ASSOCIATI PER CELVA. alla c.a.

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1 ASSOCIATI PER CELVA CORSO RE UMBERTO, TORINO TEL FAX VIA CHALLAND, AOSTA TEL FAX AVV. G I A N N I M A R I A S A R A C C O AVV. L A U R A F O R M E N T I N AVV. D A V I D E F I N O C C H I A R O A VV. F A B R I Z I O C O L A S U R D O AVV. M A R I A A N T O N I E T T A D A M A T O AVV. A N T O N I O F I N O C C H I A R O AVV. S T E F A N I A P E D A C E AVV. A L E S S I O F O L I G N O AVV. R A F F A E L E S C I R È AVV. N I C O L A R I C C I A R D I AVV. L O R E N Z O S O M M O AVV. N A D I N E S A INT C U N É A Z AVV. A N D R E A B A L D U C C I AVV. F E D E R I C A G I L L I A V O D AVV. S T E F A N O D I F R A N C E S C O Torino, lì 1 febbraio 2019 Spett.le Amministrazione Consorzio degli Enti Locali della Valle d Aosta - CELVA alla c.a. OGGETTO: Strada consortile fattispecie caratterizzata da rischio per incolumità di persone e cose - obblighi di legge in capo all Amministrazione comunale - parere. L Amministrazione comunale di Champdepraz ha sottoposto alla nostra attenzione richiesta di parere avente ad oggetto la questione se sussistano obblighi di legge in capo all Amministrazione comunale laddove di presentino situazioni di pericolo per persone e cose nel transito su strade consortili. La questione deve essere affrontata evidenziando, preliminarmente, gli elementi fattuali segnalati dall Amministrazione. In particolare, le strade consortili che insistono sul territorio comunale conducono a Frazioni, individuate dagli Strumenti Urbanistici comunali e costituiscono l unico accesso carrabile alle Frazioni stesse; non sono classificate nell elenco delle strade comunali; si snodano attraverso proprietà di consorziati; all accesso delle strade in questione è apposto un cartello che vieta l ingresso fatte salve le eccezioni previste dalla legge n.17/85; 1

2 esiste anche una sbarra che è sempre sollevata; sono state interessate da un uso ultracinquantennale promiscuo, ossia posto in essere da tutti i soggetti che abitano nelle frazione sopra citate, o che si recano nelle strutture indicate ( vasche di adduzione comunali, impianto idroelettrico di proprietà privata); il sedime stradale è stato manutenuto negli anni in parte dal Consorzio ed in parte dall Amministrazione comunale. Le caratteristiche descritte dall Amministrazioni delineano una fattispecie cui risulta opportuno applicare la disciplina, sia pure dai confini incerti, prevista per le strade vicinali, sostanzialmente analoghe per configurazione fattuale e giuridica alle strade consortili per le quali, di contro, non risulta dettata dal legislatore una specifica disciplina di legge (ferma restando ovviamente la disciplina pattizia dei singoli Consorzi). Trattasi in breve di un strade interpoderali (dal momento che originariamente erano destinate prevalentemente al servizio dell agricoltura, a causa della loro origine e storia) quasi sempre risalenti nel tempo, tanto da perderne spesso le tracce, salvo il dato normativo di cui all art. 3, d.lgs. n. 285/1992 rubricato Definizioni stradali e di traffico, il quale definisce Strada vicinale (o Poderale o di Bonifica): strada privata fuori dai centri abitati ad uso pubblico. La vicinale è, in generale, una strada solitamente di proprietà privata, appartenente ai proprietari dei fondi che si affacciano sulla stessa e che sono serviti dalla medesima. Le strade di cui trattasi, infatti, sono costituite ex collatione privatorum agrorum, ossia mediante il conferimento di aree da parte dei proprietari di fondi latistanti e di fondi in consecuzione. Le strade vicinali (come quelle consortili) assumono carattere pubblico, allorché adducano a luoghi pubblici di interesse generale e vengano utilizzate abitualmente dalla generalità dei cittadini. In tal caso, e solo in tale accezione, vengono assimilate alle strade comunali così come previsto dall art. 2, 7 comma, d.lgs. n. 285/1992 ed il Comune è tenuto a concorrere alla spese di manutenzione, potendo promuovere d ufficio la costituzione di un consorzio ex art. 14 L. 12 febbraio 1958, n. 126, (unico articolo che non risulta abrogato dal Codice della strada), obbligatorio fra i proprietari ed esercitando su tali strade i poteri di tutela previsti da medesimo Codice della Strada. Premesse le considerazioni di cui sopra, occorre verificare se nella fattispecie concreta sussista un carattere pubblico delle strade consortili descritte, dato che i poteri di intervento del Comune in caso di necessità ed urgenza presuppongono appunto tale carattere. In particolare, sotto alcuni profili, risulta confermato l uso pubblico delle strade in questione dato che esse servono parti del territorio comunale caratterizzate sia da insediamenti 2

3 residenziali, sia pure presumibilmente non ad alta densità abitativa, sia da insediamenti industriali ed anche da strutture dell acquedotto comunale. L uso pubblico risulta peraltro indirettamente comprovato anche dagli interventi manutentivi posti in essere dal Comune durante gli anni e dal dichiarato uso della strada da parte della collettività da tempo immemorabile, come segnala l Amministrazione. D altro canto invece potrebbe ostare a tale qualificazione sia la presenza del c.d. cartello di divieto d accesso sia la presenza di una sbarra all accesso, peraltro mai abbassata. Con riferimento a quest ultima non viene specificato da chi sia stata apposta ma, dalle informazioni rese, essa non ha mai costituito impedimento alla percorrenza della strada. Tuttavia con riferimento al cartello di accesso pare potersi ricondurre per la formulazione che riporta il quesito, al divieto di cui alla legge regionale n.17/85 la quale esclude la circolazione ed il transito veicolare, sulle strade rurali, che per legge deve essere segnalato da appositi cartelli posti all imbocco delle strade ( cfr. sito Regione Autonoma valle d Aosta Circolazione sulle strade poderali e foto allegata), fermo restando il diritto di accedere alle medesime da parte dei titolari di diritti reali e di godimento degli immobili serviti dalle strade, da parte poi di coloro che vantano motivi di lavoro o portatori di invalidità superiore all 80%. Tale limitazione è imposta dalla legge nei confronti di tutte le strade rurali presenti nel territorio regionale, all infuori delle strade statali, regionali e comunali carrozzabili, classificare come tali ai sensi di legge, come pure delle strade di accesso a luoghi pubblici o a strutture sportive ed è finalizzata al perseguimento del superiore fine generale di salvaguardare l equilibrio naturale che verrebbe danneggiato da un numero eccessivo di transiti veicolari con al conseguente pressione antropica su un territorio da salvaguardare. In ragione della segnalata circostanza dell apposizione all imbocco delle strade in questione del pannelli forniti dall amministrazione regionale e destinati a segnalare il divieto di transito veicolare con le eccezioni di cui sopra (art. 5 della l.r. n. 17/85), le strade in questione possono essere annoverate tra quelle c.d. rurali per cui valgono i limiti di circolazione sopra menzionati. La norma regionale tuttavia nulla dice con riferimento alla titolarità della strada medesima, escludendo solo che essa possa essere una comunale carrozzabile. Gli elementi valutativi posti all attenzione di chi scrive non sono invero sufficienti ad affermare con certezza che le strade consortili in questione siano gravate da un uso pubblico. Per giurisprudenza costante del Consiglio di Stato affinché la servitù di uso pubblico possa dirsi sorta occorre che il bene privato sia idoneo ed effettivamente destinato al servizio di una collettività indeterminata di soggetti considerati uti cives, ossia quali titolari di un pubblico interesse di carattere generale, e non uti singuli, ossia quali soggetti che si trovano in una 3

4 posizione qualificata rispetto al bene gravato (Sez. V, 14febbraio 2012 n. 728; in senso conforme: Sez. IV, 15 maggio 2012, n. 2760; Sez. V, 5 dicembre 2012, n. 6242). L indirizzo ora citato è perfettamente conforme a quello della Cassazione, la quale ha ribadito che la servitù di uso pubblico è caratterizzata dall utilizzazione da parte di una collettività indeterminata di persone del bene privato idoneo al soddisfacimento di un interesse della stessa (Sez. II, sentenza del 10 gennaio 2011, n. 333). Caratteristiche indispensabili di questo diritto sono: 1. il passaggio esercitato iure servitutis pubblicae, da una collettività di persone qualificate dall appartenenza ad un gruppo territoriale; 2. La concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, anche per il collegamento con la pubblica via; 3. un titolo valido a sorreggere l affermazione del diritto di uso pubblico, che può anche identificarsi nella protrazione dell uso da tempo immemorabile. Va poi soggiunto che la destinazione delle strade vicinali ad uso pubblico, imposta dal codice della strada di cui al d.lgs. n. 285/1992 (art. 3, comma 1,n. 52) fa sì che queste debbano essere necessariamente interessate da un transito generalizzato, tale per cui, a fronte della proprietà privata del sedime stradale e dei relativi accessori e pertinenze (spettante ai proprietari dei fondi latistanti), l ente pubblico comunale possa vantare su di essa, ai sensi dell art. 825 cod. civ., un diritto reale di transito, con correlativo dovere di concorrere alle spese di manutenzione della stessa (pro quota rispetto al consorzio privato di gestione ai sensi dell art. 3 D.lgs. n. 1446/1918, Facoltà agli utenti delle strade vicinali di costituirsi in Consorzio per la manutenzione e la ricostruzione di esse ), onde garantire la sicurezza della circolazione che su di essa si realizza. Non è dunque sufficiente che l utilizzo della strada avvenga in favore di proprietari di fondi vicini, né di personale dei consorzi irrigui incaricati della gestione del canale. Ebbene, poiché nel caso di specie, al carattere rurale della strada (che preclude la normale circolazione veicolare in ragione del divieto introdotto dalla l.r. n. 17/85) si aggiunge la circostanza che le strada rurale in questione andrebbe a servire solo una limitata porzione della cittadinanza, si può ritenere prevalente il carattere privato della strada medesima. Alla luce delle considerazioni che precedono, in mancanza di un conclamato uso pubblico gravante sulle strade in questione, i poteri esercitabili sulle strade sono da riconoscersi in linea di massima in capo al proprietario delle stesse, ossia al Consorzio. Ai sensi dell art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 285/92 (Codice della Strada) i provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi 4

5 competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali. A sua volta l art.6, comma 4, definisce il contenuto del potere di ordinanza riconosciuto in capo all ente proprietario della strada, ed il successivo comma 5, lett.d) prevedere che le ordinanze di sospensione della circolazione per motivi di incolumità pubblica siano adottate dal Sindaco per le strade comunale e vicinali (assimilata a quella comunale solo laddove destinata all uso pubblico, benché privata). Ciò specificato, nel caso che ci occupa, ove non risulta accertata la sottoposizione delle strade consortili ad un uso pubblico, i poteri dell Amministrazione locale sono da considerare, in linea di massima, residuali. I poteri di intervento che si possono configurare in capo all Amministrazione sono, in via ordinaria, quelli di cui all'art. 15 d. l. lgs. 1446/1918 che attribuisce le funzioni di vigilanza e polizia sulle strade vicinali al sindaco, il quale può ordinare la rimozione degli impedimenti all'uso delle strade e la riduzione in pristino dello stato delle cose abusivamente alterate. Tale potere di intervento per le vie private è attivabile solo su richiesta dei privati proprietari delle strade stesse. Fattispecie diversa è quella che prevede comunque in capo al Sindaco, su tutto il territorio comunale ed indipendentemente da qualsivoglia potere esercitabile in punto di circolazione stradale, il potere di adottare un'ordinanza contingibile ed urgente, essendo tale potestas finalizzata all eliminazione di gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana (art. 54, co. 4, d. lgs. 267/2000). Trattandosi di poteri attribuiti al Sindaco quale ufficiale di governo, gli stessi devono ritenersi esercitabili laddove siano conclamati ed accertati i presupposti di pericolo ed urgenza, e l ente proprietario della strada (che nel caso di specie, può essere considerato il Consorzio) sia rimasto inerte ai fini della rimozione della situazione e di pericolo. In conclusione, quindi, in ragione della peculiare natura delle strade in questione, contemporaneamente consortili e rurali, caratterizzate da una limitazione originaria alla circolazione, si deve ritenere che, in linea di massima, il potere esercitabile dal Sindaco nel caso di situazione di conclamata pericolosità sia quello atipico di cui al citato art.54, 4 comma, d.lgs. n.267/00). *** Riteniamo con ciò di aver esaurientemente esaminato il quesito sottoposto alla nostra attenzione. Restiamo a disposizione per qualsiasi altro chiarimento si rendesse necessario e ne approfittiamo per porgere i nostri migliori saluti, 5

6 avv. Gianni Maria Saracco avv. Laura Formentin 6