CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL UOMO PRIMA SEZIONE CAUSA OLIVIERI ED ALTRI CONTRO ITALIA. Ricorsi n /12, 17717/12, 17729/12, 22994/12

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1 CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL UOMO PRIMA SEZIONE CAUSA OLIVIERI ED ALTRI CONTRO ITALIA Ricorsi n /12, 17717/12, 17729/12, 22994/12 Sentenza 25 Febbraio 2016 Nella causa Olivieri ed altri contro Italia La Corte Europea dei Diritti dell Uomo (prima sezione) in seduta in una camera composta da: Mirjana Lazarova Trajkovska, presidente Ledi Bianku Guido Raimondi Kristina Pardalos Robert Spano Armen Harutyunyan Pauliine Koskelo, giudici E da Andrè Wampach, cancelliere aggiunto di sezione. Dopo aver deliberato nella camera di consiglio il 2 febbraio 2016, rende la seguente sentenza, emessa in pari data. PROCEDURA 1. All origine della causa si trovano quattro istanze (n /12, 17717/12, 17729/12, 22994/12) dirette contro la Repubblica italiana, con le quali nove ricorrenti di questo Stato, il cui elenco figura in allegato ( i ricorrenti ), hanno investito la Corte tra il 2 marzo ed il 2 aprile 2012, in virtù dell art. 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali ( la Convenzione ). 2. I ricorrenti sono stati rappresentati dal sig. G. Romani, avvocato in Benevento. Il Governo italiano ( il Governo ) è stato rappresentato dal suo agente, sig. E.Spatafora e dal suo coagente sig. M.G.Mauro Pellegrini. 3. I ricorrenti allegano in particolare una violazione del loro diritto a un processo in un tempi ragionevoli (articolo 6 1 della Convenzione) e l ineffettività del rimedio interno (art. 13 della Convenzione). 4. Il 26 gennaio 2015, i ricorsi sono stati comunicati al Governo. IN FATTO I - LE CIRCOSTANZE DELLA FATTISPECIE 5. L elenco delle parti ricorrenti è in allegato. 6. I fatti della causa, così come sono stati esposti dalle parti, possono riassumersi come segue. 7. Il 23 agosto 1990, il sig. G. Olivieri, il sig. S.V., il sig. A.R. ed il sig. G.V., dipendenti del Comune di Benevento, depositarono ciascuno un ricorso davanti al Tribunale Amministrativo Regionale ( il TAR ) della Campania (vedere in allegato) tendenti ad

2 ottenere la rettifica dei calcoli relativi alla loro anzianità di servizio e la condanna del Comune al versamento delle differenze retributive. Ciascun dipendente presentò congiuntamente una domanda di fissazione d udienza (istanza di fissazione dell udienza). 8. Il 26 febbraio 2008, la cancelleria del TAR comunicò a ciascuna parte, in applicazione dell art. 9, co. 2 della legge n. 205 del 21 luglio 2000, un avviso contenente l obbligo di presentare una nuova domanda di fissazione di udienza, sotto pena di perenzione del ricorso. I ricorrenti, tra i quali gli eredi di S.V., A.R. e G.V., intervenuti nelle rispettive procedure tra luglio e settembre 2008, depositarono nelle medesime date una nuova domanda di fissazione di udienza (vedere allegato). 9. Contemporaneamente, i ricorrenti, sulla base della legge 89/2001 detta legge Pinto, introdussero un ricorso dinanzi alla corte di Appello di Napoli per lamentarsi della durata eccessiva del processo amministrativo. 10. La corte d Appello di Napoli, tra febbraio e aprile 2009 (vedere allegato) dichiaro i ricorsi irricevibili. Essa constatò che nel corso del giudizio amministrativo, i ricorrenti non avevano presentato una domanda di fissazione per urgenza della data dell udienza (istanza di prelievo), nuova condizione di ricevibilità dei ricorsi Pinto introdotta con il decreto legge n. 112 del 25 giugno Il 4 novembre 2011, la Corte di cassazione rigettò le impugnazioni dei ricorrenti per le medesime ragioni. II IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI A. In ordine agli obblighi delle parti nella procedura davanti al Tribunale Amministrativo Regionale 11. La procedura davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) era regolamentata, all epoca dei fatti, dalla legge n.1034 del 6 dicembre In particolare, l art. 19, primo comma, disponeva che: nelle cause davanti ai Tribunali Amministrativi Regionali, fino all adozione di una legge speciale sulla procedura, sono osservate le regole della procedura delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. 12. Secondo queste regole di procedura, nei due anni dall introduzione del ricorso, la parte ricorrente doveva presentare una domanda di fissazione d udienza (istanza di fissazione dell udienza), sotto pena di perenzione (art. 40 regio decreto n.1054 del 26 giugno 1924). Dopo il deposito di tale domanda, il giudice adito aveva l obbligo di fissare l udienza. La parte ricorrente poteva inoltre depositare una domanda di fissazione per urgenza della data dell udienza (istanza di prelievo). In questo caso, il giudice aveva la facoltà di accordare priorità al ricorso, anticipando la data dell udienza (art. 51 regio decreto n. 642 del 17 agosto 1907). 13. Per i ricorsi pendenti da più di dieci anni, la cancelleria del Tribunale Amministrativo Regionale doveva notificare alle parti un avviso contenente l obbligo di depositare una nuova domanda di fissazione d udienza al fine di evitare la perenzione della causa (art. 9 legge n.205 del 21 luglio 2000) 14. La Prima Sezione della Corte di Cassazione ha statuito, nella sentenza n /05 del 15 dicembre 2005, che: ( ) nel sistema in vigore prima della legge 205/2000 ( ) il processo amministrativo non poneva a carico della parte ricorrente, dopo il deposito del ricorso, che ( ) la presentazione, nel termine di due anni dal deposito del ricorso ( ), di una domanda per la fissazione dell udienza; dopo il deposito di tale istanza, lo sviluppo del processo

3 era sottoposto al potere di iniziativa del giudice. Conseguentemente, il deposito dell istanza prevista dall art. 54 secondo comma del regio decreto n. 642/1907 (istanza di prelievo), non costituisce un obbligo di fare, essendo il suo scopo esclusivo quello di segnalare l urgenza del ricorso al fine di ottenerne l esame anticipato, invertendo l ordine cronologico di iscrizione a ruolo delle domande di fissazione di udienza ( ) 15. Per l obbligo di presentare una domanda di fissazione di udienza (istanza di fissazione dell udienza), l art. 9, comma 2, della legge 205/2000 prevede che: A cura della segreteria è notificato alle parti costituite, dopo il decorso di dieci anni dalla data di deposito dei ricorsi, apposito avviso in virtù del quale è fatto onere alle parti ricorrenti di presentare nuova istanza di fissazione d'udienza con la firma delle parti entro sei mesi dalla data di notifica dell'avviso medesimo. I ricorsi per i quali non sia stata presentata nuova domanda di fissazione vengono, dopo il decorso infruttuoso del termine assegnato, dichiarati perenti con le modalità di cui all'ultimo comma dell'articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n come sostituito dal presente articolo B In ordine all equa riparazione per violazione del diritto ad una durata ragionevole del processo amministrativo. 16. Il diritto e le procedure interne pertinenti relative, in generale, alla legge n. 89 del 24 marzo 2001, detta la legge Pinto, sono rappresentate nella sentenza Cocchiarella c. Italia [GC] n /01, 23-31, CEDU 2006-V) 17. Per ciò che riguarda la sua applicazione alla durata dei giudizi amministrativi, la Prima Sezione della Corte di Cassazione, nella sentenza n /05, aveva statuito che: ( ) conformemente a quanto espresso a più riprese nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo, (la Corte di Cassazione) si è già pronunciata sull interpretazione sino ad oggi dominante ed ha affermato che la violazione del diritto a una durata ragionevole delle procedure giudiziarie deve essere esaminata considerando il periodo di tempo trascorso a partire dall introduzione del giudizio. Ciò trova eguale applicazione nelle procedure davanti al giudice amministrativo, nelle quali, la mancanza o il deposito tardivo della istanza di fissazione urgente della data dell udienza non ha alcuna incidenza. Questa interpretazione ( ) deve essere confermata, considerando che ( ) l esistenza di uno strumento di accelerazione del processo non sospende né differisce l obbligo dello Stato di decidere sulla domanda, né introduce l attribuzione alla parte ricorrente di una responsabilità per il superamento del termine ragionevole nella decisione della causa, il comportamento della parte non trovando alcun rilievo, se non ai fini della valutazione dell'entità del danno 18. In seguito, il decreto legge n.112 del 25 giugno 2008, entrato in vigore lo stesso giorno (poi convertito, senza alcuna modifica sostanziale su tale punto, nella legge n. 133 del 6 agosto 2008), ha previsto all art. 54, 2 comma, che: ( ) La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione di cui all'articolo 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n IN DIRITTO I RIUNIONE DEI RICORSI 19. La Corte constata che, nei quattro ricorsi, i ricorrenti lamentano l impossibilità di ottenere un indennizzo nel quadro del rimedio Pinto, a causa dell introduzione di una nuova condizione di ricevibilità applicabile ai giudizi amministrativi, pertanto, tenuto conto delle

4 somiglianza tra i ricorsi sia con riguardo ai fatti che alle questioni di fondo che pongono, la Corte decide di riunirli ed esaminarli congiuntamente in una sola sentenza. II SULLA ALLEGATA VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 6 1 E 13 DELLA CONVENZIONE 20. I ricorrenti denunciano la durata dei giudizi che si sono svolti davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) della Campania. I giudizi hanno avuto inizio il 23 agosto 1990, giorno del deposito del ricorso presso il TAR Campania, e sono giunte a conclusione il 5 dicembre 2008 o il 13 marzo 2009 (vedere allegato). Esse hanno avuto una durata di più di diciotto anni. I ricorrenti invocano l art. 6 1 della Convenzione, la cui parte pertinente è così libellata: ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata ( ) entro un termine ragionevole, da un tribunale ( ) chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile ( ) 21. I ricorrenti allegano anche che la condizione di ricevibilità di un ricorso per indennizzo Pinto, cioè l obbligo di presentare una domanda di fissazione d urgenza della data dell udienza (istanza di prelievo) nel giudizio amministrativo, comporterebbe una violazione del loro diritto ad un tribunale nell ambito dell art. 6 1 della Convenzione, vanificando l effettività del dedotto rimedio. 22. Maestra della qualificazione giuridica dei fatti (Aksu c. Turchia [GC] n.4149/04 e 41029/04, 43, CEDU 2012; Halil Yuksel Akinci c. Turchia, n ,04, 54, 11 dicembre 2012; Guerra ed altri contro Italia, 19 febbraio , Raccolta di sentenze e decisioni I), la Corte ritiene più appropriato esaminare questo aspetto della lamentela dei ricorrenti essenzialmente sul terreno dell art. 13 della Convenzione. 23. Secondo l art. 13 della Convenzione, così libellato: ogni persona i cui diritti e libertà riconosciuti nella ( ) Convenzione sono stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti a un istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da soggetti che agiscono nell esercizio delle loro funzioni ufficiali. 1. Il Governo A Tesi delle parti 24. Il Governo sviluppa due linee di ragionamento nelle sue osservazioni. In primo luogo, sostiene che i ricorrenti non hanno utilmente adito le vie giudiziarie previste dalla legge Pinto a causa della mancanza della presentazione di una domanda di fissazione in urgenza della data d udienza (istanza di prelievo) nel corso della procedura giurisdizionale amministrativa. In secondo luogo, sostiene che, eccetto il sig. G. Olivieri, gli altri ricorrenti, intervenuti de jure hereditario a qualche mese dalla conclusione delle rispettive procedure, non possono essere considerate come vittime della durata globale della procedura. 25. Quanto al non esaurimento del ricorso Pinto, il Governo allega che i ricorrenti non avrebbero afferrato la portata esatta della condizione di ricevibilità dei suddetti ricorsi. Essi avrebbero confuso la finalità della domanda di fissazione dell udienza, il cui scopo sarebbe unicamente quello di manifestare l interesse a mantenere la causa ed evitare la sua perenzione, con quella

5 della domanda di fissazione in urgenza della data d udienza (istanza di prelievo) che mirerebbe ad accelerare la procedura in corso. 26. Il Governo afferma che l istanza di prelievo, prevista dall art. 51 del regio decreto n. 642 del 17 agosto 1907, sarebbe il primo rimedio acceleratorio introdotto nel sistema nazionale al fine di evitare la violazione del diritto ad un processo in un termine ragionevole. A questo riguardo, il Governo argomenta che la domanda sarebbe un rimedio effettivo, comparabile ai rimedi esistenti in altri sistemi giuridici in seno al Consiglio d Europa, come la Germania o la Slovenia, e con favore valutate dal Comitato dei Ministri, specialmente nella Risoluzione CM/ResDH(2013)244,71 cause contro la Germania (Rumpf e altre 70 cause contro la Germania). 27. Sebbene prevista come semplice facoltà per la parte, dopo l entrata in vigore dell art. 54 del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008, questo rimedio è divenuto una condizione di ricevibilità di tutti i ricorsi per poter lamentare la durata eccessiva di una procedura giurisdizionale amministrativa. Di conseguenza, il Governo contesta le tesi dei ricorrenti secondo le quali essi sarebbero stati esentati dal presentare tale domanda acceleratoria prima di introdurre una legge Pinto. 28. Quanto alla pretesa inapplicabilità ratione temporis della norma menzionata ai giudizi amministrativi in corso, il Governo indica che questa disposizione deve essere interpretata nel senso della sua applicabilità ai ricorsi Pinto introdotti a partire dal 25 giugno 2008 (data di entrata in vigore del decreto legge) e non ai giudizi amministrativi iniziati a partire da quella stessa data. 29. Inoltre, il Governo confuta la tesi dei ricorrenti secondo la quale la condizione di ricevibilità non sarebbe applicabile ai giudizi amministrativi la cui durata supera cinque anni. Aggiunge che, anche a supporre l esistenza di una base legale, niente avrebbe impedito ai ricorrenti di presentare, contestualmente alla domanda di fissazione di udienza (istanza di fissazione dell udienza), una seconda domanda di fissazione in urgenza della data dell udienza (istanza di prelievo). 30. Infine, il Governo rigetta l argomentazione dei ricorrenti sul conflitto tra l applicazione della norma contestata nel caso di specie e la giurisprudenza della Corte in materia, specialmente la sua decisione Daddi c/italia (dec. n /09, 2 giugno 2009). 2. I ricorrenti 31. I ricorrenti sostengono che l obbligo di presentare la domanda di fissazione della data dell udienza non è applicabile ratione temporis ai loro casi perché i giudizi erano in corso alla data d entrata in vigore del decreto legge n. 112 del 2008, cioè il 25 giugno Comunque, questa imposizione non si applicherebbe alle procedure che abbiano superato una durata di cinque anni. I ricorrenti denunciano in conclusione di non aver usufruito di un rimedio interno efficace per lamentarsi della durata eccessiva del giudizio. 32. Più in dettaglio, i ricorrenti allegano che la nuova disposizione prescrive un obbligo contrario alla precedente giurisprudenza nazionale, che aveva negato un qualunque valore giuridico alla presentazione della domanda detta istanza di prelievo. La suddetta disposizione, come interpretata nel caso di specie, sarebbe egualmente in conflitto con la giurisprudenza della Corte elaborata nella decisione Daddi citata.

6 33. Infine, essi sottolineano che la legislazione nazionale distinguerebbe i giudizi che hanno avuto una durata inferiore a cinque anni da quelli che hanno superato questo termine. In questo secondo caso, la legge disporrebbe che il cancelliere del TAR debba significare alla parte istante un avviso recante l obbligo di presentare una domanda di fissazione d udienza (istanza di fissazione dell udienza) al fine di evitare la perenzione della causa. In mancanza di tale avviso, la parte non potrebbe presentare questa domanda e l istanza di prelievo non eviterebbe la perenzione. Di conseguenza, secondo i ricorrenti, la parte sarebbe obbligata ad attendere l avviso del cancelliere del TAR, poi tenuta a presentare una domanda di fissazione d udienza e solo dopo potrebbe introdurre anche una istanza di prelievo. 34. Per ciò che riguarda la loro qualità di vittime, i ricorrenti indicano che a livello interno non è contestato che il pregiudizio subito a causa della durata eccessiva del giudizio è trasmissibile all erede che si costituisce nella medesima causa. Quest ultimo ha egualmente la capacità di agire in giudizio de iure hereditario davanti al giudice Pinto per ottenere, nel caso applicabile, un risarcimento per la violazione allegata. B. Considerazioni della Corte 1. Sulla ricevibilità 35. La Corte considera che l eccezione di non esaurimento delle vie di ricorso interne, sollevata dal Governo imputato ai sensi dell art. 6 1 della Convenzione, è strettamente legata a quella dell esistenza di un ricorso effettivo ai sensi dell art. 13 della Convenzione (vedere McFarlane c. Irlanda [GC] n /06 75, 10 settembre 2010; Panju c. Belgio, n /09, 47, 28 ottobre 2014; Vlad e altri c. Romania, n /06, 41508/07 e 50806/07, 103, 26 novembre 2013; Surmeli c. Germania (dec.) n /01, 29 aprile 2004). Pertanto, essa decide che l eccezione del Governo sarà esaminata al momento dell esame approfondito dell art. 13 della Convenzione, tenuto conto delle strette affinità che presentano gli artt e 13 della Convenzione (Kudla c. Polonia [GC] n /96, 152, CEDU 2000-XI). 36. Quanto alla qualità di vittime dei ricorrenti, la Corte ricorda che dalla sua giurisprudenza relativa all intervento di terzi nei giudizi civili si ricava la distinzione seguente: quando un ricorrente è intervenuto nel giudizio nazionale unicamente in nome proprio, il periodo da prendere in considerazione si comincia a contare da tale data, mentre, quando un ricorrente si costituisce parte in una causa quale erede, può lamentarsi di tutta la durata del giudizio (vedere Scordino c. Italia (n.1) [GC] n /97, 220, CEDU 2006-V; Cocchiarella citata, 113). La Corte considera che la stessa conclusione si impone per i giudizi amministrativi. 37. Di conseguenza, la Corte rigetta questa eccezione e ritiene che i ricorrenti possano pretendersi vittime ai sensi dell art. 34 della Convenzione. 38. La Corte constata che le richieste non sono manifestamente infondate ai sensi dell art della Convenzione e che non si scontrano con nessun altro motivo di irricevibilità. Pertanto, devono essere dichiarate ricevibili 2. Sulla fondatezza a) Esaurimento delle vie di ricorso interne e allegata violazione dell art. 13 della Convenzione. i. Principi generali

7 39. In virtù dell art. 1 della Convenzione, ai sensi del quale Le Alte Parti contraenti riconoscono a ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione i diritti e libertà eninciati nel titolo primo della presente Convenzione, la messa in opera e la sanzione dei diritti e libertà garantiti dalla Convenzione è a carico in primo luogo alle autorità nazionali. Il meccanismo della lamentela davanti alla Corte riveste dunque un carattere sussidiario in rapporto ai sistemi nazionali di salvaguardia dei diritti dell uomo. Questa sussidiarietà si esprime negli artt. 13 e 35 1 della Convenzione (vedere, tra gli altri, Cocchiarella citata, 38; Balakchiev e altri c. Bulgaria (dec.) n /10, 49, 18 giugno 2013). 40. La Corte rammenta che il principio di sussidiarietà non significa che si debba rinunciare ad ogni controllo sul risultato ottenuto di fatto dall utilizzo della via di ricorso interna, con la conseguenza di svuotare di ogni sostanza i diritti garantiti dall art. 6 1 della Convenzione. A questo riguardo, è il caso di ricordare che la Convenzione ha per scopo di proteggere i diritti non teorici o illusori, ma concreti ed effettivi (Prince Hans-Adam II di Liechtenstein c. Germania [GC] n /98, 45, CEDU 2001 VIII). La notazione vale particolarmente per le garanzie previste dall art. 6 della Convenzione, visto il posto eminente che il diritto ad un processo equo, con tutte le garanzie previste da detta disposizione, occupa in una società democratica (Valada Matos Das Neves c. Portogallo, n /13, 68, 29 ottobre 2015). 41. La finalità dell art. 35 1, che enuncia la regola dell esaurimento delle vie di ricorso interne, è di fornire agli Stati contraenti l occasione di prevenire o di raddrizzare le violazioni allegate contro di essi prima che la Corte ne sia investita (vedere, tra le altre, la sentenza Selmouni c. Francia, [GC] n /94, 74, CEDU 1999 V). La regola dell art si fonda sull ipotesi, incorporata nell art. 13 (con il quale presenta strette affinità) che l ordine interno offra un rimedio effettivo per la violazione allegata (Kudla citata, 152). 42. Tuttavia, le disposizioni dell art. 35 della Convenzione non prescrivono l esaurimento se non dei ricorsi, volta per volta relativi alle violazioni incriminate, disponibili ed adeguati. essi devono esistere ad un grado sufficiente di certezza non solo in teoria ma anche in pratica, senza di che mancano l effettività e l accessibilità appropriate (vedere, in particolare, le sentenze Vuckovic e altri c. Serbia (eccezione preliminare) [GC] n /11 e 29 altre istanze, 71, 25 marzo 2014; Akdivar e altri c. Turchia, 16 settembre 1996, 66, raccolta di sentenze e decisioni, 1996 IV; Vernillo c. Francia, sentenza del 20 febbraio 1991, serie A n. 198, pp , 27). 43. Secondo la Corte, per poter essere giudicato effettivo, un ricorso deve essere suscettibile di rimediare direttamente alla situazione incriminata, e presentare delle prospettive ragionevoli di successo (Sejdovic c. Italia, [GC], n /00, 46 CEDU 2006 II; Vuckovic e altri, citata, 74 e Balogh c. Ungheria, n /99, 30, 20 luglio 2004). 44. I ricorsi di cui un soggetto che chiede giustizia dispone sul piano interno per lamentarsi della durata di un processo sono effettivi, nel senso dell art. 13 della Convenzione, in quanto permettano sia di far intervenire prima la decisione delle giurisdizioni adite, sia di fornire a colui che chiede giustizia una riparazione adeguata per i ritardi già accusati (Surmeli c. Germania, [GC], n /01, 99, CEDU 2006 VII; Vassilios Athanasiou e altri c. Grecia, n /08, 54, 21 dicembre 2010). 45. La Corte ha affermato a più riprese che il miglior rimedio in assoluto è, come in molte aree, la prevenzione. Quando un sistema giudiziario si dimostra moroso riguardo l esigenza derivante dall art. 6 1 della Convenzione quanto al termine ragionevole, un azione che permetta di far accelerare la procedura al fine di impedire la sopravvenienza di una durata

8 eccessiva costituisce la soluzione più efficace. Una tale azione presenta un vantaggio incontestabile in rapporto ad un azione unicamente indennitaria perché permette di accelerare la decisione della giurisdizione interessata. Evita ugualmente di dover constatare delle violazioni successive per la medesima procedura e non si limita ad agire a posteriori come lo fa un azione indennitaria (Scordino citata, 183; Cocchiarella citata, 74). 46. È anche evidente che, per i paesi in cui esistono già delle violazioni legate alla durata dei giudizi, un azione tendente unicamente ad accelerare la procedura, se sarebbe desiderabile per l avvenire, può non essere sufficiente per raddrizzare una situazione laddove è manifesto che la procedura si è già sviluppata su un periodo eccessivo. 47. Differenti tipi di azioni possono dunque coesistere con il fine di raddrizzare la violazione in modo appropriato. La Corte lo ha già affermato in materia penale nel giudicare soddisfacente tener conto della durata della procedura per concedere una riduzione della pena in modo espresso e misurabile (Beck c. Norvegia, n /95, 27, 26 giugno 2001). Per altro alcuni Stati l hanno perfettamente compreso scegliendo di combinare due tipi di ricorsi, uno tendente ad accelerare la procedura e l altro di natura indennitaria (Cocchiarella citata, 77; Scordino citata, 186). ii. Applicazione dei principi alla fattispecie 48. Senza anticipare l esame della questione relativa alla sussistenza o meno di un superamento del termine ragionevole, la Corte ritiene che il reclamo dei ricorrenti, relativo alla durata dei procedimenti giudiziari amministrativi davanti al TAR Campania, costituisce prima facie un reclamo difendibile. Le procedure hanno in effetti avuto una durata di più di diciott anni (vedere allegato). I ricorrenti avevano dunque diritto ad un azione effettiva a questo riguardo (Valada Matos Das Neves c. Portogallo, citata, 74). 49. La Corte ha giudicato nella sentenza Kudla (citata, 156), che l interpretazione corretta dell art. 13 è che tale disposizione garantisce un ricorso effettivo davanti a un autorità nazionale che permetta di lamentarsi di un misconoscimento dell obbligo imposto dall art. 6 1 di definire le cause in un termine ragionevole. 50. A livello nazionale, è la legge Pinto, n. 89 del 24 marzo 2001, che ha introdotto nel sistema giuridico italiano una via di ricorso indennitario contro l eccessiva lungaggine dei procedimenti giudiziari. 51. Per quel che riguarda i giudizi amministrativi, l art. 54, secondo comma del decreto legge n.112/2008 (convertito in legge 133/2008) ha introdotto una condizione di ricevibilità del ricorso Pinto. Le azioni Pinto non possono essere avviate a meno che la parte ricorrente non abbia depositato, nel corso del giudizio principale, una domanda di fissazione in urgenza della data di udienza (istanza di prelievo). All epoca dei fatti di causa, questa domanda si fondava sull art. 51 del regio decreto n. 642 del 17 agosto Secondo la Corte, a partire dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 112/2008, cioè dal 25 giugno 2008, il legislatore ha posto in essere una nuova procedura per lamentarsi della lunghezza eccessiva della procedura giurisdizionale amministrativa. Essa si compone di due fasi: la prima fase, che prevede l introduzione della domanda detta istanza di prelievo davanti al giudice amministrativo e che è condizione di ricevibilità di un ricorso Pinto; la seconda fase, disciplinata dalla legge Pinto, che permette ad ogni individuo di presentare una domanda di risarcimento equo davanti alla corte d appello competente ratione loci. 53. Per ciò che riguarda la domanda di fissazione in urgenza della data di udienza, la Corte rammenta che si è trovata a più riprese a giudicare della effettività di un rimedio di accelerazione (vedere, tra molte altre, Xynos c. Grecia, n /09, 9 ottobre 2014; Surmeli

9 citata; Lukenda c. Slovenia, n /02, ECHR 2005-X; Horvat c. Croazia, n /99, CEDU 2001 VIII), in particolare, essa ha riconosciuto a questo tipo di ricorso carattere effettivo nella misura in cui permette di accelerare la decisione della giurisdizione adita. 54. Per ciò che riguarda le cause odierne, il testo di legge che disciplinava questa domanda all epoca dei fatti, cioè l art. 51 del regio decreto n. 642 del 17 agosto 1907, indicava che nel decreto di fissazione di udienza, il Presidente (del TAR) può, a domanda della parte o d ufficio, dichiarare urgente la causa. 55. A seguito dell entrata in vigore del codice del processo amministrativo (decreto legge n. 104 del 2010), la nuova disciplina prevede, nel suo art. 71, che la parte può segnalare l urgenza del ricorso depositando una domanda (istanza di prelievo). L art. 8, II comma, dell allegato n. 2 del medesimo codice stabilisce che il presidente (del TAR) può derogare al criterio cronologico per ragioni di urgenza, tenendo egualmente conto dell istanza di prelievo, sia per le esigenze legate all attività del tribunale, sia in ragione di connessione di materia o quando il Consiglio di Stato ha annullato una sentenza o una ordinanza ed ha rinviato la causa al giudice di prima istanza. 56. La Corte nota che la formulazione dei due testi di legge mostra che il presidente del TAR ha una semplice facoltà di fissare la data dell udienza. In secondo luogo, l istanza di prelievo è considerata come un criterio tra gli altri previsti dall art. 8 dell allegato 2 del codice del processo amministrativo. Infine, in mancanza di informazione dal Governo su tale argomento, è il caso di rimarcare che non sembra che la legislazione nazionale abbia previsto delle modalità precise quanto al trattamento della domanda in questione, in particolare i criteri che il presidente del TAR deve applicare per rigettare o accogliere la domanda e le conseguenze, in caso di decisione favorevole alla parte, sullo sviluppo del giudizio. 57. La Corte rammenta che il Governo ha affermato che la domanda di fissazione in urgenza della data di udienza sarebbe un rimedio acceleratore comparabile a quelli esistenti in altri sistemi giuridici dei paesi membri del Consiglio d Europa. È necessario, tuttavia, constatare che non ha fornito alcun esempio della pratica giudiziaria su tale punto. A questo riguardo, la Corte ha esaminato una serie di sentenze della corte di cassazione rese tra il 2014 ed il 2015 in materia di durata eccessiva delle procedure giurisdizionali amministrative, al fine di valutare l effetto pratico della domanda di fissazione in urgenza della data dell udienza (istanza di prelievo) sullo sviluppo del processo principale. 58. Risulta da queste sentenze che, tra la data di presentazione della domanda e la data di fissazione dell udienza di discussione, il giudizio amministrativo ha avuto una durata ulteriore di più di un anno e mezzo (sentenza n /14, depositata il 10 novembre 2014), di circa due anni (sent. n /14, depositata il 12 novembre 2014), di più di due anni (sent. 1652/2015, depositata il 28 gennaio 2015), di circa 4 anni (sent. n /14, depositata il 12 novembre 2014), di circa dodici anni (sent. n. 2307/2015, depositata il 6 febbraio 2015). 59. La Corte si è egualmente soffermata sulla pratica dei tribunali amministrativi regionali. A questo riguardo, essa rileva che il trattamento delle domande sembra dipendere in maniera aleatoria dalla politica delle priorità di ciascun TAR. A titolo di esempio, in una procedura davanti al TAR Lazio (RG 8937/95), la parte istante ha depositato una domanda di fissazione in urgenza della data di udienza il 7 luglio L udienza di discussione ha avuto luogo il 9 dicembre Davanti al TAR Campania (RG 6183/97) la parte ha depositato due domande, il 18 marzo 2008 e il 30 marzo 2009, e l udienza di discussione ha avuto luogo il

10 20 maggio Sempre davanti al TAR Campania (RG 8813/00) la parte ha sollecitato a due riprese il tribunale, il 9 aprile 2008 e il 17 aprile 2009, prima di ottenere la fissazione dell udienza per il 3 giugno Tenuto conto di tali elementi, la Corte rileva che non si evince né dalla formulazione dei due testi menzionati (vedere 54 e 55) né dalla pratica giudiziaria che ha dovuto apprezzare di propria iniziativa, che la domanda di fissazione in urgenza della data dell udienza possa efficacemente accelerare la presa di una decisione sulla causa di cui è investito il tribunale. La Corte constata, inoltre, che nessuna condizione tendente a garantire l esame di una tale domanda è prevista dal sistema nazionale (vedere, a contrario, Tchniki Olimpiaki c. Grecia, dec., n /10, 1 ottobre 2013 e Grzincic c. Slovenia, n /02, 87-88, 3 maggio 2007; vedere anche Xynos citata, 38 e Surmeli citata, ). 61. La Corte considera che l introduzione di una domanda di fissazione in urgenza della data di udienza (istanza di prelievo) non ha un effetto significativo sulla durata della procedura, sia nello sbloccare la sua accelerazione, sia impedendo di andare al di là di ciò che potrebbe essere considerato come ragionevole (vedere, a contrario, Holzinger (n.1) c. Austria, n /94, 22, CEDU 2001 I). si deve dunque concludere che il risultato di questa domanda è aleatorio. 62. La Corte osserva ugualmente che la nuova disposizione, in assenza di disciplina transitoria, si applica in modo automatico a tutti i ricorsi Pinto, indipendentemente dalla durata della procedura amministrativa principale, ciò che obbliga le parti a moltiplicare le domande tendenti ad ottenere la conclusione di un processo la cui durata è già irragionevole. 63. Nel caso di specie, ogni ricorrente, sollecitato in tal senso dal cancelliere del TAR, ha presentato una seconda domanda di fissazione di udienza (istanza di fissazione dell udienza) al fine di evitare la perenzione del suo giudizio. Depositate tra luglio e settembre 2008, queste domande hanno egualmente provocato la fissazione dell udienza di discussione per ciascuna causa. Le udienze hanno avuto luogo tra novembre 2008 e marzo 2009 (vedere allegato). I ricorrenti non avevano dunque alcun interesse a sollecitare una seconda volta il cancelliere del TAR per domandare la fissazione in urgenza della data dell udienza. 64. Secondo la Corte, la condizione di ricevibilità di un ricorso Pinto prevista dall art. 54 II comma della legge 112/2008 appare come una condizione formale che ha per effetto di ostacolare l accesso alla procedura Pinto. Essa considera che l irricevibilità automatica dei ricorsi Pinto, fondata unicamente sul fatto che i ricorrenti non hanno presentato l istanza di prelievo, li ha privati della possibilità di ottenere un recupero appropriato e sufficiente (vedere a contrario Mifsud c. Francia dec. [GC] n / , CEDU 2002-VIII). 65. Ad abundantiam, la Corte osserva che il legislatore ha modificato nel 2010 la normativa controversa, confermando le perplessità evocate dalla Corte nella sua decisione Daddi (citata). 66. Nella versione del testo applicabile alle presenti cause, l art. 54, II comma del decreto legge 112/2008 prevedeva che una domanda di equa riparazione ai sensi della legge Pinto poteva essere introdotta solo se la parte del giudizio amministrativo aveva depositato precedentemente una domanda di fissazione in urgenza della data dell udienza. Questa previsione lasciava aperta al giudice nazionale la possibilità di includere, nel calcolo della durata eccessiva, il periodo anteriore alla data di entrata in vigore della norma contestata. 67. Comunque, il decreto legislativo n. 104 del 2 luglio 2010 che ha introdotto il codice del processo amministrativo, ha modificato la disposizione in questione. Essa prevede ormai che:

11 La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione di cui all'articolo 2, comma 1, (delle legge n. 89 del 24 marzo 2001) non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui all'articolo 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, né con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione., nei sei mesi antecedenti alla scadenza dei termini di durata di cui all'articolo 4, comma 1-ter, lettera b). 68. A questo riguardo, la Corte ha ritenuto che una pratica di interpretazione ed applicazione dell art. 54, secondo comma, del suddetto decreto legge che ha per effetto di opporsi alla ricevibilità dei ricorsi Pinto relativi alla durata di un giudizio amministrativo che è finito prima del 25 giugno 2008, in ragione esclusivamente della mancanza di una domanda di fissazione in urgenza dell udienza, potrebbe essere tale da esentare i ricorrenti interessati dall obbligo di esaurire il ricorso Pinto. Sarebbe lo stesso in relazione ai giudizi ancora pendenti nei quali la fissazione dell udienza è stata sollecitata solamente dopo l entrata in vigore della disposizione in questione. In questi casi, non si può escludere che essa sia interpretata dai giudici nazionali nel senso di escludere dalla determinazione della durata indennizzabile tutto il periodo anteriore al 25 giugno Una tale evenienza potrebbe in effetti privare in modo sistematico alcune categorie di ricorrenti dalla possibilità di ottenere, nel quadro Pinto, un risarcimento appropriato e sufficiente (Daddi citata). 69. Questa stessa conclusione si applica alla nuova formulazione dell art. 54, II comma, del decreto legge 112/2008 (come modificato dal decreto legislativo n. 104 del 2 luglio 2010) 70. La Corte ribadisce che l art. 13 della Convenzione si fonda sull ipotesi che l ordinamento interno offra un rimedio effettivo per la violazione allegata (Selmouni citata, 74, e Kudla citata, 152). Essa rammenta che un rimedio di cui la parte dispone per lamentarsi della durata del giudizio è effettivo ai sensi dell art. 13 della Convenzione, se permette di evitare la sopravvenienza o la continuazione della violazione allegata o se permette di fornire all interessato un risarcimento appropriato per la violazione che si sia già prodotta (ibidem 158). Ciò che non è nei presenti giudizi. 71. Alla luce di tutto ciò che precede, la Corte ritiene che la procedura per lamentarsi della lunghezza eccessiva del giudizio amministrativo, risultante dalla lettura combinata dell art. 54, II comma, de decreto legge n.112 del 2008 e della legge Pinto, non può essere considerata come un rimedio effettivo ai sensi dell art. 13 della Convenzione. Vi è dunque luogo per rigettare l eccezione di non esaurimento sollevata dal Governo e di concludere per la violazione dell art. 13 della Convenzione. b) Sull allegata violazione dell art. 6 1 della Convenzione. 72. Per ciò che riguarda la durata delle cause di cui si tratta, il periodo da considerare ha avuto inizio il 23 agosto 1990 e si è concluso per alcuni il 5 dicembre 2008, per altri il 13 marzo 2009 (vedere allegato). 73. La Corte nota che, secondo il Governo convenuto, i ricorrenti non avrebbero mostrato un reale interesse alla conclusione dei giudizi. Esso sostiene anche l assenza di sofferenza dei ricorrenti, tenuto conto del carattere manifestamente infondato delle loro pretese. Dal lato loro, i ricorrenti lamentano la durata dei giudizi, giudicata eccessiva. 74. La Corte rileva che risulta dai fascicoli che ciascuna parte ha presentato due domande di fissazione di udienza nel corso del giudizio amministrativo. Successivamente, nel quadro della procedura Pinto, i ricorrenti hanno presentato tutti un ricorso alla corte d Appello competente ratione loci, ed hanno poi impugnato i provvedimenti (della corte d appello) in

12 cassazione contro il rigetto della domanda. Di conseguenza, l interesse dei ricorrenti alla conclusione dei giudizi non va messo in dubbio. 75. Quanto alla durata del giudizio, la Corte ha trattato a più riprese dei ricorsi che sollevavano questioni simili a quella del caso di specie e ha constatato un misconoscimento dell esigenza del termine ragionevole, tenuto conto dei criteri chiari della sua giurisprudenza ben consolidata nella materia (si veda, in primo luogo, Cocchiarella citata). 76. Non ricorrendo alcuna ragione di discostarsi dalle sue precedenti conclusioni, la Corte ritiene che vi è luogo di constatare una violazione dell art. 6 1 della Convenzione per i medesimi motivi. III SULL APPLICAZIONE DELL ART. 41 DELLA CONVENZIONE 77. Ai termini dell art. 41 della Convenzione Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un equa soddisfazione alla parte lesa A. Danno morale 78. I ricorrenti reclamano rispettivamente: - Per il ricorso n /12, la somma di ; - Per il ricorso n /12, la somma di ; - Per il ricorso n /12, la somma di ; - Per il ricorso n /12, la somma di Il Governo sostiene che queste pretese non sono conformi ai parametri della giurisprudenza della Corte e sarebbero eccessive, tenuto conto del fatto che i giudizi interni in fondo non sono stati favorevoli ai ricorrenti. 80. La Corte rammenta che ha concluso per la violazione dell art. 6 1 e dell art. 13 della Convenzione. Statuendo in equità, considera che vi è luogo per concedere per ciascuna richiesta ,00 a titolo di pregiudizio morale. B. Costi e spese. 81. I ricorrenti non domandano il rimborso di spese e compensi sostenuti davanti alle giurisdizioni interne e davanti alla Corte. Niente sarà loro liquidato a titolo di spese e compensi. C. Interessi moratori. 82. La Corte giudica appropriato calcolare il tasso di interessi moratori sul tasso di interesse di rifinanziamento marginale della banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali. PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL UNANIMITA, 1. decide di accogliere i ricorsi; 2. Sulla base delle allegate considerazioni in ordine alla violazione dell art.13 valuta l eccezione del Governo di non esaurimento delle vie di ricorso interno e la rigetta; 3. Dichiara i ricorsi ricevibili; 4. Dichiara che vi è stata violazione dell art. 6 1 della Convenzione; 5. Dichiara che c è stata violazione dell art. 13 della Convenzione

13 6. Dichiara: a) Che lo Stato convenuto deve versare per ciascun ricorso, entro tre mesi dalla data in cui la sentenza sarà divenuta definitiva conformemente all art della Convenzione, la somma di più qualsiasi importo possa essere dovuto a titolo d imposta, per danni morali; b) Che a partire dallo spirare di detto termine e fino al versamento, questo importo sarà maggiorato di un interesse semplice a un tasso eguale al tasso di interesse di rifinanziamento marginale della banca centrale europea applicabile nel periodo, maggiorato di tre punti percentuali. c) Rigetta la domanda di equo indennizzo per la parte maggiore. Scritta in francese, poi comunicata per iscritto il 25 febbraio 2016, in applicazione dell art e 3 del regolamento della Corte. Andrè Wampach Greffier adjoint Mirjana Lazarova Trajkovska Presidente