Efficacia (ed efficienza) della giustizia civile in Italia

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1 Efficacia (ed efficienza) della giustizia civile in Italia Una analisi della domanda e dell'offerta alla luce dei progressi recenti Fabio Bartolomeo e Magda Bianco Confindustria Il sistema giustizia tra vincoli organizzativi, tutela dei diritti e ragioni dell economia 30 novembre 2016

2 Outline Le misure di efficacia della giustizia civile: come andiamo? Miglioriamo.. Ma lentamente.. Perché? Gli interventi: sul fronte della domanda e dell offerta Quale impatto hanno avuto? Forte quelli sulla domanda, contenuto sull offerta Che fare?

3 Efficacia della giustizia Come misuriamo l efficacia: istituzione che sostiene il funzionamento dei mercati; garanzia di enforcement dei contratti (Ocse, 2013); Tempi ragionevoli Accessibilità Qualità dell esito (effettività della tutela/prevedibilità)

4 Come si colloca l Italia nel confronto internazionale sotto i tre profili? Qual è stata l evoluzione recente?

5 1- Durata delle procedure nel cfr internazionale: ancora elevata Giorni necessari per un contenzioso di primo grado (Tribunale e GdP) Fonte: European judicial systems 2016

6 1- Durata delle procedure:.. ma in riduzione Giorni necessari per il recupero di un credito per via giudiziale (tra 2 imprese) Fonte: Doing Business in 2013 e 2017.

7 2- Durata di alcune procedure: evoluzione recente 2012 Primi 9 mesi 2016 Totale civile 1 anno e 6 mesi 1 anno e 3 mesi Contenzioso commerciale Processo del lavoro Esecuzione immobiliare 3 anni e 4 mesi 2 anni e 7 mesi 2 anni e 4 mesi 2 anni e 1 mesi 3 anni e 11 mesi 4 anni e 5 mesi Fallimento 7 anni 7 anni e 6 mesi Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

8 3. La varianza nelle diverse aree del paese non si riduce Anno 2012 Durata media dei procedimenti di contenzioso commerciale (quartili; giorni) Anno 2015 durata (gg) < >1517 Alcune zone del Paese hanno performance allineate alle migliori pratiche europee Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

9 2 I costi restano relativamente elevati (in % del valore della causa) Fonte: Doing Business in 2017.

10 3 La qualità dell esito (% di ricorsi) Difficile da valutare/misurare: Approssimabile con la «certezza» degli esiti (rilevante per le scelte economiche) Indicatori diretti della «diversità» degli esiti per le stesse controversie non sono disponibili Approssimabili con tassi di appello (e idealmente «reversal rates») Indicatore di qualità «organizzativa» prodotto recentemente da Banca Mondiale (rapporto Doing Business)

11 3 La qualità dell esito (% di ricorsi) Nel civile relativamente stabili nel tempo Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

12 3 Qualità dell esito differenziata (% di ricorsi in Corte d Appello) Fonte: Ministero della Giustizia. Iscritti in II grado in CdA/Definiti con sentenza in I grado presso i tribunali del distretto di appartenenza Media del periodo

13 3 Qualità dell esito differenziata (% di ricorsi in corte di cassazione/appello) Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

14 3 Qualità del sistema (indicatore Doing Business, enforcing contracts) ADR Case management Informatizzazione Struttura corti e procedimenti Italia Francia Germania Grecia Olanda Portogallo Spagna Svezia Regno Unito Stati Uniti Fonte: Doing Business in 2017.

15 Le possibili cause degli andamenti: riduzione della domanda e aumento efficienza dell offerta

16 Le riforme realizzate: domanda 1. Costi e accesso Filtro in Cassazione (L. 69/2009), filtro in Appello (DL 83/2012) Introduzione contributo per opposizioni a sanzioni amministrative (L 191/2009) Aumento contributo in appello e per opposizioni a sanzioni amministrative (L. 183/2011) + aumenti nella legge stabilità 2014 Riforma legge Pinto (DL 83/2012) 2. Liberalizzazioni servizi professionali - Liberalizzazione tariffe (anche se preventivo scritto non obbligatorio) e riduzione parametri di riferimento per il giudice

17 Le riforme realizzate: domanda 3. Correzione anomalie - Cause seriali in materia di previdenza sotto il valore di 500 euro (estinzione di diritto in favore del ricorrente dei procedimenti in materia previdenziale pendenti in primo grado, l. 111/2011) 4. ADR: tra cui la media-conciliazione obbligatoria in alcune materie - Obbligo di tentativo di conciliazione per alcune materie da marzo 2011, per altre da marzo 2012 (d.lgs. 28/2010) - Dopo la sentenza della CC che l ha abrogata per eccesso di delega, il d.l. 69/2011 (cd. decreto del fare ) ha reintrodotto la mediazione obbligatoria - d.l. 132/2014 introduce la negoziazione assistita e la possibilità di trasferire i pendenti a collegio arbitrale 5. Disincentivi a litigiosità pretestuosa Aumento tasso interesse legale e possibilità compensazione spese (d.l. 132/2014)

18 Le riforme realizzate: offerta 1. Semplificazione di alcune procedure Esecuzione: consultazione banche dati telematiche per ufficiali giudiziari (d.l. 132/2014) 2. Riorganizzazione geografia giudiziaria (L.148/2011) 30 tribunali accorpati (secondo criteri che considerano ampiezza geografica, abitanti, numero di giudici, litigiosità, produttività) Chiuse tutte le sezioni distaccate Accorpati più della metà degli uffici dei giudici di pace (da 886 a 380) 3. Tribunali per le imprese (d.l. 1/2012) 22 tribunali

19 Le riforme realizzate: offerta 4. Organizzazione uffici: Ruolo del presidente (da rito ordinario a sommario, d.l. 132/2014) Incentivi a uffici virtuosi (L. 111/2011) Ufficio per il processo (d.l. 98/2013) Progetto best practices Progetto Strasburgo 2.0 (23 key performance indicators per ciascun ufficio): benchmarking tra uffici Gestione arretrato e giudici ausiliari (decreto del fare) Personale amministrativo da altre amministrazioni 5. Diffusione Processo Civile Telematico D.l. 90/2014 su effettività PCT

20 Il ruolo di informazione e monitoraggi (flussi, pendenze, arretrato durata, ) Il Ministero della Giustizia ha avviato monitoraggio continuo e aggiornatissimo sull andamento delle pendenze e dell arretrato pubblicato regolarmente sul sito giustiza.it Numero di procedimenti civili pendenti a fine periodo. Dato nazionale relativo a Corte di appello e Tribunale ordinario. Anni III trimestre 2016 Anno Ultra-annuali in Cassazione Arretrato Civile Peso % della materia tributaria sull'arretrato della Cassazione Ultra-biennali in Ultra-triennali in Corte di Appello Tribunale(1) % % % I Trim % II Trim % III Trim % (1) In linea con la metodologia Cepej, è riportato il dato sull'arretrato civile "patologico" che esclude l'attività del giudice tutelare, dell'atp, delle esecuzioni e dei fallimenti. Fonte: Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi - Direzione Generale di Statistica e Analisi organizzativa Andamento dei procedimenti "a rischio Pinto" (giacenza patologica) T T-16 3 T T T T T T T -16 Ultra-annuali in Cassazione Ultra-biennali in Corte di Appello Ultra-triennali in Tribunale(1) 20

21 Domanda Gli effetti (positivi) sull andamento di alcuni indicatori

22 La domanda di giustizia ha subito una riduzione consistente nel cfr con alcuni paesi europei (procedimenti civili contenziosi in primo grado per abitanti, 2008, 2010, 2012, 2014) -33% ultimi 6 anni -17% ultimi 3 anni Fonte: CEPEJ (2010,2012,2014, 2016)

23 Aumento contributo unificato per opposizione a sanzioni amministrative (sopravvenuti presso giudici di pace) Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

24 Effetti riforma Pinto Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

25 Iscrizioni di mediazioni Rilevazione statistica con proiezione nazionale SERIE STORICA Con le conciliazioni c/o i Corecom, ABF, arbitrati (pochini ) e le negoziazione assistite, stiamo parlando di un volume complessivo da ADR nel 2015

26 Esito delle mediazioni (primo semestre 2016) Presenza delle parti Esito della mediazione (quando le parti accettano di sedersi al tavolo della mediazione dopo il primo incontro) Aderente comparso 03/ / ,0% 32,4% 40,5% 44,9% Accordo raggiunto Accordo non raggiunto di cui Accordo raggiunto 43,9% 42,4% 47,0% (*) (*) Dal 2014 sono state escluse le mediazioni in cui gli aderenti hanno partecipato solo al primo incontro conoscitivo 43,5% (*)

27 Ma materie concentrate in aree del Paese (il caso della previdenza) Accertamento Tecnico Preventivo Previdenza Distretto in ordine di numero di iscrizioni Iscritti 2015 Definiti 2015 Pendenti finali 2015 Distretto di Napoli Distretto di Roma Distretto di Palermo Distretto di Lecce Distretto di Bari Distretto di Catanzaro Distretto di Salerno Distretto di Catania Distretto di Messina Distretto di Reggio di Calabria Distretto di L'Aquila Distretto di Potenza Distretto di Cagliari Distretto di Torino Distretto di Caltanissetta Distretto di Firenze Distretto di Ancona Distretto di Genova Distretto di Milano Distretto di Bologna Distretto di Venezia Distretto di Campobasso Distretto di Perugia Distretto di Brescia Distretto di Trieste Distretto di Trento 5 5 Totale complessivo I primi 5 distretti pesano per il 65% del totale nazionale sia nelle iscrizioni che nelle pendenze Distretto Iscritti 2015 Definiti 2015 Pendenti finali 2015 Distretto di Napoli Distretto di Lecce Distretto di Bari Distretto di Roma Distretto di Catanzaro Distretto di Salerno Distretto di Palermo Distretto di Catania Distretto di Messina Distretto di Reggio C Distretto di Venezia Distretto di Firenze Distretto di Milano Distretto di Bologna Distretto di Potenza Distretto di Torino Distretto di L'Aquila Distretto di Cagliari Distretto di Brescia Distretto di Genova Distretto di Caltanissetta Distretto di Ancona Distretto di Perugia Distretto di Trieste Distretto di Campobasso Distretto di Trento Totale complessivo I primi 5 distretti pesano per il 53% degli iscritti e per il 57% delle pendenze nazionali Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

28 vede le istituzioni statali e para-statali come parte delle cause La percentuale indicata cresce ulteriormente se si escludono dal computo le materie in cui una pubblica amministrazione non può essere parte (VG, famiglia, ) Fonte: Ministero della Giustizia Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

29 Materie in controtendenza (contenzioso bancario) Movimento dei procedimenti in materia di "Contratti bancari" presso i tribunali ordinari. Anni MATERIA OGGETTO Iscritti Definiti Pendenti al 31 dicembre Iscritti Definiti Pendenti al 31 dicembre Iscritti Definiti Pendenti al 31 dicembre Contratti bancari(deposito bancario, etc) Contratti Bancari Contratti e obbligazioni varie Pagamento somma di denaro, etc Altri contratti bancari e controversie tra banche, etc Intermediazione mobiliare(fondi di invest., gestione risparmio, etc) Credito per le opere pubbliche Bancari (deposito bancario, cassetta di sicurezza, apertura di credito bancario) Totale Contratti bancari - contenzioso Procedimento di ing. ante causam Contratti bancari - Procedimento di ingiunzione ante causam (intermed. finanziaria, bancari e cred.) TOTALE CONTRATTI BANCARI Flussi totali del contenzioso in materia bancaria Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

30 Un indicatore sintetico: evoluzione pendenze (totale procedimenti civili pendenti) Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

31 Offerta: Quale impatto?

32 Tribunali delle imprese durata media molto variabile a seconda delle sedi. tempi ridotti rispetto a quelli della stessa tipologia di affari prima della riforma. la qualità delle sentenze sarebbe cresciuta (a Milano tenuta rispetto al secondo grado sarebbe del 70-80%). Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

33 Un problema di risorse? Rapporto tra magistrati e popolazione (magistrati/ abitanti) , ,26 13,85 14,2 14, ,34 10, ,35 8,89 7,18 8, ,98 2 0

34 Ma capacità di aggressione dell arretrato mostra elevata varianza territoriale I tribunali con maggiori scoperture mostrano, tendenzialmente, migliori performance Migliori performance Peggiori performance ULTRATRIENNALI SCOPERTURA AMMINISTRATIVI (*) Questa analisi andrebbe ulteriormente approfondita prendendo in considerazione sia performance, sia tassi di scopertura degli organici di medio-lungo periodo, anche se i nel caso del personale amministrativo le scoperture sono meno variabili nel tempo

35 Relazione tra input e output Le definizioni, che a partire dal 2010 superano le iscrizioni, calano però al calare delle nuove cause Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

36 L andamento di un indicatore di produttività aggregata (definiti per giudice) Corti d appello Produttività sostanzialmente costante Tribunali Ma elevatissima varianza tra gli uffici Produttività tendenzialmente decrescente Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

37 Scenari evolutivi della durata del contenzioso di primo grado rispetto alla produttività ( ) Contenzioso nazionale di primo grado (Tribunale e Giudice di Pace) pending incoming resolved pending Clearance rate 119% 120% 119% 119% 119% 119% Disposal time 576,5 526,6 526,1 467,1 408,1 349,1 Contenzioso nazionale di primo grado (Tribunale e Giudice di Pace) pending incoming resolved pending Clearance rate 119% 120% 110% 110% 105% 105% Disposal time 576,5 526,6 601,4 568,2 577,9 560,5 Fonte: Ministero della Giustizia. Direzione generale di statistica e analisi organizzativa

38 Cosa può spiegare l andamento Impatto PCT ancora limitato? Revisione geografia giudiziaria troppo recente per benefici su specializzazione e produttività? Piante organiche? Ufficio del giudice ancora troppo poco diffuso? Best practices hanno impatto troppo «micro»? Progetto Strasburgo ancora poco raccolto? Rilevanza della dimensione organizzativa

39 Le aree su cui incidere Offerta: il ruolo del court e case management Confronto tra paesi dell OCSE mostra durate più basse nei paesi in cui viene svolta sistematica attività di court management (supervisione dei flussi e identificazione e gestione dei casi più complessi e problematici) e la produzione di statistiche è maggiore Come valorizzare le buone prassi in questo senso? Domanda: verificare alcune riforme (es: la funzionalità dei filtri in appello )