CORTE DEI CONTI. La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nella Camera di consiglio

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 4/2011/SRCPIE/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nella Camera di consiglio del 26 gennaio 2011, composta dai Magistrati: Dott. Gianfranco Battelli Presidente f.f. Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo Referendario Dott. Walter BERRUTI Referendario relatore Dott.ssa Alessandra OLESSINA Referendario Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione Regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l art. 7, comma 8; Visto l atto di indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e i criteri generali per l esercizio dell attività 1

2 consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; Vista la nota n del 27 ottobre 2011, protocollata in arrivo il giorno 29 successivo, con la quale il Sindaco del Comune di Brusasco ha chiesto un parere sulla possibilità di conferire l incarico di componente l Organismo indipendente di valutazione in gestione associata fra più comuni con meno di cinquemila abitanti ad un unico soggetto esterno; Vista l Ordinanza n. 3/PAR/2011, con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta e ha nominato relatore il Referendario Dott. Walter Berruti; Udito il relatore PREMESS0 Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Brusasco, premesso che è intenzione del proprio Comune e di alcuni altri procedere in forma associata all affidamento dell incarico di componente dell Organismo indipendente di valutazione della performance ai sensi dell art. 14, commi 9 e 11 del D.Lgs. n. 150/2009, ha formulato il seguente quesito: Considerato che i Comuni interessati alla forma associata non hanno sostenuto alcuna spesa per il servizio di controllo interno ne per il nucleo di valutazione (ad eccezione della spesa sostenuta per l organo di revisione) in quanto svolti interamente all interno e in collaborazione fra gli stessi Comuni, chiede se sia legittimo provvedere alla nomina di un Organismo indipendente di Valutazione tramite incarico di tipo monocratico che preveda una spesa a carico di tutti gli Enti in contrasto con quanto previsto dalla norma su citata. IN VIA PRELIMINARE La richiesta di parere in esame è fondata sull art. 7, comma 8, della Legge 5 giugno 2003, n. 131, che prevede che le Regioni, i Comuni, le Province e le 2

3 Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. La Sezione, preliminarmente, è chiamata a verificare la presenza dei requisiti di ammissibilità della richiesta, come elaborati dalla giurisprudenza contabile e sostanzialmente riconducibili a tre profili: la legittimazione del soggetto che fa la richiesta; l ambito oggettivo delle materie entro le quali può espletarsi la funzione consultiva di questa Corte; i rapporti tra tale funzione consultiva e, da un lato, l attività amministrativa, dall altro le funzioni giurisdizionali svolte da questa Corte o da altri Organi giurisdizionali. Nel caso in esame, il Collegio ritiene sussistano i requisiti di ammissibilità. Infatti, dal punto di vista soggettivo, la richiesta proviene dal Sindaco, organo rappresentativo del Comune legittimato a manifestarne la volontà. Sotto il profilo oggettivo, va osservato che i pareri previsti dalla L. n. 131/2003 devono riguardare esclusivamente la materia della contabilità pubblica. L ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalla Sezione Autonomie nei citati atti d indirizzo, deve ritenersi riferito alla attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. Le relative richieste di parere devono essere volte a ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. La funzione consultiva, poi, non può rivolgersi a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto d iniziative giudiziarie, anche eventuali, proprie della Procura della stessa Corte dei conti, ne può avere ad oggetto condotte suscettibili di essere sottoposte all esame di organi della giurisdizione ordinaria, contabile o tributaria, al fine di evitare che i pareri prefigurino soluzioni non conciliabili 3

4 con successive pronunce giurisdizionali. Inoltre, come di recente messo in luce dalle Sezioni riunite in sede di controllo (Del. 17 novembre 2010 n. 54), tale funzione consultiva può svolgersi nei confronti di quei quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, contenuti nelle leggi finanziarie e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. Così sono riconducibili alla contabilità pubblica quelle questioni che, pur pertinenti a materie a questa estranee, nel loro nucleo originario, possono ritenersi ad essa riconducibili per effetto della particolare considerazione riservata dal legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Si tratta di quelle questioni che riflettono problematiche interpretative inerenti alle suddette statuizioni, recanti limiti e divieti strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa e idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell ente e sui relativi equilibri di bilancio. Il quesito all esame, coinvolgendo tali problematiche interpretative di ordine generale, può ritenersi rientrante nella materia della contabilità pubblica come sopra definita ed essere dunque esaminato nel merito. Inoltre, la richiesta medesima non risulta interferire con le funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile, ne con alcun altro giudizio. NEL MERITO Il D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, di attuazione della L. 4 marzo 2009 n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (c.d. legge Brunetta), dedica il suo Titolo II alla Misurazione, valutazione e trasparenza della performance per disciplinare il sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti 4

5 pubblici al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale. (art. 2). In tale quadro s inserisce l Organismo indipendente di valutazione della performance, previsto e disciplinato dall art. 14 dello stesso D. Lgs., in attuazione dell art. 4, comma 2 lett. e) della L. n. 15/2009, che prevede, infatti, il riordino degli organismi che svolgono funzioni di controllo e valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche. Tale organismo sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 286, svolgendo, tra l altro, in piena autonomia, attività di monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema di valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni, con conseguente comunicazione delle criticità riscontrate agli organi interni di governo e amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all'ispettorato per la funzione pubblica e alla apposita Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche. Esercita, altresì, attività controllo strategico, riferendone direttamente all'organo d indirizzo politico-amministrativo. La nomina dei suoi componenti, che devono possedere elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche, è riservata all'organo d indirizzo politico-amministrativo. La sua struttura può essere monocratica o collegiale. Quanto ai costi di costituzione e di funzionamento è stabilito che ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, si dota di un Organismo indipendente di valutazione della performance (comma 1), che agli oneri derivanti dalla costituzione e dal funzionamento degli organismi di cui al presente articolo si provvede nei limiti delle risorse attualmente destinate ai servizi di controllo interno (comma 11) e che presso l'organismo indipendente di valutazione è costituita, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, una struttura 5

6 tecnica permanente per la misurazione della performance, dotata delle risorse necessarie all'esercizio delle relative funzioni (comma 9). Quanto all applicazione di tali norme agli enti territoriali, l art. 16, comma 1 prevede che Negli ordinamenti delle regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e degli enti locali trovano diretta applicazione le disposizioni dell'articolo 11, commi 1 e 3. E il comma 2 che: Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1. Il comma 3 contiene invece una norma transitoria: Nelle more dell'adeguamento di cui al comma 2, da attuarsi entro il 31 dicembre 2010, negli ordinamenti delle regioni e degli enti locali si applicano le disposizioni vigenti; decorso il termine fissato per l'adeguamento si applicano le disposizioni previste nel presente Titolo fino all'emanazione della disciplina regionale e locale. Gli enti territoriali, dunque, hanno la facoltà di dettare una propria disciplina del sistema di misurazione e valutazione della performance e dell Organismo indipendente a ciò deputato, nel rispetto delle norme di principio espressamente indicate, tra le quali non è incluso il citato articolo 14, che disciplina costituzione e funzionamento dell Organismo. Quanto alle spese relative, è invece richiamato, tra le dette norme di principio, l art. 3, il cui ultimo comma recita: Fermo quanto previsto dall' articolo 13 (che riguarda la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, n.d.r.) dall'applicazione delle disposizioni del presente Titolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni interessate utilizzano a tale fine le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente. Ciò posto, al Comune richiedente interessa conoscere, se bene è dato intendere, se la costituzione dell Organismo citato possa avvenire mediante incarico a titolo oneroso. 6

7 Innanzitutto, va precisato come spetti all Ente la scelta delle modalità di attuazione della normativa in discorso, che, sostanzialmente, si estrinseca in due ipotesi: emanazione di una regolamentazione autonoma ovvero diretta applicazione delle previsioni del D.Lgs. n. 150/2009. In ambedue i casi esistono vincoli e parametri che l Ente dovrà comunque rispettare, unitamente a quelli concernenti gli incarichi individuali di lavoro autonomo nelle pubbliche amministrazioni di cui all art. 7, commi 6 e ss. D.Lgs. n. 165/2001. Tra tali vincoli, qui interessa quello dell assenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, che il legislatore delegato, in osservanza dell art. 2, comma 1 della legge delega (L. n. 15/2009), ha inserito sia nelle disposizioni di dettaglio (comunque applicabili agli enti territoriali fino alla regolamentazione da parte loro della materia), sia in quelle di principio. Per quanto, in particolare, connesso con l ipotesi di diretta applicazione del ridetto D.Lgs. n. 150/2009, che risulta comunque obbligatoria laddove, alla data del 31 dicembre 2010, l Ente non si sia ancora dotato di una autonoma disciplina, il vincolo della assenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica non vuole evidentemente significare che la costituzione dell Organismo debba avvenire con assenza di oneri in assoluto, come si evince dal tenore del citato art. 14 comma 11, che fa riferimento agli oneri derivanti dalla costituzione e dal funzionamento degli organismi di cui al presente articolo, bensì che questi non siano nuovi o maggiori rispetto a quelli già esistenti (c.d. clausola di invarianza della spesa). La legge, infatti, ha previsto che le amministrazioni interessate utilizzino a tale fine le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente (art. 3, comma 6 cit.). L art. 14, comma 11 D.Lgs. n. 150/2009, come visto, dispone, inoltre, che agli oneri derivanti dalla costituzione e dal funzionamento degli Organismi indipendenti di valutazione in parola si provveda nei limiti delle risorse attualmente destinate ai servizi di controllo interno, comunque denominati, di 7

8 cui al D. Lgs. n. 286/1999. Ciò è coerente con il precedente comma 2, secondo cui l Organismo indipendente di valutazione sostituisce tali servizi. Tali disposizioni, giusta quanto esposto, sono applicabili agli enti locali in via transitoria, fino all emanazione della propria disciplina. L Ente, dunque, nell accertamento delle risorse per la costituzione dell Organismo in discorso, così come nell adeguamento del proprio ordinamento, dovrà attentamente valutare, anche in relazione alle proprie dimensioni e in conformità ai principi di sana gestione finanziaria, le risorse eventualmente già destinate ai servizi di controllo interno, che vengono ad essere liberate per effetto del nuovo assetto, nonché le risorse, finanziarie, umane, e strumentali, disponibili a legislazione vigente. P.Q.M. nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nella Camera di consiglio del 26 gennaio Il Referendario Relatore F.to Dott. Walter Berruti Depositato in Segreteria il 28 gennaio 2011 Per il Dirigente (Dott. Gregorio VALENTINI) F.to Federico SOLA Il Presidente f.f. F.to Dott. Gianfranco BATTELLI 8