PARTE PRIMA IL DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA

Transcript

1 PARTE PRIMA IL DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA

2 CAPITOLO I STORIA DELL INTEGRAZIONE EUROPEA: L EUROPA COMUNITARIA E LA SUA EVOLUZIONE GUIDA 1. L origine delle Comunità europee: il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell acciaio (CECA) 2. Il Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l energia atomica (indifferentemente Euratom o CEEA ) 3. L unificazione del quadro istituzionale: il Trattato di Bruxelles del 1965 sulla fusione degli esecutivi 4. L attuazione degli obiettivi fissati dal Trattato CEE: il periodo transitorio 5. L integrazione europea e la progressiva adesione degli Stati 5.1. La posizione del Regno Unito: la Brexit 6. L integrazione europea ed il progressivo ampliamento degli obiettivi comuni: i Trattati modificativi dell originario assetto comunitario 6.1. L Atto unico europeo (AUE) 6.2. Il Trattato di Maastricht, anche detto Trattato sull Unione europea (TUE) 6.3. Il Trattato di Amsterdam 6.4. Il Trattato di Nizza 7. I Trattati di Atene e Bruxelles e le conseguenze di una Europa a 27 Paesi membri 8. La Costituzione europea

3 5 1. L origine delle Comunità europee: il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell acciaio (CECA). L attuale Unione europea trae le proprie origini dalla nota dichiarazione resa il 9 maggio 1950 dall allora ministro degli esteri francese, Robert Schuman, il quale proponeva di mettere l intera produzione del carbone e dell acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. La proposta politica francese, ponendosi in linea con il movimento europeo nato dopo la fine della seconda guerra mondiale che condusse alla creazione di importanti organizzazioni internazionali (il Consiglio d Europa, l Organizzazione per la cooperazione economica europea), assumeva notevole importanza per più aspetti. Da un lato, essa rappresentava una rilevante misura volta alla eliminazione dell antica inimicizia tra Francia e Germania, posto che lo sfruttamento, da parte dei due Paesi, dei ricchi giacimenti di acciaio e carbone delle regioni della Saar e della Ruhr erano spesso sfociati in veri e propri conflitti a detrimento dell equilibrio politico europeo. Dall altro, tale proposta, se attuata, avrebbe assunto un carattere fortemente innovativo poiché, per la prima volta, si sarebbe realizzata un organizzazione internazionale cui gli Stati aderenti avrebbero ceduto parte della propria sovranità, sebbene in un settore determinato e limitato, andando oltre il tradizionale modello di cooperazione intergovernativa. La cosiddetta proposta Schuman incontrò il favore di Italia, Lussemburgo, Belgio e Paesi Bassi tanto che tali Stati, unitamente alla Francia ed alla Germania, giunsero ben presto alla negoziazione del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell acciaio (CECA). Il Trattato CECA venne firmato a Parigi il 18 aprile 1951 ed entrò in vigore il 25 luglio 1952 tra i sei Paesi firmatari: Francia, Germania, Italia, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo. La creazione della CECA, fondata essenzialmente sulla fiducia reciproca da parte degli Stati membri alla creazione di un ente cui cedere parte della sovranità statale in ben determinati settori, rappresentava senza dubbio un impor-

4 6 PARTE PRIMA DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA tante svolta nell ambito delle forme di collaborazione tra Stati a livello internazionale e sulla scia della positiva esperienza di tale organizzazione vennero poi create sia la Comunità economica europea (CEE, successivamente denominata CE in seguito alle modifiche apportate al relativo Trattato istitutivo dal Trattato di Maastricht, detto anche Trattato sull Unione europea TUE) sia la Comunità europea per l energia atomica (indifferentemente Euratom o CEEA ). La struttura organizzativa ed istituzionale della CECA, conformemente all idea della realizzazione di un ente sopranazionale dotato di competenze proprie, venne definendosi intorno al concetto di potere sovrano conferito ad un apposito organo, l Alta Autorità, che doveva però essere esercitato nel pieno rispetto del suo Trattato istitutivo (frutto dell imprescindibile consenso degli Stati) e sotto il controllo di un assemblea di tipo parlamentare. Di conseguenza, nell originario sistema delineato dal Trattato di Parigi, la CECA prevedeva, tra i suoi organi, l Alta Autorità, il Consiglio speciale dei Ministri, l Assemblea comune e la Corte di giustizia. L Alta Autorità rappresentava l organo cui venivano attribuite le competenze necessarie per la realizzazione degli obiettivi del Trattato. Essa, infatti, era dotata di poteri normativi nel settore carbo-siderurgico e condivideva, insieme al Consiglio speciale dei Ministri, il potere esecutivo. L organo in parola era composto di nove membri, nominati per un periodo di sei anni che, per espressa dizione del Trattato, esercitavano le proprie funzioni in posizione di piena indipendenza e nell interesse generale della Comunità. Si trattava, quindi, di un organo formato da individui e non da rappresentanti di Stati, al pari di quanto venne poi previsto per i membri della Commissione della Comunità economica europea. Il Consiglio speciale dei Ministri era composto dai Ministri degli esteri o degli affari economici di ciascuno Stato membro (non individui, quindi, ma rappresentanti di Stati ) ed era dotato di poteri consultivi ed esecutivi, questi ultimi condivisi con l Alta Autorità. L Assemblea comune (in seguito denominata Parlamento europeo) si componeva dei rappresentanti dei popoli degli Stati membri ed era dotata di poteri consultivi e di controllo politico. Il Trattato istitutivo prevedeva che i membri dell assemblea parlamentare venissero eletti a suffragio universale diretto, ma in una prima fase i rappresentanti dei popoli degli Stati membri vennero scelti dai Parlamenti nazionali. Con la successiva creazione della CEE e dell Euratom, peraltro, l Assemblea comune della CECA operò anche nell ambito delle due nuove Comunità seppure esercitando, in ciascuna di esse, le rispettive competenze ad essa attribuite dai Trattati istitutivi. Infine, la Corte di giustizia, composta, inizialmente, di sette giudici e di due avvocati generali nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri per un periodo di sei anni e parzialmente rinnovati ogni sei anni, era l organo cui veniva attribuito il potere giurisdizionale in ordine alle controversie tra gli Stati membri, o tra Istituzioni e Stati membri, relative al Trattato ed alle questioni inerenti l interpretazione e la corretta applicazione delle norme ivi contenute.

5 CAPITOLO I STORIA DELL INTEGRAZIONE EUROPEA 7 La CECA si è estinta il 23 luglio 2002 in seguito alla mancata proroga del termine di scadenza previsto nel Trattato che l aveva istituita. In un Protocollo allegato al Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1º febbraio 2003, è stato stabilito che tutte le attività e passività della CECA esistenti al 23 luglio 2002 erano trasferite alla Comunità europea (CE) a partire dal 24 luglio Il Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l energia atomica (indifferentemente Euratom o CEEA ). La positiva esperienza della CECA condusse gli Stati membri a tentare un analoga forma di collaborazione internazionale nel settore militare. Vennero, quindi, avviati i necessari negoziati al termine dei quali, il 27 maggio 1952, i Paesi membri della CECA firmarono il Trattato istitutivo della Comunità europea di difesa (CED) che, però, non entrò mai in vigore a causa della mancata ratifica da parte francese, preoccupata del necessario riarmo della Germania, nonché delle manifeste ostilità britanniche. Nonostante la momentanea tappa d arresto nel processo di integrazione europea dovuta al fallimento del progetto CED, gli Stati membri della CECA, constatati ben presto i positivi risultati dell integrazione condotta nel settore carbo-siderurgico, perseverarono nell opera di unificazione sino a giungere alla firma, a Roma nel 1957, dei Trattati istitutivi della CEE e dell Euratom. I due Trattati entrarono in vigore il 1º gennaio L obiettivo principale fissato dal Trattato CEE era quello di creare un mercato comune all interno dell area comunitaria non più delimitato ad un determinato settore economico, ma comprensivo di tutte le attività di mercato al fine di realizzare non soltanto un area di libero scambio tra Paesi membri, ma giungere anche all adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti tra gli Stati della Comunità ed i Paesi terzi. Il quadro istituzionale delineato dal Trattato CEE prevedeva la creazione dell Assemblea, del Consiglio, della Commissione e della Corte di giustizia. L Assemblea (dal 1958, Assemblea parlamentare europea ed ora Parlamento europeo) era composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità. I membri dell Assemblea, secondo le originarie previsioni statutarie tutt oggi in vigore, sarebbero stati eletti a suffragio universale diretto, ma si giunse a tale risultato solo molto tempo dopo. Come già sottolineato, non venne creata una nuova Assemblea della CEE, e neppure della CEEA, bensì vennero attribuite le funzioni e competenze delineate dai rispettivi Trattati istitutivi delle due nuove Comunità all Assemblea già istituita in virtù del Trattato CECA che, quindi, operò come unica assemblea parlamentare dell ordinamento comunitario sin dalla nascita delle tre Comunità. Il Consiglio, formato dai rappresentanti di ciascuno Stato membro, venne dotato di una funzione di coordinamento delle politiche economiche generali

6 8 PARTE PRIMA DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA degli Stati membri e di un potere di decisione che ne fece l organo legislativo della Comunità. La Commissione, inizialmente, era composta di nove membri scelti di comune accordo dai governi degli Stati membri in base alla loro competenza generale. I Commissari avrebbero dovuto esercitare le proprie funzioni in piena indipendenza dai rispettivi Governi di appartenenza e nell esclusivo interesse della Comunità. Il Trattato, infatti, nel delineare il requisito della necessaria indipendenza dei membri della Commissione, sottolineava l impegno da parte dei singoli Commissari a non sollecitare né accettare istruzioni da alcun governo né da alcun organismo nell esercizio delle funzioni ad essi attribuite. In realtà, nella prassi, l appartenenza di un membro della Commissione ad un determinato Stato si traduce in una garanzia del fatto che gli interessi di detto Stato siano presi in considerazione (GAJA). La Corte di giustizia era l organo giurisdizionale cui venne affidato il compito di assicurare l uniforme ed esatta interpretazione delle norme del Trattato. Anche l organo giurisdizionale della CEE e dell Euratom non venne creato ad hoc per ciascuna delle due Comunità, bensì vennero affidate le relative funzioni alla Corte di giustizia della CECA sulla base di una Convenzione, firmata tra gli Stati membri il 25 marzo 1957, ove si convenne, tra le Alte Parti contraenti, l istituzione di un Assemblea e di una Corte di giustizia uniche per tutte e tre le Comunità. Il Trattato Euratom, firmato e ratificato dagli stessi Stati membri della CECA e della CEE, si proponeva di creare un ente dotato di poteri di controllo e di indirizzo politico nel settore dell energia atomica. Il Trattato Euratom prevedeva, al pari del Trattato CEE, l istituzione ed il funzionamento di un proprio Consiglio e di una propria Commissione cui venivano attribuiti compiti esecutivi sulle materie oggetto del Trattato. Mentre nel Trattato CECA l organo centrale era rappresentato dall Alta Autorità, cui spettavano, oltre che poteri esecutivi condivisi con il Consiglio speciale dei ministri, anche competenze propriamente normative all interno del settore carbo-siderurgico, nel quadro istituzionale delineato dai Trattati CEE e Euratom l organo dotato di potere decisionale e del potere di adozione di atti normativi era riservato non alla Commissione, organo di individui indipendenti dagli Stati al pari dell Alta Autorità, bensì al Consiglio, organo formato da rappresentanti di Stati. Il motivo di una tale scelta risiede nella volontà degli Stati di poter incidere in maniera diretta e ben più incisiva, per il tramite dei propri rappresentanti presenti nel Consiglio, nell ambito delle due Comunità sorte dai Trattati di Roma, in particolar modo nel quadro del Trattato CEE, ove la cessione di sovranità non riguardava più un delimitato settore economico, bensì l insieme delle attività di mercato. 3. L unificazione del quadro istituzionale: il Trattato di Bruxelles del 1965 sulla fusione degli esecutivi. Con la firma dei Trattati di Roma e la conseguente creazione della CEE e dell Euratom gli Stati membri sentirono sin da subito l esigenza di semplificare

7 CAPITOLO I STORIA DELL INTEGRAZIONE EUROPEA 9 la complessità del quadro d integrazione europea caratterizzato da tre distinte Comunità, ciascuna dotata di proprie istituzioni cui venivano conferite le relative competenze per la realizzazione degli obiettivi fissati nei tre Trattati istitutivi. Tale esigenza si tradusse, in un primo momento, con la firma della già citata Convenzione del 1957 in virtù della quale gli Stati, concordemente, attribuivano alle tre Comunità un Assemblea e una Corte di giustizia uniche, ferme restando le relative competenze che le due istituzioni avrebbero esercitato nell ambito di ciascun Trattato. Solo in un secondo momento, con il Trattato firmato a Bruxelles l 8 aprile 1965 (entrato in vigore nel 1967), gli Stati membri si adoperarono per l unificazione delle altre istituzioni comunitarie prevedendo la creazione di una Commissione unica e di un Consiglio unico. Nell istituendo Consiglio sarebbero state conglobate le competenze originariamente devolute al Consiglio speciale dei Ministri della CECA, al Consiglio della CEE ed al Consiglio dell Euratom. La Commissione unica avrebbe svolto le funzioni attribuite in origine all Alta Autorità della CECA, alla Commissione della CEE, ed alla Commissione dell Euratom. In difetto dell attribuzione in capo agli organi delle Comunità del potere di apportare modifiche strutturali all ordinamento comunitario, la realizzazione di uniche istituzioni dotate di competenze e funzioni esercitabili entro i limiti di ciascuna Comunità non poteva che essere attuata mediante un ordinario accordo fra Stati (ovviamente nel caso in esame si tratta degli Stati membri delle tre Comunità), quale è il cosiddetto Trattato sulla fusione degli esecutivi, disciplinato dal diritto internazionale e fondato sul consenso unanime delle Parti contraenti. Con l entrata in vigore dell accordo sulla fusione degli esecutivi le tre Comunità, pur mantenendo ciascuna di esse una propria distinta soggettività giuridica, sono state guidate dagli stessi organi. Il Trattato di Bruxelles, peraltro, rappresenta il raggiungimento di un ulteriore ed importante tappa nel processo di integrazione europea prima di un momentaneo arresto dovuto alla crisi, verificatasi soltanto qualche mese dopo, in seguito alla cosiddetta politica della sedia vuota inaugurata dal Governo francese fermamente ostile all istituzione di un bilancio autonomo della Comunità. La Commissione, infatti, aveva proposto la creazione di un bilancio della Comunità ove le voci d entrata non dovevano più essere costituite dai finanziamenti degli Stati membri, come solitamente accade per le organizzazioni internazionali, bensì dai versamenti dei prelievi e dei diritti doganali. Il Governo francese, contrario alla proposta, disertò le sedute delle istituzioni comunitarie (da qui la locuzione politica della sedia vuota ) impedendo, così, qualsiasi decisione in proposito posto che le relative delibere del Consiglio dovevano essere adottate all unanimità. Soltanto il 29 gennaio 1966, a Lussemburgo, venne raggiunto un accordo per porre fine alla crisi aperta dalla Francia. In quell occasione venne deciso che il principio dell unanimità avrebbe sostituito quello della maggioranza, in seno al Consiglio, ogni qualvolta fossero stati in gioco interessi molto importanti anche

8 10 PARTE PRIMA DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA di uno solo degli Stati membri, senza ulteriormente precisare, però, cosa dovesse intendersi per interesse molto importante, lasciando così ampia discrezionalità in proposito agli Stati membri. 4. L attuazione degli obiettivi fissati dal Trattato CEE: il periodo transitorio. I primi dodici anni di vita della Comunità economica europea vengono tradizionalmente definiti come periodo transitorio. I sei Paesi membri della CEE, infatti, anziché prevedere un immediata attuazione degli obiettivi fissati dal Trattato, optarono per una graduale realizzazione degli stessi, da compiersi nell arco di un periodo di dodici anni suddiviso in tre tappe di quattro anni, onde consentire a ciascuno degli Stati membri un progressivo adeguamento capace di tener conto delle esigenze interne di ognuno. In tale arco temporale la Comunità, nel quadro della realizzazione di un mercato comune, si prefiggeva di approdare ad un unione doganale fra Stati membri in virtù della quale, nello scambio di merci tra i membri della Comunità, sarebbero stati aboliti ogni forma di dazio o altre misure equivalenti e, oltre a tali misure, si sarebbe dovuta adottare una tariffa doganale comune che tutti i Paesi aderenti avrebbero dovuto applicare agli scambi commerciali con gli Stati terzi. Più precisamente, l attuazione dell Unione doganale prevedeva, da un lato, l abolizione dei dazi doganali e delle tasse d effetto equivalente, nonché l eliminazione degli ostacoli non tariffari, nello scambio di merci tra Paesi membri e, dall altro, l adozione della tariffa doganale comune a tutti gli Stati nei rapporti commerciali tra questi ultimi ed i Paesi terzi. Il periodo transitorio si sarebbe dovuto completare, con la piena attuazione delle misure sopra descritte, entro il In realtà e nonostante il momento di crisi determinato dall ostilità francese all adozione di un bilancio autonomo della Comunità, la spinta alla collaborazione e la fiducia nell attuazione di un mercato comune avevano consentito di approdare ai risultati programmati già nel I successi ottenuti ed i risultati raggiunti accrescevano sia l idea di un estensione a settori economici inizialmente non previsti, ma assai importanti nel quadro dell integrazione europea, sia l ipotesi di allargamento ad altri Paesi europei, in particolare alla Gran Bretagna, inizialmente contraria all idea di un organismo sopranazionale quale quello della CECA. Le stesse competenze attribuite alla CEE, ed in particolare la realizzazione delle libertà di circolazione delle merci, dei lavoratori e dei capitali, erano considerate ampie e conseguentemente veniva realizzata, quale alternativa, la cosiddetta EFTA (acronimo dall inglese), ossia l Associazione europea di libero scambio, limitata alla soppressione delle barriere doganali senza alcuna effettiva integrazione. 5. L integrazione europea e la progressiva adesione degli Stati. Il processo di integrazione europea ha conosciuto un primo ampliamento delle