Oggetto: Decisione della Commissione relativa al caso IT/2010/1103: Orientamenti per il test di compressione dei margini (margin squeeze test)

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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 6/08/2010 C(2010)5645 SG-Greffe (2010) D/12083 Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) Via delle Muratte, 25 I Roma Italy Alla cortese attenzione del dott. Corrado Calabrò Presidente Fax: Egregio dottor Calabrò, Oggetto: Decisione della Commissione relativa al caso IT/2010/1103: Orientamenti per il test di compressione dei margini (margin squeeze test) Osservazioni ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE 1 I. PROCEDURA Il 9 luglio 2010 la Commissione ha registrato una notifica trasmessa dall'autorità nazionale di regolamentazione, l'autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), relativa alle linee guida per l'applicazione di un test di compressione dei margini alle offerte di servizi stand-alone, alle offerte di bundle di servizi ed alle offerte in ambito di gara (banda larga, accesso alla rete di telefonia fissa e chiamate sulla rete di telefonia fissa) dell'operatore incumbent, Telecom Italia (TI), volte a garantire la replicabilità da parte degli operatori alternativi. La consultazione nazionale 2 ha avuto inizio il 17 dicembre 2009 ed è durata 60 giorni. Il 19 luglio 2010 la Commissione ha inviato all'agcom una richiesta di informazioni Direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), GU L 108 del , pag. 33. Ai sensi dell'articolo 6 della direttiva quadro. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel

2 La risposta è pervenuta il 22 luglio Ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro, le autorità nazionali di regolamentazione e la Commissione possono trasmettere all'anr interessata le loro osservazioni in relazione agli schemi di provvedimento da questa notificati. II. DESCRIZIONE DELLO SCHEMA DI PROVVEDIMENTO II.1. Contesto Il secondo riesame dei mercati dell'accesso al dettaglio, dell'accesso fisico all'ingrosso alle infrastrutture e dell'accesso a banda larga all'ingrosso è stata notificata alla Commissione, che l'ha valutata, nell'ambito dei casi IT/2009/ All'epoca l'agcom ha designato TI come operatore avente significativo potere di mercato (SPM) e ha fatto soltanto un breve riferimento agli impegni di TI. La Commissione ha chiesto all'agcom, tra le altre cose, di notificare senza indugio i rimedi proposti. Questi sono stati notificati alla Commissione, che li ha valutati, nell'ambito dei casi IT/2010/ L'AGCOM ha imposto sul mercato dell'accesso al dettaglio, tra le altre cose, l'obbligo di non presentare offerte al dettaglio e di affitto di linee all'ingrosso (WLR, wholesale line rental) aggregate in modo non ragionevole e ha rimosso la regolamentazione dei prezzi al dettaglio così come il divieto di aggregazione (bundling) per il mercato al dettaglio. Per quanto riguarda il WLR, l'accesso fisico all'ingrosso alle infrastrutture e l'accesso a banda larga all'ingrosso, l'agcom ha imposto tra l'altro un obbligo di non discriminazione. Il secondo riesame dei mercati dei servizi telefonici nazionali forniti in postazione fissa a clienti residenziali e non residenziali è stato notificato alla Commissione, che lo ha valutato, nell'ambito del caso IT/2010/1069. L'AGCOM ha rilevato che questi mercati non giustificavano più una regolamentazione ex ante, ma ha consentito un periodo transitorio di 6 mesi prima di rimuovere completamente la regolamentazione esistente che prevedeva l'obbligo, per TI, di sottoporre le proprie offerte al dettaglio sia a un test price floor/cost recovery (c.d. test per la verifica delle soglie minime di prezzo),sia a un test di compressione dei margini. Il secondo riesame dei mercati dei servizi telefonici internazionali forniti in postazione fissa a clienti residenziali e non residenziali è stato notificato alla Commissione, che lo ha valutato nell'ambito dei casi IT/2009/ L'AGCOM ha riscontrato che questi mercati non giustificavano più una regolamentazione ex ante ed ha rimosso la regolamentazione esistente. II.2. Schema di provvedimento notificato L'AGCOM ritiene che in Italia gli sviluppi sul piano tecnico e di mercato, in particolare l'adozione generalizzata di offerte aggregate (ad esempio, pacchetti di servizi che comprendono accesso e traffico) e lo spostamento verso reti multiservizio, rendano necessario un aggiornamento delle linee guida esistenti sui test di prezzo. Nell'ambito del presente schema di provvedimento, l'agcom propone di applicare al test di compressione dei margini delle linee guida abbastanza flessibili da consentire di verificare l'effettiva replicabilità delle offerte di TI da parte degli operatori alternativi sui mercati al dettaglio interessati dalla regolamentazione (test di replicabilità) 4. Il test 3 4 Ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva quadro. L'AGCOM sottolinea che le offerte relative ai servizi dati (xdsl) sono già soggette al solo test di 2

3 consente all'autorità di regolamentazione di verificare il rispetto, da parte di TI, dell'obbligo di non discriminazione imposto in precedenza e sarà applicato a: i) offerte di servizi stand-alone di TI appartenenti ai mercati al dettaglio sui quali TI è stato notificato come avente un significativo potere di mercato 5 o appartenenti a mercati al dettaglio non regolamentati 6 ma integrati verticalmente con mercati all'ingrosso regolamentati 7 ; ii) le offerte di bundle di servizi di TI 8 che includono almeno un prodotto al dettaglio regolamentato oppure un prodotto al dettaglio non regolamentato la cui fornitura dipende da un prodotto all'ingrosso regolamentato; e iii) le offerte in ambito di gara presentate da TI alle condizioni di cui sopra. Il test di compressione dei margini proposto permetterà di comparare la differenza tra i prezzi di TI all'ingrosso e al dettaglio con i costi al dettaglio (che includono un ritorno sul capitale commerciale utilizzato nell'attività al dettaglio) sostenuti da un concorrente efficiente 9 che desideri offrire lo stesso servizio al dettaglio di TI in circostanze equivalenti. Le offerte al dettaglio di TI summenzionate saranno perciò sottoposte alla seguente formula di base: P F = W + X + R dove "P" corrisponde al prezzo dell'offerta al dettaglio proposto da TI (inclusi ad es. i costi di attivazione, le promozioni, i canoni); "F" corrisponde alla soglia di replicabilità dell'offerta; "W" è il costo sostenuto da un operatore alternativo altrettanto efficiente per utilizzare i fattori produttivi essenziali di TI per poter offrire lo stesso servizio al dettaglio; "X" è il costo sostenuto per l'uso di input non essenziali per i quali un operatore alternativo efficiente può utilizzare la propria infrastruttura di rete (replicata) per offrire lo stesso servizio al dettaglio; "R" sono i costi operativi commerciali (principalmente costi congiunti e comuni come fatturazione, vendita, marketing o costi assicurativi) sostenuti dall'operatore alternativo efficiente al fine di offrire lo stesso servizio al dettaglio offerto dall'operatore incumbent. Per quanto riguarda gli input di rete essenziale (W), l'agcom indica che questo parametro è in genere caratterizzato da una diversa distribuzione della disponibilità dell'input sul territorio nazionale. Nelle aree in cui sono disponibili offerte di accesso fisico all'ingrosso all'infrastruttura (ULL, unbundling del local loop o accesso disaggregato alla rete locale), l'agcom baserà il calcolo dei costi sui dati ottenuti dall'offerta regolamentata di riferimento di TI. Nelle aree in cui non è disponibile l'ull, l'agcom baserà il calcolo dei costi, ad esempio, sui dati relativi all'accesso alla banda replicabilità e che le pratiche di prezzi predatori (in precedenza identificate dal "Test 1" dell'agcom) sui mercati non più regolamentati saranno disciplinate dal diritto della concorrenza. I mercati dell'accesso al dettaglio e, per un periodo transitorio, i mercati dei servizi telefonici nazionali forniti in postazione fissa. I mercati dei servizi telefonici internazionali, il mercato della banda larga al dettaglio e, dopo il periodo transitorio regolamentare, i mercati dei servizi telefonici nazionali. I mercati all'ingrosso per l'accesso fisico all'infrastruttura e per l'accesso alla banda larga. Per quanto riguarda le offerte aggregate (pure e miste), l'agcom intende applicare il test di prezzo all'offerta aggregata nel suo complesso (anziché ai singoli prodotti che la compongono, come accadeva in precedenza) per riflettere la realtà del mercato. Eventuali attività di vendita abbinata (tying) saranno disciplinate dal diritto della concorrenza. L'AGCOM determina l'operatore alternativo efficiente sulla base del concetto di Equally Efficient Operator (EEO), che mette in relazione i prezzi al dettaglio e i costi delle divisioni dell'impresa verticalmente integrata che offrono servizi al dettaglio. 3

4 larga all'ingrosso di TI. La disponibilità di ULL sarà tenuta in considerazione anche ai fini del calcolo dei costi degli input di rete non essenziali (X). I costi di quest'ultimo parametro saranno derivati dalla contabilità regolatoria o dall'uso di costi incrementali 10. Nella risposta alla richiesta di informazioni, l'agcom spiega che il "mix produttivo" sarà definito sulla base del territorio nazionale (e non caso per caso) e verrà aggiornato periodicamente. Tale valutazione permette all'agcom di tenere conto sia dell'efficienza degli operatori alternativi nelle aree aperte ai servizi di unbundling 11, sia dei costi che gli operatori devono sostenere nelle aree non aperte ai servizi di unbundling. Per quanto riguarda i costi operativi commerciali (R), l'agcom ritiene che poiché i costi commerciali, rispetto ai costi di rete (W+X), diminuiscono in funzione della spesa del cliente, questo parametro dovrebbe tenere in considerazione i mercati dei clienti finali cui sono destinate le offerte al dettaglio: ossia un mark-up del 25% dei costi di rete totali per i clienti residenziali, del 20% per i clienti commerciali e del 10% per le offerte in ambito di gara 12. L'AGCOM intende utilizzare il modello DCF (discounted cash flow) 13 applicandolo a un periodo di riferimento di 24 mesi (ossia la c.d. "permanenza media" del cliente nell'offerta) 14 per valutare i dati contabili utilizzati per il test di replicabilità di tutte le offerte di TI. L'AGCOM sottoporrà inoltre le offerte di TI 15 ad un'analisi PbP (period by period) (ogni 12 mesi o sulla base della durata del contratto), per verificare che tutti i costi variabili di un'offerta siano coperti (compreso W). TI è tenuta a notificare all'agcom le proprie offerte al dettaglio soggette a replicabilità 30 giorni prima del lancio commerciale (ad esclusione delle offerte in ambito di gara). Nella risposta alla richiesta di informazioni, l'agcom chiarisce che se l'offerta al dettaglio di TI non supera il test di compressione dei margini, TI ne viene informata tempestivamente ed è tenuta a modificare la propria offerta oppure a ritirarla. In qualunque caso, TI non sarebbe autorizzata a commercializzare la propria offerta prima della sua approvazione da parte dell'agcom Se per l'applicazione del test dei prezzi non sono disponibili offerte di riferimento regolamentate o una contabilità dei costi verificata di recente, l'agcom utilizzerà riferimenti di costo derivati da contratti o da accordi di fornitura stipulati tra TI e l'operatore alternativo (o gli operatori alternativi) e, ove applicabili, possibili proxy basati sui benchmark di mercato internazionali. Secondo l'agcom, le offerte di accesso alla banda larga all'ingrosso (WBA, wholesale broadband access) nelle aree aperte all'unbundling vengono utilizzate solo in misura marginale. Per le offerte di accesso alla banda stretta (narrowband) sarà utilizzato un mark-up del 12% finché i prezzi dell'affitto delle linee all'ingrosso saranno disciplinati dal principio del retail minus. Nella risposta alla richiesta di informazioni, l'agcom spiega che la proposta differenziazione dei mark-up si basa su due anni di analisi concreta dei prezzi applicati da TI alle offerte al dettaglio. Il DCF è un metodo di valutazione di un investimento basato sul valore attuale dei flussi futuri attesi da una specifica attività, secondo un tasso corretto per il rischio (WACC, weighted average cost of capital). Il lasso di tempo di 24 mesi sarà rivalutato periodicamente dall'agcom. Ad eccezione i) delle offerte in ambito di gara, alla luce della specificità della durata del contratto indicata dal cliente; ii) delle offerte cosiddette "entry level" (cioè le offerte commerciali correlate ai prezzi per un servizio già consolidato) per tenere conto della breve durata di tali offerte e non ostacolarne la diversificazione; e iii) dei servizi innovativi (ossia completamente nuovi), che raramente consentono un recupero dei costi nel breve termine. Nella risposta alla richiesta di informazioni, l'agcom conferma che, se necessario, imporrà a TI 4

5 III. OSSERVAZIONI La Commissione, sulla base della presente notifica e delle ulteriori informazioni fornite dall'agcom, formula le osservazioni in seguito esposte 17. Conseguenze della non compatibilità delle offerte di TI con il test di prezzo proposto La Commissione rileva che l'agcom, nello schema di provvedimento proposto, indica che nel caso in cui un'offerta al dettaglio non superi il test di compressione dei margini, ne informerà immediatamente TI, la quale potrà fornire ulteriori informazioni per giustificare il livello di prezzi fissato. Lo schema di provvedimento proposto, tuttavia, non indica in che modo l'agcom intenda intervenire dopo avere analizzato le informazioni supplementari fornite da TI qualora queste risultino essere insufficienti a giustificare il livello di prezzi programmato. La Commissione invita l'agcom ad indicare chiaramente nel provvedimento definitivo che qualunque offerta al dettaglio di TI interessata dalla misura proposta deve ricevere una valutazione favorevole dall'agcom prima della commercializzazione e che, in caso contrario, TI è tenuta a ritirare la proposta. Possibile regolamentazione del mercato della banda larga al dettaglio e del mercato dei servizi telefonici competitivi Secondo le linee guida proposte per il test di compressione dei margini, l'agcom intende proibire a TI di fare offerte al dettaglio non replicabili, secondo la formula proposta, dagli operatori alternativi. Questa misura sembra comportare una potenziale regolamentazione dei mercati che, in Italia, non sono più soggetti a regolamentazione, in particolare il mercato della banda larga al dettaglio e il mercato dei servizi telefonici. La Commissione invita pertanto l'agcom a modificare la misura finale in modo da chiarire che, in tali circostanze, l'agcom chiederebbe a TI di modificare i relativi prezzi all'ingrosso. Test di compressione dei prezzi La metodologia proposta dall'agcom applica un "mix produttivo" (basato sulla disponibilità di ULL) per fare una stima dei costi sostenuti da un operatore altrettanto efficiente (EEO, equally efficient operator) per la fornitura di un servizio al dettaglio. A questo scopo l'agcom calcola i costi all'ingrosso come media ponderata dei costi di ULL e dei restanti servizi all'ingrosso pertinenti, che 17 l'obbligo di riflettere sconti o promozioni sui mercati al dettaglio interessati dal presente schema di provvedimento facendo corrispondere gli sconti all'ingrosso ai prodotti ULL e WBA. Se TI non intende riflettere gli sconti al dettaglio sui relativi mercati all'ingrosso in seguito alla richiesta dell'agcom, TI può ritirare l'offerta al dettaglio. Nello schema di provvedimento si fa riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato (n. 6529/2008) che da un lato ha confermato l'obbligo di TI di comunicare all'agcom tutte le offerte e promozioni retail prima della loro commercializzazione al fine di consentirne la verifica di replicabilità e, dall'altro, chiarisce che l'obbligo di TI di ribaltare a livello wholesale le promozioni offerte sul mercato retail è subordinato all'esito della verifica di replicabilità svolta da parte dell'autorità in contradditorio con gli operatori. Ai sensi dell articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro. 5

6 variano a seconda del singolo prodotto al dettaglio 18. La Commissione ritiene che, nel contesto specifico dei controlli di prezzo ex ante, intesi a mantenere una concorrenza effettiva tra operatori che non beneficiano delle stesse economie di scala e di scopo e che presentano costi unitari di rete diversi, un test basato sui costi del concorrente ragionevolmente efficiente potrebbe essere più appropriato. A tale proposito la Commissione invita l'agcom a garantire che le linee guida per il test della compressione dei margini siano conformi alla Raccomandazione sulle reti NGA, una volta adottata. Per quanto riguarda l'uso, da parte dell'agcom, di determinati pesi (definiti e periodicamente aggiornati dall'agcom) dei singoli prodotti all'ingrosso (ossia i mercati 4 e 5 nei quali TI detiene un significativo potere di mercato) per valutare se un operatore alternativo sia in grado di entrare nel mercato con profitto, la Commissione rileva che l'agcom non analizza il margine tra i prezzi dei singoli prodotti inclusi nei mercati in cui TI ha un significativo potere di mercato e i corrispondenti prodotti a valle (ad esempio, tra i mercati 4 e 5 e tra il mercato 5 e il corrispondente mercato al dettaglio). L'AGCOM esegue il test della compressione dei margini solo sul "mix produttivo" nel suo insieme. Pertanto non si può escludere che i singoli prodotti dell'operatore incumbent non siano offerti con un margine sufficiente, nel rispetto dei principi del diritto della concorrenza. La Commissione, inoltre, prende atto della dichiarazione dell'agcom secondo cui in Italia la concorrenza si basa principalmente sulle infrastrutture e il ricorso ad offerte WBA in aree aperte all'unbundling è solo marginale. La Commissione desidera sottolineare però che gli operatori alternativi potrebbero, in alcune aree e temporaneamente, dipendere dal WBA anche se è disponibile l'ull, al fine di raggiungere una densità di clienti sufficiente prima di investire effettivamente nell'infrastruttura dei servizi di accesso in quella particolare area. A questo proposito il metodo dell'agcom, ossia considerare i costi ULL nelle aree nelle quali l'accesso fisico all'infrastruttura di rete è disponibile e i costi WBA di TI nelle aree in cui l'ull non è disponibile, potrebbe far sì che non sia tenuto in adeguata considerazione il margine finanziario degli operatori alternativi per accrescere gli investimenti in infrastrutture, secondo una logica di ladder of investment, in tutto il territorio nazionale. La Commissione invita pertanto l'agcom ad individuare con precisione dove e in quale misura le offerte ULL sono effettivamente disponibili e praticabili e di stimare di conseguenza con la massima precisione il "mix" ottimale di prodotti all'ingrosso che potrebbe consentire di rimediare possibili compressioni dei margini e fornire incentivi adeguati agli operatori alternativi affinché offrano prodotti di banda larga al dettaglio su tutto il territorio. Ai sensi dell articolo 7, paragrafo 5, della direttiva quadro, l'agcom deve tenere nel massimo conto le osservazioni delle altre autorità nazionali di regolamentazione e della Commissione e può adottare lo schema di provvedimento risultante e, in tal caso, comunicarlo alla Commissione. La posizione della Commissione sulla notifica in oggetto non pregiudica eventuali 18 Nel caso della fornitura di un prodotto di accesso ai servizi telefonici al dettaglio, i relativi servizi all'ingrosso sarebbero ULL e WLR, mentre nel caso della fornitura di un prodotto di banda larga sarebbero ULL e bitstream. 6

7 posizioni che essa potrà adottare riguardo ad altri schemi di provvedimento notificati. Ai sensi del paragrafo 15 della raccomandazione 2008/850/CE 19, la Commissione pubblicherà il presente documento sul proprio sito internet. La Commissione ritiene che le informazioni ivi contenute non abbiano carattere riservato. La invitiamo a comunicare alla Commissione 20, entro tre giorni lavorativi dal ricevimento della presente se ritiene che, conformemente alle norme UE e nazionali in materia di segreto professionale, il presente documento contenga informazioni riservate che Lei desidera siano cancellate prima della pubblicazione 21. La richiesta deve essere motivata. Distinti saluti, per la Commissione Robert Madelin Direttore generale Raccomandazione 2008/850/CE della Commissione, del 15 ottobre 2008, relativa alle notifiche, ai termini e alle consultazioni di cui dall articolo 7 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, GU L 301 del , pag. 23. La richiesta deve essere trasmessa tramite posta elettronica all'indirizzo INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu o via fax al numero La Commissione ha facoltà di rendere pubblico il risultato della propria valutazione prima della scadenza di tale periodo di tre giorni. 7