Osservazioni ai sensi dell articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE 1

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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 27/06/2011 C(2011) 4763 SG-Greffe (2011) D/10336 Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) Via Isonzo 21/b I Roma Italia All attenzione del Pres. Corrado Calabrò Presidente Fax: Egregio Dott. Calabrò, Oggetto: Decisione della Commissione sui casi IT/2011/1230 e IT/2011/1231: Rimedi sul mercato dell accesso (fisico) alle infrastrutture in postazione fissa e sul mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso in Italia Osservazioni ai sensi dell articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE 1 I. PROCEDIMENTO Il 23 maggio 2011 la Commissione ha protocollato le notifiche dell autorità italiana di regolamentazione, l Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM), relative ai rimedi sul mercato dell accesso (fisico) alle infrastrutture in postazione fissa e sul mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso in Italia. Parallelamente è in corso la consultazione nazionale 2. Il termine per la consultazione a livello dell Unione ai sensi dell articolo 7 della direttiva quadro scade il 27 giugno Il 9 giugno 2011 la Commissione ha inviato all AGCOM una richiesta di informazioni 3. La relativa risposta è pervenuta il 13 giugno Il 16 giugno 2001 si è tenuta una 1 2 Direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), GU L 108 del , pag. 33. A norma dell articolo 6 della direttiva quadro. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel

2 riunione tecnica tra l AGCOM e i servizi della Commissione. A norma dell articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro, le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) e la Commissione possono trasmettere all ANR interessata le proprie osservazioni sui progetti di provvedimento notificati. II. DESCRIZIONE DELLO SCHEMA DI PROVVEDIMENTO II.1. Contesto Nel secondo ciclo di analisi del mercato l AGCOM ha designato Telecom Italia (TI) come avente significativo potere di mercato (SMP) sul mercato dell accesso (fisico) alle infrastrutture in postazione fissa (compreso l accesso condiviso o pienamente disaggregato) e sul mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso 4. Per quanto riguarda il mercato dell accesso all ingrosso alle infrastrutture (ULL), l AGCOM ha imposto l accesso alla rete su rame (accesso integrale, condiviso e disaggregato alla sottorete locale), l accesso alle infrastrutture passive (cavi, condotte, ecc.) e alla fibra spenta, obblighi di trasparenza, non discriminazione, contabilità dei costi, separazione contabile e controllo dei prezzi (attraverso il meccanismo del network cap o programmazione pluriennale dei prezzi per l accesso alla rete in rame e prezzi adeguati e ragionevoli per l accesso all infrastruttura passiva e alla fibra spenta). Per quanto riguarda l accesso all ingrosso alla banda larga (WBA, wholesale broadband access), l AGCOM ha imposto l accesso bitstream (compreso il naked bitstream) sulle reti in rame e in fibra a diversi livelli, nonché obblighi di trasparenza, non discriminazione, contabilità dei costi, separazione contabile e controllo dei prezzi. La Commissione aveva osservato, tra l altro, che era necessario giustificare maggiormente la differenziazione geografica dei rimedi sul mercato dell accesso alla banda larga e comunicare gli impegni assunti da Telecom Italia, corredando tali informazioni con una spiegazione di come tali impegni contribuiscano a raggiungere gli obiettivi regolamentari. In un ulteriore notifica l AGCOM ha precisato la metodologia BU-LRIC e ha fissato i prezzi all ingrosso di TI per i prodotti ULL, WBA e WLR (wholesale line rental, affitto di linee all ingrosso) sulla sua rete su rame; ha inoltre fissato un percorso di transizione verso le tariffe calcolate in base alla metodologia BU-LRIC nel corso degli anni 2010, 2011 e La Commissione ha espresso osservazioni, tra l altro, sull adeguatezza dei dati presi in considerazione nel modello LRIC e sulle condizioni di applicabilità dei massimali di prezzo. II.2. Rimedi di natura regolamentare II.2.1. Rimedi per l accesso di nuova generazione (NGA) sul mercato dell accesso fisico all infrastruttura Nel mercato dell accesso fisico all infrastruttura per quanto riguarda le reti di accesso di nuova generazione (NGA), l AGCOM propone di imporre all operatore TI avente un A norma dell articolo 5, paragrafo 2, della direttiva quadro. Casi IT/2009/ Caso IT/2011/1133 e casi e IT/2009/

3 significativo potere di mercato l obbligo di: 1) accesso a condotte, trincee e alla fibra spenta 6 al sito MDF (Main Distribution Frame) e al segmento tra il permutatore MDF e la cabina esterna (segmento primario della rete); alla cabina esterna e al segmento tra la cabina esterna e l edificio (segmento secondario della rete); all edificio fino al cavo tra l utente finale e il primo punto di distribuzione nel seminterrato dell edificio o nelle sue vicinanze (segmento di terminazione); al cablaggio all interno degli edifici (nel caso in cui la fibra non sia disponibile occorre fornire l accesso al segmento di terminazione su rame); posa di fibra spenta fino ad altri servizi accessori; accesso a un servizio end to end ( e2e ). Il servizio e2e sarebbe fornito da TI dalla centrale locale o dal punto di presenza in cui è co-locato l operatore alternativo fino all apparato dell edificio del cliente. Il servizio e2e consiste in un servizio di accesso disaggregato (passivo) end to end che comprende i succitati elementi sotto forma di un unica tratta in fibra, la connessione al permutatore ottico (Optical Distribution Frame - ODF) e inoltre tutti i servizi tecnici necessari per la prestazione del servizio al dettaglio 7. Scopo del servizio e2e è l attuazione di un obbligo di accesso in fibra quanto tecnicamente più simile all accesso disaggregato alla fibra fisica esistente di TI. L AGCOM indica che TI dovrebbe offrire il servizio e2e indipendentemente dalle proprie scelte architetturali per le reti di accesso di nuova generazione (GPON o P2P), tratta per tratta e per un periodo illimitato, ossia al momento in cui TI realizza la propria rete in fibra (nell ambito di meccanismo di programmazione ) o più tardi 8. Nella sua risposta alla richiesta di informazioni l AGCOM ha indicato che nell ipotesi in cui TI scelga una rete GPON, l accesso e2e è l unica soluzione fattibile perché tecnicamente equivale al servizio di disaggregazione tradizionale su rame a livello della centrale locale e svincola gli operatori alternativi dalle particolari scelte architetturali di TI. Nella sua risposta alla richiesta di informazioni l AGCOM ha indicato anche che prenderà in considerazione altre soluzioni per la disaggregazione della fibra nelle reti L obbligo di fornire l accesso comprende anche l obbligo di costruire linee in caso di indisponibilità di linee in fibra spenta a causa di vincoli di spazio. Nella sua risposta alla richiesta di informazioni, l AGCOM ha chiarito che il servizio da punto a punto va oltre l aggregazione di elementi di accesso offerti separatamente (infrastruttura fisica e fibra spenta). In una rete GPON di nuova generazione (da punto a multipunto) come quella sviluppata da TI esso consiste nella fornitura di una linea in fibra, supplementare alla linea in fibra di TI, costruita tra la centrale locale dove è situato l operatore alternativo e l edificio del cliente. Questa linea in fibra viene inoltre testata mediante illuminazione per verificare ad es. il rispetto dei parametri di trasmissione; la fibra tuttavia è fornita spenta. Se la richiesta di accesso è presentata al di fuori del "meccanismo di programmazione", ne può derivare l indisponibilità della linea. In caso di indisponibilità motivata e accertata di fibra spenta, TI dovrebbe soddisfare la richiesta solo previo studio di fattibilità che specifichi le condizioni economiche e la tempistica di realizzazione della nuova infrastruttura. 3

4 GPON, come la disaggregazione della fibra basata su tecnologie WDM 9. Infine l AGCOM impone anche un obbligo di accesso al segmento di terminazione su rame (accesso alla rete in rame nell edificio) che è tecnicamente fattibile anche indipendentemente dal fatto che l operatore storico realizzi una rete FTTB. L AGCOM propone inoltre: 2) trasparenza, compresa un offerta di riferimento 10, 3) non discriminazione, 4) separazione contabile, 5) controllo dei prezzi in base all orientamento ai costi, 6) contabilizzazione dei costi basata su una metodologia BU-LRIC e inclusiva di un premio di rischio 11. Nella sua risposta alla richiesta di informazioni l AGCOM ha affermato che prevede di adottare il modello di contabilizzazione dei costi all inizio del Nella fase di transizione i prezzi si baseranno sull offerta di riferimento 12 e sugli impegni di Telecom Italia 13. II.2.2. Rimedi per l accesso delle reti di nuova generazione (NGN) sul mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso Nel mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso l AGCOM propone di imporre all operatore SMP Telecom Italia gli obblighi di: 1) accesso; l obbligo include la fornitura di un servizio di accesso bitstream con protocollo ethernet su anelli di fibra a funzionalità multicast, indipendentemente dall infrastruttura della rete in fibra (FTTN, FTTB, FTTH). Il servizio deve essere fornito ai livelli seguenti: centrale locale, sotto forma di servizio di accesso disaggregato virtuale (VULA, Virtual Unbundling Local Access) 14, al nodo parent (di primo livello) e al nodo distante (feeder) 15, Wavelength Division Multiplexing: tecnica di multiplazione che fa riferimento alla lunghezza d onda. L offerta di riferimento dovrebbe essere pubblicata due mesi dopo l adozione del provvedimento oggetto della presente notifica e negli anni successivi entro il 31 ottobre. Nella sua risposta alla richiesta di informazioni l AGCOM ha affermato che esaminerà e approverà l offerta di riferimento dopo la pubblicazione e in esito ad una consultazione nazionale. L AGCOM pensa anche ad una consultazione a livello dell Unione per l approvazione dell offerta di riferimento. Il modello di contabilizzazione dei costi BU-LRIC sarà sviluppato dall AGCOM in base all allegato I della raccomandazione sulle reti di accesso di nuova generazione. Fino all applicazione del modello BU-LRIC i prezzi di transizione si baseranno sui costi sostenuti e sulla metodologia FDC (Fully Distributed Cost). Nella sua risposta alla richiesta di informazioni l AGCOM ha confermato che gli impegni di Telecom Italia da essa approvati si applicano anche all accesso alla fibra. L AGCOM ha indicato che è necessario stabilire un prodotto di accesso virtuale al cosiddetto commutatore VULA che permetterà la transizione della rete di accesso e che in questa forma costituisce un utile alternativa alla disaggregazione fisica. Che copre l accesso a 200 nodi parent e a 30 nodi distanti. 4

5 servizio di trasporto bitstream a lunga distanza tra nodi distanti, a livello IP; 2) trasparenza, compresa la pubblicazione di un offerta di riferimento 16 ; 3) non discriminazione; 4) separazione contabile; 5) controllo dei prezzi in base all orientamento ai costi 17 per l accesso VULA e l accesso bitstream al feeder parent e a quello distante. In una fase successiva, l obbligo di controllo dei prezzi e di contabilizzazione dei costi per la disaggregazione virtuale VULA si applicherà solo nelle zone in cui non c è concorrenza tra infrastrutture sulle reti in fibra o in cui non è probabile che essa si sviluppi in un futuro prossimo. Si prevede di esaminare e adottare l individuazione di tali zone insieme al modello di contabilizzazione dei costi BU-LRIC. Nelle zone in cui esiste una concorrenza nelle infrastrutture, i prezzi e le condizioni sono controllati dall AGCOM in base al principio di non discriminazione in modo da assicurare la replicabilità dell offerta al dettaglio di TI. I prezzi dell accesso bitstream a lunga distanza e bitstream a livello IP sono lasciati alle trattative commerciali. II.2.3. Regole di migrazione per la graduale dismissione delle linee su rame; regole per i coinvestimenti L AGCOM fissa dei termini per la dismissione dell accesso su rame al sito MDF (regole di migrazione) e impone l obbligo di preavviso di 5 anni agli operatori alternativi per lo spegnimento delle centrali locali laddove sono disponibili servizi disaggregati su rame. Tali centrali locali possono essere dismesse nel giro di tre anni se l operatore incumbent prevede, per due anni dopo la dismissione, un servizio tecnicamente equivalente al servizio di disaggregazione agli stessi prezzi. Le condizioni di equivalenza sono soggette all approvazione da parte dell AGCOM. Le centrali locali in cui non sono disponibili i servizi di unbundling su rame possono essere dismesse nell arco di tre anni senza ulteriori condizioni. L AGCOM propone inoltre di imporre a TI l obbligo di annunciare con un preavviso di 9 mesi agli operatori alternativi la costruzione di nuove infrastrutture di accesso in fibra. Questo consente agli operatori alternativi di prendere una decisione, entro un termine di almeno 120 giorni, in merito all eventuale condivisione dell investimento 18 o di indicare la propria intenzione di acquistare i servizi di accesso. III. OSSERVAZIONI La Commissione, sulla base della presente notifica e delle informazioni supplementari La tempistica per la pubblicazione e la procedura di approvazione è uguale a quella prevista per l offerta di riferimento nel caso della disaggregazione. La contabilizzazione dei costi si baserà sulla metodologia BU-LRIC. Fino all applicazione di questa metodologia i prezzi si baseranno sui costi sostenuti e sulle buone pratiche. Nella sua risposta alla richiesta di informazioni l AGCOM ha indicato che in virtù della delibera n. 718/08/CONS ha approvato, il 30 giugno 2009, un offerta di coinvestimento per lo sviluppo di reti FTTX ( Proposta per la Condivisione con gli Operatori degli Investimenti e Costi per la realizzazione di nuove Infrastrutture di Posa per lo sviluppo di reti FTTX ); finora sono stati conclusi 11 coinvestimenti. 5

6 fornite dall AGCOM, formula le osservazioni in seguito esposte 19. Scelta di rimedi proporzionati e giustificati in materia di accesso La Commissione nota che l AGCOM non impone la disaggregazione della fibra. L AGCOM ritiene l imposizione del servizio di accesso all ingrosso di tipo e2e come l unica soluzione di accesso che sia tecnicamente valida ed equivalente al tradizionale servizio disaggregato su rame alla centrale locale poiché TI svilupperà una rete di tipo GPON (punto-multipunto). La Commissione nota anche che l AGCOM prenderà in considerazione altre soluzioni per la disaggregazione della fibra nelle reti GPON, come la disaggregazione della fibra basata su tecnologie WDM. La Commissione rammenta all AGCOM che, in conformità al punto n. 23 della raccomandazione sulle reti di accesso di nuova generazione 20, è opportuno che le ANR rendano obbligatorio l accesso disaggregato alla rete in fibra a prescindere dall architettura della rete e dalla tecnologia impiegata dall operatore SPM. Al riguardo la Commissione reitera la posizione che ha già espresso in relazione ai casi IT/2009/ e cioè che l analisi di mercato e la scelta dei rimedi devono essere prospettici, in particolare perché l AGCOM riconosce che il processo di migrazione di Telecom Italia verso una rete NGA che è oggi in una fase iniziale di avviamento avrà un impatto considerevole sui mercati durante il periodo cui si riferisce la presente analisi. L accesso all infrastruttura passiva e l accesso VULA su fibre ottiche non sarebbero sufficienti a salvaguardare un effettiva concorrenza. La Commissione invita pertanto l AGCOM a valutare nuovamente se sia necessario, a norma dell articolo 8 della direttiva accesso e in conformità del punto n. 22 della raccomandazione sulle reti di accesso di nuova generazione, rendere obbligatoria già nel periodo oggetto della presente analisi del mercato la disaggregazione fisica delle linee in fibra esistenti ove tecnicamente fattibile 21. Nello stesso tempo l obbligo di fornire il servizio e2e comprende un obbligo di costruzione che può essere giustificato come rimedio proporzionato in materia di accesso solo se non sia disponibile l accesso alla fibra già costruita da TI. Tenendo conto di quanto precede la Commissione sottolinea che il rimedio consistente nel servizio e2e dovrebbe essere considerato solo una misura transitoria, fino a quando la disaggregazione della fibra diventa una soluzione tecnicamente fattibile. Nel lungo periodo, la disaggregazione della fibra può consentire a quanti chiedono l accesso di avere un controllo pieno e diretto sugli utenti finali in modo meno oneroso. La Commissione invita perciò l AGCOM a valutare nuovamente la necessità di imporre il servizio e2e e ad analizzare nuovamente la proporzionalità di tutti i rimedi fattibili in materia di accesso non appena l accesso alla fibra disaggregata diventi una soluzione tecnicamente percorribile A norma dell articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro. Raccomandazione della Commissione, del 20 settembre 2010, relativa all accesso regolamentato alle reti di accesso di nuova generazione, GU L 251 del , pagg Altre ANR hanno proposto di rendere obbligatoria la disaggregazione della fibra nel contesto della tecnologia GPON, v. casi SK/2011/

7 Inoltre, per il periodo di transizione, ossia prima che la disaggregazione della fibra sia disponibile in un contesto GPON, la Commissione invita l AGCOM a prevedere, nel suo provvedimento finale, elementi supplementari che dimostrino che un obbligo di fornitura del servizio e2e è giustificato anche nei casi in cui il richiedente l accesso ha chiesto tale servizio al di fuori del cd. meccanismo di programmazione. In ogni caso, la Commissione sottolinea che potrà valutare compiutamente la proporzionalità del servizio e2e solo dopo che l AGCOM abbia determinato i dettagli dell attuazione di tale meccanismo, in particolare per quanto riguarda la metodologia di fissazione dei prezzi. Necessità di valutare adeguatamente le differenze di condizioni di concorrenza esistenti tra aree geografiche sul mercato dell accesso alla banda larga La Commissione osserva che sul mercato WBA (accesso alla banda larga all ingrosso) l AGCOM propone di differenziare i rimedi a seconda delle differenze di condizioni di concorrenza tra zone geografiche, ossia tre le zone in cui esiste una concorrenza infrastrutturale e quelle dove essa non esiste. Queste zone saranno definite ulteriormente in base alla presenza di operatori nelle medesime. In ordine alla futura decisione sulla differenziazione dei rimedi, la Commissione rammenta che le ANR dovrebbero in linea di principio imporre l orientamento ai costi ai prodotti obbligatori di accesso all ingrosso alla banda larga 22. Tuttavia, la medesima raccomandazione stabilisce anche criteri in base ai quali sarebbe giustificata l eliminazione dell obbligo di orientamento ai costi: questo è previsto solo nei casi in cui l ANR è in grado di concludere che esistono vincoli concorrenziali sufficienti in capo all operatore SPM a valle. Questi vincoli concorrenziali possono, in determinate zone geografiche, essere il risultato dell accesso effettivo all infrastruttura fisica che dà luogo ad una concorrenza effettiva a valle e può quindi giustificare l eliminazione parziale dei rimedi sul mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso in queste zone 23. Questi vincoli concorrenziali sufficienti nella fase al dettaglio possono anche essere il risultato di una separazione funzionale e/o di un coinvestimento V. punto n. 35 della raccomandazione sulle reti di accesso di nuova generazione: "È opportuno che le ANR impongano l orientamento ai costi sui prodotti obbligatori di accesso a banda larga all ingrosso in conformità all allegato I, tenendo conto delle differenze in termini di larghezza di banda e qualità delle varie offerte all ingrosso." V. punto n. 37 della raccomandazione sulle reti di accesso di nuova generazione: "Se ritengono che in una determinata zona geografica esista un accesso effettivo all anello in fibra disaggregato della rete dell operatore SMP e che tale accesso possa portare a una concorrenza effettiva a valle, le ANR dovrebbero considerare la possibilità di sopprimere l obbligo dell accesso bitstream all ingrosso nella zona interessata". Secondo il punto n. 36 della stessa raccomandazione "Occorre che le ANR esaminino se l obbligo di orientamento ai costi per l accesso obbligato a banda larga all ingrosso sia necessario per conseguire una concorrenza effettiva qualora una separazione funzionale o altre forme di separazione si siano rivelate altrettanto efficaci per garantire l equivalenza dell accesso." Il considerando 39 della medesima raccomandazione recita: "Se è comprovato che la separazione funzionale o disposizioni simili hanno dato luogo a un accesso pienamente equivalente alla rete NGA da parte di operatori alternativi e della componente a valle dell operatore SMP e se esistono pressioni concorrenziali sufficienti su quest ultima, le ANR dispongono di maggiore flessibilità 7

8 La Commissione invita pertanto l AGCOM a tener conto degli elementi di cui sopra nella sua prossima consultazione sulla differenziazione dei rimedi sul mercato dell accesso alla banda larga all ingrosso. Necessità di garantire la trasparenza e la coerenza nella notifica di rimedi nell ambito della procedura di consultazione a livello dell Unione La Commissione osserva che l AGCOM sta valutando di effettuare una consultazione a livello dell UE in merito al futuro modello di costi BU-LRIC contemporaneamente all individuazione delle zone geografiche dove si prevede di applicare tale modello. Al riguardo la Commissione rammenta che ogni modifica rilevante dei rimedi, come la revoca di un rimedio in una zona geografica, costituisce una modifica di obblighi di regolamentazione ai sensi dell articolo 16, paragrafo 4, della direttiva quadro e potrebbe pertanto avere un impatto sugli scambi commerciali tra gli Stati membri. La Commissione invita pertanto l AGCOM a notificarle, a norma dell articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro 25, il progetto di misure relative alla futura decisione sull individuazione delle aree geografiche e sulla differenziazione dei rimedi. Infine, la Commissione rammenta che, in virtù della propria raccomandazione relativa alle notificazioni, ai termini e alle consultazioni di cui all articolo 7 della direttiva quadro, i livelli dei prezzi e le metodologie utilizzate per calcolare costi o prezzi si considerano modifiche rilevanti della natura o delle finalità dei rimedi, cioè modifiche che hanno un incidenza apprezzabile sul mercato e che devono quindi essere notificate in virtù dell articolo 7. La Commissione invita pertanto l AGCOM a effettuare una consultazione a livello dell UE anche in merito alla futura decisione sul modello BU-LRIC. Ai sensi dell articolo 7, paragrafo 5, della direttiva quadro, l AGCOM deve tenere nel massimo conto le osservazioni delle altre autorità nazionali di regolamentazione e della Commissione e può adottare lo schema di provvedimento risultante e, in tal caso, comunicarlo alla Commissione. La presente posizione della Commissione sulla notifica in oggetto non pregiudica l eventuale adozione di altre posizioni riguardo ad altri progetti di misura notificati. Ai sensi del punto 15 della raccomandazione 2008/850/CE 26, la Commissione pubblicherà il presente documento sul proprio sito web. La Commissione ritiene che le informazioni ivi contenute non abbiano carattere riservato. La invitiamo a comunicare alla Commissione 27, entro tre giorni lavorativi dal ricevimento della presente se ritiene nell elaborare misure correttive per l accesso a banda larga all ingrosso." Direttiva 2002/21/CE, GU L 108 del , pag. 33, quale modificata dalla direttiva 2009/140/CE (direttiva sul miglioramento della regolamentazione), GU L 337 del , pag. 37, e regolamento (CE) n. 544/2009, GU L 167 del , pag. 12. Raccomandazione 2008/850/CE della Commissione, del 15 ottobre 2008, relativa alle notifiche, ai termini e alle consultazioni di cui dall articolo 7 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, GU L 301 del , pag. 23. La richiesta deve essere trasmessa tramite posta elettronica all indirizzo INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu o via fax al numero

9 che, conformemente alle norme unionali e nazionali sulla riservatezza commerciale, il presente documento contenga informazioni riservate che Lei desidera siano cancellate prima della pubblicazione 28. La richiesta deve essere motivata. Distinti saluti per la Commissione Robert Madelin Direttore generale 28 La Commissione può informare il pubblico dell esito della sua valutazione prima della scadenza di tale periodo di tre giorni. 9