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1 SPECIALE DELLA SETTIMANA La Cigo dopo la circolare Inps 139/16: tra miglioramenti e vecchi retaggi di Michele Donati Premessa Il panorama delle integrazioni salariali ha sicuramente subito nell ultimo anno innovazioni sostanziali e profonde, quantomeno nella forma; con l emanazione del D.Lgs. 148/2015 è infatti iniziata una stagione di importanti novità, sia per ciò che attiene agli aspetti più squisitamente pratici sia per quello che invece riguarda quelli più squisitamente contenutistici. In questo arco temporale, un ruolo centrale e nevralgico è stato sicuramente giocato dalle circolari emanate dall Istituto, su tutte la n. 197/2015, una sorta di testo unico sulla Cigo. La stagione che viviamo in relazione agli ammortizzatori sociali in generale, e per la Cigo in particolare, è sicuramente delicata e segnata da una netta ed evidente volontà di regolarizzare la concessione dell istituto, andando a prevederne il ricorso solo laddove ricorrano situazioni tali per cui la contrazione dell attività produttiva risulti avere determinate caratteristiche (che verranno diffusamente affrontate ed esaminate nel corso del presente articolo). La naturale conseguenza di questo nuovo orientamento è rintracciabile nella previsione da parte dell Inps di una documentazione sempre più stringente e puntuale, riflesso della marcata volontà di dimostrare la reale e concreta sussistenza dei presupposti fissati dalla vigente normativa. È da tale slancio e su tali presupposti che promana la circolare n. 139/2016. La finalità della circolare, almeno nelle intenzioni dell Istituto, è quella di definire i contorni dell iter autorizzativo, dedicando (ovviamente) ampio risalto alle condizioni che ne possono determinare il positivo esito. A ben vedere infatti, solo l incipit è dedicato specificatamente alle fasi attraverso le quali si concretizzano l inoltro, la disamina e la comunicazione dell esito dell istruttoria, mentre la parte centrale, e decisamente più consistente della circolare, è proprio finalizzata a ribadire le condizioni al verificarsi delle quali è possibile avere l accoglimento della richiesta. Page 1/12

2 Parte centrale della circolare è costituita dagli allegati, che di fatto danno la stura dell impatto concreto che l Inps ha inteso realizzare. Il D.M /2016, pubblicato in G.U. il 14 giugno e quindi pienamente operativo dal 29 giugno 2016, rappresenta il fulcro da cui la circolare stessa promana. Il D.M /16 Il provvedimento ministeriale in questione si preoccupa in primo luogo di definire quali circostanze possono supportare il ricorso alla Cigo, definendone appunto le caratteristiche. L articolo 1 stabilisce che il ricorso alla Cigo ordinaria può realizzarsi nei casi in cui ricorrano situazioni aziendali dovute a eventi transitori e non imputabili all impresa o ai dipendenti (incluse le intemperie stagionali). Tale elemento si caratterizza quindi: sia dalla possibilità di prevedere già al momento della richiesta la ripresa dell attività produttiva (articolo 1, comma 1, lettera b, D.M /2016); sia dalla non imputabilità all impresa e ai suoi lavoratori, della situazione aziendale venutasi a creare (sia in termini di imputabilità sia di imperizia). Su questi pilastri si fonda di fatto lo sviluppo dell intera circolare: di seguito tali aspetti saranno trattati in maniera diffusa ed esaustiva. L articolo 2 svolge un ruolo centrale nell intera struttura del D.M., e più in generale nell iter di presentazione dell istanza di Cigo e del successivo accoglimento della stessa. In questa sede infatti è prevista innanzitutto la redazione di una relazione tecnica contenente le ragioni che hanno determinato la sospensione (ovvero riduzione dell attività lavorativa), supportando inoltre la presenza degli elementi sanciti dall articolo 1 (temporaneità, non imputabilità e previsione attendibile di ripresa dell attività aziendale). I successivi articoli poi vanno a definire le diverse fattispecie (tipizzandole) di sospensione: 1. mancanza di lavoro o crisi di mercato (articolo 3): tale fattispecie fa riferimento sia alle condizioni interne aziendali sia a quelle generalizzate del settore di appartenenza dell azienda richiedente; 2. fine cantiere, fine lavoro, fine fase lavorativa, perizia di variazione e suppletiva di progetto (articolo 4): tali fattispecie attingono perlopiù dal mondo dell edilizia, e più in generale da quei lavori che presuppongono un attività legata alla cantieristica; 3. mancanza di materie prime o componenti (articolo 5); 4. eventi meteo (articolo 6) 5. sciopero di un reparto o di altra impresa (articolo 7); Page 2/12

3 6. incendi, alluvioni, sisma, crolli, mancanza di energia elettrica, impraticabilità dei locali (anche per ordine di pubblica autorità), sospensione o riduzione dell attività per odine di pubblica autorità per cause non imputabili all impresa o ai lavoratori (articolo 8): l articolo 8 D.M. rappresenta di fatto un contenitore all interno del quale confluiscono tutti quegli eventi di natura straordinaria ed esterna rispetto all attività dell impresa, ma tali da causarne la sua sospensione (o quantomeno sensibile riduzione), si potrebbe dire, per ragioni di forza maggiore; 7. guasti ai macchinari e sospensione straordinaria (articolo 9). Le fattispecie tipizzate di ricorso alla Cigo saranno ovviamente in seguito riprese e diffusamente commentate, anche e soprattutto alla luce delle specificazioni offerte dalla circolare Inps n. 139/2016. Da ultimo, il D.M. si preoccupa di andare a trattare il tema della convivenza tra Cigo e ammortizzatori al reddito di natura e carattere straordinario, e in particolare i contratti di solidarietà, i quali, a detta dell articolo 10, D.M /2016 possono coesistere a patto che si riferisca a lavoratori distinti e che la richiesta di Cigo non ecceda i 3 mesi, fatti salvi i casi di ricorso alla cassa ordinaria per eventi oggettivamente non evitabili. Gli allegati: i fac simile delle relazioni tecniche A ulteriore corollario, tra gli allegati trovano spazio i modelli fac simile delle relazioni tecniche da presentare in caso di richiesta di Cigo. L Inps ha elaborato tanti modelli quante sono le fattispecie, andandone ovviamente ad adeguare e tarare il contenuto e le informazioni richieste, alla genesi dell intervento e quindi alle informazioni che in qualche modo possono incarnare le caratteristiche richieste a supporto del positivo accoglimento della richiesta di Cigo. Anche per questi, di seguito saranno diffusamente illustrati contenuti, che come detto rappresentano il riflesso diretto delle cause e del contesto che ha portato alla richiesta di Cigo. La relazione tecnica rappresenta di fatto un evoluzione di ciò che fino a pochi mesi fa hanno rappresentato i questionari. Anche l evoluzione contenutistica dei questionari suddetti, merita un breve focus, perché sintomatica delle parallele evoluzioni normative. Prima che la crisi economica assumesse le dimensioni tristemente note, e quindi quando il ricorso alla Cigo era sensibilmente più contenuto, la compilazione del questionario era fase ascrivibile al ruolo di corollario della trasmissione formale del modello IGI Page 3/12

4 Con il passare del tempo, e con l acuirsi delle difficoltà economiche delle aziende (con contestuale aumento del ricorso alla Cigo), le richieste dell Istituto in merito a tale adempimento si sono fatte sempre più stringenti, andando a prevedere l inserimento di informazioni via via più dettagliate circa le motivazioni della contrazione dell attività, nonché delle attività poste in essere dall azienda per fronteggiare il momento di difficoltà produttiva. La circolare n. 139/2016 Di seguito si andranno a esaminare i vari passaggi e gli argomenti trattati dalla circolare n. 139/2016, distinguendoli per tematiche e incidenza. L iter autorizzativo Come già accennato, la parte iniziale della circolare è depositaria di informazioni operative di carattere generale, che descrivono quello che è il procedimento di ricezione e di disamina delle istanze di Cigo da parte dell Inps. Dal punto di vista dell inoltro, si registra un rafforzamento della centralità di due canali già ampiamente ricorrenti nella quotidiana gestione dei rapporti con l Inps, e cioè il ricorso alla procedura UniCigo (con annessa emissione e abbinamento al Ticket generato dal sistema) e il conseguente utilizzo dei flussi UniEmens. Il punto 3, articolo 2, contiene la definizione pedissequa della procedura autorizzativa, andandone a prevedere i tratti salienti: competenza alle sedi Inps, con la conseguente e annessa soppressione delle commissioni provinciali Cigo (anche se a parere di chi scrive è auspicabile una mera riorganizzazione interna che coinvolga le medesime figure, vista la delicatezza del ruolo svolto e delle dinamiche normative e pratiche); individuazione di criteri univoci e standardizzati per la valutazione delle domande. In quest ottica va già la tipizzazione delle fattispecie di ricorso alla Cigo e della conseguente previsione di modelli standardizzati e correlati per la richiesta. Tale indirizzo pare andare a consolidarsi nella prassi dell Istituto (in tal senso sembra muoversi anche l intervento in materia di formulari di distacco in ambito comunitario previsto dal messaggio n. 218/2016, analogo nella struttura e nelle modalità utilizzate). Sulla carta è sicuramente linea condivisibile, sia dal punto di vista della chiarezza in sede di compilazione sia in termini di supporto generale alle situazioni che possono incarnare un sano e valido ricorso alla Cigo. Le perplessità (che verranno in seguito meglio esplicitate) risiedono perlopiù nel fatto che la realtà pratica ha spesso sfumature di complessa semplificazione e sintesi teorica e, di conseguenza, non Page 4/12

5 è certo sempre agevole (specie in alcune fattispecie) riuscire a illustrare con argomentazioni scritte, la realtà aziendale e fattuale concreta. Il formalismo appena enunciato si concreta nell obbligo di redazione di una relazione tecnica per la quale, come già accennato, l Inps nella stessa circolare ha previsto dei fac simile; è poi prevista la facoltà in capo alla sede Inps competente di richiedere un supplemento informativo nel caso in cui la documentazione prodotta non sia ritenuta sufficiente per l accoglimento della richiesta ed al contempo la fattispecie non sia reputata passibile di rigetto immediato. Di seguito verranno ora approfondite le caratteristiche, comuni a tutte le fattispecie tipizzate, che segnano il discrimine in merito alla possibilità di ricorrere alla Cigo. Le caratteristiche dell evento a supporto della contrazione: la breve durata Il primo degli aspetti che deve essere riscontrato al fine di consentire il ricorso alla Cigo è quello della breve durata della contrazione. Tale condizione in buona sostanza si concretizza con la possibilità di dimostrare che, entro tempistiche relativamente contenute, l impresa avrà la possibilità di reimmettersi sul mercato alle condizioni previste all inizio della contrazione. A questo aspetto è strettamente correlato anche quello ulteriore della valutazione ex ante delle richieste: la sede Inps competente fonda la sua disamina, e quindi anche la propria decisione, sulle condizioni presenti e illustrate all inizio del periodo di sospensione richiesto. È quindi in questa fase che deve essere fatta la valutazione circa la brevità della durata della sospensione (come anche agli altri aspetti di transitorietà e non imputabilità che saranno di seguito esaminati); eventuali nuovi elementi emersi in corso d opera potranno semmai essere utili ai fini della concessione di un eventuale proroga. Tale concetto è presente più volte all interno della circolare (e sempre in maniera nitida) e presuppone quindi un attenta disamina da parte aziendale, delle condizioni e delle congiunture che determinano la riduzione o la sospensione dell attività. Le caratteristiche dell evento a supporto della contrazione: la transitorietà Elemento strettamente correlato a quello precedente, è la transitorietà delle situazioni e delle contingenze poste alla base della richiesta di Cigo. Anche in questo caso, centrale è la possibilità di dimostrare la ripresa dell attività lavorativa. Page 5/12

6 La circolare però non si limita a questo, andando a integrare questo concetto, specificando che la ciclicità della contrazione in questo senso stride con la temporaneità. Il concetto di ciclicità della riduzione/sospensione è ripreso anche nell ultima specificazione dell ultima caratteristica richiesta, la non imputabilità, alla quale si rimanda per il completamento della trattazione. Nella definizione della transitorietà, la ciclicità è elemento ostativo del ricorso alla Cigo, per via del fatto che rappresenta la manifestazione di una contrazione che quantomeno non può dirsi circoscritta nel tempo. Le caratteristiche dell evento a supporto della contrazione: la non imputabilità Ultimo degli elementi è dato dalla non imputabilità delle situazioni che hanno determinato le condizioni di contrazione dell attività, all imprenditore e/o ai lavoratori coinvolti nell attività aziendale. Il significato che assume tale concetto all interno della circolare è decisamente ampio, e spazia dalle scelte imprenditoriali effettuate alla condotta tenuta dalle persone che operano all interno dell azienda (e annessa dimostrazione di assenza di forme di negligenza). Anche in questo contesto trova spazio la ciclicità della contrazione, vista questa volta come una forma di errata organizzazione dell attività da parte dell imprenditore sotto il profilo strutturale (che ad esempio avrebbe potuto definire in maniera e più rispondente alle proprie esigenze la determinazione della forza lavoro). Le fattispecie tipizzate di ricorso alla Cigo Di seguito verranno illustrate le fattispecie tipizzate di ricorso alla Cigo, andando a calare in ciascuno dei contesti specifici le caratteristiche sopra esposte. Mancanza di lavoro e crisi di mercato Inutile dire che questa è la fattispecie, se non più ricorrente, sicuramente più complessa da gestire. A parere di chi scrive, l irrigidimento delle informazioni e della modulistica richiesta sono da ascrivere all esplosione delle richieste in questo senso. Page 6/12

7 La contrazione lavorativa è ammessa sia in caso di mancanza di lavoro (causa interna) derivante dal sensibile calo delle commesse, sia per contrazione dell intero mercato di riferimento all interno del quale opera l azienda (fattispecie esterna). Come si possono in questo contesto rintracciare gli elementi visti in precedenza? Si tratta sicuramente di un approccio complesso e che richiede un analisi molto accurata e approfondita della situazione aziendale. La circolare Inps fornisce in questo un duplice fac simile di relazione tecnica, uno per ciascuna delle fattispecie appena descritte. La relazione tecnica prevista in caso di contrazione degli ordini deve contenere, oltre alla descrizione dell attività aziendale, anche l indicazione del decremento degli ordinativi e le cause, che non debbono ovviamente essere imputate a negligenza dell imprenditore o dei lavoratori. Deve poi contenere l elenco degli elementi che fanno presupporre al piena ripresa dell attività produttiva. A completamento viene inserita anche una griglia dove indicare alcuni indicatori economici (per l anno in corso e per i due immediatamente precedenti) quali il fatturato, il risultato operativo e d impresa (distinguendo utile, pareggio o perdita), il grado di indebitamento, l entità dei debiti finanziari e l indicazione dei soggetti verso i quali sono stati contratti, nonché quelli verso i fornitori. Breve riflessione sull arco temporale indicato, testimonianza forse dell Istituto di valutare l andamento economico aziendale in un arco temporale congruo. A parere di chi scrive, in tale lasso di tempo è auspicabile, ai fini del positivo accoglimento della richiesta di Cigo, la presenza di un trend, sebbene in calo, privo di sensibili picchi e variazioni, al fine di testimoniare una situazione di solidità generale e strutturale. La struttura di relazione tecnica prevista in caso di crisi di mercato è di fatto speculare, con la sola specificazione di estraneità e assenza di negligenza nei confronti di eventi esterni, dati dalle condizioni di mercato. A fronte di richieste chiare, come è possibile in concreto esaminare e gestire una crisi d impresa? E, soprattutto, come è possibile valutare, e comunicare in maniera corretta e chiara la presenza degli elementi di temporaneità, non imputabilità e certezza della ripresa? Sono sicuramente questi gli interrogativi che chi professionalmente segue le aziende è chiamato ad affrontare e risolvere, soprattutto dando non solo un taglio concreto all attenta disamina della situazione in essere, ma anche e soprattutto una fotografia nitida e veritiera a Page 7/12

8 chi sarà chiamato a valutare la pratica. A parere di chi scrive, in questo delicato passaggio sono determinanti due elementi. In primo luogo, è fondamentale e imprescindibile analizzare la situazione strutturale aziendale, in termini di liquidità, di gestione di conti correnti e, più in generale, di comprovata continuità dell attività aziendale, andando a indicare nella relazione tecnica anche elementi collaterali, che poi di fatto tali non sono. Può ad esempio essere utile dimostrare la piena operatività dei conti correnti, il mantenimento dei beni strumentali quale prova della piena continuità dell attività aziendale. Sempre lungo questo solco, importante è anche esplicitare quelle che sono le politiche commerciali adottate per fronteggiare la contrazione (sia essa interna sia derivante da situazioni di mercato), indicando a esempio anche ordinativi di clienti concreti e potenziali. In secondo luogo, ma in maniera correlata a quanto appena visto, l analisi di chi è chiamato a collocare la natura della contrazione, non può e non deve prescindere dalla più ampia e complessa valutazione dell intero sistema aziendale; la temporaneità della riduzione o della sospensione dell attività, come anche l annessa prospettiva certa di ripresa, sono scenari che non sono per niente affatto slegati dalla situazione globale dell impresa interessata. Non prendere in esame questo dato può essere pericolo e fuorviante, e condurre ad un errata gestione della contrazione dell attività. Fine cantiere/fine lavoro Fine fase lavorativa Perizia di variante suppletiva Si tratta di fattispecie caratterizzate dallo svolgimento di lavorazioni in cantieri o comunque strutturate in commesse, tale tipizzazione ha la finalità di sopperire ai periodi di sospensioni al verificarsi delle situazioni suddette. Anche in questo caso, nella relazione tecnica deve emergere l assenza di negligenza ed elementi strutturali ostativi e in linea con la temporaneità della contrazione dell attività. In quest ottica si inserisce la previsione che il periodo di sospensione tra la fine di una lavorazione e l inizio di quella successiva non può eccedere l arco temporale di 3 mesi). Mancanza di materie prime componenti Tale situazione si sostanzia al verificarsi del blocco (o comunque della riduzione) dell attività produttiva derivante dalla mancanza di materie prime o comunque di componentistica Page 8/12

9 necessaria per il corretto espletamento del ciclo produttivo. Anche in questa fattispecie deve essere comprovata l assenza di negligenza da parte del personale operante in azienda, sia in merito alla corretta valutazione degli ordinativi sia per ciò che riguarda l efficiente stoccaggio delle materie prime. Evento meteo A tale fattispecie, la circolare in oggetto dedica ampio risalto, anche grazie alla frequenza con cui nella pratica si verifica. La circolare n. 139/2016 rimanda al messaggio n /1998 per ciò che riguarda la determinazione degli eventi atmosferici che possono determinare e giustificare la sospensione dell attività. Altra importante novità in materia è data dall obbligo di allegare alla domanda di Cigo il bollettino meteo per le giornata di richiesta di sospensione, al fine di comprovare l effettiva impossibilità ad effettuare la prestazione lavorativa. Vista la novità dell adempimento, la circolare prevede la possibilità da parte delle sedi territoriali, di fornire l indicazione delle fonti prese in esame per la corretta determinazione del meteo. In altra sezione, e in particolare in quella dove si prevede l esonero del contributo di ingresso per gli eventi oggettivamente non evitabili (per i quali peraltro il recente decreto correttivo ha posticipato l invio della denuncia entro il termine del mese successivo rispetto al verificarsi dell evento), ma non meno importante (tutt altro semmai), è poi specificato che gli eventi meteo possono ben essere causa di ricorso alla Cigo, indipendentemente dal settore di appartenenza e, quindi, anche per attività differenti da quelle canonicamente rientranti tra quelle che si svolgono prevalentemente all aperto (o che comunque prevedono un esposizione). Sciopero di un reparto sciopero di altra azienda Questa fattispecie si verifica nel momento in cui l interruzione volontaria da parte di un reparto della medesima impresa, o di altra collegata, è alla base della sospensione dell attività aziendale. Fondamentale in questo caso provare il nesso e la connessione tra i due eventi (sciopero e interruzione dell attività con annesso ricorso alla Cigo). Page 9/12

10 Incendi, alluvioni, sisma, crolli, mancanza di energia elettrica, impraticabilità dei locali (anche per ordine di pubblica autorità), sospensione o riduzione dell attività per odine di pubblica autorità per cause non imputabili all impresa o ai lavoratori (articolo 8): l articolo 8 D.M. rappresenta di fatto un contenitore all interno del quale confluiscono tutti quegli eventi di natura straordinaria ed esterna rispetto all attività dell impresa, ma tali da causarne la sua sospensione (o quantomeno sensibile riduzione), si potrebbe dire, per ragioni di forza maggiore. Questa macro categoria potrebbe essere ascrivibile alla più generale fattispecie di cause di forza maggiore. Senza entrare nel merito delle singole situazioni e calamità, che meritano ovviamente specifica e approfondita trattazione, è utile in ogni caso in questa sede soffermarsi sulla documentazione e sulle informazioni che debbono corredare la relazione tecnica. Tra questi spiccano ad esempio verbali di organi (anche di ordine pubblico e pubblica sicurezza) competenti, circa la situazione venuta a manifestarsi, oltre, come di consueto, la completa estraneità da parte dell azienda. Controverso è capire poi come in questo contesto possano inserirsi i concetti di temporaneità e di previsione di ripresa, che, se non smentiti (e non potrebbe essere altrimenti visto che siamo pur sempre all interno di una circolare che disciplina la Cigo), devono comunque sussistere. A parere di chi scrive, è plausibile supporre che detti eventi, sebbene di natura imprevedibile e impattante, possano verificarsi in forme e modalità tali da non pregiudicare la previsione di ripresa a breve termine. L assenza del suddetto elemento potrebbe ben inficiare il ricorso alla Cigo. A conclusione della disamina degli eventi oggettivamente non evitabili (tra i quali ovviamente figurano anche quelli derivanti da fattori atmosferici), due precisazioni che la circolare fa quasi a chiusura: 1. in queste fattispecie non è necessario riscontrare il requisito di anzianità pari almeno a 90 giorni per avere accesso alla Cigo; 2. gli eventi oggettivamente non evitabili (a esclusione di quelli occorsi ad aziende operanti nel settore edile), non debbono essere computati tra quelli che utili a concorrere al raggiungimento delle 52 settimane nel biennio mobile, ma debbono comunque essere presi in considerazione ai fini del limite dei 24 mesi nel quinquennio mobile. Guasti ai macchinari manutenzione straordinaria Page 10/12

11 Anche l ultima fattispecie contemplata dalla circolare n. 139/2016 accorpa due fattispecie attigue ma non coincidenti. In caso di guasti, deve essere comprovata la diligenza del personale preposto (e anche dell imprenditore) nell effettuazione della manutenzione ordinaria, in ossequio al sovraordinato principio di non imputabilità della sospensione per la quale si richiede la Cigo. In caso di manutenzione straordinaria, invece, deve essere prodotta la documentazione rilasciata dall azienda che ha effettuato l intervento eccezionale, ai fini di provare la sua stessa necessità, e la non imputabilità a negligenza aziendale. Alcune riflessioni finali A conclusione della disamina del D.M /16 e della circolare n. 139/2016 è possibile fare alcune riflessioni, soprattutto in relazione alla tipizzazione delle fattispecie, e alla meticolosità e alla forza con le quali vengono sanciti i crismi che la fattispecie posta a base della sospensione deve presentare ai fini della concessione del trattamento di Cigo. A parere di chi scrive, è sicuramente positivo l orientamento di tipizzare le fattispecie che possono incarnare una sospensione temporanea dell attività, non imputabile a negligenza datoriale o dei lavoratori, e che quindi presupponga una previsione attendibile di ripresa. Quello che però fa da contraltare è l oggettiva difficoltà di fare previsioni circa quella che forse, in termini di incertezza, è la principale delle fattispecie controverse, e cioè quella legata a contrazioni produttive connesse a crisi aziendali e di mercato. In questo caso, è fondamentale una disamina attenta e approfondita della realtà imprenditoriale interna e di settore, volta a cogliere realmente la situazione in cui versa l azienda, al fine di valutare nella maniera più attendibile possibile la reale sussistenza degli elementi di temporaneità, non imputabilità e fondata previsione di ripresa. Come spesso avvenuto già in passato, anche ad opera di altre istituzioni e del Legislatore stesso (si pensi in questo senso alla stretta sulle collaborazioni a progetto), il messaggio che sembra trapelare tra le righe è quello di una più rigida vigilanza da parte dell Istituto, volta a concedere il sostegno della Cigo solo laddove le situazioni concrete e reali lo giustifichino. Si segnala che l articolo è tratto da Contratti collettivi e tabelle. Page 11/12

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