COMMISSIONE EUROPEA. Osservazioni ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE

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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, C(2016) 7164 final Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) Via Isonzo 21/b Roma Italia Alla c.a. Dott. Angelo Marcello Cardani Presidente Gentile dott. Cardani, Fax: Oggetto: Decisione della Commissione relativa al caso IT/2016/1915: Accesso locale all'ingrosso in postazione fissa in Italia e accesso centrale all'ingrosso in postazione fissa per prodotti di largo consumo in Italia - informazioni dettagliate sulle misure correttive. 1. PROCEDIMENTO Osservazioni ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE Il 30 giugno 2016 la Commissione ha protocollato una notifica dell'autorità nazionale italiana di regolamentazione, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) 1, concernente informazioni dettagliate sulle misure correttive relative ai mercati dell'accesso locale all'ingrosso in postazione fissa e dell'accesso centrale all'ingrosso in postazione fissa per prodotti di largo consumo in Italia 2. In particolare, l'agcom ha notificato un progetto di decisione riguardante la modifica del test di compressione dei margini. La consultazione nazionale 3 si è tenuta dal 24 dicembre 2015 al 22 febbraio L'11 ottobre 2016 la Commissione ha inviato all'agcom una richiesta di informazioni 4. La risposta è pervenuta il 14 ottobre Ai sensi dell'articolo 7 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108 del , pag. 33), modificata dalla direttiva 2009/140/CE (GU L 337 del , pag. 37) e dal regolamento (CE) n. 544/2009 (GU L 167 del , pag. 12). Corrispondenti ai mercati n. 3a e n. 3b della raccomandazione 2014/710/UE della Commissione, del 9 ottobre 2014, relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (raccomandazione sui mercati rilevanti), GU L 295 dell' , pag. 79. In conformità dell'articolo 6 della direttiva quadro. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË Tel

2 2. DESCRIZIONE DEL PROGETTO DI MISURA 2.1. Contesto A seguito del suo secondo ciclo di analisi dei mercati dell'accesso fisso (casi IT/2009/ e IT/2009/ ) 5, l'agcom ha notificato un aggiornamento delle linee guida vigenti per il test di compressione dei margini utilizzato per verificare l'effettiva replicabilità delle offerte al dettaglio di Telecom Italia (TI) da parte di operatori alternativi per l'accesso fisso al dettaglio (test di replicabilità) valutata nell'ambito del caso IT/2010/ Il test mirava a consentire all'autorità di regolamentazione di verificare il rispetto da parte di TI degli obblighi di non discriminazione imposti in precedenza. Il test proposto confrontava la differenza tra i prezzi di TI al dettaglio e all'ingrosso con i costi al dettaglio (comprendenti un ritorno sul capitale utilizzato nell'attività al dettaglio) sostenuti da un operatore efficiente alternativo che offra lo stesso servizio al dettaglio di TI in circostanze equivalenti. Il test si applicava a: i) offerte di servizi stand-alone di TI nei mercati al dettaglio dove TI era stato notificato come dotato di significativo potere di mercato (SMP) o in un mercato al dettaglio non regolato la cui fornitura dipende da prodotti all'ingrosso regolati; ii) le offerte in bundle di servizi di TI che includono almeno un prodotto al dettaglio regolato o un prodotto al dettaglio non regolato la cui fornitura dipende da un prodotto all'ingrosso regolato; e iii) offerte in ambito di gara presentate da TI alle condizioni di cui sopra. Per quanto riguarda il fattore produttivo (input) di rete essenziale per stimare i costi sostenuti da un operatore egualmente efficiente (Equally Efficient Operator - EEO), l'agcom ha applicato un "mix produttivo" utilizzando, ove possibile, i dati ottenuti dall'offerta di riferimento regolata di TI per il calcolo dei costi. Il mix produttivo è stato definito sulla base del territorio nazionale (e non su base ad hoc) e aggiornato periodicamente. Per quanto riguarda i costi operativi commerciali, l'agcom ha ritenuto che poiché i costi commerciali, rispetto ai costi di rete, diminuiscono in funzione della spesa del cliente, questo parametro dovrebbe tenere conto dei mercati dei clienti finali cui sono destinate le offerte al dettaglio: ossia un mark-up del 25% sui costi di rete totali per i clienti residenziali, del 20% per i clienti commerciali e del 10% per le offerte in ambito di gara. L'AGCOM ha utilizzato il modello DCF (discounted cash flow) applicandolo per un periodo di 24 mesi (ossia il periodo medio di abbonamento del cliente) per valutare i dati contabili utilizzati per il test di replicabilità di tutte le offerte di TI. L'AGCOM ha proposto inoltre di sottoporre le offerte di TI ad un'analisi PbP (period by period o monoperiodale) (ossia ogni 12 mesi o per la durata del contratto) per verificare se sono coperti tutti i costi variabili di un'offerta. TI era tenuta a notificare all'agcom le proprie offerte al dettaglio soggette a replicabilità 30 giorni prima del lancio commerciale (ad esclusione delle offerte in ambito di gara). TI non era autorizzata a commercializzare la propria offerta prima dell'approvazione ufficiale da parte dell'agcom. La Commissione ha invitato l'agcom a modificare il provvedimento definitivo in modo da chiarire che, nel caso di esito negativo del test di compressione dei margini, l'agcom di norma inviterebbe TI ad adeguare i prezzi all'ingrosso relativi all'offerta al dettaglio in questione. La Commissione ha inoltre invitato l'agcom ad individuare con precisione In conformità dell'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva quadro. C(2009) 2952 e C(2009) C(2010)

3 dove e in quale misura le offerte ULL sono effettivamente disponibili/praticabili e a stimare con la massima precisione il mix ottimale di prodotti all'ingrosso che consentirebbe di rimediare ad eventuali compressioni dei margini e di fornire incentivi adeguati agli operatori alternativi affinché offrano prodotti di banda larga al dettaglio su tutto il territorio. La Commissione ha sottolineato infine che, nel contesto specifico dei test di compressione dei margini ex ante intesi a mantenere una concorrenza effettiva tra operatori che non beneficiano delle stesse economie di scala e di portata e che presentano costi unitari di rete diversi, un test del concorrente ragionevolmente efficiente potrebbe essere più appropriato. Il terzo ciclo di analisi dei mercati al dettaglio dell'accesso fisso è stato notificato e valutato dalla Commissione nell'ambito dei casi IT/2015/ Secondo l'agcom il mercato dell'accesso locale all'ingrosso in postazione fissa comprende servizi forniti su rete in rame, fibra ottica e WLL (Wireless Local Loop) e il mercato dell'accesso centrale all'ingrosso in postazione fissa per prodotti di ampio consumo comprende la domanda e l'offerta di servizi all'ingrosso forniti su rete di rame, fibra ottica e WLL. L'AGCOM ha incluso anche i servizi VULA in questo mercato. Telecom Italia è stato notificato come operatore con significativo potere di mercato su entrambi i mercati. A seguito dell'analisi di mercato condotta, l'agcom ha deciso di imporre a TI un insieme di misure correttive: i) accesso; ii) non discriminazione; iii) trasparenza; iv) separazione contabile e v) orientamento dei costi 8. In particolare, è stato proposto di integrare la misura sulla non discriminazione con il test di replicabilità economica ex ante già imposto per il periodo oggetto della precedente analisi. L'AGCOM ha stabilito inoltre che alcuni dettagli del test di replicabilità erano da rivedere attentamente al momento del riesame della decisione sulla compressione dei margini del La Commissione ha invitato l'agcom a monitorare gli sviluppi, in particolare per quanto riguarda l'ulteriore diffusione delle reti FttX da parte di operatori alternativi e la potenziale fornitura di NGA all'ingrosso. La Commissione ha rilevato che sarebbe opportuno riflettere sull'utilità di una diversa definizione geografica del mercato o di una differenziazione geografica delle misure correttive, almeno nel mercato 3b. Infine, la Commissione ha invitato l'agcom a garantire che il processo di diffusione del vectoring multioperatore (MOV) non subisca ritardi oltre i tempi necessari per un'efficace attuazione e ha esortato l'agcom, qualora una soluzione MOV tecnicamente ed economicamente praticabile non fosse predisposta entro un lasso di tempo ragionevole, a trovare una soluzione alternativa che non ritardi inutilmente l'ammodernamento della rete I progetti di provvedimento notificati L'AGCOM ha ribadito che il test di replicabilità ex ante delle offerte al dettaglio di Telecom Italia è uno strumento essenziale per garantire, prima del lancio dell'offerta al dettaglio, l'assenza di una compressione dei margini e il rispetto del principio di non discriminazione nelle condizioni tecniche ed economiche della fornitura di servizi essenziali a livello di mercato all'ingrosso. 7 C(2015) Viene utilizzata una metodologia A BU LIRIC +. L'AGCOM ha modellizzato un'ipotetica rete NGA nonché la transizione dalla rete di rame alle reti NGA applicando una metodologia overlay. L'AGCOM ha inoltre stabilito un trattamento distinto per le infrastrutture civili riutilizzabili, alle quali si è applicato un livello di deprezzamento. Per i prezzi VULA, è stato applicato un approccio DCF ai risultati del modello onde tener conto dell'evoluzione della domanda ed evitare prezzi eccessivamente elevati nel periodo iniziale (quando la domanda potrebbe essere bassa). 3

4 Il test di replicabilità sarà applicato i) alle offerte al dettaglio basate su servizi regolati all'ingrosso; ii) alle offerte di bundle che comprendono almeno un servizio fondato su input all'ingrosso regolati e alle iii) offerte presentate nell'ambito di procedure di appalto relative a servizi basati su input all'ingrosso regolati. Tutte le offerte al dettaglio di Telecom Italia, comprese quelle denominate "ore di punta" e "edizione limitata" 9, sono soggette ad una valutazione ex ante. La struttura generale del test si basa sulla formula già utilizzata dall'agcom 10 anche se alcuni elementi sono stati riesaminati. In particolare, per il calcolo dei ricavi attesi associati all'offerta dell'operatore notificato sottoposto al test, l'agcom propone di effettuare la prova utilizzando un metodo DCF 11 al posto della doppia verifica utilizzata precedentemente (DCF e period by period). Questo modello sarà utilizzato in modo diverso a seconda che si applichi alle offerte al dettaglio della banda stretta/banda larga o della banda larga ultra veloce. Nel primo caso, la prova sarà basata su dati storici, mentre per la banda larga ultra veloce, vista l'assenza di dati storici significativi, nel test si terrà conto delle previsioni dell'operatore SMP 12. In entrambe le analisi, il test del prezzo sarà effettuato calcolando i costi e ricavi totali derivanti dall'offerta nell'arco di tempo considerato che corrisponde a 30 mesi per le offerte a banda larga e a banda stretta e a 36 mesi per la banda larga ultra veloce 13. Per quanto riguarda l'input di rete essenziale 14 che deve essere utilizzato da un operatore alternativo efficiente, l'agcom osserva che il livello di efficienza degli operatori alternativi può variare sensibilmente all'interno dei confini nazionali, con il variare delle condizioni di concorrenza e della disponibilità dei servizi. L'AGCOM propone pertanto l'uso di un mix di servizi all'ingrosso regolati (cioè mix produttivo) 15. Il mix produttivo è In particolare, le promozioni relative a offerte di banda larga saranno valutate separatamente, mentre le promozioni applicate a ciascuna offerta di banda ultralarga saranno testate insieme all'offerta principale nell'analisi DFC. P F = w + x + R, dove: i) P è il valore dei ricavi attesi associati all'offerta dell'operatore notificato sottoposta al test. P è determinato tenendo conto di tutte le componenti di ricavo dell'offerta stessa; ii) F è la soglia di replicabilità dell'offerta ottenuta sommando tutti i costi direttamente imputabili all'offerta in esame; iii) w è il costo sostenuto da un operatore alternativo egualmente efficiente per utilizzare input essenziali di Telecom Italia al fine di offrire lo stesso servizio al dettaglio; iv) x è il costo sostenuto per l'uso di input non essenziali per i quali un operatore alternativo efficiente può utilizzare le proprie infrastrutture (replicate) per offrire lo stesso servizio al dettaglio; e v) R sono i costi operativi commerciali (principalmente costi congiunti e comuni come fatturazione, vendite, marketing, consegne o costi assicurativi) sostenuti da un operatore alternativo efficiente per offrire lo stesso servizio al dettaglio offerto dall'operatore storico. L'attualizzazione dei flussi di cassa è l'approccio adottato per stimare la redditività globale dell'offerta nel corso della durata prevista. Si considera un costo medio ponderato del capitale (WACC) dell'8,77% già fissato nell'analisi di mercato. A seguito della commercializzazione dell'offerta della banda larga ultraveloce sottoposta alla valutazione, Telecom Italia è tenuta a trasmettere una relazione circa l'effettivo numero di abbonati, al fine di consentire all'ufficio competente di ripetere l'analisi DFC a posteriori. La stessa analisi ex post è effettuata in caso di offerte di servizi innovativi. Per quanto riguarda le offerte il periodo interessato corrisponde alla durata del contratto. Gli input essenziali sono rappresentati dai servizi di rete necessari per realizzare l'offerta in questione, che sono non replicabili da un concorrente efficiente. I costi connessi al mix di input sono generalmente definiti mediante una media ponderata del costo di ogni input all'ingrosso. L'adozione del criterio del "mix produttivo" permette all'agcom di tenere conto dei diversi input utilizzati dagli operatori alternativi, nell'ambito dell'intero territorio nazionale. Nel caso di offerte, il 4

5 diverso per la banda stretta e la banda larga sulla rete in rame e per la banda larga ultra veloce 16. Inoltre, l'agcom osserva che è auspicabile introdurre una certa flessibilità nel test per tener conto dell'evoluzione del mercato e dell'eventuale diversità geografica dei prezzi delle offerte (offerte locali). Propone pertanto di prevedere la possibilità di adeguare, caso per caso, il mix di prodotti, tenendo conto dell'infrastruttura effettivamente utilizzata dagli operatori alternativi nelle aree in cui i prezzi sono differenziati in tal modo. L'analisi dei costi dell'input essenziale è effettuata sulla base del prezzo indicato nell'ultima offerta di riferimento approvata e pubblicata al momento del lancio dell'offerta. La metodologia per il calcolo dei costi utilizzata è un modello "LRIC plus". Per quanto riguarda gli input di rete replicati dagli operatori alternativi, l'agcom intende fare riferimento ad un operatore egualmente efficiente 17. Inoltre, l'agcom intende utilizzare valori di mark-up per i costi al dettaglio, come percentuale dei costi di rete, confermando l'approccio e i valori già utilizzati nella metodologia utilizzata attualmente 18. Dato che l'agcom rileva che le offerte di bundle sono prevalenti sui mercati al dettaglio, il test sarà eseguito sulla base del prezzo dell'intero bundle (e dei relativi costi) e non su una base "servizio per servizio". Per quanto riguarda gli aspetti procedurali, Telecom Italia è tenuta a notificare all'agcom 19 le nuove condizioni di fornitura di servizi di accesso al dettaglio, nonché le modifiche delle condizioni delle offerte esistenti almeno 30 giorni prima della data proposta mix produttivo di servizi all'ingrosso è definito sulla base delle caratteristiche tecniche indicate nell'avviso di gara. 16 Il mix produttivo per le offerte a banda stretta è composto da servizi di accesso disaggregato alla rete locale (full ULL e virtual ULL) e dal servizio di wholesale line rental (WLR); il mix produttivo per le offerte a banda larga su rete in rame è composto da servizi full ULL e ad accesso condiviso e dal servizio bitstream; il mix produttivo per la banda larga ultra veloce su fibra ottica comprende l'accesso disaggregato alla sottorete (sub-loop unbundling), servizi VULA, l'accesso end-to-end alla rete passiva e servizi bitstream NGA e viene differenziato sulla base dell'architettura di rete (FTTC, FTTH) e la tecnologia (PtP e Gpon). Attualmente gli operatori alternativi offrono la banda larga ultra veloce utilizzando per il 73% servizi di disaggregazione delle sottoreti, il 21,7% servizi di VULA, il 4,5% servizi bitstream NGA. 17 Pertanto, ogni qualvolta possibile, il costo di questi input di rete corrisponde ai prezzi all'ingrosso orientati ai costi calcolati sulla base del modello BU-LRIC+ opportunamente decurtati delle componenti non pertinenti. In assenza di riferimenti ai prezzi all'ingrosso, gli input di rete sono valorizzati sulla base dei costi effettivamente sostenuti per lo stesso servizio dall'operatore SMP, debitamente documentati Le percentuali sono: 25% per le offerte residenziali; 20% per le offerte non residenziali; 10% per le offerte in ambito di gara. A seguito di un'analisi di tipo bottom-up che si avvale dei dati raccolti nel quadro della consultazione nazionale l'agcom ha ritenuto che le percentuali proposte fossero una stima adeguata dei costi operativi e commerciali e che comprendessero un ragionevole margine di ritorno. L'AGCOM propone di semplificare ed accelerare il processo attraverso una procedura on-line che consenta agli uffici di avere una prima valutazione automatica dell'offerta e delle criticità da approfondire ulteriormente. 5

6 per la loro commercializzazione 20. L'offerta non può essere avviata prima della sua approvazione formale OSSERVAZIONI La Commissione ha esaminato la notifica e le informazioni supplementari fornite dall'agcom e formula le osservazioni seguenti 22 : Applicazione del test della compressione dei margini in un contesto NGA in costante evoluzione La Commissione osserva che il nuovo approccio dell'agcom tiene conto della metodologia LRIC+ raccomandata combinandola con un approccio DCF, che consente una certa flessibilità per rinviare il recupero di una parte dei costi a valle ad un periodo in cui la domanda attesa è più elevata. Tale flessibilità è essenziale, in particolare per favorire la concorrenza e migliorare il contesto per gli investimenti nella banda larga ultraveloce. Inoltre, in un mercato dove stanno già emergendo considerevoli differenze geografiche in termini di livello di concorrenza e ove potrebbe rendersi necessaria, nel prossimo futuro, una revisione dell'attuale approccio normativo per quanto concerne la portata geografica o la differenziazione delle misure correttive, il mix produttivo scelto da AGCOM potrebbe in prospettiva diventare inadeguato. In particolare in un ambiente NGA, potrebbe essere più appropriato ed efficace un test di replicabilità basato sull'input NGA e sul bundle al dettaglio più pertinenti in un determinato settore per favorire la concorrenza della banda larga ultraveloce sul mercato al dettaglio. L'applicazione di un approccio DCF multi-periodale, come proposto dall'agcom, la riduzione del numero di prodotti e un orientamento più marcato su prodotti di riferimento specifici all'ingrosso e al dettaglio, come suggerito sopra, costituirebbero già un passo avanti importante nel rispetto delle prescrizioni della raccomandazione della Commissione in materia di obblighi di non discriminazione e di metodologie di determinazione dei costi 23. La Commissione desidera sottolineare che, se l'agcom dovesse eliminare l'orientamento ai costi dei prodotti di accesso all'ingrosso basati sulle reti NGA in un futuro riesame del mercato e se un test di replicabilità economica diventasse uno strumento importante per garantire che i prezzi dell'accesso all'ingrosso siano stati mantenuti a livelli competitivi, l'agcom sarebbe tenuta ad adeguare ulteriormente l'assetto del suo test di replicabilità per allinearlo pienamente agli orientamenti della Commissione Nel caso di un bando di gara, Telecom Italia comunica l'offerta all'agcom almeno 30 giorni prima della firma del contratto. In caso di esito negativo della verifica a posteriori, l'agcom può imporre a Telecom Italia di ritirare l'offerta dal mercato e nel caso di comportamenti ripetuti può valutare l'opportunità di rivedere i prezzi all'ingrosso. In conformità dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro. Raccomandazione della Commissione, dell'11 settembre 2013, relativa all'applicazione coerente degli obblighi di non discriminazione e delle metodologie di determinazione dei costi per promuovere la concorrenza e migliorare il contesto per gli investimenti in banda larga (2013/466/UE) - "la raccomandazione del 2013"; GU L 251, pag

7 Ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 7, della direttiva quadro, l'agcom tiene nella massima considerazione le osservazioni delle altre autorità nazionali di regolamentazione, del BEREC e della Commissione, e può adottare il progetto di provvedimento risultante e, in tal caso, lo comunica alla Commissione. La posizione della Commissione sulla notifica in oggetto lascia impregiudicata l'eventuale adozione di una posizione diversa riguardo ad altri progetti di misura notificati. A norma del punto 15 della raccomandazione 2008/850/CE 24, la Commissione pubblicherà il presente documento sul proprio sito internet. La Commissione non ritiene che le informazioni ivi contenute abbiano carattere riservato. La invitiamo a comunicare alla Commissione, 25 entro tre giorni lavorativi dal ricevimento della presente, se ritiene che, conformemente alle norme dell'ue e nazionali sulla riservatezza commerciale, il presente documento contenga informazioni riservate che Lei desidera siano cancellate prima della pubblicazione 26. La richiesta dev'essere motivata. Distinti saluti. Per la Commissione Roberto Viola Direttore generale Raccomandazione 2008/850/CE della Commissione, del 15 ottobre 2008, relativa alle notifiche, ai termini e alle consultazioni di cui all'articolo 7 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, GU L 301 del , pag. 23. La richiesta dev'essere trasmessa tramite posta elettronica all'indirizzo CNECT- ARTICLE7@ec.europa.eu o via fax al numero La Commissione può rendere pubblico l'esito della sua valutazione prima della scadenza di tale periodo di tre giorni. 7