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1 Compendio di Stefano Minieri Contabilità di Stato e degli enti pubblici La gestione del bilancio e l attività negoziale delle pubbliche amministrazioni Aggiornato ai decreti di armonizzazione dei conti pubblici (D.Lgs. 94/2011 e 118/2011), alla riforma dei controlli di regolarità contabile (D.Lgs. 123/2011) La riforma dell art. 81 Cost. (pareggio di bilancio)

2 Copyright 2012 by Maggioli S.p.A. Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A. Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001: Santarcangelo di Romagna (RN) Via del Carpino, 8 Tel. 0541/ Fax 0541/ clienti.editore@maggioli.it Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. Sul sito sono disponibili aggiornamenti normativi e giurisprudenziali nonché materiali didattici integrativi Il Capitolo 1 della Parte Seconda, il Capitolo 1 della Parte Quarta e il Capitolo 2 della Parte Quinta sono stati curati da Lilla Laperuta. Il Capitolo 1 della Parte Quinta è di Biancamaria Consales. Finito di stampare nel mese di gennaio 2012 dalla Litografia Titanlito s.p.a. Dogana (Repubblica di San Marino)

3 Indice generale Parte Prima I bilanci dello Stato Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative 1.1 Oggetto di studio e rapporti con altre discipline... pag Dalla contabilità di Stato alla contabilità pubblica...» Le fonti normative della contabilità pubblica: la Costituzione...» L articolo 23: la riserva di legge in materia tributaria.» L articolo 81 e i principi in materia di bilancio dello Stato...» Gli articoli 100 e 103: la Corte dei conti...» L articolo 119 e il federalismo fiscale...» La riforma dell art. 81: il pareggio di bilancio in Costituzione...» Il nuovo art. 81 Cost...» L equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.)...» Le modifiche nei rapporti con gli enti territoriali (artt. 117 e 119 Cost.)...» La legislazione ordinaria in materia di bilanci pubblici.» La legge di contabilità generale dello Stato ed il suo regolamento attuativo...» La Legge 5 agosto 1978, n. 468 e la L. 362/1988: la nascita della Legge finanziaria...» La riforma Ciampi (L. 94/1997) e la L. 208/ » La legge 196/2009 di riforma della contabilità e finanza pubblica...» La nuova governance economica dell UE, il semestre europeo e la L. 39/ » Le fonti normative positive per gli enti pubblici...» L armonizzazione dei bilanci pubblici...» Le Regioni...» Gli enti locali...» 49

4 4 Indice generale Gli enti pubblici istituzionali... pag Altri enti...» 51 Capitolo 2 I bilanci pubblici: caratteristiche, classificazioni e principi 2.1 Tipologie di bilancio...» Bilancio preventivo e consuntivo...» Bilancio di cassa e bilancio di competenza...» Bilancio finanziario e bilancio economico...» I principi del bilancio...» Principio dell annualità...» Principio dell integrità...» Principio dell universalità...» Principio dell unità...» I principi di veridicità, pubblicità, specificazione...» Il pareggio del bilancio e i vincoli europei...» Ulteriori principi e postulati dei bilanci pubblici...» Gli IPSAS...» 70 Capitolo 3 La decisione di bilancio 3.1 Il processo di bilancio...» La definizione di operatore pubblico: settore statale, settore pubblico...» Il Documento di economia e finanza (DEF)...» La prima sezione del DEF: il Programma di stabilità..» La seconda sezione del DEF...» La terza sezione del DEF: il Programma nazionale di riforma...» Presentazione del DEF...» La Nota di aggiornamento...» La manovra di finanza pubblica e la programmazione triennale...» Il bilancio di previsione...» Il progetto di bilancio annuale...» Il quadro generale riassuntivo...» Il bilancio pluriennale...» La Legge di stabilità...» Il contenuto della Legge finanziaria dalla L. 468/1978 alla L. 208/ » La Legge di stabilità nella L. 196/ » 102

5 Indice generale I disegni di legge collegati... pag L approvazione parlamentare: la sessione di bilancio.» Il contenuto del bilancio...» Lo stato di previsione delle entrate e gli stati di previsione delle spese...» Il completamento della riforma del bilancio...» 113 Capitolo 4 La gestione del bilancio 4.1 Il sistema giuridico delle entrate...» L accertamento...» La riscossione...» Il versamento...» Il regime giuridico delle spese...» L impegno...» La liquidazione...» L ordinazione...» Il pagamento...» I residui attivi e passivi...» Variazioni del bilancio...» L assestamento del bilancio dello Stato...» Le variazioni amministrative del bilancio...» La gestione di tesoreria...» 128 Capitolo 5 La rendicontazione 5.1 Il rendiconto generale dello Stato...» Funzioni...» Il conto del bilancio...» Il conto del patrimonio...» La formazione del rendiconto...» La parificazione...» L approvazione parlamentare...» I rendiconti speciali: conti amministrativi e conti giudiziali...» La contabilità analitica per centri di costo...» 140

6 6 Indice generale Parte Seconda La gestione patrimoniale e i contratti Capitolo 1 I beni pubblici 1.1 Nozione di bene pubblico... pag I beni demaniali...» Nozione...» Il demanio necessario...» Il demanio accidentale...» Il demanio di Regioni ed enti locali...» Generalità...» Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice Civile...» Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs. 85/2010)...» La disciplina giuridica...» Nozioni introduttive...» Acquisto e perdita della demanialità...» I beni patrimoniali disponibili...» I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico...» La tutela dei beni pubblici...» La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico...» 156 Capitolo 2 I contratti della P.A. 2.1 L attività di diritto privato della P.A. Limiti all attività negoziale...» L evidenza pubblica...» Il referente normativo...» La ratio dell evidenza pubblica...» Le fasi dell evidenza pubblica...» L influenza del diritto europeo...» Fonti normative...» La nozione europea di appalto pubblico...» L affidamento in house...» I contratti di partenariato pubblico-privato...» Inquadramento generale...» La concessione di servizi...» 174

7 Indice generale Le concessioni di lavori... pag Il project financing...» I contratti atipici...» Inquadramento generale...» Il leasing in costruendo...» Il contratto di sponsorizzazione...» Il contratto di tesoreria...» Il contratto di brokeraggio...» 182 Capitolo 3 Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di forniture e di servizi 3.1 Il Codice dei Contratti pubblici...» L ambito di applicazione...» L ambito soggettivo...» L ambito oggettivo...» Le fasi delle procedure di affidamento...» L attività di programmazione...» La determina a contrarre...» Soggetti ammessi alle gare...» I requisiti di partecipazione...» Introduzione...» Le cause di esclusione dalle gare...» La capacità economica, finanziaria e tecnica...» La pubblicità delle procedure: bandi, avvisi, inviti...» Le procedure di scelta del contraente...» Procedure aperte, ristrette, negoziate...» Le nuove procedure...» La gara...» Criteri di aggiudicazione...» Le offerte anomale...» L aggiudicazione provvisoria e l aggiudicazione definitiva...» La stipula del contratto...» L esecuzione del contratto...» Il direttore dei lavori...» Le varianti in corso d esecuzione...» Le modifiche temporali...» Il collaudo: la verifica di conformità per forniture e servizi...» Il contenzioso...» Introduzione...» 207

8 8 Indice generale La transazione... pag L accordo bonario...» L arbitrato...» Rimedi giurisdizionali...» 211 Capitolo 4 Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di lavori 4.1 L ambito di applicazione oggettivo e soggettivo...» La programmazione dei lavori pubblici...» La progettazione dei lavori pubblici...» Il sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici: le SOA...» La direzione dei lavori...» Le varianti in corso d opera...» Il collaudo di lavori pubblici...» Appalti di lavori sotto la soglia comunitaria...» Lavori in economia...» 221 Parte Terza L ordinamento contabile degli altri enti pubblici Capitolo 1 L ordinamento contabile delle Regioni 1.1 L ordinamento contabile delle Regioni a Statuto ordinario: il decreto legislativo 76/ » L armonizzazione dei bilanci pubblici: il decreto legislativo 118/ » Gli strumenti di programmazione e di bilancio...» Il bilancio di previsione annuale...» Il bilancio pluriennale...» L approvazione del bilancio...» L articolazione del bilancio regionale...» Classificazione delle entrate...» Classificazione delle spese...» Il quadro generale riassuntivo...» La gestione del bilancio...» Assestamento e variazioni del bilancio...» Impegni e pagamento delle spese...» Il rendiconto generale...» L ordinamento contabile delle Regioni a Statuto speciale...» 237

9 Indice generale Fonti normative e principi... pag Contabilità e Statuti speciali: Regione Sicilia...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Sardegna...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Trentino-Alto Adige...» Contabilità e Statuti speciali: Regione Valle d Aosta..» Contabilità e Statuti speciali: Regione Friuli-Venezia Giulia...» 239 Capitolo 2 Contabilità e bilancio degli enti locali 2.1 Fonti normative e ordinamento contabile degli enti locali...» Cronologia delle fonti...» L armonizzazione dei bilanci...» I principi contabili per gli enti locali emanati dall Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali...» La programmazione e gli strumenti contabili...» Il sistema di bilancio: la programmazione di mandato...» La relazione previsionale e programmatica...» Il bilancio annuale di previsione...» Il bilancio pluriennale...» Gli allegati al bilancio di previsione...» Il piano esecutivo di gestione...» La gestione del bilancio...» Fasi dell entrata: accertamento, riscossione e versamento...» Fasi della spesa...» Il rendiconto di gestione...» Il rendiconto della gestione...» Il conto del bilancio...» Il conto economico...» Il conto del patrimonio...» 255 Capitolo 3 Il bilancio degli enti parastatali 3.1 Definizione e disciplina del parastato: la Legge n. 70/ » La normativa contabile: il D.P.R. 97/ » 259

10 10 Indice generale La normativa contabile: il D.P.R. 91/ pag I principi contabili generali...» Il bilancio di previsione...» Il preventivo finanziario...» Il quadro generale riassuntivo ed il preventivo economico...» Allegati al bilancio di previsione...» Il rendiconto generale...» Il conto di bilancio...» Il conto economico...» Lo stato patrimoniale...» La nota integrativa...» 270 Capitolo 4 La contabilità degli altri enti pubblici: università, istituzioni scolastiche, Camere di commercio e ASL 4.1 L ordinamento contabile delle università...» Il bilancio delle università...» Il bilancio di previsione...» Le scritture contabili per la gestione del bilancio...» Il conto consuntivo...» Nuove prospettive di cambiamento: il D.L. 112/2008 e la L. 240/ » L autonomia finanziaria e contabile delle istituzioni scolastiche...» Il Programma annuale...» La gestione del Programma...» Il conto consuntivo...» Le Camere di commercio...» La programmazione pluriennale e il preventivo economico annuale...» La gestione del bilancio...» La rilevazione dei risultati della gestione...» L ordinamento contabile delle Aziende Sanitarie Locali...» 287 Parte Quarta Il sistema dei controlli Capitolo 1 I controlli interni 1.1 Nozione e funzione di controllo...» 293

11 Indice generale Le tappe normative della riforma dei controlli interni. pag La riforma dei controlli interni: il D.Lgs. 286/ » Il controllo di regolarità amministrativa e contabile..» Il controllo di gestione...» La valutazione della dirigenza...» Il nuovo sistema di valutazione...» Gli strumenti di incentivazione...» La responsabilità dirigenziale...» L attività di valutazione e controllo strategico...» Funzionalità del controllo strategico...» L intervento della Legge finanziaria » I controlli della Ragioneria Generale dello Stato...» La struttura ed i compiti istituzionali...» La riforma del controllo di regolarità amministrativa e contabile: il D.Lgs. 123/ » Il controllo preventivo degli uffici di ragioneria...» Il controllo successivo...» L analisi e la valutazione della spesa...» 314 Capitolo 2 I controlli esterni 2.1 La Corte dei conti...» Il controllo preventivo di legittimità...» Il controllo successivo sulla gestione...» Il controllo sugli enti sovvenzionati...» Controlli con funzione referente...» 327 Parte Quinta Le responsabilità nella P.A. e le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti Capitolo 1 La responsabilità della P.A. verso i terzi 1.1 Le forme di responsabilità...» La responsabilità civile...» La responsabilità della P.A. nella Costituzione...» La nuova responsabilità della P.A. nello Stato di diritto..» La natura della responsabilità della P. A.: diretta o indiretta?...» Le tipologie della responsabilità civile...» La responsabilità precontrattuale...» 335

12 12 Indice generale La responsabilità contrattuale... pag La responsabilità extracontrattuale...» La responsabilità penale...» Definizione...» I singoli reati propri...» 338 Capitolo 2 La responsabilità dei dipendenti verso la P.A. 2.1 Principi generali...» Le nuove fattispecie di illecito disciplinare...» Le nuove fattispecie di illecito in materia penale...» La responsabilità penale...» La responsabilità erariale...» Il procedimento disciplinare...» La diversificazione dei regimi...» Le fasi del procedimento...» Il mancato esercizio o la decadenza dell illecito disciplinare...» Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.» 347 Capitolo 3 La responsabilità patrimoniale e le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica 3.1 La responsabilità amministrativa...» Definizione...» Gli elementi costitutivi...» Le caratteristiche della responsabilità amministrativa.» La responsabilità contabile...» La Corte dei conti: i caratteri della sua giurisdizione..» Il giudizio di responsabilità...» Il giudizio di conto...» La giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni...» 357

13 Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative La riforma dell art. 81: il pareggio di bilancio in Costituzione A seguito della crisi finanziaria che, nel corso del 2011, ha coinvolto gli Stati dell area dell euro, da più parti si è sottolineata la necessità di introdurre nella carta costituzionale norme più stringenti al fine di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica che discendono dall appartenenza dell Italia all Unione europea. Sull esempio di analoghe misure prese da altri Stati (Germania, 2009; Francia, 2011; Spagna, 2011), si è perciò deciso di costituzionalizzare le regole europee di bilancio e di introdurre anche nella nostra carta costituzionale il vincolo della disciplina di bilancio. In effetti, in molti hanno sottolineato come l articolo 81 della Costituzione, nella sua attuale formulazione, non abbia impedito una forte crescita del debito pubblico nazionale; di qui la presentazione di diversi disegni di legge costituzionale di modifica dell art. 81, tutti confluiti (nell autunno 2011) in un unico disegno di legge costituzionale approvato in prima lettura dalla Camera (il 30 novembre 2011) e dal Senato (il 15 dicembre 2011). Come noto, l art. 138 della carta costituzionale prevede per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali una procedura rinforzata (devono essere approvate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi e sono sottoposte a referendum confermativo se nella seconda votazione non sono state approvate con la maggioranza dei due terzi). Riteniamo perciò utile, nelle more dell approvazione e dell entrata in vigore (esercizio finanziario 2014: art. 6 della L. cost.) di tale riforma della carta costituzionale, delinearne i principali caratteri. Il progetto di legge costituzionale introduce nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall ordinamento europeo. Le modifiche della proposta di legge intervengono novellando gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione e incidono sulla disciplina di bilancio dell intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane). Forniamo di seguito un raffronto fra le due versioni del testo costituzionale, prima e dopo l intervento di riforma.

14 32 Parte Prima I bilanci dello Stato Costituzione vigente Progetto di legge di riforma costituzionale Articolo 81 Articolo 81 Lo Stato, assicura l equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo pre- legge il bilancio e il rendiconto con- Le Camere ogni anno approvano con sentati dal Governo. suntivo presentati dal Governo. L esercizio provvisorio del bilancio Identico. non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per far- maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. vi fronte. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

15 Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative 33 Articolo 97 Articolo 97 I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione. Nell ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l ordinamento dell Unione europea, assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Identico. Identico. Identico. Articolo 117 Articolo 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (...) (...) e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; (...) (...) Identico. Identico. e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;

16 34 Parte Prima I bilanci dello Stato Articolo 119 Articolo 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonopolitane e le Regioni hanno autono- I Comuni, le Province, le Città metromia finanziaria di entrata e di spesa. mia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci e concorrono ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse Identico. autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di de- Identico. stinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai Identico. commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, Identico. per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

17 Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative 35 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti Il nuovo art. 81 Cost. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. 1. L equilibrio fra entrate e uscite al netto del ciclo (comma 1) Il nuovo art. 81 sancisce, al primo comma, il principio del «pareggio di bilancio», in base al quale lo Stato assicura l equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi avverse o favorevoli del ciclo economico. La norma costituzionalizza per lo Stato la regola dell equilibrio di bilancio al netto del ciclo, principio che si ispira alle vigenti regole europee (cosiddetto Patto di stabilità) che adottano, quale parametro di riferimento, un saldo al netto del ciclo e delle una tantum. Il riferimento ad entrambe le fasi del ciclo economico sembra introdurre un criterio di compensazione ciclica tra avanzi e disavanzi di bilancio: se, per quanto concerne le fasi avverse del ciclo, il bilancio potrà esporre situazioni di deficit congiunturale, nelle fasi favorevoli del ciclo sembrerebbe possibile prospettare deroghe al principio dell equilibrio di bilancio al fine di evidenziare l emersione di posizioni di avanzo. La disposizione in esame va letta congiuntamente a quanto previsto all articolo 2 (di modifica dell art. 97 Cost.), in relazione al complesso delle amministrazioni pubbliche, e all articolo 4 (di modifica dell art. 119 Cost.) per le autonomie territoriali: sia le une che le altre assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Solo allo Stato, però, è riservata la possibilità di avere disavanzi nominali (e quindi ricorrere all indebitamento) nelle fasi avverse del ciclo. Si badi, inoltre, che la legge di contabilità (art. 10, comma 1, lettera L. 196/2009) già prevede che il Documento di Economia e Finanza (DEF) indichi gli obiettivi strutturali per la P.A. (cioè al netto degli effetti del ciclo e delle misure una tantum), i valori program-

18 36 Parte Prima I bilanci dello Stato matici (nominali) e la loro articolazione per sottosettori: il nuovo art. 81 Cost. aggiunge solo l obbligo che gli obiettivi strutturali per la P.A. siano posti pari a zero. 2. Il ricorso all indebitamento (comma 2) Il secondo comma dell art. 81 reca la disciplina delle possibili deroghe alla regola generale del pareggio, stabilendo che il ricorso all indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali. Il comma prefigura quindi due diverse deroghe al divieto di indebitamento: una prima, legata ad una fase negativa del ciclo economico secondo quanto già affermato nel comma 1; una seconda, da considerarsi quale clausola di salvaguardia (cd. escape clause, analogamente a quanto previsto in Germania e Spagna); l introduzione di regole rigide che impediscano il ricorso all indebitamento potrebbe, infatti, rivelarsi paralizzante al verificarsi di circostanze eccezionali poiché limiterebbe gli strumenti di reazione; d altra parte, appare opportuno sottoporre una tale possibile deroga al principio generale a ben precisi limiti. Per rendere effettivamente straordinario il ricorso all indebitamento in quest ultimo caso, si dispone che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli eventi eccezionali al verificarsi dei quali è consentito il ricorso all indebitamento sono individuati dal successivo articolo 5, comma 1, lettera d) della legge costituzionale, laddove vengono specificati i contenuti della apposita legge a procedura rafforzata che dovrà essere approvata entro il 28 febbraio 2013; a titolo esemplificativo, tali eventi eccezionali possono consistere in gravi recessioni economiche, crisi finanziarie, gravi calamità naturali. 3. La copertura finanziaria delle leggi (comma 3) Il nuovo comma 3 sostanzialmente ribadisce il principio della copertura finanziaria delle leggi (contenuto nel vigente quarto comma dell articolo 81) in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte. Si badi che, rispetto alla precedente versione, il nuovo testo si riferisce ad «ogni legge» e non ad ogni «altra» legge, ove «altra» va inteso come «ogni legge diversa dalla legge di bilancio».

19 Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative 37 Nella carta costituzionale del 1948 manca un esplicito obbligo di copertura per la legge di bilancio a causa della sua natura di legge formale con la quale non è possibile stabilire nuovi tributi o nuove spese; il testo del 1948 opera quindi una distinzione tra: leggi di bilancio, che non innovano l ordinamento, ma recepiscono gli effetti delle norme vigenti, fissando, per ciascun esercizio finanziario, le conseguenti previsioni di spesa e di entrata: le «altre leggi», che possono invece modificare tali previsioni. A queste leggi viene tuttavia richiesto di non alterare i saldi complessivi fissati con le leggi di bilancio e di provvedere quindi, nell ipotesi in cui prevedano nuove o maggiori spese, ad indicare i mezzi finanziari per farvi fronte. La nuova formulazione proposta dal disegno di legge in esame appare quindi volta a estendere l obbligo di copertura finanziaria alle leggi di bilancio. Inoltre, il nuovo testo dispone che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri (e non più «spese») provveda ai mezzi per farvi fronte, anziché indicare i mezzi stessi. La sostituzione del termine «spese» con «oneri» recepisce quanto si è già affermato nella prassi applicativa dell art. 81, quarto comma, della Costituzione, vale a dire la sostanziale assimilazione delle «nuove o maggiori spese» alle «minori entrate» ai fini dell applicazione delle procedure di verifica dell impatto sui saldi di finanza pubblica e di congruità dei mezzi di copertura. Sia le variazioni sul lato delle entrate sia quelle sul lato della spesa, allorquando determinino effetti peggiorativi dei predetti saldi, sono quindi identificati nella categoria degli «oneri» da sottoporre a copertura. Ancora sul piano delle modifiche testuali, rispetto alla originaria formulazione dell art. 81, quarto comma, si rileva l introduzione del termine «provvede» per definire l obbligo di reperimento dei mezzi di copertura, in luogo dell espressione «deve indicare» riprodotta nel testo vigente: una modifica volta a rafforzare il principio della copertura finanziaria delle singole leggi di spesa. 4. La cadenza annuale del bilancio (comma 4) Il nuovo quarto comma dell articolo in 81 riproduce, nella sostanza, il primo comma del vigente articolo 81 della Costituzione. Unica differenza rispetto al testo originario, si parla di bilancio (al singolare) e non più di bilanci: la nuova formulazione sembrerebbe tesa a superare taluni dubbi interpretativi formulati in passato su questo punto specifico della norma costituzionale, che sembrava porsi in contrasto con il principio dell unitarietà del bilancio. 5. L esercizio provvisorio (comma 5) Il quinto comma del novellato art. 81 Cost. riproduce senza modifiche il secondo comma del vigente articolo 81, che ha costituzionalizza-

20 38 Parte Prima I bilanci dello Stato to l istituto dell esercizio provvisorio del bilancio, disponendo che esso «non può essere concesso se non per legge e periodi non superiori complessivamente a quattro mesi». 6. Il rinvio alla legge di contabilità (comma 6) Il sesto comma del novellato art. 81 Cost. demanda ad una apposita legge, oggetto di approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il compito di stabilire il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. Il successivo art. 5 della legge di revisione costituzionale elenca con maggior dettaglio il contenuto di tale legge: le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; l accertamento delle cause (variamente articolate) degli scostamenti rispetto alle previsioni; la fissazione del limite massimo degli scostamenti negativi cumulati al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; l identificazione dei casi (gravi recessioni economiche, le crisi finanziarie e le gravi calamità naturali) in cui è possibile derogare al divieto di indebitamento per il verificarsi di eventi eccezionali; l introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; l istituzione presso le Camere di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell osservanza delle regole di bilancio; le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. La legge deve essere approvata entro il 28 febbraio 2013 (si ricordi che, art. 6, le disposizioni della legge di revisione costituzionale si applicano a decorrere dall esercizio finanziario relativo all anno 2014). Per la sua approvazione l art. 81, comma 6 novellato prevede espressamente una maggioranza qualificata (maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera). Si tratta di uno dei pochi casi in cui la Costituzione dispone una procedura rafforzata: in materia di amnistia e indulto (art. 79) e di forme e condizioni particolari di autonomia regionale (art. 116 terzo comma); a tali previsioni si

21 Capitolo 1 La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative 39 aggiunge la fattispecie prevista dall art. 11 della L. cost. 3/2001, mai attuata. La riforma costituzionale prefigura pertanto una legge rafforzata, di cui però occorrerà valutare i rapporti con le altre fonti normative L equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.) L art. 2 della legge di revisione costituzionale introduce, all art. 97 della Costituzione, un comma aggiuntivo in base al quale le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l ordinamento europeo, assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. La modifica dell articolo 97 ha anzitutto la funzione di generalizzare l obbligo di equilibrio di bilancio, rendendolo valido per tutte le pubbliche amministrazioni della Repubblica, non solo quelle immediatamente riconducibili allo Stato (vincolato mediante la revisione dell art. 81) o le autonomie territoriali (vincolate mediante la revisione dell art. 119). Anche in questo caso, la disposizione richiede alle pubbliche amministrazioni di assicurare l equilibrio dei bilanci ma, oltre a ciò si richiede la sostenibilità del debito pubblico (vale a dire, assicurare nel tempo la sua solvibilità) Le modifiche nei rapporti con gli enti territoriali (artt. 117 e 119 Cost.) Gli articoli 3 e 4 della legge di revisione costituzionale intervengono in materia di finanza delle autonomie territoriali. In particolare, l art. 3 opera uno spostamento di competenza, attribuendo la materia armonizzazione dei bilanci pubblici alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e)) e non più come nel riparto vigente alla competenza concorrente (art. 117, terzo comma). L articolo 4 modifica il primo e il sesto comma dell articolo 119 della Costituzione. Con il primo intervento si precisa che l autonomia finanziaria degli enti territoriali diversi dallo Stato è affiancata dalla regola di equilibrio tra entrate e spese (principio già affermato per il complesso delle pubbliche amministrazioni dall art. 97 e per lo Stato dall art. 81), nonché che tali enti concorrono ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. Il rinvio ai vincoli derivanti dal cd. «Patto di stabilità e crescita» riecheggia la «coerenza con l ordinamento dell Unione europea» di cui al nuovo

22 40 Parte Prima I bilanci dello Stato art. 97 Cost. mentre non è prevista analoga disposizione per il bilancio dello Stato dall art. 81. Il periodo aggiunto al sesto comma dell art. 119 pone quali ulteriori condizioni per l indebitamento delle Autonomie territoriali (oltre alla finalità di finanziare spese di investimento): la contestuale definizione di piani di ammortamento e che «per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l equilibrio di bilancio». Le due nuove condizioni poste al debito, pur in presenza della possibilità di indebitamento del singolo ente, confermano il rispetto del principio del pareggio, ma su due diversi piani: quello intertemporale, a livello dello stesso singolo ente (definendo il piano di ammortamento, l ente garantisce l equilibrio totale sul complesso del periodo dato) e quello interterritoriale (il debito è possibile solo se è compensato dall equilibrio dell aggregato regionale di cui l ente fa parte). 1.5 La legislazione ordinaria in materia di bilanci pubblici L art. 81 della Costituzione rappresenta la principale fonte normativa per il bilancio dello Stato; ad esso si aggiungono le norme di legislazione ordinaria, vale a dire: la legge di contabilità generale dello Stato (Regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440) ed il suo regolamento attuativo (Regio decreto 23 maggio 1924, n. 827); la legge 5 agosto 1978, n. 468, che è stata dapprima oggetto di numerosi interventi normativi ad opera della L. 362/1988 e della L. 94/1997 ed infine abrogata dalla L. 196/2009, legge di contabilità e finanza pubblica, che ha radicalmente innovato il processo di bilancio La legge di contabilità generale dello Stato ed il suo regolamento attuativo L attuale assetto contabile trova fondamento giuridico nella normativa del 1923, che costituisce ancora l asse portante del regime giuridico cui è sottoposta l attività finanziaria dello Stato e degli enti pubblici. Il regime normativo dettato dal Regio decreto 18 novembre 1923, n e dal suo regolamento attuativo (Regio decreto 23 maggio 1924, n. 827) ha a lungo retto la disciplina di bilancio dello Stato: esso infatti è rimasto sostanzialmente immutato fino alla prima parziale riforma della