La spesa pubblica. La realtà italiana

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1 La spesa pubblica La realtà italiana

2 Fallimenti del mercato, equità e spesa pubblica I fallimenti del mercato ci dicono che una serie di beni devono essere prodotti dallo Stato per ragioni di efficienza: difesa (beni pubblici); infrastrutture di trasporto (beni pubblici); istruzione (esternalità); sanità (asimmetrie informative); servizi a rete (monopoli naturali). A questi si aggiungono i casi in cui lo Stato produce beni e servizi per ragioni di equità (pensioni, ma anche sanità).

3 Fallimenti del mercato e spesa pubblica In Italia: la difesa e la giustizia sono forniti solo dallo Stato; la sanità è finanziata prevalentemente dallo Stato, ma fornita anche da privati; le pensioni sono fornite prevalentemente dallo Stato, ma c è la possibilità di integrare la pensione pubblica con la pensione privata; l istruzione è sia pubblica sia privata, ma comunque sussidiata dallo Stato; i servizi a rete venivano tradizionalmente forniti da imprese pubbliche, oggi sono forniti da imprese semiprivate, ma regolate dallo Stato.

4 Il sistema sanitario Italia Obiettivi/caratteristiche del Sistema Sanitario Nazionale - SSN (1978) -estensione della copertura assicurativa a tutti i cittadini -finanziamento fondato sulla fiscalità generale -gratuità del servizio per l'utente finale -coinvolgimento dei diversi livelli di governo nella gestione del servizio: al governo centrale il compito di definire l'entità del finanziamento (Fondo Sanitario) e ripartirlo tra le regioni alle Regioni la programmazione e ripartizione territoriale degli interventi alle USL (a livello comunale) la funzione gestionale -perequazione territoriale dell'intervento pubblico (omogeneizzazione dei livelli di spesa)

5 Riforma del SSN Dopo scandali ed eccessiva spesa, il sistema è stato riformato dalla legge 502/92: -separazione acquirenti/fornitori. Gli acquirenti sono le ASL e le Regioni, fornitori sono Aziende Ospedaliere (pubbliche) e cliniche private (accreditamento) -managerialità: ogni ASL (prima USL) è gestita da un Direttore generale nominato dalla Regione. Il contratto è di tipo privatistico, basato sulle performance; -le Aziende ospedaliere dovrebbero divenire aziende pubbliche autonome indipendenti; -remunerazione delle strutture ospedaliere secondo i DRG (ROD) In sostanza, si introduce il sistema dei quasi-mercati britannico.

6 Obiettivi raggiunti Dall introduzione del SSN. Risultati positivi: - Il sistema italiano è stato classificato secondo solo a quello francese dall'oms. - estensione dell assistenza sanitaria miglioramento dei livelli di prestazione nelle regioni più povere mantenimento della spesa pubblica a livelli contenuti dal 5,2% sul PIL del 1978 al 7% nel 2008, in Francia si è passati dal 5,6% del 1980 all 8,7% del 2008, in Germania dal 5,5% del 1980 all 8,6% del 2008.

7 Problemi Problemi legati alla parte pubblica del sistema: - sistematico sottofinanziamento: risorse modeste, prestazioni di scarsa qualità - sprechi e inefficienze; - distorsioni nelle procedure decisionali tra livelli di governo (Regioni/Stato) - remunerazione del personale sanitario scarsamente incentivante

8 Problemi Problemi legati all introduzione di elementi di concorrenza nel sistema. In Regioni dove la competizione è stata introdotta: Incentivo al cream-skimming nella selezione delle patologie da trattare (al privato i piccoli interventi poco rischiosi e poco costosi, al pubblico gli interventi più importanti, più rari e costosi) Incentivo a creare interventi Importanza della fase di controllo dell'appropriatezza dei ricoveri. Il mercato, in questo senso, non può funzionare senza un forte e constante intervento del regolatore

9 Il sistema pensionistico Il sistema pensionistico è un meccanismo redistributivo che trasferisce risorse correntemente prodotte dalla popolazione attiva a favore di chi: ha cessato l'attività lavorativa per ragioni di età anagrafica (pensioni di vecchiaia) o di età contributiva (pensioni di anzianità); oppure per ragioni di equità a chi: è invalido (pensioni di invalidità); è superstite (pensioni ai superstiti); necessita di assistenza (pensioni assistenziali). Qui ci occupiamo esclusivamente di pensioni di vecchiaia e di anzianità. Per il loro finanziamento vengono versati dei contributi. 9

10 Classificazione dei sistemi pensionistici I sistemi di pensionamento si classificano sulla base di: diverse modalità di finanziamento; diverse modalità di determinazione delle pensioni monte pensionistico e delle prestazioni. Distinguiamo quindi: sistemi pensionistici a ripartizione con due modalità di determinazione delle prestazioni: metodo retributivo; metodo contributivo; sistemi pensionistici a capitalizzazione. 10

11 Classificazione dei sistemi pensionistici Nei sistemi pensionistici a ripartizione c è un patto di solidarietà tra generazioni: ogni generazione paga con i suoi contributi le pensioni della generazione che ha lavorato nei periodi precedenti. E sistema pubblico.. Metodo retributivo: la pensione dovuta è calcolata sulla base delle retribuzioni ricevute durante un certo periodo della propria vita lavorativa Metodo contributivo: la pensione dovuta è calcolata sulla base dei contributi pagati durante la propria vita lavorativa. 11

12 Classificazione dei sistemi pensionistici Nei sistemi pensionistici a capitalizzazione non c è un patto di solidarietà tra generazioni: ogni lavoratore accumula contributi durante la vita lavorativa, li investe sui mercati finanziari e ne ricava una pensione. Il sistema a capitalizzazione può essere sia pubblico sia privato. 12

13 Funzioni svolte dai sistemi pensionistici Funzione assicurativa: il sistema pensionistico trasferisce reddito lungo l arco di vita dell individuo dal periodo di attività a quello di vecchiaia Funzione previdenziale: il sistema pensionistico garantisce all'individuo il mantenimento di un tenore di vita simile a quello raggiunto nella fase terminale della vita lavorativa (purché abbia adeguatamente contribuito al finanziamento del sistema). 13

14 Concetti di equità dei sistemi pensionistici Equità assicurativa o attuariale: si realizza quando a tutti gli individui è garantito lo stesso tasso di rendimento dei contributi versati durante la vita lavorativa Equità previdenziale: realizzata quando a tutti gli individui, a parità di durata della vita lavorativa (e quindi contributiva), viene garantito lo stesso tasso di sostituzione (cioè prima pensione/ultima retribuzione). 14

15 Classificazione dei sistemi pensionistici I sistemi pensionistici a ripartizione con metodo retributivo sono quelli in grado di garantire l equità previdenziale: basandosi sulle retribuzioni percepite è facile uniformare il tasso di sostituzione.. I sistemi pensionistici a ripartizione con metodo contributivo (e quelli a capitalizzaione) sono in grado di garantire l equità attuariale: basandosi sui contributi versati è facile garantire un rendimento uguale degli stessi. 15

16 Il sistema pensionistico italiano Tappe principali: Sistema pre-amato (dal 1970 al 1992) 1992: riforma Amato 1995: riforma Dini 2004: riforma Maroni 2011: riforma Monti Necessità di distinguere le riforme riguardanti i trattamenti pensionistici di vecchiaia e anzianità dagli interventi riguardanti gli istituti assistenziali. 16

17 Sistema pre-amato: dal 1970 al 1992 Sistema a ripartizione Metodo di calcolo retributivo: P = β Rp L Rp = media degli stipendi degli ultimi 5 anni, rivalutati al costo della vita (inflazione) β=2% (max βl=80%) Indicizzazione delle prestazioni: inflazione (semestrale) tasso di crescita dei salari (annuale) Pensioni di vecchiaia L 15 anni Età = 60 anni M (55 anni F) Pensioni di anzianità L 35 anni 17

18 Sistema a ripartizione. Riforma Amato: 1992 Metodo di calcolo retributivo: P = β Rp L Rp = media delle retribuzioni dell intera vita lavorativa (per i nuovi assunti) con tasso di rivalutazione pari al tasso di inflazione aumentato di un punto percentuale per ogni anno di contribuzione; Pensioni di vecchiaia L 20 anni Età = 65 anni M (60 anni F) Pensioni di anzianità L 35 anni 18

19 Riforma Dini: 1995 Sistema a ripartizione. Metodo di calcolo contributivo: il valore della pensione riflette quello dei contributi versati (montante contributivo); all aumentare della speranza di vita, la pensione si riduce. Requisiti di età L 5 anni Età minimo 57, massimo 65. Pensioni di anzianità: graduale abolizione. Per chi aveva più di 18 anni di contributi nel 1995 è stato mantenuto il metodo retributivo. 19

20 Confronto: equità previdenziale Variabile determinante: tasso di sostituzione da valutare ipotizzando età di pensionamento e profili di carriera diversi. con il sistema retributivo pre-amato: tasso di sostituzione praticamente uguale per tutti; con la riforma Amato: tassi di sostituzione inferiori per carriere dinamiche; con riforma Dini: tassi di sostituzione : inferiori per carriere dinamiche; inferiori per chi va in pensione prima: ha una speranza di vita superiore. 20

21 Confronto: equità assicurativa Variabile determinante: tasso di rendimento dei contributi da valutare ipotizzando un numero di anni di contribuzione e profili di carriera diversi. con il sistema retributivo pre-amato: tasso di rendimento superiore per carriere dinamiche e per età precoce di pensionamento; con la riforma Amato: tasso di rendimento superiore per carriere dinamiche e per età precoce di pensionamento, ma valori assoluti ridotti rispetto a prima; con riforma Dini: tasso di rendimento interno uguale per tutti coloro che aderiscono integralmente al sistema contributivo. 21

22 Riforma Maroni: Non ha mutato il sistema di determinazione delle pensioni delineato dalla riforma Dini, ma ha cambiato alcuni requisiti di accesso: ripristino limiti di età differenziati: 60 anni F, 65 anni M; accelerazione del superamento delle pensioni di anzianità: 40 anni di contributi; oppure un età minima che, sommata ai contributi, consente il raggiungimento di una quota minima ( : almeno 60 anni di età e 36 anni di contributi, sistema delle quote); l età minima per la pensione di anzianità viene progressivamente aumentata nel tempo. In seguito sono stati introdotti disincentivi per il pensionamento precoce e misure di chiusura delle finestre di pensionamento. Nel 2009 il requisito di età è stato portato a 65 anni anche per le donne nel pubblico impiego. 22

23 Il sistema fiscale La realtà italiana

24 Sistema fiscale italiano Nel sistema fiscale italiano le imposte principali sono l IRPEF, imposta sui redditi delle persone fisiche essenzialmente un imposta sui redditi da lavoro; l IVA, imposta sul valore aggiunto, ovvero un imposta sui consumi; l IRES e l IRAP, imposta sui profitti e sul valore della produzione delle attività economiche.

25 IRPEF: Aspetti teorici e definizioni

26 Irpef: definizione generale L Irpef è l imposta sul reddito delle persone fisiche, è la principale imposta del sistema tributario italiano per numero di contribuenti e per gettito. Presupposto: Possesso di un reddito imponibile in denaro o in natura appartenente a determinate tipologie. Soggetti passivi (=contribuenti di diritto): Residenti: Redditi percepiti all'estero e in Italia Non residenti: redditi prodotti in Italia Base Imponibile: reddito complessivo ovvero somma dei redditi (al netto delle deduzioni) L Irpef è un imposta di carattere personale (contrario: reale).

27 Aspetti teorici La definizione e il calcolo di Y è l effetto di una serie di scelte compiute rispetto ai seguenti problemi teorici: scelta della nozione di reddito; scelta tra reddito reale e nominale; scelta tra reddito effettivo e normale; scelta dell unità impositiva. In ciascuno di questi casi la scelta tra diverse alternative deve tenere conto di criteri: di efficienza; di equità ulteriori rispetto a quelli già esaminati.

28 Nozioni di reddito (I) In letteratura, la nozione di reddito è controversa. Si distingue fra: Reddito prodotto:la base imponibile dell imposta personale è data dalla somma dei corrispettivi della partecipazione ad un attività produttiva (De Viti De Marco, 1934). Reddito entrata: La base imponibile è quanto un individuo può consumare senza intaccare il patrimonio iniziale (Musgrave, 1959). Reddito consumo: La base imponibile coincide con il consumo annuale del contribuente (Einaudi, 1941; Kaldor, 1955). Ciascuna di queste nozioni presenta vantaggi e svantaggi sul piano dell efficienza e dell equità.

29 Nozioni di reddito (II)

30 Nozioni di Reddito (III) Reddito prodotto (Rp): 2+3: Reddito da lavoro+reddito da capitale. Donazioni e plusvalenze escluse. Principio: il reddito ottenuto utilizzando i propri fattori produttivi è correlato all attività pubblica (anche lo Stato è un fattore della produzione). PROBLEMI EFFICIENZA: il reddito andrebbe tassato al netto dei costi, non è facile determinarli; ELUSIONE: possibilità di trasformare reddito corrente derivante dalla partecipazione all attività produttiva (tassato) in plusvalenza patrimoniale (non tassata) (rinvio: IRES e tassazione delle A.F.) EQUITA : esenzione delle plusvalenze patrimoniali e delle donazioni può essere iniqua. Per questo si prevedono spesso forme di TASSAZIONE COMPLEMENTARE di donazioni e plusvalenze, che però non sono giustificabili in linea di principio (a meno che non si sia verificata ELUSIONE).

31 Nozioni di Reddito (IV) Reddito entrata (Re): (2+3)+(4-7). Donazioni escluse. Principio: rappresenta quanto un individuo può consumare senza intaccare il patrimonio iniziale. Rispetto a Rp: ha il vantaggio di includere le plusvalenze. No elusione. PROBLEMA (efficienza amministrativa): con quale criterio vanno calcolate plus e minus valenze? Maturazione difficoltà di accertamento; problemi di liquidità. Realizzazione Effetto lock-in.

32 Nozioni di reddito (V) Reddito consumo: 6. Si guarda agli usi del reddito, non alle fonti, e la base imponibile coincide con il consumo annuale del contribuente. Principio: deve essere oggetto di imposizione ciò che viene sottratto alle risorse prodotte dalla collettività, non ciò che viene aggiunto alle stesse. Vantaggi Efficienza amministrativa: eliminati problemi di inserimento e valutazione delle plusvalenze, possibilità di utilizzare i conti registrati: RC=RP+(prelievi-versamenti) Efficienza allocativa: Evita la doppia tassazione del risparmio (ved. infra) Limiti: definizione di consumo; iniquità redistributiva; perdita di gettito

33 La doppia tassazione del risparmio: esempio Utilizzando la tassazione del reddito prodotto (o del reddito entrata) viene penalizzato chi risparmia di più, perché paga un imposta superiore (in valore attuale). Ipotizziamo due individui (A e B) e due periodi di tempo (1 e 2): il reddito individuale è pari a 2000 per A e B e per 1 e 2; l individuo A consuma tutto il reddito disponibile in entrambi i periodi; l individuo B risparmia tutto il reddito disponibile nel primo periodo, e consuma tutto il reddito disponibile nel secondo periodo. Si constata facilmente che: se viene tassato il reddito prodotto l individuo A paga meno imposte (in VA) dell individuo B; se viene tassato il reddito consumato il VA delle imposte pagate per i due individui è uguale.

34 La doppia tassazione del risparmio: esempio Applicazione del reddito prodotto INDIVIDUO A INDIVIDUO B PERIODO 1 PERIODO 2 PERIODO 1 PERIODO 2 1. Reddito di lavoro Reddito da interessi Imposte (50% di 1 + 2) Risparmio Consumo ( ) Valore attuale delle imposte 1.952,38= /(1+5%) 1.976,19= /(1+5%)

35 La doppia tassazione del risparmio: esempio Applicazione del reddito consumo INDIVIDUO A INDIVIDUO B PERIODO 1 PERIODO 2 PERIODO 1 PERIODO 2 1. Reddito di lavoro Reddito da interessi Risparmio Consumo Imposte (50% di 4) Valore attuale delle imposte 1.952,38= /(1+5%) 1.952,38=2050/(1+5%)

36 Reddito reale vs nominale; normale vs effettivo I sistemi tributari sono in genere definiti su base nominale non correggono per l'inflazione. Se l'imposta è progressiva, l'applicazione della scala delle aliquote a un imponibile che cresce per effetto dell'inflazione implica che l aliquota media aumenti; riduzione in termini reali di deduzioni e detrazioni; l onere tributario cresce in termini reali (fiscal drag). Reddito effettivo: reddito percepito dal contribuente nel periodo di imposta. Reddito normale: potenzialità reddituali medie del contribuente, a prescindere da circostanze eccezionali. In teoria è preferibile la tassazione del reddito effettivo (miglior misura capacità contributiva) ma la per semplicità amministrativa si ricorre spesso a forme di tassazione del reddito normale (che può avere anche proprietà incentivanti)

37 Scelta dell'unità impositiva (I) Individuo: Tassazione pura su base individuale non prevede alcun riferimento alla struttura familiare Famiglia: Tassazione pura su base familiare richiede cumulo dei redditi poi sottoposti a imposizione Scelta rilevante: se l'imposta personale è progressiva, l'applicazione degli scaglioni alla somma dei redditi dei due coniugi impone un carico fiscale maggiore rispetto a tassare i due coniugi separatamente. Questo perchè sommando si alza il valore della base imponibile e, di conseguenza, anche il valore delle aliquote medie. In caso di imposta proporzionale, non c'è differenza.

38 Scelta dell'unità impositiva (II) Esempio numerico, applicando scaglioni IRPEF. Si considerino due coniugi Y 1 =20mila; Y 2 =80mila + due figli senza reddito. Y 1 +Y 2 =100mila Tassazione individuale: T 1 =15 x 23%+(20-15) x 27%=4.800; T 2 =23%x %x %x27+41%x20= % x (80-75)= tme familiare (T 1 +T 2 )/Y=32.370/100mila=32,37% Tassazione su base familiare: Tfam= 23%x %x %x27+41%x20= % x (100-75)= tme familiare (T 1 +T 2 )/Y=35.270/100mila=35,27%

39 Scelta dell'unità impositiva (III) Vantaggi della base familiare: Migliore indicatore della vera capacità contributiva Neutrale rispetto all'intestazione del reddito: nella tassazione con base individuale, c'è un incentivo a intestare reddito al coniuge con reddito minore Neutrale rispetto alla composizione della famiglia: la base individuale penalizza le famiglie monoreddito Vantaggi della base individuale: Neutrale rispetto agli incentivi di formazione di una famiglia: la base familiare crea disincentivi fiscali alla costituzione di un vincolo familiare Neutrale rispetto alle decisioni di offerta del lavoro: nella base familiare ci possono essere effetti negativi sull'offerta del lavoro femminile

40 Le scelte nell Irpef L Irpef si basa essenzialmente sul reddito prodotto, ma con aperture al reddito entrata (tassazione delle plusvalenze) e al reddito consumo (esenzione del risparmio previdenziale). L Irpef è applicata al reddito nominale; al fiscal drag si è ovviato per un certo periodo con una revisione automatica degli scaglioni, poi abolita. L Irpef si applica in linea di principio al reddito effettivo, con alcune applicazioni del reddito normale (redditi fondiari, studi di settore). L Irpef si applica sugli individui [tassazione su base familiare dichiarata incostituzionale dalla Corte nel 1976], ma tenendo conto delle caratteristiche dei nuclei familiari (in particolare attraverso le detrazioni per carichi familiari).

41 Le scelte nell Irpef Se l'imposizione è progressiva, l'inclusione nella base imponibile dell imposta personale nel momento del realizzo di redditi che si formano in un arco di tempo pluriennale, determinerebbe un notevole innalzamento dell'aliquota media per quel periodo di imposta. Esempio: TFR (trattamento di fine rapporto o liquidazione ). Soluzioni: Tassazione separata Tassazione nei diversi periodi di formazione del reddito (maturazione).

42 Irpef: schema generale Somma di tutti i redditi = Reddito Complessivo (Y) - Deduzioni (d) = Reddito Imponibile (Y-d) x Aliquote a scaglioni = Imposta Lorda (t(y-d)) - Detrazioni (f) = Imposta Netta (t(y-d)-f)

43 Irpef: i redditi compresi nel reddito complessivo Somma di tutti i redditi = Reddito Complessivo (Y)= redditi fondiari (ma spesso al valore normale) + redditi di capitale (ma in realtà solo alcuni)+ redditi di lavoro dipendente+ redditi di lavoro autonomo+ redditi di impresa (non societari)+ redditi diversi

44 Irpef: il calcolo del reddito imponibile Le deduzioni più rilevanti presenti sono: quelle legate al risparmio pensionistico; quelle di incentivazione di liberalità ad alto valore sociale; deduzione della rendita catastale dell immobile adibito ad abitazione principale; deduzione dei contributi a fondi integrativi del SSN (fino ad un massimo) e delle spese mediche e di assistenza specifica per i disabili; deduzione degli assegni corrisposti al coniuge. Reddito complessivo-totale deduzioni=reddito imponibile Ma se totale deduzioni>reddito complessivo, imponibile=0

45 Irpef: il calcolo dell imposta lorda Scaglioni di reddito Aliquote % % % % Oltre %

46 Irpef: il calcolo dell imposta netta Le detrazioni si dividono in : detrazioni per tipo di reddito: variano a seconda dell ammontare e della tipologia di reddito del contribuente detrazioni per carichi familiari: variano a seconda dell ammontare e della tipologia di reddito del contribuente detrazioni per oneri e spese: percentuale di determinate spese ritenute, per qualche ragioni, meritevoli. Imposta lorda-detrazioni=imposta netta se detrazioni>imposta lorda (incapienza) imposta netta=0

47 Fabbisogno e debito pubblico in Italia

48 Definiamo: Spesa, entrate e fabbisogno G t =spesa primaria (= al netto degli interessi) delle AAPP nell anno t; T t =entrate delle AAPP nell anno t; In un anno zero della finanza pubblica immaginiamo che: (1) F 0 =G 0 -T 0 >0 dove F 0 è il fabbisogno. La presenza di un fabbisogno crea la necessità di contrarre un debito che sarà gravato da interessi da pagare nei periodi successivi. Questo debito dà origine a degli interessi, che indichiamo con I t

49 Spesa, entrate e fabbisogno In un generico periodo t successivo all anno zero avremo (2) F t =G t -T t +I t identità contabile Quindi il fabbisogno (o indebitamento, o deficit) è dato dal confronto tra, da un lato: -spese primarie G (sanità, pensioni, istruzione, imprese pubbliche e altro) nell anno t; -interessi sul debito contratto fino a quel punto e da pagare nell anno t e, dall altro lato, le imposte incassate nell anno t.

50 Spesa, entrate e fabbisogno Riesprimiamo la (2): -usando la definizione di disavanzo primario D t =G t -T t -rapportando le grandezze al PIL del periodo t, Y t ; (3) F t =D t +I t F t /Y t =D t /Y t +I t /Y t f t =d t +i t

51 Gli anni dal 1980 al ,0 12,0 10,0 10,9 10,0 10,1 11,5 12,3 11,9 11,5 it ft dt 11,0 11,4 11,4 11,4 10,4 8,0 7,0 6,0 4,0 2,0 0, ,0-4,0

52 Gli anni dal 1993 al ,0 10,0 10,0 9,1 7,5 7,0 5,0 0,0 2,7 2,8 1,7 0, It Ft Dt -5,0-10,0

53 Gli anni dal 2001 al ,0 6,0 5,3 4,3 4,0 3,1 3,0 3,4 3,5 3,4 2,7 It 2,0 1,5 Ft Dt 0, ,0-4,0

54 Fabbisogno e debito pubblico L analisi precedente è parziale perché non considera che il fabbisogno di un singolo anno t va a sua volta finanziato. Definiamo B t-1 il debito esistente fino al periodo t. Se F t >0 anche questo fabbisogno andrà coperto con ulteriore debito (4) Ft=B t -B t-1 finanziamento del fabbisogno ma ricordiamoci che vale (3) F t =D t +I t quindi (5) B t -B t-1 =D t +I t incremento dello stock del debito

55 Fabbisogno e debito pubblico Lo stock del debito in un singolo anno t è dunque uguale a (6) B t =D t +I t +B t-1 e quindi aumenta all aumentare del fabbisogno e dello stock del debito dell anno precedente: Il debito pubblico deriva dall accumularsi dei fabbisogni anno dopo anno. Anche il debito è utile esprimerlo in rapporto al Pil di ogni anno: (7)b t =B t /Y t

56 Rapporto debito/pil in Italia (in %) 125,0 121,8 120,0 debito/pil 115,0 114,9 115,1 110,0 105,0 103,8 103,5 100,0