IL RIASSETTO DELLA FORMA DI GOVERNO REGIONALE E DEGLI ENTI LOCALI

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1 INSEGNAMENTO DI: ISTITUZIONI DI DIRITTO PUBBLICO LA FORMA DI GOVERNO REGIONALE E DEGLI ENTI LOCALI PROF.SSA BARBARA GUASTAFERRO

2 Indice 1 IL RIASSETTO DELLA FORMA DI GOVERNO REGIONALE E DEGLI ENTI LOCALI GLI ORGANI DELLA REGIONE A SEGUITO DELLA LEGGE DI REVISIONE COSTITUZIONALE N. 1/ LA FORMA DI GOVERNO REGIONALE DOPO LA RIFORMA DEL IL SISTEMA DI ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELLA GIUNTA E DEI CONSIGLIERI REGIONALI LA FORMA DI GOVERNO DEGLI ENTI LOCALI IL SISTEMA PER L ELEZIONE DEL SINDACO E DEL CONSIGLIO COMUNALE E DEL PRESIDENTE DELLA PROVINCIA E DEI CONSIGLIERI PROVINCIALI BIBLIOGRAFIA di 11

3 1 Il riassetto della forma di governo regionale e degli enti locali La forma di governo regionale è stata sostanzialmente modificata dalla legge cost. 22 novembre 1999, n. 1 che ha modificato gli artt. 121, 122, 123 e 124 della Costituzione, introducendo l elezione diretta del Presidente della giunta regionale e l autonomia statutaria delle Regioni. In realtà la legge costituzionale ha previsto una forma di governo transitoria, vigente sino a quando la Regione non disciplinerà autonomamente la propria forma di governo attraverso lo Statuto, in armonia con la Costituzione. Prima della riforma avvenuta con revisione costituzionale, la forma di governo parlamentare era principalmente assembleare, con preminenza e centralità del Consiglio regionale, con un sistema proporzionale che rendeva instabile le coalizioni di governo. Inoltre, a partire dal 1993, data in cui era stata introdotta l elezione diretta del sindaco, si era creata una sorta di asimmetria istituzionale tra Regioni ed enti locali, essendo questi ultimi dotati di maggiore stabilità. 1 Il primo tentativo di rafforzare il governo regionale si è avuto andando a riformare il sistema elettorale delle regioni ordinarie, senza incidere direttamente sulla revisione costituzionale. Nel 1995 è stato infatti introdotto un sistema proporzionale con premio di maggioranza alla lista o coalizione di liste che ottiene più voti; liste regionali con capolista designato per la Presidenza della Giunta; clausola di sbarramento, riduzione ad una delle preferenze. Nonostante la riforma elettorale improntata ad una maggiore governabilità, è stato tuttavia necessario ricorrere alla riforma costituzionale per modificare la forma di governo regionale e degli enti locali. 1 Così osservano R. Bin e G. Pitruzzella, Diritto Pubblico, Torino, Giappichelli, di 11

4 2 Gli organi della Regione a seguito della legge di revisione costituzionale n. 1/1999 Ai sensi dell articolo 121 Cost., sono organi della Regione il Consiglio regionale, la Giunta ed il suo Presidente. La riforma costituzionale implementata dalla legge di revisione costituzionale n. 1/1999 delinea due strutture egualmente legittimate dal corpo elettorale, in quanto democraticamente elette: a) Il Consiglio regionale, titolare della funzione legislativa e del potere di fare proposte alle Camere (art. 71 e 121 Cost.), nonché delle le altre funzioni conferitegli dalla Costituzioni e dalle leggi, tra le quali la possibilità di nominare i delegati regionali per l elezione del Presidente della Repubblica (art. 83 Cost.), l iniziativa del referendum sia abrogativo che costituzionale (art. 75 e 138 Cost.), l adozione dello Statuto (art. 123 Cost.) Esso gode della classica prerogativa delle assemblee elettive, ossia l insindacabilità dei suoi membri per e opinioni espresse ed i voti dati (art. 122 comma 4 Cost.). b) Il Presidente della Giunta regionale, eletto a suffragio universale diretto, dirige la politica della giunta e ne è responsabile (art. 121 comma 4 COst.), promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione ed essendo l organo di vertice della Regione, la rappresenta nei rapporti con lo Stato e gli altri enti territoriali. Quanto alla Giunta regionale, altro organo menzionato dall articolo 121 Cost, esso è l organo esecutivo della Regione, titolare della funzione amministrativa, ma è diretta politicamente dal Presidente eletto, cui la Costituzione aggira il potere di nominare i componenti della giunta nonché il potere di revocarli. 4 di 11

5 3 La forma di governo regionale dopo la riforma del 1999 La modifica dell articolo 122 Cost, che prima della riforma imponeva che il Presidente della Regione ed i membri della Giunta dovessero essere eletti dal Consiglio regionale tra i suoi componenti, ha inciso fortemente sulla forma di governo regionale. Il nuovo art. 122 infatti dispone che il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. E il presidente poi a nominare e revocare i componenti della Giunta. Prima di illustrare i caratteri della nuova forma di governo regionale, va precisato che essa è imposta alle Regioni ordinarie in via transitoria, facendo salve eventuali differenti determinazioni nella stesura dello Statuto (art. 122 ultimo comma e art comma Cost.). Anche per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, è intervenuta una legge costituzionale, la n. 2 del 2001, che ha introdotto modifiche agli statuti speciali contenenti un favor nei confronti dell elezione del Presidente della Regione e delle Province autonome. Solo nel caso del Presidente della Regione Valle d Aosta e della Provincia di Bolzano, resta invariata la modalità di elezione, salvo che una legge regionale (nel caso della Val d Aosta) o provinciale (nel caso di Bolzano), approvata a maggioranza qualificata non opti per l elezione diretta. La nuova forma di governo regionale accentua la preminenza del Presidente in quanto organo monocratico dell esecutivo, rispetto a quella del Consiglio, che godeva di una certa centralità nel sistema antecedente alla riforma. Ai sensi dell ultimo comma dell art. 126 Cost., infatti, nel caso in cui il Presidente eletto a suffragio universale diretto venga meno, per sfiducia, rimozione, impedimento permanente, morte, dimissioni, anche la Giunta regionale è obbligata alle dimissioni ed il Consiglio allo scioglimento. Il Presidente, eletto contestualmente al Consiglio, si trova ad esso collegato da un rapporto di fiducia che è insieme presupposto (la nomina della Giunta non è soggetta ad approvazione consiliare, né l assunzione della carica da parte del Presidente è subordinata ad un voto espresso di fiducia) e condizionante, in quanto la mozione di sfiducia approvata dal Consiglio a maggioranza assoluta determina le dimissioni della Giunta e lo scioglimento dello stesso organo assembleare (principio simul stabunt simul cadent). 2 2 M. Ruotolo, Le autonomie territoriali, in F. Modugno (a cura di) Lineamenti di diritto pubblico, Torino 2009, p di 11

6 Il principio simul stabunt simul cadent assicura la stabilità dei governi regionali, creando un disincentivo ai Consiglieri regionali a sfiduciare il Presidente, e la loro legittimazione derivante dalla diretta scelta popolare e non solo da accordi tra partiti. Il principio inoltre, implicando il rinvio ad elezioni anticipate in caso di venir meno del Presidente, assicura la contestualità delle elezioni al fine di garantire che Presidente della Giunta regionale e Consiglio siano dello stesso colore politico, onde evitare la coabitazione di due schieramenti diversi. I rapporti tra Coniglio e Presidente della Regione sono dunque improntati alla forma di governo neoparlamentare. 3 Ai sensi dell art. 126 Cost., i Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da un quinto dei suoi componenti e votata per appello nominale a maggioranza assoluta dei suoi componenti. L approvazione della mozione comporta le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale. Tale forma di governo, in quanto prevista dalla Costituzione, deve essere necessariamente adottata negli statuti regionali che intendano optare per l elezione diretta del presidente della Regione. In altri termini la Costituzione lascia libera la scelta statutaria (che può anche discostarsi dall elezione diretta del Presidente), ma qualora essa opti per un Presidente eletto con suffragio universale diretto bisogna rispettare il principio simul stabunt simul cadent e più n generale gli articolo 122 e 126. Lo statuto della Regione Calabria, che aveva provato a ripristinare una qualche forma di controllo del Consiglio sul Presidente, introducendo la figura di un vice- Presidente che potesse subentrare al venir meno della figura presidenziale, lasciando dunque in carica il Consiglio, è stato impugnato dal Governo ed è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 2/ R. Bin e G. Pitruzzella, op. cit. 6 di 11

7 4 Il sistema di elezione del Presidente della Giunta e dei consiglieri regionali. L art. 122 comma 1 Cost., attribuisce alla legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica che determina anche la durata degli organi elettivi, il compito di disciplinare il sistema di elezione ed i casi di ineleggibilità ed incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali. In realtà, quanto all incompatibilità è lo stesso art. 122 ad escludere al secondo comma la compatibilità tra a carica di consigliere regionale o membro della giunta regionale da un lato e membro delle Camere del Parlamento, dei Parlamento europeo o di altro Consiglio o giunta regionale, dall altro. E poi subentrata la legge n. 164/2004 a delineare i principi fondamentali concernenti il sistema di elezione ed i casi di ineleggibilità de Presidente e degli altri componenti nella Giunta, nonché dei consiglieri regionali. Quanto al sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale e dei consiglieri regionali, dunque, la potestà legislativa regionale dovrà ispirarsi ai seguenti principi fondamentali dettati dalla legge statale n. 164/2004: 1. Individuazione di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale ma assicuri nel contempo la rappresentanza delle minoranze; 2. Contestualità dell elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale. Nel caso in cui lo Statuto non opti per l elezione diretta del Presidente, previsione di termini temporali tassativi e non superiori a novanta giorni per l elezione del Presidente e per la nomina degli altri componenti della Giunta. 3. Divieto di mandato imperativo. 4 In attesa che entrino in vigore i nuovi statuti regionali e le nuove leggi elettorali, l art. 5 della legge Cost. n. 1/1999 disciplina una fase transitoria. Essa prevede che si applichi la legge elettorale n. 43 del 1995 con alcune modifiche suggerite dall art. 5: sono candidati alla Presidenza della Regione i capilista delle liste regionali; è proclamato presidente della Giunta regionale il 4 M. Ruotolo, Le autonomie territoriali, in F. Modugno (a cura di) Lineamenti di diritto pubblico, Torino 2009, p di 11

8 candidato che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale; il Presidente della giunta è membro del Consiglio regionale, così come il candidato alla carica di Presidente della Giunta che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del vincitore. Entro 10 giorni dalla proclamazione, il Presidente nomina i componenti della Giunta, se il Consiglio approva la mozione di sfiducia entro tre mesi si procede all indizione di nuove elezioni del Consiglio regionale. Il sistema elettorale disciplinato dalla legge n. 43/1995 è di tipo proporzionale, con premio di maggioranza e soglia di sbarramento (del 3 % su scala provinciale e 5% su scala regionale). In realtà i quattro quinti dei consiglieri vengono eletti con il metodo proporzionale, mentre il restante quinto è assegnato alla lista più votata a livello regionale (trattasi di una lista bloccata, in quanto l elettore non può esprimere alcuna preferenza in merito ai candidati). 8 di 11

9 5 La forma di governo degli enti locali La forma di governo degli enti locali si fonda sull elezione diretta del Sindaco e del presidente della Provincia, come attualmente predisposto dal capo III, titolo III del d.lgs. n. 267/2000. La materia legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane è di competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117 comma 2, lett. p. Cost.). Gli enti locali, dunque, godono di meno autonomia rispetto alle Regioni in materia elettorale. Sono organi del Comune e della Provincia, il Sindaco (o Presidente della Provincia), la Giunta ed il Consiglio, che è eletto contestualmente al Sindaco (o Presidente della Provincia) ogni cinque anni. Esso è organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo, ed ha il potere di adottare atti fondamentali tra cui lo Statuto. La Giunta è l organo esecutivo con competenze residuali, ossia con competenza sulle materie non espressamente attribuite dalla legge o dallo statuto ad altri organi. La composizione è variabile in quanto il numero dei componenti della Giunta (assessori) è stabilito dagli statuti entro i imiti fissati dalla legge. Gli assessori sono nominati e possono essere revocati dal Sindaco e dal Presidente della Provincia. Ai sensi dell art. 50 del d.lgs. n. 267/2000, al Sindaco ed al Presidente della Provincia, in quanto organi di vertice dell amministrazione comunale e provinciale, è assegnata la direzione politico amministrativa dell ente e l espletamento delle funzioni statali e regionali che vengono delegate al Comune o alla Provincia. Anche nella forma di governo degli enti territoriali vige il principio simul stabunt simul cadent. Infatti i Consigli provinciali o comunali possono approvare, per appello nominale e con maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio, una mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco (o del presidente della Provincia). Questo tuttavia comporta lo scioglimento del Consiglio, disposto con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro degli interni (esso può essere disposto anche per atti contrari alla Costituzione, o quando il bilancio non sia approvato nei termini, o per fenomeni di infiltrazione di tipo mafioso). Il principio simul stabunt simul cadent opera anche in caso di dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, morte e dimissioni contestuali di più della metà dei consiglieri. 9 di 11

10 6 Il sistema per l elezione del Sindaco e del Consiglio comunale e del Presidente della Provincia e dei consiglieri provinciali Vi è un profonda differenza tra la disciplina del sistema elettorale per Comuni con popolazione inferiore o superiore ai abitanti. Nei comuni con meno di abitanti, ogni candidato alla carica di Sindaco deve essere collegato ad una lista di candidati alla carica di consigliere comunale. L elettore esprime un voto congiunto per il Sindaco e per uno dei candidati presenti nella lista collegata. Le elezioni si svolgono in un unico turno in quanto è eletto Sindaco il candidato che ha ottenuto la maggioranza relativa, ossia il maggior numero di voti. La lista collegata al sindaco ottiene i due terzi dei seggi del consiglio, mentre il resto dei seggi è diviso proporzionalmente tra le altre liste. A differenza dei Comuni con meno di abitanti, in quelli con più di abitanti il candidato a Sindaco può essere collegato anche a più liste, l elettore può esprimere due preferenze, una per il Sindaco ed una per la lista, potendo anche esprimere un voto disgiunto, cioè votare per un candidato sindaco e votare una lista ad esso non collegata. Un altra differenza è che eletto sindaco chi ottiene la maggioranza assoluta, e non relativa, dei voti validi. Se quest ipotesi non si verifica, si effettua il ballottaggio tra i due più votati, i quali possono collegarsi anche ad altre liste che hanno partecipato al primo turno elettorale. Nel secondo turno è eletto il candidato che ottiene più voi. Il 60 % dei seggi del Consiglio comunale va alle liste collegate al candidato Sindaco vincitore secondo il cosiddetto premio di maggioranza, a meno che una lista o un gruppo di liste non collegate al vincitore abbia ottenuto al primo turno oltre il 50 % dei voti. Ove il Sindaco sia però eletto al primo turno, il suddetto premio non scatta se le liste collegate al sindaco non abbiano ottenuto almeno il 40 % dei voti validi. Il resto dei seggi è diviso tra le altre liste in modo proporzionale ai voti ricevuti, ma esiste una clausola di sbarramento che esclude le liste che non abbiano raggiunto al primo turno il 3% dei voti validi. Il sistema di elezione del Presidente della Provincia e dei consiglieri provinciali segue il modello previsto per i Comuni con più di abitanti. Tra le differenze, vi è quella che non è possibile esprimere il voto disgiunto. 10 di 11

11 Bibliografia Bartole S., Collaborazione e sussidiarietà nel nuovo ordinamento regionale, in Le Regioni, Bertolino, G., Il principio di leale collaborazione nel policentrismo dello Stato costituzionale, Torino, Bin, R., G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale. Dopo le riforme, Bologna, Bin, R. e G. Pitruzzella, Diritto Pubblico, Torino, Giappichelli, D Atena, A., La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l Unione europea, in Rassegna Parlamentare, Groppi, T. e M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Giappichelli, Luciani, M., L autonomia legislativa, in Le Regioni, Mangiameli, S., Aspetti problematici della forma di governo e della legge elettorale regionale, in Le Regioni, Ruotolo, R. Le autonomie territoriali, in F. Modugno (a cura di) Lineamenti di diritto pubblico, Torino di 11