Introduzione. di Marzio Breda

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1 Introduzione di Marzio Breda Il presidente della Repubblica è la sola persona cui il cerimoniale militare consente di non chinarsi davanti alla bandiera tricolore che, all opposto, deve essere inchinata quando lui passa. È uno dei tanti piccoli esempi formali di simbolico omaggio (e sottomissione) studiati per dare riconoscimento all autorità del capo dello Stato, che incarna il ruolo di «garante e custode della Costituzione». Un ruolo al quale sono attribuite funzioni «altissime, vaghissime, imprecisate e imprecisabili» come ha sottolineato il giurista Carlo Fusaro che sono state a lungo esercitate in una chiave minimalista, notarile, o, tutt al più, all insegna di un attivismo tanto blando e prudente da non turbare con troppe polemiche i partiti e il Paese. Non per nulla era consuetudine dire che quella carica aveva un significato poco più che decorativo, da «taglianastri». Poi, dal crollo del 9

2 il grande gioco del quirinale Muro di Berlino (novembre 1989) e dal terremoto di Tangentopoli (febbraio 1992), l equilibrio di potere instauratosi nel primo dopoguerra si è rotto, le vecchie famiglie ideologiche si sono annichilite, nuovi partiti e movimenti si sono affermati e lo stesso sistema istituzionale ha cominciato a entrare in torsione, cambiando molte cose anche per chi sta di casa al Quirinale. Un processo cominciato in tempi ormai distanti, con risvolti comunque meno impegnativi e vistosi di quelli cui ci siamo abituati nelle stagioni di Cossiga, Scalfaro, Ciampi e Napolitano. Con loro, in un continuo e crescente attivismo, l influenza dei presidenti è progressivamente aumentata. Fino a imporli quasi sempre, quasi tutti come l unico punto di riferimento condiviso, la Cassazione cui far sbrogliare i casi politici più complessi, la cattedra morale in grado di proteggerci dai conflitti più acuti, il motore di riserva che può riattivare i meccanismi inceppati del processo democratico, l antidoto al collasso di una nazione in ogni senso depressa e sfiduciata. Si è insomma realizzata la situazione descritta con preveggenza mezzo secolo fa dal grande costituzionalista liberale Carlo Esposito, che avvertiva come nelle crisi di sistema il presidente avrebbe dovuto vestire i panni del «reggitore dello Stato». 10

3 introduzione Tra pressioni, ammonimenti, veti, mediazioni, negoziati irrituali, condizionamenti, vere e proprie supplenze, i presidenti della Repubblica hanno colmato i deficit di governi e Parlamento. Con un interventismo incisivo che a volte li ha indotti a spingersi perfino oltre lo schema dei «vasi comunicanti», secondo cui la dialettica istituzionale non ammette vuoti e, quando questi si producono, qualcuno deve riempirli. Un cambio di passo per il quale qualcuno parla di modello borderline, descrivendo chi «regna» dal Colle come una sorta di contropotere che sconfina in un semipresidenzialismo di fatto. E con il risultato che la pretesa neutralità dei capi dello Stato si è rivelata in certe fasi recenti, se non impossibile, quantomeno vacillante, al punto da rendere fatale che, quando l interesse nazionale lo ha richiesto, divenissero arbitri in gioco. Pronti a farsi sentire sui fronti più disparati, in una posizione di pungolo o di freno al potere della maggioranza. Così, li abbiamo visti dire la loro sulle riforme istituzionali, la politica estera, l economia, i conflitti sulla giustizia, la questione morale, il federalismo, le memorie divise Una capacità di leadership e un protagonismo legittimati da un opinione pubblica confusa, sempre più intollerante verso i partiti e sempre più orientata a investire sul presidente della Repub- 11

4 il grande gioco del quirinale blica un enorme carico di aspettative, ciò che è corrisposto alla prassi del dialogo diretto con i cittadini attraverso le esternazioni. E lo stesso vale per il surplus di forza che al Quirinale viene riconosciuto nei fori internazionali, in particolare nell ambito dell Unione Europea. Trasformazione resa possibile anche da quell «enigmatico coacervo di poteri non omogenei», come li definiva il costituzionalista Paolo Barile, assegnatigli dalla nostra Magna Charta e che a volte possono provvidenzialmente dispiegarsi «a fisarmonica» senza produrre lesioni istituzionali. L esito del voto del 24 e 25 febbraio 2013, che ha sancito l esistenza di tre grandi minoranze in uno scenario di difficilissima governabilità, ha rimesso il presidente della Repubblica al centro della scena. Nell impotenza generale ci si affida ancora a lui, a costo di qualche fraintendimento sulle reali risorse di cui dispone. Questo volume a più voci del Corriere della Sera racconta com erano e come sono diventati gli undici inquilini del Quirinale in età repubblicana, spiegando i passaggi cruciali della loro metamorfosi. E aiuta a capire come potrà battersi, e con quali armi, il dodicesimo, davanti ai problemi aperti dall irrisolta transizione italiana. Sfide che nessuno ormai sottostima: 1) mettere in sicurezza un sistema istitu- 12

5 introduzione zionale sotto stress da troppo tempo; 2) civilizzare un confronto politico che, scivolando in un isteria quotidiana, ha già largamente delegittimato i partiti; 3) farsi promotore delle riforme indispensabili a modernizzare il Paese; 4) assicurare una difesa dei valori fondanti della nazione, minacciati da qualunquismo e antipolitica. 13

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7 Evoluzione di un potere di Sergio Romano Quando si discussero il ruolo e i poteri del presidente della Repubblica, la maggioranza dei costituenti sapeva bene ciò che non voleva. Non voleva un monarca repubblicano autorizzato a scavalcare la volontà del Parlamento, come aveva fatto Vittorio Emanuele III nell ottobre del Non voleva un presidente governante, autorizzato a decidere le politiche del governo e a valersi del primo ministro come di un collaboratore. I presidenzialisti del Partito d Azione (fra cui un noto e rispettato giurista, Piero Calamandrei) erano intellettualmente autorevoli, ma quantitativamente irrilevanti. Nei dibattiti della Commissione dei 75, a cui era stato affidato il compito di redigere il testo della Costituzione, prevalse quindi la tesi che il capo dello Stato dovesse rappresentare e impersonare «l unità e la continuità nazionale, la forza permanente dello Stato al 15

8 il grande gioco del quirinale disopra delle fuggevoli maggioranze». Nelle parole di Meucci Ruini, presidente della Commissione, il presidente «è il grande consigliere, il magistrato di persuasione e d influenza, il coordinatore di attività, il capo spirituale, più ancora che temporale, della Repubblica. Ma perché possa adempiere a queste essenziali funzioni deve avere consistenza e solidità di posizione nel sistema costituzionale». Non sarebbe stato un presidente governante, quindi, ma neppure un semplice notaio della Repubblica. Nella relazione all Assemblea che accompagna il testo della Costituzione proposto dai 75, Ruini scrisse anche: «Il capo dello Stato non governa, la responsabilità dei suoi atti è assunta dal primo ministro e dai ministri che li controfirmano, ma le attribuzioni che gli sono specificamente conferite dalla Costituzione, e tutte le altre che rientrano nei suoi compiti generali, gli danno infinite occasioni di esercitare la missione di coordinamento e di equilibrio che gli è propria». Le «attribuzioni» più importanti erano la nomina del primo ministro e, «su proposta di questo», dei ministri; «lo scioglimento delle Camere»; la presidenza del Consiglio superiore della magistratura e del Consiglio supremo di difesa. Il profilo del presidente era apparentemente chiaro, ma i suoi poteri, come era stato implicitamente riconosciuto dallo stesso Ruini, erano, forse 16

9 evoluzione di un potere intenzionalmente, imprecisi. Non basta. Il presidente doveva impersonare l unità nazionale, ma sarebbe stato eletto da un Parlamento dove sedevano i rappresentanti dei partiti politici. Sarebbe stato facile eleggere un personaggio rappresentativo e decorativo; molto più difficile scegliere una persona che avrebbe nominato il presidente del Consiglio e, all occorrenza, sciolto le Camere. Il «magistrato di persuasione e d influenza», quindi, sarebbe stato eletto da una maggioranza politica. Sino a che punto sarebbe riuscito a prenderne le distanze o evitare accuse di partigianeria, se la situazione lo avesse costretto a tagliare nodi con decisioni destinate a favorire una parte contro l altra? La storia della Repubblica, quindi, è anche la storia del modo in cui ogni presidente interpretò le proprie funzioni e riempì il vuoto lasciato dai costituenti. Luigi Einaudi sembrò a molti italiani la migliore delle scelte possibili. Era notoriamente monarchico, ma aveva accettato lealmente il risultato del referendum costituzionale. Proveniva dal Senato del Regno, ma ne aveva fatto parte soprattutto per i suoi meriti accademici. Era stato ministro del Bilancio nel governo De Gasperi, ma aveva conservato la guida della Banca d Italia ed era noto soprattutto per le sue competenze. Alcide De Gasperi desiderava Carlo Sforza, ma scelse di appoggiare Einaudi 17

10 il grande gioco del quirinale non appena capì che l elezione del suo ministro degli Esteri si sarebbe scontrata con difficoltà insormontabili. Quando prese possesso della sua carica, quindi, Einaudi era espressione dei nuovi equilibri politici che De Gasperi aveva instaurato nel Paese con la formazione di un governo che non era più, dopo l uscita dei comunisti e dei socialisti, quello del Comitato di liberazione nazionale. Ma era anche l economista liberale che nell Assemblea Costituente aveva proposto l articolo 81 («ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte») e che al ministero del Bilancio aveva difeso l ortodossia dei conti pubblici anche contro i petulanti consigli keynesiani dell amministrazione americana. Non era disposto a tollerare che i suoi principi venissero dimenticati e i suoi consigli ignorati. Rinviò alle Camere alcuni provvedimenti che non avevano copertura e prese posizione pubblicamente, con un articolo sul Mondo del 2 febbraio 1952, contro i 45 miliardi concessi agli statali senza pretendere contemporaneamente alcun miglioramento del servizio e senza tenere conto delle condizioni dei «braccianti pugliesi, sardi, veneti». Pungolava il governo con consigli che erano al tempo stesso liberali e sociali, raccomandava l abolizione del valore legale del titolo di studio, lanciava strali contro le baronie accademiche, difen- 18

11 evoluzione di un potere deva i concorsi pubblici contro i semplici «giudizi d idoneità» (la porta larga da cui passeranno, nella storia della Repubblica, milioni di assunzioni clientelari). Fu quindi un presidente «interventista». Ma non avrebbe pubblicato, dopo la fine del mandato, un libro intitolato Prediche inutili, se le sue raccomandazioni fossero state ascoltate. I suoi interventi furono più efficaci quando il quadro politico italiano venne messo a soqquadro dalle elezioni del giugno 1953, dal fallimento della «legge truffa» (la legge elettorale voluta da Alcide De Gasperi) e dal graduale declino dell uomo politico trentino. Quando la Camera negò la fiducia a un governo De Gasperi composto soltanto da democristiani, Einaudi accettò l indicazione del presidente dimissionario e dette l incarico ad Attilio Piccioni. Ma non appena questi fallì nel tentativo di comporre una nuova coalizione, Einaudi convocò un cattolico liberale, Giuseppe Pella, e gli dette l incarico. Il colloquio non ebbe luogo al Quirinale ma nella Villa Farnese di Caprarola, dove Einaudi passava una breve vacanza, e non fu preceduto da alcuna consultazione. Quando Vittorio Gorresio, giornalista della Stampa, gliene chiese il motivo, Einaudi rispose: «La Costituzione non parla di consultazioni e si affida al criterio del capo dello Stato, e il mio criterio mi dice che in questo momento quello che 19

12 il grande gioco del quirinale è necessario è il governo». Nacque così il primo «governo del presidente» della storia repubblicana. Una delle ragioni per cui Einaudi poté invocare la necessità di un governo era la questione di Trieste, che scoppiò di lì a poco quando la Jugoslavia sembrò prepararsi a un colpo di mano sulla città. Mal tollerato dalla Democrazia cristiana, il governo Pella dovette dimettersi il 3 gennaio 1954, ma la questione di Trieste rimase da allora saldamente nelle mani del presidente della Repubblica. Sulla legittimità degli interventi del capo dello Stato in politica estera, Einaudi non aveva dubbi. Intratteneva una frequente corrispondenza con alcuni ambasciatori, li riceveva durante i loro passaggi a Roma, era convinto che il presidente della Repubblica avesse ereditato le prerogative, in materia di relazioni internazionali, a cui il re aveva solo temporaneamente rinunciato fra il 28 ottobre del 1922 e il 25 luglio del Non vi furono gravi screzi né divergenze con l esecutivo perché le sue idee sull Europa e sull Alleanza atlantica erano sostanzialmente quelle degli uomini che governarono il Paese fra il 1948 e il Era europeista e poteva legittimamente vantarsi di avere nutrito con i suoi suggerimenti le riflessioni di Ernesto Rossi e Altiero Spinelli mentre lavoravano al Manifesto di Ventotene. Era atlantico perché credeva che la costruzione dell unità euro- 20

13 evoluzione di un potere pea richiedesse una sicurezza che soltanto gli Stati Uniti, in quegli anni, potevano garantire. Il clima fra il Quirinale e il Viminale (dove era allora la presidenza del Consiglio) cambiò dal giorno alla notte dopo l elezione di Giovanni Gronchi alla presidenza della Repubblica. Gronchi non era «atlantico» al modo di De Gasperi e lasciò comprendere sin dal suo discorso inaugurale che nel Patto d alleanza dell aprile del 1949 apprezzava soltanto l articolo 2: una elencazione di buoni principi e di generosi auspici in cui si parlava soprattutto di pace, stabilità, benessere, cooperazione economica. Voleva migliorare i rapporti con l Unione Sovietica, sognava una Germania riunificata, era convinto che l Italia avrebbe potuto recitare nei rapporti Est- Ovest la parte dell onesto sensale. Quando decise di andare a Mosca per trattare direttamente con la dirigenza sovietica, dovette superare molti ostacoli: la riluttanza del governo, l ostilità della Chiesa romana, la diffidenza degli Stati Uniti. Ma il maggiore nemico del suo progetto si rivelò Nikita Chruščëv. Il leader sovietico non era interessato alle idee di Gronchi e le seppellì con una memorabile tirata anti-capitalista nel corso di un ricevimento all ambasciata d Italia. Ma Gronchi aveva anche progetti mediterranei. Dopo il fallimento dell impresa anglo-francese a 21

14 il grande gioco del quirinale Suez nel 1956, ritenne che l Italia, forte della sua presunta verginità colonialista, avesse le qualità necessarie per diventare il partner privilegiato degli Stati Uniti e avviare insieme a Washington nuovi rapporti con i Paesi arabi. Nel marzo 1957 scrisse una lettera al generale Eisenhower, presidente degli Stati Uniti, e chiese al ministero degli Esteri di inoltrarla. Ma il segretario generale Alberto Rossi Longhi la trattenne e informò il ministro Gaetano Martino, che ebbe, insieme al presidente del Consiglio (Antonio Segni), un brusco scambio di vedute con il presidente della Repubblica. Gronchi non era isolato. Le sue idee mediterranee erano in perfetta sintonia con i progetti petroliferi di Enrico Mattei e riflettevano le ambizioni di altri esponenti della Democrazia cristiana, fra cui Amintore Fanfani. Ma al governo non piaceva che il presidente della Repubblica si attribuisse il diritto di fare dal Quirinale la politica estera del Paese. Lo scontro, tuttavia, toccò il suo punto più alto in politica interna quando Gronchi nominò alla presidenza del Consiglio un uomo politico democristiano, Fernando Tambroni. Era una mossa «gollista» che avrebbe dovuto, nelle intenzioni del presidente, accorciare i tempi per la successiva creazione di un governo di centrosinistra. Ma Tambroni tradì le attese del capo dello Stato, accettò i voti della destra 22

15 evoluzione di un potere missina e provocò un putiferio di cui la Democrazia cristiana si servì per sbarazzarsi di un compagno di partito divenuto ormai imprevedibile e ingombrante. Se quello di Tambroni fu il secondo «governo del presidente», la rivolta democristiana contro la sua persona fu un voto di sfiducia indirizzato al capo dello Stato. Dopo Gronchi venne Antonio Segni, notabile sardo di buona cultura, persona affabile, autore di una riforma agraria che lo privò di alcune proprietà. Fu scelto per controllare il centrosinistra, nato formalmente con il governo Moro del dicembre 1963, ed evitare che l arrivo al governo dei socialisti di Nenni rendesse la Dc meno affidabile agli occhi degli elettori moderati. Fu questa la ragione per cui venne additato al Paese come il regista di una sorta di colpo di Stato che sarebbe stato organizzato con i piani dell Arma dei carabinieri. Ho sempre avuto l impressione che questa tesi appartenga alla storia del complottismo italiano piuttosto che a quella della Repubblica. Segni comunque non poté difendersi. Fu colpito da una trombosi cerebrale nell agosto 1964 e dovette dimettersi in dicembre. Il nuovo presidente fu eletto, quindi, con un forte anticipo sulla naturale scadenza del mandato, nel dicembre del Era Giuseppe Saragat, socialista, esule in Austria e in Francia durante il fascismo, am- 23

16 il grande gioco del quirinale basciatore a Parigi per pochi mesi dopo la fine della guerra, protagonista della scissione di Palazzo Barberini quando i socialdemocratici si erano staccati dai socialisti di Pietro Nenni, alleati dei comunisti, per creare un nuovo partito. Fu eletto al Quirinale con i voti dei comunisti sulla base di un equivoco. Il Pci decise di appoggiarlo perché Giorgio Amendola sperava che la sua presenza al vertice dello Stato avrebbe favorito la nascita di un grande blocco delle sinistre. Ma Saragat pagò il debito concedendo qualche amnistia per reati commessi da partigiani durante la Resistenza e dedicò da allora gran parte del suo tempo a un obiettivo che lo impegnava ormai da parecchi anni: la riunificazione socialista. Aveva diviso i socialisti agli inizi della guerra fredda ed era deciso a riunirli. Il partito riunificato nacque nel 1966, ma durò soltanto un paio d anni e l obiettivo di Saragat fu sostanzialmente mancato. Il Paese scoprì comunque che la «missione» di un presidente della Repubblica poteva essere alquanto diversa da quella di «coordinamento ed equilibrio» che Meuccio Ruini aveva descritto nella sua relazione all Assemblea Costituente. Giudicato con i criteri di Ruini, il «migliore» fra i presidenti fu probabilmente il successore di Saragat, Giovanni Leone. Era un brillante giurista napoletano, bonario, gioviale, gradevolmente pro- 24

17 evoluzione di un potere vinciale e devoto (forse troppo) alla sua ambiziosa famiglia. Come notabile democristiano si era dimostrato particolarmente adatto per compiti utili e decorosi come la presidenza della Camera e la guida di due governi «balneari», vale a dire formati per tappare un buco nelle fasi in cui i partiti non riuscivano a mettersi d accordo. Ebbe la sventura d essere coinvolto in uno scandalo di provvigioni segrete per la vendita di aerei militari americani in Italia. La sua responsabilità non fu mai accertata, ma divenne, grazie alla sua natura compiacente, il capro espiatorio delle laboriose trattative fra la Democrazia cristiana e il Partito comunista per il loro «compromesso storico». Il successore di Leone, Sandro Pertini, dette un prodigioso colpo d acceleratore alla crescente presenza del capo dello Stato nella politica. Aveva un obiettivo politico: interrompere la lunga egemonia democristiana spostando a sinistra l asse del governo per accentuare il ruolo dei socialisti e, in prospettiva, dei comunisti. Durante la crisi del governo Andreotti, nel 1979, incaricò dapprima il presidente dimissionario, poi, quando questi fallì nel tentativo di rattoppare il vecchio governo, dette l incarico, senza promuovere nuove consultazioni, a Ugo La Malfa. E quando il leader del Partito repubblicano abbandonò la partita, Pertini inventò una sorta di 25

18 il grande gioco del quirinale triarchia presidenziale in cui il presidente del Consiglio sarebbe stato il segretario della Dc (Zaccagnini), affiancato da due vicepresidenti nelle persone di Saragat e La Malfa. Vi fu una sollevazione della Dc, che mandò all aria il progetto di Pertini, e l incarico finì ancora una volta, dopo questa curiosa recita a soggetto, nelle mani di Andreotti. Il presidente prese una nuova iniziativa nella stessa direzione quando, dopo le elezioni del giugno 1979, chiamò al Quirinale Bettino Craxi e lo incaricò della formazione del governo. Ma il segretario del Partito socialista non riuscì a superare le resistenze della Dc e il governo venne formato in ultima istanza da Francesco Cossiga. Pertini non era più un regista neutrale. Era il vecchio combattente socialista, sceso in campo dall alto del Quirinale per influire sull esito della partita con il peso del suo ruolo. Ebbe maggiore fortuna quando riuscì finalmente a rompere la catena dei presidenti del Consiglio democristiani dando l incarico a un repubblicano, Giovanni Spadolini. E coronò la sua strategia chiamando a Palazzo Chigi Bettino Craxi, il «primo presidente del Consiglio socialista della storia d Italia»: una definizione che ignora le origini socialiste di Benito Mussolini e Ivanoe Bonomi. Nel frattempo Pertini aveva «risolto» il problema dei controllori di volo, abolito il giuramento di fe- 26

19 evoluzione di un potere deltà che i funzionari dello Stato dovevano prestare prima di prendere servizio, trascorso parecchie ore accanto al pozzo in cui era caduto il piccolo Alfredino Rampi, applaudito fragorosamente la vittoria della nazionale italiana a Madrid, preso impegni in nome dell Italia con uomini di Stato stranieri, dialogato con gli studenti dell Università di Pechino e portato a Roma sul proprio aereo la salma di Enrico Berlinguer. Non è facile tracciare un confine, in queste «esternazioni», tra le strategie politiche del presidente e la sua irresistibile vocazione tribunizia. Di certo ebbe l effetto di ampliare l area degli interventi presidenziali e di rendere ancora più imprevedibile il ruolo del capo dello Stato nella politica nazionale. La prima parte della presidenza di Francesco Cossiga fu un ritorno all ordine. Il nuovo presidente sembrava deciso ad accompagnare diligentemente, con funzioni pressoché notarili, il corso della politica nazionale. Ma il suo stile cambiò dopo il crollo del Muro di Berlino e la crisi del sistema comunista. Cossiga capì che la fine della guerra fredda avrebbe rimosso le ultime riserve a un maggiore ruolo dei comunisti e credette che a questa svolta dovesse corrispondere il rifacimento del sistema istituzionale italiano. Era una posizione ragionevole, ma questo obiettivo fu perseguito con uno stile 27

20 il grande gioco del quirinale chiassoso, goliardico e stravagante che fece la gioia dei mezzi d informazione. I comunisti avrebbero dovuto dimostrare una certa gratitudine per le intenzioni del presidente, ma reagirono stizzosamente e si servirono dell inchiesta su «Gladio» per trattarlo alla stregua di un incurabile golpista. Gladio era una delle formazioni militari segrete create in alcuni Paesi dell Alleanza atlantica per condurre operazioni partigiane dietro il fronte nell eventualità di una invasione degli eserciti del Patto di Varsavia. Cossiga era attratto dalle questioni militari, aveva partecipato alla nascita della branca italiana, ne andava orgoglioso e non resistette alla tentazione di rivendicare i suoi meriti. I comunisti diventati pidiessini, dal canto loro, reagirono istintivamente come se la guerra fredda non fosse finita e chiesero l incriminazione del capo dello Stato. Cossiga, a sua volta, ne approfittò per alzare il volume dei suoi continui interventi nella vita pubblica. La sua iniziativa più interessante e promettente (un lungo messaggio alle Camere nel giugno 1991 sulla riforma della Costituzione) fu sommersa in un mare di lazzi, invettive e polemiche. Oscar Luigi Scalfaro divenne presidente in uno dei peggiori momenti della storia nazionale. Gli scandali di Tangentopoli, lo sfaldamento dei vecchi partiti e l offensiva terroristica della mafia lo au- 28

21 evoluzione di un potere torizzavano a usare tutta l autorità morale di cui dispone il capo dello Stato. Nelle incertezze provocate dalla crisi dei vecchi partiti di governo fece un suo esecutivo, ne scelse il presidente (Carlo Azeglio Ciampi) e in buona parte i ministri, sciolse le Camere dopo la riforma della legge elettorale. Era ciò che il Paese attendeva in quel momento dal capo dello Stato. Ma la lettera a Silvio Berlusconi con cui pretese di delimitare l azione del suo governo in politica estera e in politica interna, dopo le elezioni del 1994, confermò che il Quirinale diffidava del nuovo arrivato e lo avrebbe tenuto d occhio severamente. Più tardi, quando il presidente del Consiglio fu abbandonato dalla Lega e dovette dimettersi, Scalfaro rifiutò di rinviare il presidente alle Camere, come accade frequentemente in queste circostanze, e il governo di Lamberto Dini, costituito nei giorni seguenti, fu a tutti gli effetti, ancora una volta, il governo del presidente. Nessuno fu sorpreso quando Scalfaro, qualche anno dopo la fine del suo mandato, accettò di guidare la campagna referendaria contro le riforme costituzionali approvate dalle Camere durante il governo Berlusconi. Era questo lo spirito con cui aveva «vigilato» negli anni del suo mandato. Carlo Azeglio Ciampi non era un uomo politico e il suo stile, al Quirinale, durante il governo Berlusconi, fu alquanto diverso da quello del predeces- 29

22 il grande gioco del quirinale sore. Ma nella sua campagna per l unità nazionale e per la diffusione del tricolore vi era un evidente ammonimento al Paese contro gli umori separatisti della Lega. Cercò di correggere le leggi ad personam, confezionate sulla base degli interessi del presidente del Consiglio, vi riuscì soltanto in parte e le promulgò con visibile fastidio. Inviò un messaggio alle Camere sul pluralismo nell informazione che produsse, come quasi tutti i messaggi presidenziali, effetti modesti, ma lasciò agli atti il suo dissenso per l uso che il presidente del Consiglio faceva delle proprie televisioni e della Rai. Rivendicò contro il ministro leghista della Giustizia il diritto di concedere personalmente la grazia e ricorse alla Consulta per ottenerne conferma. Fu marcatamente europeista, anche per reagire a certe sortite euroscettiche del governo, e rinviò parecchie leggi alle Camere. Il caso in cui ebbe maggiore successo concerneva la politica estera. Quando il governo Berlusconi fu sul punto d intervenire militarmente in Iraq, agli inizi del 2003, Ciampi convocò il Consiglio supremo di difesa e sostenne che l art. 11 della Costituzione («L Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali») impediva la nostra partecipazione al conflitto. Fu una mossa europeista, fatta per evitare una posizione ita- 30

23 evoluzione di un potere liana totalmente diversa da quella dei Paesi schierati contro la guerra (Francia, Germania, Belgio) e una frattura nel cuore dell Europa comunitaria. Ma il ricorso a un articolo della Costituzione scritto nel clima del dopoguerra poteva rappresentare un pericoloso precedente per un Paese che non intendesse rinunciare a uno strumento dei rapporti internazionali. Berlusconi, comunque, fu probabilmente felice che il capo dello Stato lo togliesse d imbarazzo. Il papa si era pronunciato contro la guerra e il Paese era tappezzato di bandiere arcobaleno. Lo stile è diverso, ma anche la presidenza Napolitano ha avuto con il governo Berlusconi un rapporto di reciproca diffidenza non troppo diverso da quello di altri presidenti con altri governi: Gronchi con Segni, Segni con Moro, Cossiga con Andreotti, Scalfaro con Berlusconi, Ciampi con Berlusconi. La formazione del governo Monti nel novembre del 2011 ricorda quella del governo Pella nel 1953, del governo Tambroni nel 1960, del governo Ciampi nel 1993 e del governo Dini nel 1995, per non parlare dei numerosi tentativi più o meno falliti di Sandro Pertini. Esiste dunque, al di là delle differenze caratteriali fra le singole personalità, un rapporto dialettico fra il Quirinale e Palazzo Chigi che la Costituzione non esclude e che contribuisce in ultima analisi alla difesa della democrazia? Potremmo 31

24 il grande gioco del quirinale accontentarci di questa tesi se il presidente intervenisse soltanto quando il sistema è inceppato e facesse un passo indietro, dopo la conclusione della crisi, per lasciare al governo una sfera d azione comparabile a quella degli esecutivi delle maggiori democrazie europee. Ma la situazione è alquanto diversa. Anche nei momenti in cui il governo è stabile, il presidente interviene per giudicare, ammonire, esortare, pungolare, manifestare sentimenti e convinzioni. Come appare evidente dal libro di Marzio Breda La guerra del Quirinale (Garzanti) e dalle sue pagine in questo libro, la storia della Repubblica è anche una storia di «esternazioni». Cominciarono con Luigi Einaudi, proseguirono con Gronchi e Saragat, divennero innumerevoli e tribunizie con Pertini, clamorose e scandalose con Cossiga, arcigne con Scalfaro, pedagogiche con Ciampi, politiche, sociali e istituzionali con Napolitano. Il presidente non è soltanto il simbolo dell unità nazionale e il ricorso d ultima istanza per i nodi che governo e partiti non riescono a sciogliere. È continuamente in scena nel dibattito nazionale, è chiamato in causa, è invitato a parlare e ad agire. Non è sorprendente che Giorgio Napolitano, dopo le elezioni del febbraio 2013, sia subito apparso a molti come l unico possibile arbitro della crisi. Esiste quindi in Italia una istituzione che cresce 32

25 evoluzione di un potere nella stima generale quando le altre perdono credito e rispettabilità, che deve la sua fortuna alla sfortuna dell esecutivo. Sollecitata dalla sua popolarità, la presidenza risponde all appello del Paese moltiplicando i suoi interventi e crea così l illusione che il Quirinale possa risolvere i problemi della nazione. Non è necessario disconoscere i meriti di molti presidenti per constatare che una tale situazione rischia di pregiudicare la governabilità del Paese e il buon funzionamento delle sue istituzioni. Che cosa accadrebbe se il capo dello Stato cercasse d imporsi contro la volontà del governo o del Parlamento? Che cosa accadrebbe se il governo rivendicasse il diritto di decidere e il conflitto paralizzasse il Paese? In Europa non mancano modelli a cui ispirare una riforma: la Germania e la Spagna, se vogliamo rafforzare il ruolo del premier; la Francia, se vogliamo rafforzare quello del capo dello Stato. Dopo quello che è accaduto negli scorsi mesi vorremmo che di questo si occupasse, anzitutto, la legislatura appena cominciata. 33

26 IL GRANDE GIOCO DEL QUIRINALE A cura di Marzio Breda Di Michele Ainis, Marzio Breda, Antonio Carioti, Giuseppe Galasso, Ernesto Galli della Loggia, Angelo Panebianco, Antonio Puri Purini, Sergio Romano In edicola e in e-book nei migliori store digitali DAL 5 APRILE