L ATTUAZIONE DEL MANDATO D ARRESTO EUROPEO NELL ORDINAMENTO ITALIANO: PRIMI ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI.

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1 L ATTUAZIONE DEL MANDATO D ARRESTO EUROPEO NELL ORDINAMENTO ITALIANO: PRIMI ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI. di Gaetano De Amicis Sommario: 1) La decisione quadro sul mandato d arresto europeo: genesi e finalita del nuovo sistema di consegna tra gli Stati membri dell U.E.. 2) Mandato d arresto europeo e principi costituzionali. 3) L attuazione del mandato d arresto europeo nell ordinamento italiano: la l. 22 aprile 2005, n ) Segue: Le disposizioni di principio. 5) Segue: Il ruolo dell autorita centrale. 6) Segue: La procedura passiva di consegna. 7) Segue: L avvio della procedura di consegna dinanzi alla Corte d appello. L applicazione della misura coercitiva. 8) Segue: La fase dinanzi alla Corte d appello. 9) Segue: Il consenso alla consegna. 10) Segue: Il rifiuto della consegna. 11) Segue: La procedura attiva di consegna. 12) Segue: L equiparazione tra il mandato d arresto europeo e la segnalazione nel S.I.S. 13) Segue: Il contenuto del mandato d arresto. - 14) Segue: La sopravvenuta inefficacia del mandato d arresto europeo. 15) Segue: Natura ed effetti del principio di specialita. 16) Segue: La deducibilita del periodo di custodia cautelare sofferto all estero. 17) Segue: Le misure reali. 18) Segue: La ripartizione delle spese tra lo Stato emittente e lo Stato di esecuzione del mandato d arresto europeo. 19) Segue: Gli obblighi internazionali. 20) Segue: Le disposizioni finali e transitorie. 21) I punti critici della legislazione italiana. 22) I primi orientamenti giurisprudenziali. 23) Segue: Mandato

2 d arresto europeo e limiti massimi di custodia cautelare: l intervento delle Sezioni unite. 24) L attuazione del mandato d arresto europeo negli altri Stati membri dell U.E.: a) i rapporti di valutazione della Commissione europea; b) le pronunce delle Corti costituzionali in Germania, in Polonia, in Cipro e in Belgio; c) il principio di interpretazione conforme nella giurisprudenza della House of Lords. 25) Segue: Legittimita comunitaria del mandato d arresto europeo e principio di legalita penale: l intervento della Corte di Giustizia. 1) La decisione quadro sul mandato d arresto europeo: genesi e finalita del nuovo sistema di consegna tra gli Stati membri dell U.E.. - La decisione quadro relativa al mandato d arresto europeo e alle procedure di consegna tra gli Stati membri dell U.E. e stata approvata dal Consiglio dell Unione europea il 13 giugno 2002 ed ha inteso sostituire, nelle relazioni tra i venticinque Paesi membri dell Unione, il tradizionale sistema multilaterale dell estradizione con un meccanismo non estradizionale di arresto e consegna semplificata delle persone ricercate (perche condannate in via definitiva, ovvero perche nei loro confronti e stata o deve essere esercitata l azione penale) nell ambito del comune spazio territoriale europeo. E significativo rilevare come l accordo politico tra gli Stati membri dell Unione sia stato raggiunto sin dal dicembre 2001, a pochi mesi di distanza dai tragici avvenimenti dell 11 settembre 2001, ed a seguito del Consiglio europeo straordinario del 21 settembre 2001, le cui conclusioni espressamente affermavano che l ordine di arresto sostituira l attuale sistema di estradizione tra Stati membri. Infatti, le procedure attuali di estradizione non rispecchiano il livello di integrazione e di fiducia tra gli Stati membri dell Unione europea. Pertanto l ordine di arresto europeo consentira la consegna diretta delle persone da autorita giudiziaria ad autorita giudiziaria, garantendo al tempo stesso i diritti e le liberta fondamentali.

3 Gia il Consiglio europeo di Tampere del ottobre 1999, del resto, aveva ravvisato la necessita di abolire la procedura formale di estradizione tra gli Stati membri, per quanto attiene alle sole sentenze di condanna definitive, per sostituirla con il semplice trasferimento delle persone condannate; aveva inoltre chiesto di prendere in considerazione procedure di estradizione accelerate per gli altri casi, ossia quelli relativi alla fase delle indagini e alle decisioni di condanna non definitive, ponendo a fondamento della cooperazione giudiziaria, sia in materia civile che in quella penale, il principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, nel piu ampio quadro della realizzazione di quello spazio di liberta, sicuerzza e giustizia solennemente proclamato quale obiettivo dell Unione nell art. 2 del T.U.E.. Il Programma globale di misure per l attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali, adottato dal Consiglio dell U.E. il 30 novembre 2000 per dare concreta attuazione alle conclusioni del Consiglio di Tampere, aveva poi chiaramente esplicitato l obiettivo della realizzazione di un nuovo regime di consegna fondato sul riconoscimento e sull esecuzione immediata del mandato d arresto emesso dall autorita giudiziaria richiedente in vista della creazione di uno spazio giuridico europeo per l estradizione, cosi prefigurando a grandi linee i tratti essenziali della svolta legata all adozione del nuovo sistema. Nella sua tradizionale impostazione strutturale il procedimento di estradizione e caratterizzato, come del resto tutte le forme classiche della cooperazione giudiziaria penale, da un modello ibrido di consegna delle persone accusate o condannate al fine della loro sottoposizione al processo (estradizione processuale) o dell esecuzione della pena (estradizione esecutiva), nel quale coesistono una fase giurisdizionale ed una fase politico-amministrativa, con la conseguenza che la consegna della persona ricercata avviene non solo sulla base di valutazioni tecnico-giuridiche rimesse all autorita giurisdizionale, ma anche sulla base di valutazioni politiche di pertinenza delle autorita di governo, le cd. autorita centrali. Il diritto convenzionale europeo in materia di estradizione - le cui principali fonti di riferimento sono la Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957 e i due Protocolli addizionali, la Convenzione europea per la

4 repressione del terrorismo del 27 gennaio 1977, la Convenzione di applicazione degli Accordi di Shengen del 19 giugno 1990, la Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995 e la Convenzione di Dublino del 27 settembre 1996 (queste ultime due, peraltro, non ratificate dall Italia e non ancora entrate in vigore a livello europeo) - si fonda, pertanto, su una base procedimentale al tempo stesso giudiziaria e metagiudiziaria, il cui esito decisorio, ossia la consegna della persona oggetto della richiesta di estradizione, e subordinato all incrocio di diverse valutazioni rimesse agli organi del potere esecutivo (il Ministro della Giustizia, che e il titolare del petitum cautelare) e a quelli del potere giudiziario (la Corte d appello ed eventualmente, in caso di ricorso, la Corte di cassazione). L istituto del mandato d arresto europeo costituisce, invece, la prima concretizzazione storica del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie (ex art. 1, par.2, della decisione quadro) e si fonda su una linea di sviluppo interamente processuale, caratterizzata dai seguenti elementi identificativi: a) giurisdizionalizzazione del meccanismo di consegna, connotato da un rapporto diretto tra le autorita giudiziarie interessate e dall esclusione di ogni intervento da parte del potere esecutivo; b) drastica riduzione dei motivi di rifiuto dell esecuzione, con la tassativa indicazione degli stessi e la sostanziale scomparsa del controllo sul tradizionale requisito della doppia incriminazione per quanto attiene ad un catalogo di trentadue fattispecie di reato individuate nell art.2, par.2, della decisione quadro; c) maggiore snellezza e rapidita della procedura, in virtu della predeterminazione e della sensibile restrizione dei termini di consegna. Ne discende che i soggetti del rapporto cooperativo finalizzato alla consegna, in materia processuale o esecutiva, a seconda dei casi, non sono piu lo Stato richiedente e lo Stato richiesto, ma esclusivamente l autorita giudiziaria di emissione e quella di esecuzione, laddove il ruolo dell autorita centrale viene depotenziato sino a ridursi ad una mera attivita di supporto nella trasmissionericezione delle richieste (ex art. 7, par.2, della decisione quadro). Al definitivo tramonto del ruolo decisionale dell esecutivo ed alla sostanziale dequotazione di ogni momento di discrezionalita politica si accompagnano, contestualmente, il rafforzamento dei diritti e delle garanzie processuali della persona ricercata e la formalizzazione della procedura sulla base di un mandato

5 strutturato in modo uniforme e riconosciuto come generalmente valido ed efficace in tutto lo spazio territoriale dell Unione europea (in virtu della predisposizione di un unico formulario che appare in allegato alla stessa decisione quadro). Il campo di applicazione del mandato d arresto europeo, secondo il disposto di cui all art. 2, par.1, della decisione quadro, riguarda i fatti puniti dalla legge dello Stato membro emittente con una pena detentiva, ovvero una misura di sicurezza privativa della liberta, di durata massima non inferiore al limite di dodici mesi, oppure, se e stata irrogata la condanna o e stata inflitta una misura di sicurezza, le condanne pronunziate per una durata non inferiore ai quattro mesi. Un importante novita rispetto al previgente sistema estradizionale e rappresentata dalla obbligatoria motivazione dell eventuale rifiuto dell esecuzione di un mandato e dal carattere di massima urgenza della procedura, in conseguenza della prefissazione di termini precisi, sia pure di natura ordinatoria, per la adozione della decisione sulla consegna da parte della autorita giudiziaria dello Stato di esecuzione: a) il termine di dieci giorni a decorrere dall eventuale consenso formale alla consegna da parte della persona ricercata; b) quello di sessanta giorni dal momento dell arresto del ricercato nello Stato di esecuzione (sino alla soglia temporale massima di giorni novanta in presenza di casi particolari, peraltro non bene definiti, secondo il disposto di cui all art. 17, par.4, della decisione quadro). Se, per un verso, il mancato rispetto dei termini per la decisione sulla consegna non determina l automatica scarcerazione del ricercato, per altro verso deve osservarsi come l eventuale violazione del termine stabilito per la materiale consegna successivamente alla adozione della decisione comporti, ex art. 23, par.5, e al di fuori dei particolari casi di forza maggiore o di differimento per ragioni umanitarie, l immediato rilascio della persona arrestata. Sotto altro punto di vista, la decisione quadro non impone necessariamente la previsione di forme di impugnazione avverso la decisione di consegna, lasciando al riguardo piena discrezionalita alle scelte dei diversi sistemi nazionali (che qualora decidano di introdurre specifiche procedure di

6 impugnazione o di ricorso in cassazione avverso la decisione di consegna, comunque dovranno rispettare la griglia dei termini massimi prefissati dalla decisione quadro). Nell ambito del nuovo sistema di consegna, la natura politica del reato non costituisce una causa di rifiuto dell esecuzione, sul presupposto che la creazione di uno spazio comune di sicurezza, liberta e giustizia prevede un grado elevato di omogeneita dei diversi sistemi interni dei Paesi membri dell U.E., in relazione alla comune osservanza dei principi e dei diritti fondamentali sanciti dall art. 6 T.U.E. e contenuti nel capo VI della Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea. Nel considerando n. 12 del preambolo, peraltro, si stabilisce, opportunamente, che la decisione quadro non puo interpretarsi nel senso di impedire il rifiuto dell esecuzione allorquando, sulla base di elementi oggettivi, debba ritenersi che lo stesso sia stato emesso per motivi discriminatori (in ragione della razza, religione, opinione politica, origine etnica, tendenze sessuali, ecc.), in tal modo reintroducendosi il contenuto della classica clausola di non discriminazione tradizionalmente prevista, per una generale finalita di garanzia, dalla normativa convenzionale in materia di estradizione. Ai sensi dell art. 2, par.2, della decisione quadro l assenza della doppia incriminazione non costituisce piu un motivo di rifiuto dell esecuzione in relazione ad un ampio catalogo di fattispecie di reato (ben trentadue, generalmente identificate con quelle piu gravi ad es., terrorismo, omicidio, violenza sessuale, riciclaggio, corruzione, partecipazione ad un organizzazione criminale, ecc. e suscettibili di eventuale allargamento per effetto di una decisione unanime degli Stati membri ex art. 2, par. 3). La definitiva scomparsa del controllo della doppia incriminazione uno degli elementi tipicamente caratterizzanti la normativa pattizia in materia estradizionale presenta dunque un ambito di applicazione assai ampio, anche se apparentemente circoscritto ad una lista tassativa di figure di reato. Ne consegue che, ricorrendo l ulteriore condizione per cui il reato oggetto del mandato sia punito, secondo la legge dello Stato emittente, con una pena detentiva non inferiore al limite edittale dei tre anni, l autorita competente per

7 l esecuzione non potra rifiutare l arresto per il motivo che le condotte criminose non integrano una fattispecie di reato secondo la legislazione del proprio Stato. L eccezione basata sul requisito della doppia incriminazione, peraltro, puo rivivere per tutti quei reati non elencati nella lista di cui al par. 2 dell art. 2, in relazione ai quali ciascuno Stato membro, in sede di attuazione della decisione quadro, puo decidere di subordinare nel proprio ordinamento la consegna della persona al rispetto della condizione della previsione bilaterale del fatto come reato. Al riguardo si e correttamente osservato come, in realta, sul presupposto di una valutazione effettuata ex ante, il legislatore comunitario abbia voluto semplicemente eliminare quella verifica sulla previsione bilaterale del fatto come reato, ritenendo che le fattispecie inserite nella lista delle trentadue categorie tassativamente delineate dall art.2, par.2, costituiscano ipotesi criminose nelle legislazioni degli ordinamenti interni di tutti i Paesi membri dell U.E.. Cio non toglie, paraltro, che l autorita giudiziaria dell esecuzione dovra comunque verificare la esatta riconducibilita del caso concreto alle tipologie di reato generalmente e in astratto indicate nella lista. Oltre all estensione delle ipotesi di rifiuto basate sul principio del ne bis in idem (che diviene motivo obbligatorio di rifiuto se la sentenza definitiva, per lo stesso fatto e nei confronti della stessa persona, e una sentenza di condanna che sia stata anche eseguita o sia in corso di esecuzione, ovvero non possa piu eseguirsi in forza di una legge dello Stato membro dell Unione che l ha emessa), va altresi considerato che lo stato di cittadino, ovvero quello di residente o dimorante stabile nello Stato richiesto dell esecuzione, non costituisce in se un motivo di rifiuto dell esecuzione di un mandato d arresto europeo, ma puo divenire motivo facoltativo di rifiuto se lo Stato di emissione non s impegna, ove richiesto da quello di esecuzione, a far scontare la pena o la misura di sicurezza detentiva nello Stato di esecuzione di cui la persona richiesta in consegna sia cittadino o residente o stabile dimorante (ex artt. 4, n. 6 e 5 n. 3 della decisione quadro).

8 La ratio del nuovo istituto e stata generalmente ravvisata nella pressante esigenza di individuare meccanismi di consegna piu rapidi, efficaci e garantiti rispetto alle pesanti e farraginose procedure estradizionali, ritenute ormai del tutto inadeguate a fronteggiare le nuove necessita di una strategia europea di contrasto della mobilita, reale e personale, della criminalita organizzata transnazionale, sul presupposto della sostanziale comunanza di tutti i sistemi giuridici degli Stati membri e della loro generale adesione al quadro dei diritti e delle liberta fondamentali delineato dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (oggi incorporata nella Parte II del Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004). In forza degli artt. 31, par.1, e 32 della decisione quadro il sistema europeo di estradizione ha cessato progressivamente di esistere fra gli Stati membri dell U.E. a decorrere dal 1 gennaio A partire dalla data del 1 gennaio 2004, dunque, alle nuove richieste di consegna non si applica piu il regime dell estradizione convenzionale, ma la nuova procedura semplificata del mandato d arresto europeo, sulla base delle normative adottate dagli Stati membri per conformare il proprio diritto interno al contenuto ed alle finalita della legislazione comunitaria. Nell ambito del nostro ordinamento (e non solo) ne deriva, per la decisione in ordine alla consegna delle persone ricercate, la coesistenza di un triplice regime processuale basato su un principio di necessaria diversificazione delle fonti interne ed intenazionali e dei correlativi paradigmi normativi di riferimento: 1) l ambito dei rapporti con gli Stati membri dell U.E. (basato sull applicazione del nuovo istituto del mandato d arresto europeo); 2) l ambito dei rapporti con tutti quei Paesi, anche europei, le cui relazioni con l Italia vengono convenzionalmente regolate, a livello multilaterale o bilaterale, sulla base di specifici accordi o trattati internazionali (ad es., la Svizzera e tutti gli altri Paesi, non aderenti all U.E., ma legati dalla Convenzione europea di estradizione del 1957, ovvero tutti quei Paesi, come, ad es., gli U.S.A., il Canada, il Brasile, l Argentina, ecc., con i quali l Italia e vincolata da un trattato bilaterale); 3) l ambito dei rapporti con quei Paesi con i quali non vi e, invece, alcun tipo di

9 accordo internazionale (ad es., l Iran), e che vengono pertanto disciplinati sulla base dell impianto normativo codicistico. La definizione del mandato d arresto europeo quale decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini dell esercizio di un azione penale o dell esecuzione di una pena detentiva (ex art.1, par.1, della decisione quadro) consente di individuarne la natura in quella propria di un distinto atto giudiziario a proiezione specificamente europea - rispetto a quelli coercitivi tipici della procedura interna - che gli Stati membri sono obbligati ad eseguire in forza del principio del reciproco riconoscimento e che, pur essendo causalmente astratto rispetto a questi ultimi, perche dotato di una sua autonoma finalita, appare comunque agli stessi funzionalmente connesso, dovendone garantire il determinarsi degli effetti attraverso l arresto e la consegna in forma non estradizionale della persona ricercata. Non e dunque il titolo interno a dover circolare ed essere eseguito sul territorio europeo (tanto che non ne e prevista, nella decisione quadro, ne l allegazione al mandato, ne, tanto meno, la traduzione), ma proprio il mandato d arresto in quanto tale, sulla base dell obbligatorio schema formale di riferimento costituito dallo specifico formulario appositamente allegato alla decisione quadro del 13 giugno Il nuovo meccanismo di consegna - e proprio in questo tratto caratterizzante risiede probabilmente il segno epocale della svolta legata all adozione della decisione quadro - presuppone, infatti, il riconoscimento a monte del provvedimento de libertate emesso dalle autorita giudiziarie degli altri Stati membri, consentendo di mettere in esecuzione il mandato d arresto europeo, quale decisione tipicamente giudiziaria e come tale generalmente riconosciuta dalle competenti autorita di esecuzione, sulla base della mera indicazione dell esistenza del provvedimento a quo (sentenza esecutiva, mandato d arresto o qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva dotata della stessa forza) e di altre sintetiche informazioni (ad es., natura e qualificazione giuridica del reato, descrizione delle circostanze della sua commissione, la pena inflitta, ovvero quella minima e massima stabilita dalla legge dello Stato di emissione, le altre

10 conseguenze del reato) tassativamente delineate nella disposizione di cui all art. 8, par. 1, della decisione quadro. Cio che conta nel nuovo sistema di consegna e che l autorita giudiziaria competente ad adottare la decisione relativa all esecuzione di un mandato d arresto europeo abbia la possibilita di attivare un controllo sufficiente, secondo l esplicita formulazione lessicale dettata nel considerando n. 8 del preambolo della decisione quadro: ove le informazioni al riguardo comuinicate dall autorita dello Stato emittente non siano ritenute sufficienti per prendere la decisione sulla consegna, l autorita giudiziaria dell esecuzione puo, ex art. 15, par. 2, della decisione quadro, richiedere con urgenza la trasmissione delle informazioni complementari necessarie in relazione agli artt. 3, 4, 5 e 8 della decisione quadro e puo addirittura stabilire un termine per la ricezione delle stesse (si tratta dei profili inerenti alla previsione dei motivi di rifiuto, obbligatori e facoltativi, del mandato, alle speciali garanzie che lo Stato emittente deve essere in grado di fornire ex art. 5 della decisione quadro, ed agli elementi sostanziali e formali del mandato d arresto secondo il catalogo delle indicazioni ex art. 8 dello strumento). In questa prospettiva, connotata in senso fortemente innovativo dalle conseguenze oggettivamente ricollegabili all applicazione del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, e evidente che l esecuzione del mandato d arresto europeo dovra avvenire sempre attraverso l avvio e la conseguente gestione di contatti diretti tra le diverse autorita giudiziarie competenti nell ambito dei rispettivi sistemi, e specificamente individuate come tali secondo le regole al riguardo vigenti a livello nazionale. 2) Mandato d arresto europeo e principi costituzionali. L istituto del mandato d arresto europeo e stato introdotto attraverso lo strumento della decisione quadro, ossia l atto normativo di diritto derivato espressamente previsto dall art. 34, par. 2, lett.b), del T.U.E., per la realizzazione degli obiettivi legati all armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri (laddove l altro strumento normativo ivi previsto, ossia la

11 decisione, puo essere generalmente utilizzato per il perseguimento di tutti gli altri obiettivi del III pilastro comunitario). Si tratta di un atto che, una volta entrato in vigore a livello europeo, determina a carico degli Stati membri uno specifico obbligo di attuazione in ordine al risultato da ottenere, ferma restando la piena discrezionalita degli stessi in ordine alla scelta dei mezzi e delle forme da predisporre per il raggiungimento dell obiettivo. L attuazione della decisione quadro presuppone dunque uno specifico procedimento di adattamento del diritto interno, da completare, per evidenti esigenze di sostanziale omogeneita e conformita allo scopo delle varie normative nazionali, entro un arco temporale generalmente piuttosto ristretto e tassativamente prefissato nello stesso atto di diritto derivato. Di fatto, peraltro, lo strumento della decisione quadro sembra essere connotato da un certo margine di opportuna flessibilita, ove si consideri che lo stesso e stato talora impiegato dalle istituzioni comunitarie del terzo pilastro per realizzare, indifferentemente, sia l obiettivo dell armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri, sia quello del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, in relazione a settori di fattispecie non ancora armonizzate, o solo prearmonizzate. Diversamente dallo strumento, sostanzialmente omologo, delle direttive comunitarie, in caso di mancata attuazione di una decisione quadro da parte degli Stati membri non sembra possibile esperire un azione di infrazione, su iniziativa della Commissione o di un altro Stato membro, sulla base del modello generale delineato dall art. 226 del Trattato istitutivo della Comunita europea: nel settore del terzo pilastro, infatti, la Commissione europea sembra esser priva della base normativa necessaria per potere promuovere una specifica azione nei confronti dello Stato membro che non abbia adempiuto ad una decisione quadro. Di contro, sembra possibile ritenere, ex art. 35, par. 7, T.U.E., l attivazione dello specifico meccanismo contenzioso ivi contemplato, essendo la Corte di Giustizia competente a statuire su ogni controversia tra Stati membri concernente l interpretazione o l applicazione degli atti adottati a norma dell art.

12 34, par. 2, ogni qual volta la controversia non possa esser risolta dal Consiglio entro sei mesi dalla data nella quale esso e stato adito da uno dei suoi membri. Ne discende, pertanto, che eventuali controversie originate da una mancata o scorretta applicazione di tale atto di diritto derivato potrebbero essere rimesse, a domanda di una parte della controversia, all attenzione della Corte di Giustizia. Va altresi ricordato che nell attuale sistema della cooperazione giudiziaria penale l art. 35, par.1, T.U.E., cosi come riformulato a seguito del Trattato di Amsterdam, attribuisce alla Corte di Giustizia la competenza a pronunziarsi in via pregiudiziale sulla validita o sull interpretazione delle decisioni quadro: siffatta apertura al rinvio pregiudiziale ex art. 35, tuttavia, come si e osservato, sembra avere una portata oggettivamente piu debole rispetto al modello comunitario del rinvio pregiudiziale ex art. 234 T.C.E., avendo solo un carattere facoltativo in quanto subordinato alla formale accettazione dello Stato membro con un apposita dichiarazione effettuata all atto della firma del Trattato di Amsterdam, ovvero successivamente (allo stato, ad es., vi sono taluni Paesi Danimarca, Irlanda e Regno Unito che non hanno formulato alcuna dichiarazione di accettazione, mentre altri, come l Italia, hanno riconosciuto ad ogni giurisdizione nazionale la facolta di adire la Corte di Giustizia, riservandosi il diritto di prevedere il rinvio obbligatorio per le giurisdizioni di ultima istanza). In considerazione del carattere comunque vincolante della decisione quadro e della sua sostanziale omogeneita con lo strumento della direttiva comunitaria, pare inoltre possibile ritenere sussistente, in capo al giudice nazionale, un obbligo di interpretazione conforme del diritto nazionale al contenuto e alle finalita della decisione quadro, sia nelle ipotesi in cui esista una specifica disposizione di attuazione, sia allorquando, pur in assenza di attuazione, esistano norme nazionali suscettibili di essere interpretate in modo da non creare un contrasto con la decisione quadro, ma, anzi, di favorirne l applicazione nei limiti del possibile. Sotto questo profilo, una decisa linea di indirizzo nel senso del rafforzamento degli attuali strumenti della cooperazione giudiziaria e di polizia sembra emergere da una recente pronuncia della Corte di Giustizia CE sulla decisione quadro in materia di tutela delle vittime nell ambito del procedimento penale,

13 in cui si e statuito che il giudice nazionale (italiano, nel caso di specie) e tenuto ad interpretare il diritto interno, per quanto possibile, in maniera conforme alla lettera ed allo scopo della decisione quadro al fine di conseguire il risultato da quest ultima perseguito (e stato anche affermato, nella medesima prospettiva, che il principio di interpretazione conforme incontra i suoi limiti nei principi generali del diritto, ed in particolare in quelli di certezza del diritto e di non retroattivita ). Ne discende, ad avviso della Corte di Giustizia, che il giudice nazionale e tenuto a valutare le norme interne nel loro complesso e ad interpretarle in relazione al contenuto e alla finalita della decisione quadro, il cui carattere vincolante, ex art. 34, par.2, lett. b), T.U.E., appare non a caso tratteggiato in termini identici a quelli descritti dall art. 249, par.3, T.C.E., in materia di direttive comunitarie. In nessun caso, peraltro, l obbligo di interpretazione conforme puo condurre a determinare o ad aggravare, sul fondamento della sola decisione quadro e indipendentemente dalla legge statale adottata per la sua attuazione, la responsabilita penale di coloro che agiscono in violazione delle sue disposizioni. E significativo, del resto, che nel solco tracciato dalla Corte di Giustizia si ponga anche una recente pronuncia della House of Lords in ordine alla legge britannica di attuazione del mandato d arresto europeo (cd. Extradition Act 2003), secondo cui la decisione quadro prevale sulla normativa interna quando quest ultima introduce condizioni non previste dall atto europeo (che, pertanto, devono essere disapplicate dal giudice nazionale). La normativa interna, infatti, secondo i giudici inglesi, deve essere interpretata alla luce dello scopo della decisione quadro del 13 giugno 2002, ovvero di facilitare ed accelerare le procedure di consegna, eliminando le complessita ed i ritardi della procedura estradizionale, con la conseguenza che la formalita aggiuntiva richiesta dalla legge britannica (ossia, l allegazione di un certificate da parte dello Stato richiedente in ordine alla tipologia ed alla sanzione edittale del reato oggetto del mandato d arresto) verrebbe ad introdurre un requisito tecnico che rischierebbe di frustrare la volonta dell U.E. di un unico, comune, form di ordine di arresto accettato uniformemente da tutti gli Stati membri.

14 L acceso dibattito verificatosi in sede dottrinale, e successivamente sviluppatosi nel corso dei lavori parlamentari, sulle forme e modalita del recepimento della decisione quadro nel nostro ordinamento giuridico ha fatto emergere profili problematici estremamente rilevanti in ragione delle numerose implicazioni legate ai possibili contrasti della disciplina comunitaria con i principi fondamentali della nostra Costituzione. Si e sostenuto, in particolare: a) che il catalogo di fattispecie contenuto nell art.2, par. 2, della decisione quadro, configurando i reati in maniera del tutto generica, disattende i principi di riserva di legge e tassativita in materia penale; b) che lo strumento comunitario svuoterebbe di contenuto, attraverso la automaticita di esecuzione del mandato d arresto, le garanzie fondamentali generalmente fissate negli artt. 13 e 111 Cost.; c) che la decisione quadro introdurrebbe un sistema semplificato di consegna in contrasto con gli artt. 10 e 26 Cost., laddove stabiliscono il divieto di estradizione del cittadino ed il divieto di estradizione, sia del cittadino che dello straniero, per reati politici. Al riguardo, tuttavia, si e efficacemente replicato che nel mandato d arresto europeo la doppia incriminazione, lungi dall essere eliminata, e invece presupposta sulla base di una valutazione effettuata ex ante, alla luce del rilievo per cui le fattispecie elencate nella lista di cui all art.2, par.2, della decisione quadro costituiscono ipotesi criminose in ciascuno degli Stati membri, perche gia ricomprese nelle legislazioni interne ovvero disciplinate nell ambito di strumenti normativi internazionali, dunque gia armonizzate o in via di armonizzazione. Nella stessa prospettiva, si e altresi considerato come non sia affatto sufficiente il mero nomen iuris a far scattare l obbligo di consegna, dovendo comunque l autorita giudiziaria di esecuzione procedere ad un controllo, sia pure ridotto, al fine di verificare la esatta riconducibilita del fatto per il quale si richiede la consegna ad uno dei reati elencati nella lista. Ne, del resto, potrebbe tralasciarsi di rilevare che, in concreto, il sistema della lista ex art.2, par. 2, correlato con quello perdurante della doppia incriminazione ex art. 2, par.4, sembra costituire comunque un meccanismo combinatorio idoneo ad escludere specie a fronte di possibili casi-limite che rivelino scelte differenziate tra gli ordinamenti degli Stati membri - il pericolo di una consegna per un fatto non previsto come reato dalla legge dello Stato di esecuzione.

15 In definitiva, la garanzia del rispetto dei principi di legalita e tassativita e offerta dalla circostanza che tutti i Paesi membri dell Unione sono vincolati dal quadro di garanzie delineato nella Convenzione europea dei diritti dell uomo e delle liberta fondamentali e sottoposti alla giurisdizione della Corte di Strasburgo: il principio della doppia incriminazione, tipico dei procedimenti di estradizione, assolve infatti una funzione di garanzia nei confronti di quegli Stati di cui in Italia non si conosca fino a qual punto aderiscano ai principali diritti di liberta e democrazia, non certo all interno dello spazio giuridico europeo, definito comune proprio perche formato da Paesi che si ispirano ai medesimi valori e dove l osservanza degli stessi viene garantita a livello internazionale dalle pronunce della Corte europea dei diritti dell uomo. In ordine al preteso contrasto con l art. 26 Cost., lo strumento della decisione quadro, quale atto normativo di diritto derivato, pur non potendosi formalmente configurare come convenzione internazionale, trova comunque la sua origine nelle disposizioni di cui agli artt. 31 e 34 del T.U.E., con la conseguenza che il necessario coordinamento con l ulteriore principio inerente alle limitazioni di sovranita ex art. 11 Cost. consente di escludere in radice i dubbi di costituzionalita per quel che attiene alla consegna di un cittadino italiano allo Stato membro emittente. Del resto, la stessa decisione quadro, soprattutto nell art. 5, par.3, contempla speciali garanzie che devono esser fornite dallo Stato membro emittente allorquando la persona oggetto del mandato d arresto europeo sia cittadino o residente dello Stato membro di esecuzione, potendo la consegna essere subordinata alla condizione che la persona, dopo esser stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena detentiva o la misura di sicurezza privativa della liberta eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro emittente. Inoltre, come e stato rilevato dalla dottrina, nessuno dei reati elencati nella decisione quadro puo essere considerato oggettivamente politico: il contenuto della clausola di non discriminazione accolta nel considerando n. 12 della decisione quadro e stato ritenuto ampiamente sufficiente per evitare eventuali rischi di strumentalizzazione o manipolazione politica del mandato d arresto europeo, consentendo di rifiutare la consegna qualora sussistano elementi

16 oggettivi per ritenere che sia stato emesso al fine di perseguire penalmente o punire una persona a causa, tra l altro, delle sue opinioni politiche. Si e infine osservato, in ordine al supposto contrasto con i principi di cui agli artt. 3 Cost., in relazione all art. 13 Cost., e 111 Cost., che gia oggi, nella materia estradizionale, considerate le preminenti finalita di cooperazione tra Stati che essa intende soddisfare, si prescinde, ai fini dell emissione del provvedimento restrittivo, dai limiti di pena previsti dall art. 280 c.p.p. (ex art. 714, co.2, c.p.p.) e che, in esecuzione del mandato d arresto europeo, una persona viene assoggettata a misura restrittiva della liberta personale non direttamente in forza del provvedimento straniero, ma a seguito di un provvedimento interno, avverso il quale e comunque ammesso il ricorso per cassazione conformemente al disposto di cui all art. 111 Cost.. Tutti i Paesi membri dell U.E., del resto, sono vincolati al rispetto del principio di legalita nell adozione delle misure coercitive ex art. 5, co.1, lett. c), della Convenzione europea dei diritti dell uomo. Nel sistema estradizionale, peraltro, come piu avanti meglio si vedra, non e ammessa la verifica, da parte dello Stato richiesto, sull esistenza dei presupposti di colpevolezza, in quanto la stessa e di esclusiva pertinenza del giudice nazionale, che e il vero giudice del fatto: sarebbe infatti necessaria, al riguardo, una verifica della congruita della motivazione rispetto agli elementi acquisiti nel corso del procedimento penale straniero, cio che e in contrasto con il diritto convenzionale in materia di estradizione in quanto comporterebbe un invasione di competenza e non risulterebbe comunque, in concreto, possibile perche e il giudice naturale del fatto che ha il fascicolo processuale. Ne potrebbe dirsi irrilevante il dato testuale emergente dalla stessa decisione quadro, ove si precisa che l obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i fondamentali principi giuridici sanciti dall art. 6 del T.U.E. non puo essere modificato per effetto della decisione medesima (ex art. 1, par. 3) e che gli Stati membri possono comunque applicare le loro norme costituzionali relative al giusto processo, alla liberta di stampa, alla liberta di associazione e alla liberta di espressione negli altri mezzi di comunicazione (considerando n. 12).

17 Sotto altro profilo, tuttavia, e evidente che il complesso delle obiezioni di ordine costituzionale puo e deve essere congruamente valutato solo alla stregua delle specifiche tecniche di adattamento di volta in volta utilizzate dal legislatore ordinario in sede di recepimento della fonte comunitaria. 3) L attuazione del mandato d arresto europeo nell ordinamento italiano: la legge 22 aprile 2005, n Con la entrata in vigore della legge 22 aprile 2005, n. 69, recante Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI, relativa al mandato d arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, lo strumento comunitario risulta ormai definitivamente attuato in tutti gli Stati dell Unione europea. Si e in tal modo realizzata la condizione per la definitiva sostituzione della estradizione con la nuova procedura di consegna, basata sul mandato di arresto europeo, nelle relazioni tra le autorità giudiziarie di tutti gli Stati membri, con alcune limitate eccezioni riconducibili, in parte, alle dichiarazioni unilaterali rese ai sensi dell art.32 della decisione quadro da tre Stati (Italia, Austria e Francia) e, in parte, alle specifiche norme di diritto intertemporale previste nell ambito di talune leggi di attuazione di altri Stati membri (ad es., Lussemburgo, Repubblica Ceca e Slovenia). Eccezioni di diritto transitorio, infatti, possono essere invocate solo da quegli Stati membri (Francia, Austria e Italia) che si sono avvalsi, in virtu dell apposita dichiarazione unilaterale prevista dall art. 32 della decisione quadro, della facolta di continuare ad applicare il sistema dell estradizione alle richieste relative ai reati commessi prima di una certa data da essi precisata (ossia il 1 novembre 1993 per la Francia, ed il 7 agosto 2002, data dell entrata in vigore della decisione quadro, per l Austria e l Italia). Nelle legislazioni di taluni Stati membri, tuttavia, si e ritenuto di introdurre specifiche disposizioni di diritto transitorio, nonostante la generale disciplina dettata dall art. 32 della decisione quadro e gli effetti delle correlative clausole di sbarramento temporale ivi previste, anche con riguardo alla possibilita, per

18 ogni Stato membro, di adottare una dichiarazione unilaterale in qualita di Stato dell esecuzione (consentita, pero, solo al momento dell adozione della decisione quadro): cosi, ad es., in Slovenia l art. 36 della l. 26 marzo 2004 (n /04-32/1) prevede l applicabilita delle procedure estradizionali, convenzionali o ordinarie, in relazione ai reati commessi prima della data del 7 agosto 2002, mentre in Lussemburgo l art. 37 della l. 17 marzo 2004, n. 39, consente l applicabilita delle nuove disposizioni relative alla procedura di consegna per i fatti commessi successivamente alla data del 7 agosto 2002, e, addirittura, nella legge di attuazione varata dalla Repubblica Ceca si prevede l applicabilita della nuova disciplina soltanto per i reati commessi successivamente alla data del 1 novembre La legge italiana è formata da 40 articoli distinti in tre titoli. Il Titolo I, contenente le disposizioni di principio, comprende gli articoli da 1 a 4. Il Titolo II, contenente le norme di recepimento interno, é suddiviso in quattro Capi: il Capo I, intitolato Procedura passiva di consegna, comprende ventitre articoli, dal 5 al 27; il Capo II, intitolato Procedura attiva di consegna, comprende sei articoli (dal 28 al 33); il Capo III, intitolato Misure reali, comprende gli articoli 34, 35 e 36; il Capo IV, intitolato Spese, si compone di un unico articolo (37). Il Titolo III contiene le disposizioni transitorie e finali e comprende gli articoli 38, 39 e 40. Nel complesso, gli articoli di legge che regolano la esecuzione in Italia del mandato di arresto europeo emesso in un altro Stato membro sono ventitre, mentre gli articoli relativi alla emissione del mandato di arresto europeo da parte della autorità giudiziaria italiana sono sette. Alle disposizioni di legge, inoltre, deve essere aggiunta la dichiarazione presentata dall Italia al momento della entrata in vigore della decisione quadro e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. In base ad essa, l Italia continuerà ad applicare le convenzioni in materia di estradizione nella esecuzione dei mandati di arresto europeo emessi in altri Stati per reati commessi anteriormente alla entrata in vigore della decisione quadro (ossia, il 7 agosto 2002). La complessità della normativa italiana appare comunque in linea con quella delle legislazioni degli altri Stati membri e della stessa decisione quadro. Quest ultima è formata da un ampio preambolo (14 consideranda), 35 articoli e

19 un allegato, contenente il modello della eurordinanza denominata mandato di arresto europeo. Si tratta, quindi, di un testo normativo molto più complesso dei singoli strumenti giuridici in materia di estradizione, che in tal modo si vengono a sostituire. Per quanto riguarda le leggi varate dagli altri Stati membri della Unione europea, soltanto il Regno di Danimarca, che per primo ha dato attuazione alla decisione quadro, ha adottato un testo relativamente breve (18 articoli). In Spagna, le leggi organiche n.1 e n.2 del 2003 hanno creato un testo normativo formato da un preambolo, 29 articoli, 6 disposizioni addizionali, transitorie e finali, e un allegato. Nel Regno Unito, le disposizioni relative al mandato di arresto europeo sono comprese nell Extradiction Act 2003, che si compone di 227 articoli e 4 allegati. In Francia, con la legge del 9 marzo 2004, è stata introdotta un ampia novella dell articolo 695 del codice di procedura penale, con l aggiunta di 41 nuovi paragrafi (dal al ), e sono stati modificati gli articoli 568 e 574 dello stesso codice. La legge olandese sul mandato di arresto europeo è formata da 76 articoli, più due allegati; quella svedese da 49 articoli; quella belga da 44; quella greca da 43; quella portoghese da 40; quella del Lussemburgo da 37; quella austriaca da 44 articoli e un allegato; quella della Repubblica Ceca da 70 articoli. 4) Segue: Le disposizioni di principio. - Nell art.1 della l. n. 69/2005, il mandato di arresto europeo viene definito come una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro (di emissione ) in vista dell arresto e della consegna di una persona da parte di un altro Stato membro ( di esecuzione ). La norma specifica che l attuazione della decisione quadro nell ordinamento interno avviene nei limiti in cui le relative disposizioni non sono incompatibili con i principi supremi dell ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali, nonché in tema di diritti di libertà e del giusto processo. Risulta, in questo modo, invertita la gerarchia delle fonti normative, tradizionalmente incentrata sulla regola di prevalenza del diritto comunitario, seppur nel rispetto dei controlimiti che la Corte costituzionale ha individuato (sin dalla storica

20 sentenza del , n.98) nei casi di violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o dei diritti inalienabili della persona umana. Il comma 3 indica un presupposto generale per la esecuzione in Italia dei mandati di arresto europei emessi a fini cautelari, richiedendo che il provvedimento sul quale è basato il mandato deve essere motivato e sottoscritto da un giudice. In questo modo, si pongono a carico dello Stato di emissione obblighi non contemplati nella decisione quadro e di dubbia compatibilità con il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, che sta alla base della cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, e del quale la decisione quadro rappresenta la prima concretizzazione (considerando n. 6), oggi costituzionalizzata attraverso la definitiva consacrazione di quel principio nel Trattato europeo sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2004 e ratificato dall Italia con legge approvata il 6 aprile In concreto, le due condizioni richieste dal comma 3 per la esecuzione del mandato di arresto europeo, ove non interpretate cum granu salis, potrebbero dar luogo a non indifferenti problemi operativi nei rapporti con lo Stato di emissione, specialmente in considerazione dell elevato numero di domande di consegna per motivi processuali o cautelari. I problemi potranno derivare dai diversi standards motivazionali seguiti nei vari ordinamenti dei Paesi dell U.E.: ad esempio, in Inghilterra, la Magistrates Court non é automaticamente tenuta a rendere decisioni motivate e la giuria, laddove prevista, non pronuncia mai una decisione motivata. Per quanto riguarda la sottoscrizione da parte del giudice del provvedimento in base al quale è stato emesso il mandato di arresto europeo, essa non è prevista nella decisione quadro, il cui art. 8, par. 1, lett. c), fa riferimento soltanto alla necessaria indicazione, nel mandato di arresto, dell esistenza di una sentenza esecutiva, di un mandato di cattura o di qualsiasi altra decisione giudiziaria esecutiva che abbia la stessa forza e rientri nella tipologia di una decisione giudiziaria. A tale riguardo, comunque, la S.C. ha di recente precisato che la garanzia richiesta dall art. 1, comma 3, della l. n. 69/2005, secondo cui il provvedimento cautelare in base al quale il mandato e stato emesso deve essere sottoscritto da

21 un giudice, non si estende all atto con cui e richiesta all autorita giudiziaria italiana la consegna. L art. 2 della legge indica le garanzie di ordine costituzionale che debbono essere osservate nell esecuzione del mandato d arresto europeo. La norma rinvia a un insieme di diritti fondamentali, principi e regole in materia di giusto processo, libertà personale, diritto di difesa, principio di eguaglianza, responsabilità penale e qualità della sanzione penale, contenuti nella Convenzione europea dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali e nella Costituzione italiana, e la cui concreta verifica può rendere necessaria una richiesta di idonee garanzie allo Stato membro di emissione (comma 2). La disposizione, che stranamente tralascia di considerare i principi e le regole del Patto internazionale sui diritti civili e politici adottato a New York il 19 dicembre 1966 e ratificato con l. 25 ottobre 1977, n. 881, appare ridondante nel quadro di una legislazione nazionale rivolta ad attuare gli obblighi derivanti da una decisione quadro che richiama espressamente (art. 1, par.3, e consideranda nn. 12 e 13) i diritti fondamentali e i principi giuridici sanciti dall art. 6 del T.U.E. che, com é noto, fa filtrare nell ordinamento comunitario le disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell uomo, come interpretate dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo. La formulazione dell art. 2 appare, inoltre, piuttosto singolare ove raffrontata con la più scarna ed efficace previsione dell articolo 705, co.2, c.p.p., in relazione al procedimento di estradizione cd. extraconvenzionale (ad es., con gli Stati non aderenti all U.E. o al Consiglio d Europa). La disposizione codicistica, infatti, opportunamente limita il rifiuto della estradizione per l estero a tre ipotesi: a) il mancato rispetto dei diritti fondamentali; b) la contrarietà ai principi fondamentali dell ordinamento giuridico dello Stato; c) il rischio di un trattamento persecutorio o discriminatorio. Per quanto riguarda, invece, il regime della estradizione convenzionale, va rilevato che i trattati soltanto raramente contengono disposizioni generali in materia di tutela dei diritti fondamentali. Un esempio, in tal senso, è fornito dall accordo tra Italia e Perù, sottoscritto il 24 novembre 1994 e ratificato con l. 3 maggio 2004, n. 135, nel quale è prevista, tra i motivi

22 di rifiuto dell estradizione, la mancata garanzia del rispetto dei diritti minimi di difesa nell ambito del procedimento a carico della persona richiesta. Per il resto, le convenzioni internazionali si limitano ad enunciare la regola di non discriminazione e la clausola relativa ai cd. reati politici. Sembra comunque doversi ritenere, come pur si e prospettato in dottrina, che l ampio richiamo ai diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e dai relativi Protocolli addizionali non assume rilievo se non per quelle previsioni che racchiudono diritti inviolabili dell imputato o del condannato e danno corpo a valori fondamentali della societa democratica, suscettibili di limitare le forme di cooperazione internazionale, in quanto la loro lesione fa venir meno le esigenze di giustizia poste alla bese degli strumenti collaborativi. Sotto altro profilo, se è vero che la decisione quadro richiama il rispetto delle norme costituzionali degli Stati membri relative al giusto processo (considerando 12), é anche vero che i diritti fondamentali, possono essere garantiti in maniera non uniforme nei vari ordinamenti. Proprio per questo motivo, ad es., la Corte di cassazione non ha ritenuto di ostacolo all estradizione il fatto che nei confronti dell estradando fosse stata pronunciata sentenza di condanna utilizzando, per l accertamento della sua responsabilità, prove assunte fuori dal contradditorio, escludendo che ciò costituisca una violazione del nucleo essenziale dei diritti di difesa dell imputato. La giurisprudenza di legittimita ha, di recente, tracciato il perimetro di quella garanzia, stabilendo che i principi e le regole contenuti nella Costituzione ed attinenti al giusto processo, il cui rispetto e condizione imposta dall art. 2, comma 1, lett. b), della legge n. 69/2005 per l esecuzione del mandato d arresto europeo, sono quelli definiti dalle Carte sovranazionali ed in particolare dall art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle liberta fondamentali, al quale si richiama il novellato art. 111 della Costituzione. Non rileva, ai fini della decisione sulla consegna, il fatto che l ordinaento dello Stato emittente presenti garanzie che possano apparire, in tesi, meno soddisfacenti di quelle dell ordinamento italiano quanto alle specifiche norme che si ispirano ai principi di oralita e del contraddittorio: cio che conta e che