Alcune valutazioni sull efficienza dei servizi pubblici in Italia

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1 Perché occuparsi dell efficienza dei servizi pubblici? Centro Einaudi - Torino Alcune valutazioni sull efficienza dei servizi pubblici in Italia Daniele Franco l economia italiana cresce a tassi sistematicamente inferiori a quelli dell area dell euro e della UE (poco più dell 1% dal 1996 al 28, circa 1 punto in meno rispetto alle altre economie europee) La bassa crescita riflette la modesta dinamica della produttività, il cui sviluppo non può prescindere da un adeguata offerta pubblica di servizi pubblici. Istruzione, giustizia civile, sanità, servizi pubblici locali contribuiscono ad aumentare la dotazione di capitale umano, a creare un ambiente favorevole all insediamento e allo sviluppo delle imprese ad accrescere l offerta di lavoro Nei prossimi anni dovremo conseguire elevati avanzi primari senza accrescere ancora la pressione fiscale, è essenziale che servizi pubblici migliori siano realizzati soprattutto attraverso recuperi di efficienza nella loro fornitura 27 ottobre 21 La dimensione regionale: il Mezzogiorno stenta a recuperare Ricerche effettuate in Banca d Italia (colori più scuri corrispondono a valori più elevati) il PIL pro capite delle regioni del Mezzogiorno è pari a meno del 6 di quello delle regioni del Centro Nord. Da 35 anni non vi è più convergenza il PIL pro capite della Calabria è il 5% di quello della Lombardia (escludendo la PA è inferiore al 4%) questi divari riflettono anche la qualità dei servizi pubblici 3 negli ultimi anni in Banca d Italia sono stati effettuati vari lavori volti a valutare l efficienza di alcuni servizi (cfr. Bripi, Carmignani e Giordano, 21). In parte sono stati utilizzati dati raccolti da altre istituzioni (Invalsi, Istat, ecc.), in parte sono state effettuate alcune rilevazioni ad hoc si sono considerati: - istruzione - sanità - giustizia civile - servizi pubblici locali si è cercato di mettere in luce le differenze regionali

2 I test internazionali: ritardo dell Italia (dalla media inferiore) e ampi divari interni, che si ampliano con l età (Cipollone, Montanaro e Sestito, 2) I divari territoriali nei punteggi delle indagini internazionali (punteggi medi e intervalli di confidenza al 95 per cento; media internazionale=5) IV Elementare III Media inferiore Studenti 15enni 58 L istruzione NO NE CE SU NO NE CE SU NO NE CE SU NO NE CE SU NO NE CE SU PIRLS 26 - TIMSS 27 - TIMSS 27 - TIMSS 27 - TIMSS 27 - Lettura Matematica Scienze Matematica Scienze 4 Nord Nord Centro Sud e Nord Nord Centro Sud e Nord Nord Centro Sud e Ovest Est Isole Ovest Est Isole Ovest Est Isole PISA 26 - Capacità di lettura PISA 26 - Matematica PISA 26 - Scienze Fonte: PIRLS 26, TIMSS 27 e PISA Test INValSI: vi sono ampi divari territoriali, che aumentano nel ciclo scolastico Test PISA: rilevano area geografica e status familiare (23, matematica; media OCSE=5; Montanaro 28) I divari territoriali nei punteggi INVALSI, per grado scolastico e materia (numeri indici: Italia=1) Italiano e Matematica Solo Italiano, per ambito II V III M. II V III M. II V III M. II V III M. II V III M. Italiano Matematica Testo narrativo Testo espositivo Grammatica Nord Centro Sud Fonte: elaborazioni su dati INVALSI. Anni scolastici 27-8 e Nord Centro Sud Sulle ascisse la condizione socio-culturale ed economica delle famiglie (lavoro dei genitori, livello di istruzione, benessere)

3 PIE LIG LOM TAA VEN FVG EMI TOS UM B MAR LAZ ABR MOL CAM PUG CAL SIC SAR PIE LIG LOM TAA VEN FVG EMI TOS UMB MAR LAZ ABR MOL CAM PUG CAL SIC SAR Scarsa varianza tra regioni nei voti di maturità. Minore selettività al Sud (Cipollone, Montanaro e Sestito, 2) I voti non sempre segnalano bene il livello effettivo dell apprendimento L a rile v a z io n e I N V A L S I e g li e s iti d e g li e s a m i d i S ta to (1 )(2 ) (p er i voti, n u m eri in d ice Ita lia = 1 ; p er le q u ote, scosta m en ti in p u n ti p ercen tu a li d a lla m ed ia n a z ion a le) V o to m e d io IN V A L S I V o to m e d io e sam i d i m atu rità Punteggio in matematica nel test PISA e voto in pagella (punteggi) PIE LIG LOM TAA VEN FVG EMI TOS UM B M AR LAZ ABR MOL CAM PUG CAL SIC SAR 8 Q u o ta d i n o n d ip lo m ati s u l to tale e sam in ati Q u o ta d i v o ti m a ssim i rip o rta ti (1 ) su l to tale e s am in ati 6, 6, 4, 4, 2, 2,,, -2, -2, -4, -4, -6, -6, PIE LIG LOM TAA VEN FVG EMI TOS UMB MAR LAZ ABR MOL CAM PUG CAL SIC SAR F o n te : e lab o r az io n i s u d a ti I N V A L S I e O s se rv a to rio s u g li e s a m i d i S tato. 9 (1 ) G li e siti d e g li e sam i d i S tato s o n o c alc o lati c o m e m e d ie d e g li an n i sc o la stic i 2 4-5, e 2 6-7, p o n d e rate p e r il n u m e ro d i stu d e n ti e sa m in a ti in c ia sc u n an n o. (2 ) S o n o e sc lu s e V a lle d A o sta e B asilic ata. Fonte: elaborazioni su dati OCSE-PISA. 1 Nel Meridione vi è una maggiore varianza tra scuole e tra classi all interno della stessa scuola (già dalle elementari) Strutture scolastiche peggiori nel Meridione Varianza del punteggio in matematica e sue componenti, per grado scolastico (valori percentuali) Percentuale di edifici precariamente adattati a uso scolastico e in stato di disagio (punti percentuali; dati riferiti all anno 2) 1 2 I M edia III M edia I Superiore III Superiore Nord Centro Sud e Is o le Nord Centro Sud e Is o le Nord Centro Sud e Is o le Nord Centro Sud e Is o le Nelle classi Tra classi (nelle scuole ) Tra scuole Fonte: elaborazioni su dati INVALSI. 11 Fonte: Ministero della Pubblica Istruzione. 12

4 Istruzione: divari nelle risorse e nei risultati I risultati conseguiti non corrispondono alle risorse utilizzate Motivazione e qualità insegnanti contano di più Numero docenti per alunno Livelli apprendimento scuole elementari e medie (INValSI) Istruzione: stima dell efficienza nell utilizzo delle risorse (Giordano, Tommasino, Casiraghi, 29) È stato costruito un indicatore di efficienza che rapporta le risorse (docenti per alunno) ai risultati (INValSI) a livello di singola provincia Si conferma il divario Nord Sud con forti differenze all interno delle macro aree Valori più elevati corrispondono a colori più scuri Colori più scuri corrispondono a livelli più elevati di inefficienza Assistenza ospedaliera (1): le migrazioni ospedaliere (Alampi, Iuzzolino, Lozzi, Schiavone, 21) La spesa sanitaria I colori più scuri corrispondono a una migrazione più elevata 16 Fonte: elaborazioni su dati del Ministero del Lavoro, Salute e Politiche Sociali, Rapporto annuale sulle attività di ricovero ospedaliero. Anno 25

5 Assistenza ospedaliera (2): la qualità percepita è relativamente bassa nel Mezzogiorno Assistenza ospedaliera (3): la qualità percepita è bassa nel confronto internazionale Il divario di qualità percepita che si riscontra in Italia tra aree caratterizzate da diverso grado di sviluppo economico non trova riscontro in altre paesi europei Grado di soddisfazione sui servizi ospedalieri percepito dai residenti di alcune città europee (indice sintetico -1) I colori più scuri corrispondono a maggiore qualità Belgio Francia Germania 92,4 89,4 92,3 87,3 82,7 83,6 Città localizzate in regioni economicamente arretrate (1) Regno Unito 81,8 75,3 Altre città Spagna 68,7 73,6 Portogallo 62,2 56, (1) Regioni con un PIL pro capite inferiore all'85 per cento della media nazionale Fonte: Istat, La vita quotidiana nel 27. Indagine multiscopo annuale sulle famiglie. 17 Italia 33,5 69, 18 Fonte: Eurostat, Indagine Urban Audit 26 9 Assistenza ospedaliera (4): l indicatore di complessità effettiva dei ricoveri è inferiore nel Mezzogiorno Spesa sanitaria: effetti della mobilità e della struttura per età della popolazione (Francese e Romanelli, 21) Spesa erogata più elevata al Centro-Nord Se si tiene conto della mobilità: risorse relativamente omogenee sul territorio Se si tiene conto dell età della popolazione: spesa più elevata nel Mezzogiorno Spesa erogata Spesa per i residenti Spesa per i residenti corretta per struttura popolazione I colori più chiari corrispondono a minore complessità Fonte: elaborazioni su dati del Ministero del Lavoro, Salute e Politiche Sociali, Rapporto annuale sulle attività di ricovero ospedaliero. Anno 26 Valori più elevati corrispondono a colori più scuri; 27

6 Possibili cause della maggiore spesa ospedaliera nel Mezzogiorno (1): tasso di ospedalizzazione più elevato Possibili cause della maggiore spesa ospedaliera nel Mezzogiorno (2): diffusi fenomeni di inappropriatezza 6, Tassi di ospedalizzazione per fasce di età nel 26 Ricoveri acuti in regime ordinario per mille abitanti % parti cesarei % dismissioni con DRG medico da reparti chirurgici 5, Mezzogiorno Centro Nord 4, Ricoveri 3, 2, 1,, Meno di 1 anno Da 1 anno a 4 anni Da 5 anni a 14 anni Da 15 anni a 24 anni Da 25 anni a 44 anni Da 45 anni a 64 anni Da 65 anni a 74 anni Da 75 anni e oltre Classi di età 21 Colori più scuri corrispondono a un grado più elevato di inappropriatezza Possibili cause della maggiore spesa ospedaliera (2): maggiore frammentazione della rete ospedaliera Aree geografiche Numero (per milione di abitanti) Totale ospedali pubblici e privati accreditati Quota di posti letto negli: ospedali con meno di 2 posti letto ospedali privati accreditati Quota di comuni con almeno una struttura ospedaliera Totale comuni Fonte: elaborazioni su dati del Ministero del Lavoro, Salute e Politiche Sociali. Anno 25 Comuni con almeno 5 mila abitanti a -Mezzogiorno 24,6 44,7 24,8 1,8 33,8 Campania 23,5 51,4 33,1 12,7 32,9 Puglia 16,7 23,8 14,9 14,3 21,6 b-centro Nord 18,5 25,7 19,6 6,5 25, Veneto 11,7 17,5 6,7 5,9 13,5 Lazio 3, 38,3 32,7 14,3 45,4 a/b*1 133,1 173,9 126,7 165,3 135,1 La spesa per i farmaci essenziali è più elevata nel Mezzogiorno (sono più elevati sia il consumo sia il costo medio) I colori più scuri corrispondono a una spesa più elevata Spesa pro capite (scarti dalla media) corretta per la composizione della popolazione per età Fonte: AIFA. La spesa pubblica comprende la distribuzione diretta e quella convenzionata. La popolazione è ponderata in base alle classi di età e al genere. 24

7 La giustizia civile Giustizia: divari nei risultati (Carmignani e Giacomelli, 29) Durata dei procedimenti: confronto tra distretti (giorni, cognizione ordinaria in primo grado nei tribunali, 26) ITALIA Elevata variabilità territoriale Durate più elevate al sud Fonte: elaborazioni su dati Ministero della Giustizia Potenza Taranto Lecce Bari Salerno Napoli Campobasso L'Aquila Roma Ancona Perugia Firenze Bologna Genova Trieste Venezia Bolzano Trento Brescia Milano Torino Sassari Cagliari Catania Caltanissetta Messina Palermo Reggio Calabria Catanzaro Giustizia: divari nelle risorse per abitante N. magistrati nel civile per abitante: confronto tra distretti (magistrati per 1. abitanti, anno 26) ITALIA Distribuzione sbilanciata a favore del centro sud (dove ci sono più procedimenti pro capite) Torino Milano Brescia Genova Trento Bolzano Venezia Trieste Bologna Firenze Perugia Ancona Roma Napoli Salerno Bari Lecce Taranto Potenza Catanzaro Reggio di Calabria Palermo Messina Caltanissetta Catania Cagliari Sassari Fonte: elaborazioni su dati Ministero della Giustizia Giustizia: risultati vs risorse per abitante Durata e n. magistrati nel civile per abitante: confronto tra distretti (giorni, magistrati per 1. abitanti, anno 26) 18 9, 16 8, , 6, 5, 4, La durata non è più bassa dove ci sono più magistrati per abitante 6 3, 4 2, 2 1,, Torino Trento Milano Bolzano Trieste Brescia Venezia Genova Roma Firenze Reggio Calabria Ancona Palermo Bologna Catania Napoli Perugia Sassari Taranto Cagliari Salerno Potenza Catanzaro Caltanissetta Messina Bari Lecce Durata cognizione Magistrati per abitante Fonte: elaborazioni su dati Ministero della Giustizia

8 Giustizia: risultati vs risorse rispetto a carico Giustizia: produttività delle risorse Durata e n. magistrati nel civile rispetto al carico*: confronto tra distretti (giorni, magistrati per 1. abitanti, anno 26) N. di casi conclusi (civile) per magistrato: confronto tra distretti (24) Elevata varianza tra tribunali , , La durata è minore dove il carico per magistrato è inferiore 16, 14, 12, 1, 8, 4 2 6, 2 1 4, 2, Torino Trento Milano Bolzano Trieste Brescia Venezia Genova Roma Firenze Reggio Calabria Ancona Palermo Bologna Catania Napoli Perugia Sassari Taranto Cagliari Salerno Potenza Catanzaro Caltanissetta Messina Bari Lecce, Durata cognizione Magistrati rispetto al carico Fonte: elaborazioni su dati Ministero della Giustizia Nota: * somma dei procedimenti pendenti a inizio anno e dei procedimenti avviati nell anno Fonte: elaborazioni su dati Istat, CSM Trasporto pubblico locale: indicatori di gradimento del servizio Indicatori riferiti alla frequenza delle corse e alla possibilità di collegamento tra zone del Comune 8, 7, Servizi pubblici locali Quota persone soddisfatte su totale utenti 6, 5, 4, 3, 2, 1,, PIE VDA LOM PA BZ PA TN VEN FVG LIG EMR TOS UMB MAR LAZ ABR MOL CAM PUG BAS CAL SIC SAR Frequenza corse Possibilità di collegamento tra zone del comune

9 Il servizio di gestione dei rifiuti urbani (1): modalità di raccolta (Chiades e Torrini, 28) Elevata variabilità nel recupero e valorizzazione dei rifiuti mediante la differenziazione Il servizio di gestione dei rifiuti urbani (2): modalità di smaltimento (Chiades e Torrini, 28) Elevata variabilità nelle percentuali di smaltimento in discarica 5 45 La raccolta differenziata 1 9 Smaltimento in discarica 4 8 Percentuale di raccolta differenziata sul totale Percentuale di smaltimento in discarica PIE VDA LOM TAA VEN FVG LIG EMR TOS UMB MAR LAZ ABR MOL CAM PUG BAS CAL SIC SAR PIE VDA LOM TAA VEN FVG LIG EMR TOS UMB MAR LAZ ABR MOL CAM PUG BAS CAL SIC SAR Acqua ACQUA ACQUA fatturata FATTURATA/IMMESSA FATTURATA/IMMESSA /Acqua immessa (Benvenuti e Gennari, 28) Maggiore dispersione idrica nel Sud e nelle Isole <25 mln metri cubi 25-1 mln metri cubi >1 mln metri cubi Sud e isole Centro Nord Est Nord Ovest Asili nido: grado di soddisfazione delle famiglie (Zollino, 28) 26 Grado di soddisfazione delle famiglie per i servizi dell asilo nido (valori percentuali) Molto basso Basso Medio Alto Molto alto Per singoli servizi Flessibilità degli orari 1,8 6,4 25,1 44,4 22,2 Durata del servizio nel corso dell anno - 2,1 27, 42,7 28,2 Qualità dei pasti ,1 55,6 26,3 Qualità del personale ,1 48,2 34,7 Qualità degli spazi dispon. per bambino - - 9,5 63,6 26,9 In media per tutti i servizi Totale famiglie - - 2,6 57,9 21,5 Residenti nel Nord-Ovest - - 4,1 66,9 29,1 Residenti nel Nord-Est , ,5 Residenti nel Centro 32, 6,8 7,2 Residenti nel Sud ,7 9,4 21,9 Residenti nelle isole ,8 47,4 22,9 Nel 1^ quartile per costo orario 7,8 58,8 33,3 Nel 2^ quartile per costo orario ,4 57,3 19,2 Nel 3^ quartile per costo orario ,7 1, 5,3 Nel 4^ quartile per costo orario - - 4,7 1, 5,3 Fonte: elaborazioni su dati Banca d Italia I bilanci delle famiglie italiane nel 26

10 La qualità dei servizi ambientali e della mobilità urbana (elaborazioni su dati Istat; Rassu e Saporito, 29) Informatizzazione e tempi di attesa negli enti locali (Rassu e Saporito, 29) Servizi ambientali (numeri indice: Italia 2=1) Mobilità urbana (numeri indice: Italia 2=1) Informatizzazione negli Enti locali (valori percentuali) Tempi di attesa negli uffici pubblici (valori percentuali) Italia Centro Nord Mezzogiorno Popolazione residente dei comuni con anagrafe collegata al sistema INA-SAIA sul totale della popolazione regionale. Percentuale di file oltre 2 minuti presso l Anagrafe, le ASL e gli uffici postali su 1 persone. In Italia la durata dei procedimenti per risolvere una controversia commerciale è relativamente elevata (giorni) Doing business Italia Francia Germania Spagna Regno Unito Stati Uniti Canada Giappone Paesi OCSE Fonte: Banca mondiale (29), Doing Business.

11 Doing business: più difficile nel Meridione (Bianco e Bripi, 21) Avvio d impresa: tempi (giorni) Media di 5 indicatori sintetici relativi a: - apertura impresa - licenze edilizie - trasferimento proprietà - rispetto contratti - chiusura impresa Tradizionale con Com Unica 24, ,2 13,3 12,1 1,1 9,1 9,3 27, ,7 5 (colori più scuri corrispondono a una minore difficoltà di fare impresa ) 41 Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Italia 42 Ottenere il rispetto dei contratti: tempi delle procedure giudiziarie (giorni) Trasferimento della proprietà: tempi (giorni) ,6 1,4 11,2 12,8 7,3 1, Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Italia Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Italia 44

12 Divari diffusi i dati disponibili mettono in luce l esistenza di ampi divari territoriali nella qualità dei servizi pubblici: nel Mezzogiorno i servizi sono in media peggiori i divari riguardano sia i servizi statali (istruzione e giustizia), sia quelli regionali (sanità), sia quelli locali (trasporti locali, rifiuti urbani, acqua, asili nido) Conclusioni in alcuni casi i divari si associano a una spesa inferiore nel Mezzogiorno (es. asili nido) in altri a una spesa corretta superiore (es. sanità): rilevano l efficienza nella produzione e nella regolamentazione del servizio e carenze nelle infrastrutture la qualità dei servizi sarà cruciale nell attuazione dell art. 119 della Costituzione: al concetto di costo/fabbisogno standard dovrebbero associarsi interventi volti a migliorare gli indicatori riguardanti la qualità dei servizi occorre un sistema di valutazioni indipendente e trasparente, che dia ai cittadini informazioni chiare e confrontabili sulla qualità dei servizi Spesa sanitaria Alampi D., Iuzzolino G., Lozzi M. e Schiavone A. (21), La sanità, in Banca d Italia, Il Mezzogiorno e la politica economica dell Italia, Seminari e convegni, n. 4. Francese M. e M. Romanelli (21), Health care in Italy: expenditure determinants and regional differentials, in Proceedings of the XXXVI International ORAHS Conference, Operations Research for Patient Centered Health Care Delivery, Franco Angeli. Lozzi M. (28), L assistenza ospedaliera in Italia, Banca d Italia, Questioni di Economia e Finanza, n. 28. Schiavone A. (28), L efficienza tecnica degli ospedali pubblici italiani, Banca d Italia, Questioni di Economia e Finanza, n. 29. Riferimenti bibliografici Istruzione Cipollone P., Montanaro P. e Sestito P. (21), L istruzione, in Banca d Italia, Il Mezzogiorno e la politica economica dell Italia, Seminari e convegni, n. 4. Giordano R., P. Tommasino e M. Casiraghi (29), Le determinanti dell efficienza del settore pubblico: il ruolo della cultura e delle istituzioni, in Banca d Italia, Mezzogiorno e politiche regionali, Seminari e convegni, n. 2. Montanaro P. (28), I divari territoriali nella preparazione degli studenti italiani: evidenze dalle indagini nazionali e internazionali, Questioni di Economia e Finanza, n. 14. Servizi pubblici Bianco M. e Sestito P. (21), I servizi pubblici locali, in Banca d Italia, Il Mezzogiorno e la politica economica dell Italia, Seminari e convegni, n. 4. Bripi F., A. Carmignani e R. Giordano (21), La qualità dei servizi pubblici in Italia, mimeo, Banca d Italia. Rassu R. e Saporito G. (29), I servizi pubblici nel Mezzogiorno e il programma degli obiettivi di servizio, in Banca d Italia, Mezzogiorno e politiche regionali, Seminari e convegni, n. 2.

13 Trasporto pubblico locale Bentivogli C., Cullino R. e Del Colle D.M. (28), Regolamentazione ed efficienza del trasporto pubblico locale: i divari regionali, Banca d Italia, Questioni di Economia e Finanza, n. 2. Servizio di gestione del settore dei rifiuti urbani Chiades P. e Torrini R. (28), Il settore dei rifiuti urbani a 11 anni dal decreto Ronchi, Questioni di Economia e Finanza, n. 22, Banca d Italia. Servizi idrici Benvenuti M. e Gennari E. (28), Il servizio idrico in Italia: stato di attuazione della legge Galli ed efficienza delle gestioni, Banca d Italia, Questioni di Economia e Finanza, n. 23. Giustizia Bianco M., S. Giacomelli, C. Giorgiantonio, G. Palumbo, B. Szego (27), La durata (eccessiva) dei procedimenti civili in Italia: offerta, domanda o rito?, Rivista di Politica Economica, settembre-ottobre. Carmignani A. e S. Giacomelli (29), La giustizia civile in Italia: i divari territoriali, Banca d'italia, Questioni di economia e finanza, n. 4. Asili nido Zollino, F. (28) Il difficile accesso ai servizi di istruzione per la prima infanzia in Italia: i fattori di offerta e di domanda, Banca d Italia, Questioni di economia e finanza, n. 3. Oneri Burocratici Bianco M., F. Bripi, (21), La difficoltà di fare impresa, in Banca d'italia, Il Mezzogiorno e la politica economica dell Italia, Seminari e convegni, n. 4.