenute, cfr. Giorgiantonio e Giovanniello (2009); BEI EPEC (2009); UTFP (2010); Amatucci e Vecchi (2009); Giorgiantonio e Iossa (2008). V., anche, Iossa (2008); Iossa e Russo (2008). 9 Relativamente all identificazione e analisi dei rischi rilevanti ai fini della contabilizzazione delle opere on/off balance, in ossequio a quanto previsto dall art. 44, comma 1-bis, del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito nella l. 28 febbraio 2008, n. 31 e dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 27 marzo Sulla tipologia di contratti che devono essere trasmessi all UTFP a tali fini, cfr. infra, par. 2, in particolare nota 24, e par Cfr., tra gli altri, Bentivogli e altri (2010); Giorgiantonio e Giovanniello (2009); Amatucci e Vecchi (2009); BEI EPEC (2009); UTFP (2010); Iossa e Russo (2008). 11 Si precisa in proposito che le valutazioni contenute nel presente lavoro non contemplano le problematiche, seppure rilevanti, legate alla disciplina delle procedure di affidamento del contratto di concessione (cfr., tra gli altri, Clarich (2005b); Fidone (2006)). Inoltre, in assenza di monitoraggio sull effettivo andamento della delle opere affidate in concessione, allo stato non previsto, è possibile esprimere un giudizio puramente teorico sui contratti oggetto di esame, basato sul riscontro di determinate prassi ritenute efficienti a livello nazionale e internazionale. 6

9 internazionali, individua gli aspetti di maggiore rilevanza per l adeguata predisposizione dei contratti di PF; il terzo si sofferma sulle problematiche specifiche poste da un punto di vista civilistico dal contesto italiano; il quarto dopo aver delineato la metodologia utilizzata nell analisi delle convenzioni si sofferma sui singoli settori, individuando gli aspetti di maggiore criticità; il quinto raccoglie le conclusioni. 2. Le indicazioni provenienti dalla letteratura economica e dai confronti internazionali Le operazioni di PF nel settore delle opere pubbliche si caratterizzano principalmente per l affidamento a un soggetto privato (in genere, una società costituita ad hoc: c.d. società di progetto SP) della progettazione, costruzione e di una data opera (c.d. bundling), che genera ricavi tali da remunerare in larga parte il capitale investito e da ripagare il debito contratto, in genere piuttosto elevato 12. Il soggetto privato è generalmente responsabile di tutte le fasi del progetto 13, anche se nello specifico tale bundling può assumere connotati contrattuali diversi secondo l ampiezza dei compiti affidati al privato. La scelta di affidare le varie fasi di un progetto a un unico contraente può essere desiderabile, dal punto di vista dell efficienza economica, in tutti quei casi in cui la qualità dell infrastruttura consente di ridurre i costi di e manutenzione: ossia, è presente un esternalità positiva tra la fase di costruzione e quella di /manutenzione 14. Ad esempio, questo è il caso delle opere pubbliche e delle grandi infrastrutture, dove tra l altro la qualità dell infrastruttura ha un impatto consistente sul beneficio che ne traggono i fruitori del servizio 15. Le indicazioni provenienti dalla letteratura economica e dai confronti internazionali 16 mostrano la rilevanza per massimizzare i benefici del bundling e quindi per promuovere il ricorso al PF dell appropriato disegno dei relativi contratti, al fine di orientare nella realizzazione e nella successiva dell opera i vari soggetti coinvolti nell operazione e di prevenire, o almeno contenere, possibili rischi di contenzioso 17. È particolarmente rilevante: a) assicurare adeguati livelli di standardizzazione e omogeneità contrattuale; b) effettuare l allocazione dei rischi in modo chiaro; c) garantire che tale allocazione sia realizzata in maniera efficiente. a) Adeguati livelli di standardizzazione e omogeneità dei contratti hanno il pregio di i) orientare le amministrazioni aggiudicatrici 18 e il mercato, evitando di dover redigere ex novo per ogni progetto contratti complessi e di lunga durata; ii) favorire il montaggio delle operazioni di PF grazie alla presenza di clausole tipo, nel contempo contribuendo a ridurre i tempi del financial closing; iii) contenere i costi della consulenza legale in tutte le fasi di durata del contratto. 12 Cfr., tra gli altri, Nevitt (1987); Gatti (1999); Esty (2003); Dudkin e Välila (2005); Finaldi Russo (2007); Iossa e Martimort (2008). 13 Più in dettaglio, il bundling è in genere costituito dall accorpamento di tutte le varie fasi progettuali e di realizzazione dell opera (c.d. modello DBFO), vale a dire la progettazione (design), la costruzione (build), il finanziamento (finance), la (operate) e la manutenzione (manteinance). 14 In queste circostanze, infatti, l accorpamento delle fasi del progetto in un unico contratto incentiva il contraente privato a tener conto di come il progetto e la qualità dell opera possano influenzare i costi di e di manutenzione per tutta la durata del contratto. 15 L incidenza della qualità delle infrastrutture sui costi di e sulla soddisfazione degli utenti è, invece, meno importante quando si parla di opere quali cimiteri e parcheggi. Per questo tipo di strutture i benefici del bundling possono, dunque, ritenersi minori. Cfr. Iossa (2008). 16 Pur nel rispetto delle numerose peculiarità proprie dei singoli ordinamenti, e quindi con i conseguenti margini di imprecisione che possono conseguirne. 17 Cfr. Iossa e altri (2007); I-COM (2008). 18 Limitando nel contempo possibili rischi di cattura da parte del settore privato. 7

10 Tuttavia, i vari modelli devono essere improntati a un certo grado di flessibilità, rappresentando una sorta di guidelines, che prevedano un c.d. contenuto minimo, da specificare caso per caso, al fine di scongiurare il possibile rischio di un eccessiva rigidità e consentire l introduzione di clausole ad hoc, laddove suggerite dalle specifiche circostanze concrete 19. Regno Unito. Per promuovere il ricorso al PF il Governo britannico ha puntato su circolari dettagliate seppure non vincolanti, recanti best practices, clausole contrattuali e sussidi tecnici (guide, note pratiche, raccomandazioni) 20. Inoltre, per ridurre gli oneri di preparazione delle gare e per conseguire valide economie di scala, è stata avviata una forte standardizzazione dei progetti (ad esempio, esiste un modello unico di progetto per la realizzazione di autostrade) e dei contratti 21. Germania. Anche in Germania è stato realizzato un primo tentativo di standardizzazione contrattuale per quel che concerne il settore autostradale a opera della Task Force costituita all interno del Federal Public-Private Steering Comittee (sostituito nel 2009 dalla Partnership Germany). b) I contratti rappresentano il luogo naturale per realizzare e disciplinare l allocazione dei rischi. Prescindendo dal rischio amministrativo-legale, che dovrebbe trovare una più adeguata disciplina attraverso esterni al contratto di affidamento dei lavori, essi sono in genere ricondotti a tre principali categorie: quelli connessi con la progettazione e costruzione dell opera (ritardi nella realizzazione, costi più elevati di quanto preventivato, problemi tecnici e mancato rispetto di standard); quelli relativi alla disponibilità del servizio (ad esempio, qualità inadeguata del servizio o capacità di produzione inferiore agli standard prefissati); quelli derivanti dalla variabilità del livello della domanda. L allocazione dei rischi deve essere effettuata in modo chiaro. In primo luogo, ciò contribuisce a garantire maggiore certezza ai vari soggetti coinvolti e quindi la bancabilità dell operazione 22. Inoltre, l inserimento di clausole contrattuali che permettano di identificare chiaramente l allocazione dei rischi tra partner privati e PA consente di arginare il pericolo che il PF sia usato in maniera distorta, al fine di aggirare i limiti posti dall ordinamento all indebitamento degli enti pubblici 23. Secondo le indicazioni di Eurostat (decisione dell 11 febbraio 2004), l opera può essere classificata nell attivo del settore privato solo se quest ultimo sostiene i rischi connessi con la costruzione e quelli connessi o con la disponibilità o con la domanda 24. In caso contrario, l operazione dovrà essere classificata nell ambito del bilancio Cfr. Iossa e altri (2007). Si segnala, tuttavia, come laddove l amministrazione interessata voglia discostarsi rispetto a tali circolari essa debba in ogni caso motivare in maniera adeguata e circostanziata la propria scelta. 21 Cfr. I-COM (2008). Da segnalare, ad esempio, l attività di predisposizione di modelli standardizzati di contratti di PF condotta da una task force costituita nell ambito del Ministero del Tesoro inglese, elaborati e aggiornati alla luce delle best practices e finalizzati a ridurre i costi di transazione nella predisposizione di contratti complessi. Come si dirà più diffusamente in seguito (cfr. infra, par. 3 e par. 4.1), in Italia invece risulta ancora estremamente limitato il ricorso a strumenti di soft law (quali linee guida e documenti standard), il cui impiego ha cominciato a essere valorizzato solo di recente con le linee guida sulla finanza di progetto emanate dall Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, indicanti tra l altro i contenuti dello studio di fattibilità che le amministrazioni sono tenute a predisporre (cfr. AVCP (2009), e con i modelli contrattuali relativi al settore ospedaliero (cfr. Finlombarda (2007); UTFP (2008b)). 22 Cfr. Amatucci e Vecchi (2009) Cfr. Robinson (2000); Schwartz e altri (2008). In tal caso, gli eventuali pagamenti periodici da parte a favore delle controparti private sono considerati come una contropartita dei servizi erogati e, quindi, sono registrati come una maggiore spesa corrente nel conto economico. I PPP regolamentati dalla citata decisione presentano le seguenti caratteristiche: i) il rapporto contrattuale tra partner pubblico e privato ha una durata di lungo periodo; ii) il contratto è stipulato con uno o più soggetti privati eventualmente costituiti in società; iii) il contratto prevede la costruzione e la di un infrastruttura o la ristrutturazione di un infrastruttura esistente che dovrà 8

11 pubblico e i costi di realizzazione delle opere andranno considerati come spese in conto capitale, le connesse operazioni di finanziamento dovendo essere incluse nel debito pubblico 25. Spagna. Il contratto di concessione deve prevedere sempre delle clausole nelle quali sia chiaramente trasferito al privato il rischio costruzione e alternativamente quello di domanda o di disponibilità 26. Anche laddove non sia possibile porre interamente la remunerazione a carico degli utenti finali, essa può essere articolata in soluzioni più complesse, che consentano di sganciare il costo dell opera almeno in parte dal bilancio : ad esempio, la remunerazione può derivare dallo sfruttamento commerciale delle aree limitrofe 27 o dall inclusione nel contratto di concessione anche di ulteriori opere pubbliche, diverse dalla principale, ma a questa funzionalmente collegate in termini di sfruttamento economico. c) Inoltre, l allocazione dei rischi deve essere adeguata ed efficiente. Il rischio va trasferito alla parte che è meglio in grado di controllarlo, sia questi il contraente pubblico o quello privato 28, al fornire servizi predefiniti in termini quantitativi e qualitativi; iv) l opera riguarda settori in cui la PA, a livello sia centrale sia locale, ha di norma un forte interesse pubblico (sanità, scuole, sicurezza, trasporti, edilizia residenziale pubblica, ecc.); v) la PA deve essere l acquirente principale dei servizi, sia quando la domanda sia generata dalla stessa amministrazione (a titolo di esempio: carceri, uffici giudiziari e altri uffici pubblici), sia che essa provenga da terzi utilizzatori (ad esempio, ospedali o trasporto pubblico locale). Qualora siano previsti pagamenti da parte degli utenti finali per i servizi collegati ad attività secondarie associate con l infrastruttura, questi devono rappresentare una parte minoritaria dei ricavi complessivi del soggetto privato (a titolo di esempio, si consideri un ospedale in cui l amministrazione in luogo degli utenti finali paga un canone per la disponibilità della struttura e per i servizi, mentre l eventuale fruizione del parcheggio è pagata direttamente dagli utenti stessi al gestore privato). Cfr. Treatment of Public Private Partnerships 2004, News Release No. 18, February I rimborsi andranno imputati ad ammortamento dei prestiti per la quota capitale, al conto economico per la quota interessi. Se l analisi basata sulle tre categorie di rischio menzionate non fornisce conclusioni univoche, possono essere presi in considerazione altri aspetti, quali ad esempio gli accordi riguardanti l assegnazione della proprietà delle opere alla scadenza del contratto e la presenza di garanzie da parte del soggetto pubblico. Si segnala come siano attualmente in corso a livello europeo nuovi approfondimenti sulla materia, che potrebbero portare a ulteriori specificazioni delle regole da applicare a fini contabili rispetto a quanto stabilito dalla decisione Eurostat dell 11 febbraio Cfr. art. 120, lett. b), della Ley de contratos del Sector Pùblico. 27 Quest ultima formula di origine anglosassone si presenta particolarmente interessante quale veicolo di utilizzo del capitale privato anche per la realizzazione di opere fredde, laddove l assenza di contributi a carico degli utenti finali (si pensi alla sanità o all istruzione) può essere compensata almeno in parte, piuttosto che dalla remunerazione a carico del bilancio pubblico, dal diritto di costruire e sfruttare economicamente delle infrastrutture commerciali situate in zone facenti parte della concessione e annesse all opera principale, ma dotate di redditività autonoma rispetto a essa. 28 Cfr. Comunicazione interpretativa della Commissione Europea 2000/C/121, del 12 aprile Si segnala come a partire da tale documento la Commissione Europea abbia dedicato una crescente attenzione al fenomeno del partenariato pubblico-privato. Con il libro verde relativo ai PPP (cfr. Commissione Europea (2004)) la Commissione ha avviato una consultazione pubblica sui partenariati, riportando successivamente i risultati della consultazione in un rapporto ad hoc (cfr. Commissione Europea (2005a)). Nel 2005, con la Comunicazione sui PPP e sul diritto comunitario in materia di appalti pubblici e concessioni (cfr. Commissione Europea (2005b)), la Commissione ha ricavato conclusioni politiche dalla consultazione sul libro verde, prendendo in considerazione la possibilità di eventuali iniziative legislative dirette a chiarire, completare o migliorare il diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni (cfr. Parlamento Europeo (2006)). Ancora, nel 2008 ha adottato la Comunicazione interpretativa sull applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai PPP istituzionalizzati (cfr. Commissione Europea (2008)). Da ultimo (cfr. Commissione Europea (2009)), la Commissione Europea ha enfatizzato il ricorso al PPP come strumento per mobilitare investimenti pubblici e privati per favorire la ripresa economica e i cambiamenti strutturali di lungo termine. Su tali temi cfr. Giorgiantonio e Giovanniello (2009); Celio e Cori (2010). 9

12 fine di indurla a intraprendere quelle azioni o a prendere quelle decisioni che conducono alla sua più efficiente 29. L ottimale allocazione dei rischi in un operazione di PF può essere realizzata in particolare attraverso: i) la predisposizione di un adeguato sistema di incentivi per il contraente privato; ii) l individuazione puntuale delle ipotesi di riequilibrio del contratto; iii) un appropriata disciplina anche della fase di. i) Sistema di incentivi per il contraente privato. L allocazione dei rischi dovrebbe essere effettuata secondo criteri di efficienza economica e far uso di un sistema di bonus, deduzioni e penali. Il trasferimento ai privati dei rischi di progettazione, costruzione e tempi di consegna, chiaramente per la parte da essi controllabile e non, per esempio, per quella relativa ai ritardi nel rilascio di autorizzazioni, dovrebbe essere utilizzato per fornire l incentivo alla realizzazione dell opera e all erogazione del servizio nei tempi stabiliti 30. Ancora, andrebbe incoraggiata l introduzione di clausole che condizionino anche alla qualità dei servizi discendenti dall opera realizzata, e non solo alla sua mera costruzione, i ricavi della SP 31. In tal modo, si introdurrebbero di sul livello dei servizi offerti, incentivando nel contempo il raggiungimento di più elevati livelli di efficienza nelle prestazioni all utenza e alla PA. Regno Unito. Si segnala, da un lato, il ricorso in via generale al principio no service no fees, in base al quale il privato riceve il pagamento anche qualora esso debba essere corrisposto solo una volta iniziato a rendere il servizio 32 ; dall altro, l adozione di clausole premiali per le imprese che, a parità di qualità, riescano a conseguire risparmi in fase esecutiva o gestionale. Spagna. La legge sui contratti pubblici impone l inserimento nei contratti di clausole per il calcolo dei livelli effettivi di qualità, ai quali associare incentivi o penalità per il concessionario: 29 Non deve, quindi, trasferirsi il rischio al contraente privato semplicemente per le sue competenze tecnico-specialistiche: l allocazione deve essere guidata da considerazioni legate agli incentivi che si vogliono dare nell ambito del contratto in corso. Cfr. Gatti (1999); Iossa (2008); Raganelli (2009). 30 Considerando un campione di 277 contratti aggiudicati dal Dipartimento dei Trasporti dello Stato del Minnesota per la costruzione di autostrade, Bajari e Lewis (2008) hanno stimato che il potenziale guadagno di efficienza ottenibile quando il tempo di consegna diventa parte della scoring rule e la struttura di incentivi viene adeguatamente implementata può raggiungere l 8 per cento del valore del progetto. 31 Rilievo valevole anche in caso di c.d. opere fredde: cfr. art. 143, comma 9, del d.lgs. 12 aprile 2006, n Il National Audit Office (NAO) ha rilevato, anche grazie a questo sistema di remunerazione, il rispetto dei tempi di completamento dei progetti realizzati con formule di PPP contrattuale nel 76 per cento dei casi. Diversamente, solo il 30 per cento dei progetti realizzati tramite la formula tradizionale di procurement pubblico rispetta i tempi previsti (cfr. Iossa e Russo (2008)). Inoltre, per molte infrastrutture stradali, è stato stabilito un sistema di remunerazione c.d. a pedaggio virtuale, nel quale il compenso corrisposto dal concedente al gestore è dato da una tariffa variabile in ragione del volume di traffico (quindi, della domanda), della performance di e della disponibilità di servizi. Più in dettaglio, la quota di tariffa ombra è stabilita in base a due elementi: la sicurezza stradale e la chiusura totale o parziale di alcuni tratti/carreggiate. L elemento della sicurezza è ritenuto di estrema importanza e l Highways Agency paga, per assicurare materiale e soluzioni innovative di sicurezza, fino al 25 per cento dei costi stimati per ogni incidente evitato nei primi cinque anni di (la stima del numero di incidenti evitati avviene sulla base della media matematica degli incidenti avvenuti nei primi tre anni immediatamente precedenti all apertura della nuova arteria). La tariffa viene, inoltre, costruita in maniera da crescere in misura meno che proporzionale al livello del traffico: così si consente la copertura dei finanziamenti in caso di domanda molto bassa, e si evitano iperguadagni per l ipotesi inversa. In tal modo, il rischio di domanda viene in misura adeguata traslato sul gestore ma non sui finanziatori, e si scongiurano altresì comportamenti inefficienti, collegando il guadagno del privato anche ai livelli di prestazione. Cfr. OICE (2007). 10

13 in tal modo risulta trasferito a quest ultimo il rischio gestionale, anche in modo indipendente dall assunzione del rischio di domanda. La ratio di salvaguardia dei livelli delle prestazioni è, invece, insita nella Clausola de Progreso, prevista dall ordinamento per imporre al concessionario il mantenimento delle caratteristiche funzionali, di sicurezza, ambientali e tecniche all altezza dell evoluzione della scienza e della tecnica 33. ii) Individuazione delle ipotesi di riequilibrio in costanza di contratto. Le operazioni di PF si caratterizzano per la loro durata piuttosto consistente (in genere compresa tra i 25 e i 30 anni), necessaria a garantire che i benefici del bundling possano realizzarsi. Tuttavia, in un arco temporale di tale ampiezza, numerose possono essere le circostanze al ricorrere delle quali si determinino alterazioni dell equilibrio del piano economico-finanziario (nel prosieguo anche PEF) originariamente concordato. Dovrebbe essere, pertanto, prevista e disciplinata la possibilità di inserimento di clausole che consentano i necessari adattamenti ai mutamenti sopravvenuti in corso di concessione e che individuino in maniera puntuale le ipotesi al ricorrere delle quali si debba far luogo al riequilibrio del contratto 34, in modo da evitare il rischio che la PA resti vincolata a clausole obsolete o debba incorrere in rinegoziazioni del contratto eccessivamente costose 35. Regno Unito. Si segnala l adozione di clausole di refinancing, che consentono la riformulazione periodica delle condizioni finanziarie. Spagna. È previsto l obbligo di ripristinare l equilibrio del piano economico-finanziario alteratosi in ragione di nuove disposizioni legislative o regolamentari, o per richieste della stessa PA, anche attraverso la possibilità di derogare ai limiti di durata della concessione 36 ; allo stesso tempo, il concessionario è tenuto a retrocedere i benefici economici in eccesso conseguiti per le stesse cause. iii). La logica del bundling (in particolare, la durata significativa delle operazioni di PF, prevalentemente concentrata nella fase di dell opera) si riverbera infine nell esigenza di assicurare un appropriata disciplina della fase di : da un lato, attraverso l adozione di capitolati prestazionali, che specifichino i contenuti del contratto di PF per quanto riguarda le modalità di e in particolare gli standard quantitativi e qualitativi dei servizi da assicurare all utenza, sulla base dei quali predisporre il sistema di bonus, deduzioni e penali, la cui rilevanza è stata già segnalata; dall altro, prevedendo un attività di e monitoraggio da parte sulla dell opera stessa, specie in relazione al rispetto degli standard qualitativi per quel che concerne i servizi erogati 37. Regno Unito. I modelli contrattuali standardizzati predisposti dal Ministero del Tesoro inglese recano dettagliate previsioni relative alle modalità di e agli standard 33 In tal modo la PA, al termine del contratto, rientrerà in possesso di un opera non solo funzionante, ma anche al passo con i tempi. Cfr. UTFP (2008a). 34 Ad esempio, attraverso il richiamo agli elementi quantitativi del piano economico-finanziario. Al fine di stabilire l impatto di un evento sull equilibrio economico-finanziario sarebbe, inoltre, opportuno prevedere un meccanismo di misurazione del rendimento economico-finanziario del progetto in qualsiasi momento del corso di durata della concessione, per assicurare la congruità dell eventuale riequilibrio. 35 Cfr. Guash (2004); Iossa e altri (2007)). Si tenga, in ogni caso, presente che in alcuni settori, nei quali le esigenze degli utenti evolvono molto velocemente, la partnership pubblico-privata può essere inadeguata, come si è riscontrato per i servizi di information technology nel Regno Unito: cfr. HM Treasury (2006). Sul punto v., inoltre, Iossa (2008) anni per la concessione di servizi e 40 per la concessione di lavori, elevabili rispettivamente a 25 e Cfr. OECD (2010). 11

14 qualitativi da assicurare all utenza. Inoltre, sono disciplinati la tipologia e la frequenza dei controlli da parte delle amministrazioni aggiudicatrici. Spagna. La normativa vigente in Spagna (art. 120 della Ley de contratos del Sector Pùblico) individua espressamente tra gli elementi essenziali del contrato de collaboracìon la previsione di adeguati controlli sulla delle opere da parte (lett. g)). 3. Il caso italiano: profili civilistici A differenza dell esperienza di altri paesi europei, in Italia l impegno regolatorio si è prevalentemente concentrato sugli aspetti procedurali e pubblicistici del PF, dedicando una limitata attenzione ad altri pur rilevanti profili, specie per quel che concerne la disciplina civilistica dei rapporti tra i vari attori coinvolti in tali operazioni. Nel nostro ordinamento, la prima disciplina generale PF per la realizzazione di opere pubbliche è stata introdotta dalla l. 18 novembre 1998, n. 415 (c.d. legge Merloni-ter), che ha inserito gli articoli da 37-bis a 37-nonies nella legge quadro in materia di lavori pubblici (l. 11 febbraio 1994, n. 109, c.d. legge Merloni) 38, confluiti poi nel d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. Codice dei contratti pubblici: artt. da 153 a 160) 39. Tali articoli si distinguono in due gruppi, che disciplinano due fasi logicamente e cronologicamente distinte 40 : i) la prima, sulla quale si sono in prevalenza concentrati gli interventi di riforma degli ultimi anni, è finalizzata alla scelta del contraente privato e all affidamento del contratto di concessione di lavori pubblici 41 ; ii) la seconda è relativa allo svolgimento del rapporto contrattuale intercorrente tra l amministrazione e il concessionario e prevede alcune forme di garanzia a favore dei finanziatori. Con riferimento a quest ultima fase, le disposizioni normative più rilevanti sono relative: i) alla possibilità di subentro nel rapporto di concessione della società di progetto eventualmente 38 La l. 18 novembre 1998, n. 415 ha subito modifiche da parte sia della l. 3 agosto 2002, n. 166 (c.d. legge Merloni-quater), sia del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, ed è stata ulteriormente modificata dalla l. 18 aprile 2005, n. 65 (legge comunitaria 2004). Cfr. Clarich (2005a); Fidone (2006). 39 Il Codice dei contratti pubblici ha subito, a sua volta, tre modifiche normative, che hanno riguardato anche l istituto della finanza di progetto e, più in generale, del partenariato pubblico-privato. Si tratta, in particolare del: i) d.lgs. 26 gennaio 2007, n. 6 (c.d. Primo correttivo al Codice dei contratti pubblici); ii) d.lgs. 31 luglio 2007, n. 113 (c.d. Secondo correttivo); iii) d.lgs. n. 11 settembre 2008, n. 152 (c.d. Terzo correttivo) che, tra le varie modifiche al Codice dei contratti pubblici, ha riscritto interamente l art. 153 relativo alla finanza di progetto (sull evoluzione normativa che ha portato alla disciplina attuale, cfr. Giorgiantonio e Giovanniello (2009)). Allo stato, l ordinamento italiano disciplina positivamente come formule di PPP contrattuale (cfr. art. 3, comma 15-ter, del Codice dei contratti pubblici) la procedura tradizionale di affidamento dei contratti di concessione di costruzione e ex art. 144 del Codice dei contratti pubblici, la procedura di affidamento di tali contratti mediante finanza di progetto ex art. 153 del Codice dei contratti pubblici, l affidamento dei contratti di concessione di servizi ex art. 30 del Codice dei contratti pubblici, la locazione finanziaria ex art. 160-bis del Codice dei contratti pubblici, le società miste. Cfr. Giorgiantonio e Giovanniello (2009)). 40 Cfr. Scotti Camuzzi (2002). In giurisprudenza v. Tar Puglia, sez. III, 9 luglio 2004, n Nel presente studio, per differenziare le diverse procedure di affidamento del contratto di concessione di lavori pubblici, continuano a essere utilizzate le espressioni PF a iniziativa pubblica (intendendosi per tale l iter procedurale disciplinato dall art. 144 del Codice dei contratti pubblici e in precedenza dall art. 20 della l. 11 febbraio 1994, n. 109) e PF a iniziativa privata (intendendosi per tale le procedure di cui all art. 153 del Codice dei contratti pubblici, che ha sostituito l art. 37-bis della l. 11 febbraio 1994, n. 109, in precedenza vigente), anche se con le modifiche apportate dal Terzo correttivo al Codice dei contratti pubblici all art. 153 sia la procedura con gara unica (art. 153, commi 1-14), sia quella bifasica (art. 153, comma 15) per l affidamento dei contratti in esame sono state trasformate in vere e proprie procedure di aggiudicazione a impulso pubblico; mentre solo il procedimento in caso di inerzia (ex art. 153, comma 16) resta a iniziativa dei soggetti privati. Tuttavia, atteso che le convenzioni prese in considerazione nel presente lavoro sono state affidate, nella quasi totalità dei casi, secondo la normativa vigente prima dell entrata in vigore del Terzo decreto correttivo, si è ritenuto per semplicità di seguire la vecchia distinzione in uso nella dottrina e nella prassi. 12

15 costituita dall aggiudicatario 42 ; ii) alla previsione di favore nei confronti degli enti finanziatori, secondo la quale le somme dovute dall amministrazione al concessionario a titolo di indennizzo in caso di risoluzione o revoca sono destinate prioritariamente al soddisfacimento dei crediti dei finanziatori del concessionario e sono indisponibili da parte di quest ultimo fino al completo soddisfacimento di detti crediti 43 ; iii) al c.d. step-in right, che accorda agli enti finanziatori la possibilità di designare un sostituto in caso di risoluzione del rapporto concessorio per motivi attribuibili al concessionario 44 ; iv) all introduzione di un privilegio convenzionale 45 a tutela dei crediti dei soggetti che finanziano la realizzazione di lavori pubblici, oppure la di pubblici servizi. Nonostante l importanza di tali disposizioni correttive alla regolazione dei lavori pubblici, che hanno rimosso parte degli ostacoli alla proficua utilizzazione del PF, da tempo sia gli interpreti sia gli operatori del settore hanno evidenziato l insufficienza e l in di tali presidi 46. Si pensi, ad esempio, all esigenza di introdurre i) uno step-in right di tipo dinamico, che consenta l intervento dei finanziatori prima che il concessionario si trovi in una situazione di conclamato inadempimento 47 ; come anche ii) una più dettagliata disciplina sul privilegio, che assicuri una migliore blindatura del progetto Cfr. art. 156 del Codice dei contratti pubblici. Tale subentro costituisce una novazione soggettiva ex lege nell ambito della concessione, che esclude che ci si trovi in presenza di una cessione di contratto. Nell ambito della SP si consente, così, la deroga al generale principio di immutabilità soggettiva dei partecipanti alla gara pubblica, permettendo la circolazione delle partecipazioni societarie non solo nell ambito dei soci originari, ma anche nei confronti di terzi, seppure nei limiti previsti dalla legge e nel rispetto delle modalità stabilite nel contratto di concessione. La SP ha, inoltre, la facoltà di emettere obbligazioni anche in deroga ai limiti di previsti in via ordinaria dal codice civile [di cui all art. 2410], purché garantite pro quota mediante ipoteca (cfr. art. 157 del Codice dei contratti pubblici), incrementandone così le capacità di autofinanziamento. 43 Cfr. art. 158 del Codice dei contratti pubblici. La specialità della disciplina non riguarda soltanto gli effetti indennitari, ma la limitazione dell esercizio del potere di revoca da parte dell amministrazione pubblica. L efficacia del relativo provvedimento è, infatti, sottoposta alla condizione del pagamento, da parte del concedente, di tutte le somme dovute: finché tale pagamento non avviene, il concessionario potrà proseguire nell ordinaria dell opera e far propri i relativi proventi. 44 La cui disciplina è recata dall art. 159, comma 1, del Codice dei contratti pubblici, che ha recepito un istituto nato nella contrattualistica anglosassone per far fronte alle ipotesi di inadempimento del contraente privato. I principi generali vigenti nel nostro ordinamento in materia di contratti pubblici, infatti, non consentirebbero una simile sostituzione: i) per il divieto di cessione, anche parziale, di rapporti contrattuali con l amministrazione; ii) per il principio dell evidenza pubblica sotteso all affidamento di ogni contratto pubblico; iii) per quello dell intuitus personae che caratterizza il rapporto concessorio, che di per sé solo non consentirebbe che il contraente designato sia liberamente scelto dalle banche finanziatrici. 45 Cfr. art. 160 del Codice dei contratti pubblici. 46 Cfr., tra gli altri, Carrière (1999); Paglietti (2003); Carrière (2003); Montella (2005); Giorgiantonio e Giovanniello (2009); ABI (2007); UTFP (2005). 47 Cfr. UTFP (2005). Tale possibilità di sostituzione dovrebbe essere in ogni caso legata a parametri certi e ben individuati, tali da evitare che il ruolo più penetrante attribuito ai finanziatori possa essere percepito dal concessionario come una nuova fonte di rischio. Diversamente potrebbero ridursi gli effetti positivi attesi dall innovazione. 48 Tra le altre misure, attraverso: i) l estensione del privilegio a tutti i beni mobili immateriali, presenti e futuri anche a consistenza variabile, e ai crediti del concessionario o della società di progetto, in caso di subentro; ii) la definizione dell ordine di collocazione di tale privilegio, attualmente non determinato (per maggiori dettagli si rinvia a Giorgiantonio e Giovanniello (2009)). Senza contare la più volte lamentata in della disciplina dettata dall art. 158 del Codice dei contratti pubblici in relazione alla revoca della concessione per motivi di pubblico interesse o di risoluzione della stessa per fatto del concedente. In particolare, gli operatori del settore bancario giudicano inadeguate le modalità di determinazione dell importo dell indennizzo spettante al concessionario, perché non è calcolato tenendo in debita considerazione la somma corrispondente al debito già erogato dalle banche finanziatrici e i potenziali costi di risoluzione legati alla chiusura dei contratti di hedging da parte delle stesse banche, le quali non si sentono pertanto sufficientemente tutelate. Inoltre, nel caso in cui sia già avviata la fase di dell infrastruttura 13

16 Tali lacune appaiono ancora più rilevanti data la presenza, nel diritto italiano dei contratti, di non trascurabili rigidità 49, che potrebbero limitare la tenuta di eventuali pattuizioni negoziali volte a supplire a tali carenze 50 e che acuiscono la necessità di prevedere nei contratti di concessione di lavori pubblici, come in tutti i contratti di durata che accedono a tali operazioni dettagliate clausole volte a garantire e preservare l equilibrio e l efficienza del regolamento negoziale. Il perseguimento di tale obiettivo, tuttavia, è reso più arduo dato il limitato ricorso nel nostro Paese a strumenti di soft law (come linee guida e documenti standard), solo di recente valorizzato limitatamente ai progetti relativi al settore ospedaliero 51, che possano chiarire il complesso quadro regolatorio di riferimento e orientare gli operatori (in particolare, le amministrazioni concedenti) nella predisposizione dei contratti. 4. L analisi delle convenzioni: i singoli settori Per verificare quanto i contratti effettivamente redatti dalle amministrazioni italiane rispondano alle indicazioni scaturenti dalla letteratura economica e dalla prassi internazionale, e quindi l delle clausole negoziali ivi previste, nonché i margini di miglioramento eventualmente esistenti, è stato analizzato un campione di 61 convenzioni inviate all UTFP per realizzare il monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico-privato 52. e degli altri servizi, l importo del 10 per cento del valore del servizio residuo ancora da prestare, fissato dalla norma di legge, potrebbe rivelarsi eccessivo. 49 Sconosciute ai Paesi di common law, nei quali l istituto del PF ha trovato le sue origini. 50 Ad esempio, gli istituti della risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta, per impossibilità sopravvenuta o per inadempimento (artt del codice civile) potrebbero pregiudicare la tenuta della rete contrattuale così come originariamente congegnata, tanto più laddove, nel risk spreading iniziale, non si sia provveduto puntualmente all allocazione dei relativi rischi. Per quanto attiene i di eterointegrazione, il ricorso a clausole penali incontra un consistente limite nel potere accordato al giudice, anche ex officio (cfr. già Cass. 24 settembre 1999, n ), di ricondurre il loro importo a equità (art del codice civile), con evidenti ripercussioni in termini di equilibrio economico-finanziario dell intera operazione. Ancora, le clausole limitative della proponibilità di eccezioni si fondano (ex art del codice civile) su un meccanismo di solve et repete, quindi su una mera procrastinazione della facoltà di proporre eccezioni, non su una vera e propria astrattezza quale quella perseguita di norma nel PF; e in ogni caso non possono investire nullità, annullabilità, rescissione, oltre che eccezioni processuali e l eccezione di inadempimento. Sui limiti che il diritto privato italiano può porre alla realizzazione di operazioni di PF, cfr. Napolitano e altri (2006); Costantino (2003); Rabitti (1996). 51 Il riferimento è allo schema di contratto di concessione di costruzione e redatto da Finlombarda (cfr. Finlombarda (2007)) e al modello di convenzione di concessione di lavori predisposto dall UTFP (cfr. UTFP (2008b)) per la realizzazione di strutture ospedaliere. V., più diffusamente, infra, par Si tratta dei contratti di concessione di lavori pubblici inviati dalle amministrazioni concedenti all UTFP in adempimento al dettato dell art. 44, comma 1-bis, del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito con modificazioni dall art. 1, comma 1, della l. 28 febbraio 2008, n. 31, e della circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2007, attuativa della predetta norma, che definisce termini e modalità di trasmissione all UTFP delle informazioni relative alle operazioni di partenariato pubblico-privato, al fine di permetterne la corretta classificazione nel bilancio delle amministrazioni aggiudicatrici, secondo i criteri indicati dalla decisione Eurostat dell 11 febbraio 2004 (cfr. retro, par. 2, in particolare nota 24). La circolare prescrive che i soggetti aggiudicatori di contratti di PPP di cui all art. 3, comma 15-ter, del Codice dei contratti pubblici, hanno l obbligo di trasmettere i documenti relativi a tali contratti entro 30 giorni dalla pubblicazione della medesima circolare (è previsto l invio dei contratti sottoscritti dalle PA a partire dal 2000), ovvero entro 30 giorni dalla stipulazione del contratto ove successivo a tale pubblicazione (cfr. par. 5 circolare). Si precisa come, ai fini della presente indagine, siano stati presi in considerazione solo i contratti affidati con la procedura del PF a iniziativa pubblica, ovvero del PF a iniziativa privata, escludendo contratti affidati con diverse procedure e PPP istituzionali (comunque pervenuti in numero limitato: 7), giacché trattasi di tipologie contrattuali diverse dalla concessione di lavori pubblici in senso proprio (ad esempio, contratto di leasing, società a capitale misto pubblico-privato, concessione di servizi, ecc.). 14

17 I contratti sono sussumibili nella fattispecie descritta dall art. 143, comma 9, del Codice dei contratti pubblici e hanno a oggetto opere destinate all utilizzazione diretta, in quanto funzionali alla di servizi pubblici, vale a dire opere c.d. fredde, rispetto alle quali è più problematico stabilire quando l alea economico-finanziaria della dell opera sia effettivamente trasferita al concessionario 53. Nel campione di contratti analizzati figurano anche contratti di concessione riguardanti infrastrutture di solito considerate calde 54 : le operazioni riguardanti tali opere possono, infatti, essere strutturate in modo tale che la principale remunerazione del concessionario sia costituita da pagamenti effettuati dall amministrazione concedente 55. Nonostante il numero limitato 56, le convenzioni pervenute all UTFP rappresentano comunque un campione sufficientemente diversificato per tipologia e importo dell opera oggetto di costruzione e. È stato, infatti, possibile suddividerle in 7 settori diversi: i) ospedali (19 contratti); ii) asili nido (6); iii) interventi di edilizia istituzionale (7); iv) impianti sportivi (9); v) cimiteri (7); vi) parcheggi (8); vii) impianti e reti di produzione e di distribuzione di energia e gas (5). Quanto al valore degli investimenti 57, sono presenti progetti di importo molto contenuto (al di sotto di 5 milioni di euro: 22 contratti), contenuto (pari o maggiore di 5 e al di sotto di 15 milioni: 16 contratti), medio (pari o maggiore di 15 e al di sotto di 40 milioni: 8 contratti), elevato (pari o 53 Il trasferimento dell alea di dell opera è, infatti, elemento qualificante del contratto di concessione di lavori pubblici, tale da distinguerlo dal contratto di appalto di lavori pubblici come indicato dalla Commissione Europea nella già citata Comunicazione interpretativa 2000/C/121, del 12 aprile 2000 (cfr. retro, par. 2, nota 28) e, successivamente, dalla definizione dell art. 3, comma 12, del Codice dei contratti pubblici in attuazione della direttiva 2004/18/CE. A tal fine, è cruciale la ripartizione dei rischi del progetto fra le parti del contratto e in particolare dei rischi di costruzione, domanda e disponibilità, secondo le modalità contemplate dalla decisione Eurostat del 2004 (cfr. retro, par. 2). In proposito si precisa, tuttavia, che in questa sede non si approfondirà l aspetto inerente alla contabilizzazione delle operazioni regolamentate dai contratti esaminati nei bilanci delle amministrazioni aggiudicatrici. Gli elementi ritenuti decisivi dalla decisione Eurostat, ai fini della classificazione statistica delle operazioni, sono esclusivamente considerati nel presente lavoro quali indici per stimare la completezza e l efficacia del regolamento contrattuale. 54 Si definiscono calde quelle opere la cui è remunerativa per il concessionario a prescindere da pagamenti da parte dell amministrazione concedente, in quanto i ricavi di sono esclusivamente costituiti dai corrispettivi (prezzo o tariffe) di terzi utenti in relazione alla fornitura dei servizi connessi all opera in concessione. 55 In particolare, si tratta di operazioni in cui gli obblighi contrattuali configurano l assunzione da parte dell amministrazione del rischio di domanda, assicurando un determinato ammontare fisso di pagamenti al partner privato, indipendentemente dall effettivo livello di domanda espressa dagli utenti finali. Si pensi a opere tipicamente calde come parcheggi e cimiteri, nelle quali però le entrate scaturenti dai corrispettivi pagati dagli utenti potrebbero non essere sufficienti a remunerare adeguatamente il concessionario. Anche rispetto a tali opere la decisione Eurostat prescrive l indagine sull allocazione dei rischi al fine di stabilirne l impatto sul debito pubblico e sull indebitamento. 56 Benché allo stato attuale non siano disponibili informazioni sul numero di contratti effettivamente stipulati dalle amministrazioni, basandosi sui dati relativi a quelli aggiudicati (il che sovrastima l insieme di riferimento, dato che l evidenza aneddotica segnala l esistenza di numerosi casi nei quali all aggiudicazione non segue la stipula del contratto), il campione oggetto di indagine rappresenta circa il 6 per cento dei contratti di concessione di costruzione e aggiudicati tra gennaio 2002 e giugno 2009, arco temporale nel quale sono state stipulate le 61 convenzioni esaminate (secondo i dati forniti dall Osservatorio nazionale del partenariato pubblico-privato, i contratti aggiudicati in tale periodo sono stati 1174); e corrisponde a circa il 10 per cento dell importo stimato dei contratti aggiudicati (sempre secondo i dati forniti dallo stesso Osservatorio, l importo stimato dei contratti in tale periodo è stato pari a milioni di euro; l importo totale dei contratti analizzati è pari a milioni di euro). Si segnala, infine, come secondo i dati forniti dall Osservatorio di Finlombarda sul PPP in sanità (cfr. Finlombarda (2009)) il sottoinsieme di convenzioni analizzate relativo agli ospedali (19 convenzioni esaminate, per un importo totale degli investimenti pari a milioni di euro) rappresenti circa il 41 per cento del totale dei contratti aggiudicati nel comparto a giugno 2009 e circa il 71 per cento del valore (infatti, a tale data, erano stati aggiudicati 47 contratti di PPP in sanità, per un valore complessivo di milioni di euro: sul punto, v. più diffusamente infra, par. 4.1). 57 Si consideri che l investimento medio stimato per contratto aggiudicato in Italia tra gennaio 2002 e giugno 2009 è stato pari a 24,8 milioni di euro. 15

18 maggiore di 40 e al di sotto di 100 milioni: 6 contratti) e molto elevato (pari a o al di sopra di 100 milioni: 9 contratti). Inoltre, data l assenza di sanzioni nei confronti di chi non ottemperi all invio e alla luce di una certa ritrosia delle amministrazioni aggiudicatrici, poco inclini a rivelare informazioni circa il loro modus operandi, tali convenzioni, non solo costituiscono allo stato attuale gli unici esempi di contratti materialmente sottoscritti di cui è possibile l esame, ma rappresentano presumibilmente esempi particolarmente virtuosi nell ambito del totale dei contratti stipulati. Si consideri, infatti, che la maggioranza delle convenzioni pervenute (49) sono relative a interventi realizzati nel Nord Italia, dove le amministrazioni aggiudicatrici sembrano dotate di maggiori risorse economiche e di migliori competenze tecnico-specialistiche 58. Nonostante l eterogeneità dei settori elencati e dell entità degli investimenti, il contenuto fondamentale del regolamento contrattuale comune a tutte le tipologie individuate ha reso possibile elaborare un unica griglia di valutazione, volta a rilevare e porre in evidenza la presenza e le modalità della disciplina di determinati aspetti delle concessioni ritenuti di maggiore rilievo 59. Per la valutazione sono stati selezionati alcuni profili, ritenuti particolarmente significativi alla luce delle indicazioni scaturenti dall analisi economica e dai confronti internazionali, nonché della disamina della prassi sinora rilevata nel contesto nazionale 60. Nello specifico, si è cercato di valutare: a) il livello di standardizzazione e omogeneità contrattuale, con riferimento al settore preso in considerazione; b) la chiarezza nell allocazione dei rischi, con particolare riferimento a quelli di costruzione, disponibilità e domanda 61. Anche la prestazione di garanzie aggiuntive rispetto a quelle previste dalla legge 62 è valutata quale elemento rivelatore dell assunzione di rischi specifici dalle parti del contratto 63 ; Cfr. Amatucci e Vecchi (2009); Lippi (2009); Finlombarda (2009); Bentivogli e altri (2008). Trattasi, infatti, di tutte operazioni strutturate secondo lo schema DBFO (design, build, finance, operate): cfr. retro, par Cfr. retro, par. 2 e 3. In particolare, sono state prescelte quelle clausole contrattuali che nel complesso possono assicurare una regolazione esaustiva ed efficiente delle prestazioni dedotte in concessione, anche in considerazione della possibilità di strutturare i finanziamenti secondo lo schema del PF. La griglia relativa a ogni singolo contratto è preceduta dall indicazione dei dati generali dello stesso contratto riguardanti: i) la tipologia di opera; ii) l importo dell investimento; iii) l oggetto della concessione; iv) l anno di affidamento del contratto di concessione e di eventuali atti aggiuntivi in modifica di esso; v) la procedura di aggiudicazione del contratto (PF a iniziativa pubblica ex art. 144 del Codice dei contratti pubblici o ex art. 20 della l. 11 febbraio 1994, n. 109; ovvero PF a iniziativa privata ex art. 153 del Codice o ex artt. 37-bis e ss. della l. 11 febbraio 1994, n. 109); vi) la durata della concessione. Si è, inoltre, dato conto dell entità del contributo pubblico, ove presente, così come della presenza di alcune clausole contrattuali tipiche dei contratti di concessione con finanziamento strutturato in PF, quali in particolare: i) la previsione della cessione dei crediti ex art. 117 del Codice dei contratti pubblici, volta ad agevolare la bancabilità dell operazione quale strumento di garanzia per la restituzione del debito nei confronti dei finanziatori; ii) la costituzione della SP, quale indice di migliore perseguimento del principio del ring fence, ossia della separazione e autonomia del progetto, caratteristica del PF, nonché a garanzia. Altre informazioni, invece, identificative dei singoli interventi (quali, ad esempio, esatta ubicazione dell opera da realizzare e gestire, composizione dell ATI aggiudicataria e soggetto concessionario, laddove non coincidente con quest ultima) sono state omesse per motivi di tutela della riservatezza dei dati. 61 Come già rilevato, l analisi svolta in ordine all allocazione dei rischi non è finalizzata, in ogni caso, ad approfondire l aspetto della contabilizzazione delle operazioni regolate nei contratti esaminati. Più diffusamente, cfr. retro, nota 53, in questo stesso paragrafo. 62 Il Codice dei contratti pubblici prescrive specifiche garanzie per le fasi di progettazione, costruzione e dell opera. In particolare: i) l art. 11, comma 1, elenca le garanzie che devono prestare i progettisti nell ambito di contratti pubblici di lavori; ii) 1 art. 113 impone all esecutore del contratto la prestazione di una garanzia fideiussoria del 10 per cento dell importo contrattuale (c.d. cauzione definitiva), a copertura degli oneri per il mancato o inesatto adempimento dei lavori, che cessa di avere effetto solo alla data di 16

19 c) se tale allocazione sia stata effettuata secondo criteri di efficienza economica. A tale ultimo fine si sono presi in considerazione: i) la presenza di incentivi per il contraente privato: premiali (bonus e deduzioni) e apparato sanzionatorio previsto per i casi di inadempimento contrattuale, specie per quel che concerne i applicativi delle penali in fase di 64 ; ii) la regolazione delle ipotesi di riequilibrio del piano economico-finanziario allegato al contratto: attitudine a garantire la continuità e l efficienza della dell opera al verificarsi di eventi che modificano l equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa 65 ; iii) la disciplina della fase di delle opere e dei servizi in concessione: presenza e dei capitolati prestazionali volti a disciplinare l erogazione di tutti i servizi dedotti in emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione; iii) l art. 153, in materia di finanza di progetto, così come modificato dal Terzo decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici, al comma 13, prescrive che dalla data di inizio del servizio, da parte del concessionario, è dovuta una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla dell opera, da prestarsi nella misura del 10 per cento del costo annuo operativo di esercizio e con le modalità di cui all art. 113; la mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave inadempimento contrattuale. Quest ultima garanzia, benché prevista dall art. 153 del Codice dei contratti pubblici, che reca la disciplina del PF a iniziativa privata, si applica a qualsivoglia contratto di concessione: cfr. AVCP (2009). 63 In particolare, si è tenuto conto della presenza di garanzie ulteriori rispetto a quelle prescritte da legge in fase di esecuzione del contratto: la maggioranza dei contratti esaminati, infatti, sono stati stipulati precedentemente all entrata in vigore del d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152 (c.d. Terzo decreto correttivo), che ha introdotto la garanzia relativa al corretto adempimento degli obblighi inerenti la fase di del contratto di cui all art. 153, comma 13, del Codice dei contratti pubblici. V., anche, retro, par. 3, nota Nelle tavole che seguono si è dato conto soltanto della disciplina delle penali in fase di dell opera, in quanto indicative del trasferimento del rischio di in capo al partner privato per tutta la durata della concessione. A parte il generico riferimento dell art. 86 del d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554, che indica tra i contenuti dello schema di contratto di concessione da porre a base di gara anche le penali per inadempimento del concessionario (cfr. art. 86 cit., comma 1, lett. g)), non si rinviene infatti alcun riferimento normativo espresso in proposito, sino all introduzione della già menzionata cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla dell opera, di cui all art. 153, comma 10, del Codice dei contratti pubblici, ad opera del d.lgs. 11 settembre 2008, n Non sono state invece censite, nelle tavole, le penali previste relativamente alle fasi di progettazione e di esecuzione dei lavori, data la presenza di disposizioni di legge in proposito (cfr. art. 133 del Codice dei contratti pubblici, che rimanda a sua volta al Regolamento di attuazione). In particolare, con riferimento alla fase di esecuzione dei lavori, l art. 117 del d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554 prevede che il contratto debba precisare le penali da applicare in caso di ritardato adempimento degli obblighi contrattuali e che tali penali siano stabilite in misura giornaliera compresa tra lo 0,3 per mille e l 1 per mille dell ammontare netto contrattuale, e comunque non superiore al 10 per cento, da determinare in relazione all entità delle conseguenze legate all eventuale ritardo (cfr. commi 1 e 3). Tali disposizioni sono state recepite dall art. 145 del nuovo Regolamento di esecuzione e attuazione del Codice dei contratti pubblici (d.p.r. 5 dicembre 2010, n. 207, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 10 dicembre 2010, la cui entrata in vigore è prevista per il 9 giugno 2011), il cui ultimo comma prevede inoltre espressamente che, in casi particolari, che rendano apprezzabile l interesse a che l ultimazione dei lavori avvenga in anticipo rispetto al termine contrattualmente previsto, il contratto possa stabilire che all esecutore sia riconosciuto un premio per ogni giorno di anticipo determinato sulla base degli stessi criteri prescritti dal capitolato speciale o dal contratto per il calcolo della penale, a condizione che l esecuzione dei lavori sia conforme alle obbligazioni assunte (c.d. premio di accelerazione). 65 Come prescritto dall art. 143, comma 7, del Codice dei contratti pubblici. In particolare, UTFP (2008b) suggerisce la definizione di eventi destabilizzanti e favorevoli in grado di alterare le condizioni dell equilibrio economico finanziario, stabilendo altresì, per alcuni di essi, dei valori soglia di rilevanza ai fini del riequilibrio. Si specifica, inoltre, che il diritto delle parti al riequilibrio dovrebbe rimanere subordinato alla lesione dell equilibrio inteso come impatto minimo sui parametri finanziari, da quantificare convenzionalmente. 17

20 concessione 66 ; modalità di esercizio del potere di vigilanza sull esecuzione della concessione da parte dell amministrazione concedente 67. Ai vari settori oggetto di analisi sono stati attribuiti, in relazione a ciascuno degli aspetti indicati (vale a dire: i) livello di standardizzazione contrattuale; ii) chiarezza nell allocazione dei rischi; iii) penali e premiali; iv) ipotesi di riequilibrio in costanza di contratto; v) disciplina della fase di ), dei punteggi numerici, basati su una scala di valori da 1 a 8, tesi a valutarne sinteticamente la rispondenza alle indicazioni provenienti dalla letteratura economica e dalle best practices internazionali 68. Nella tavola che segue si riepilogano i risultati ancora preliminari dell analisi così effettuata. 66 Anche attraverso la previsione di specifici standard di qualità e quantità differenziati per ciascun servizio. 67 L esercizio di tale funzione spetta al responsabile del procedimento ai sensi dell art. 10 del Codice dei contratti pubblici, che lo esercita, fra l altro, secondo le modalità indicate nello stesso contratto di concessione ai sensi dell art. 86, comma 1, lett. g) del d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554 (le cui disposizioni sono ora confluite nell art. 115 del già citato d.p.r. 5 dicembre 2010, n. 207). Secondo la Determinazione AVCP dell 11 marzo 2010, n. 2, Problematiche relative alla disciplina applicabile all esecuzione del contratto di concessione di lavori pubblici, nel caso di opere di notevole complessità tecnica o economica, si può valutare l opportunità di affiancare il responsabile del procedimento con uno specifico Organo di Alta Vigilanza nominato dal concedente che esercita, a cura dello stesso, la funzione di vigilanza sulla progettazione e sull esecuzione dei lavori, e tutte le funzioni indicate negli articoli della convenzione. Un esempio di tale assetto può ritrovarsi nella Convenzione tipo nel settore sanità elaborata dall Unità tecnica finanza di progetto: cfr. UTFP (2008). 68 Più in dettaglio, con riferimento al livello di standardizzazione, i) un punteggio pari a 1 indica la totale assenza di omogeneità contrattuale; ii) un punteggio pari a 2 indica una presenza estremamente lacunosa di previsioni standard; iii) un punteggio pari a 3 indica una presenza limitata di tali elementi; iv) un punteggio pari a 4 ne indica una presenza più significativa, ma ancora insufficiente; v) un punteggio pari a 5 indica sufficiente omogeneità dei contratti; vi) un punteggio pari a 6 indica livelli di standardizzazione discreti; vii) un punteggio pari a 7 indica livelli di standardizzazione elevati; viii) un punteggio pari a 8 indica la perfetta rispondenza alle indicazioni provenienti dalla letteratura economica e dalle best practices internazionali. Con riferimento alla chiarezza nell allocazione dei rischi, agli incentivi per il contraente privato, alle ipotesi di riequilibrio in costanza di contratto e alla disciplina della fase di, i) un punteggio pari a 1 indica la totale assenza di riferimenti e di disciplina in relazione all aspetto preso in considerazione; ii) un punteggio pari a 2 indica la presenza di alcune previsioni, ma lacunose e complessivamente del tutto deficitarie, risolvendosi perlopiù in un generico richiamo alla normativa vigente; iii) un punteggio pari a 3 indica la presenza di una disciplina di riferimento, che risulta però ancora insufficiente; iv) un punteggio pari a 4 indica la presenza di una disciplina più puntuale, che vada oltre il richiamo al mero dato normativo, ma non esauriente; v) un punteggio pari a 5 indica una disciplina nel complesso sufficiente; vi) un punteggio pari a 6 indica la presenza di una disciplina quasi esaustiva; vii) un punteggio pari a 7 indica la presenza di una disciplina completa (ad esempio, è stata valutata con tale punteggio la disciplina della fase di, in base alla presenza di appositi capitolati di dell opera e di tutti i servizi a essa connessi e di previsioni puntuali in merito alle modalità di esercizio del della, anche attraverso l istituzione di appositi organi paritetici); viii) un punteggio pari a 8 indica una disciplina perfettamente in linea con le indicazioni provenienti dalla letteratura economica e dalle best practices internazionali. 18