L applicazione della legge n. 190/2012 (cd anticorruzione) Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco

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1 L applicazione della legge n. 190/2012 (cd anticorruzione) Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco 1

2 Dott. Arturo Bianco Esperto in gestione delle risorse umane Già presidente Anci Sicilia, già componente la presidenza nazionale Anci, già dirigente Ancitel Autore di numerosi volumi, tra cui Formulario sui controlli interni (Cel editore, anno 2014), La gestione del personale negli enti locali (Cel editore 2012), La gestione associata dopo il DL n. 95/2012 (Maggioli editore 2012), La manovra finanziaria 2014 (Cel editore 2014) 2

3 La normativa Le finalità Il contesto Un insieme coordinato: Legge n. 190/2012, DLgs n. 33/2013, Dlga n. 39/2013, DPR n. 62/2013 Interventi di prevenzione ed interventi sulle norme penali Istituzione dell Autorità Nazionale Anti Corruzione 3

4 I procedimenti amministrativi Scelta del legislatore di assegnare un notevole rilievo Insieme di disposizioni che vanno in questa direzione Dirigente sostituto, tempi medi, risarcimento per i ritardi Il risarcimento (DL n. 69/2013) 4

5 Il termine di conclusione dei procedimenti/1 Obbligo per tutte le PA di verifica dei tempi medi di conclusione dei procedimenti amm.vi e pubblicazione degli esiti sul sito internet (Dlgs n. 33/2013) Obbligo di monitoraggio del rispetto dei termini rafforzato per i procedimenti relativi alle attività a più elevato rischio di corruzione 5

6 Il termine dei procedimenti amministrativi/2 I privati che gestiscono servizi pubblici devono rispettare gli stessi principi delle PA (comma 37) Articolo 2, commi 9 bis e ter, legge n. 241/1990: sostituzione del responsabile da parte del dirigente generale, negli enti locali del segretario (lettura maggioritaria), in caso di mancata conclusione dei procedimenti amministrativi entro i termini. Il sito internet dell ente deve individuare il dirigente sostituto. Nei procedimenti ad istanza di parte possibilità di richiedere questo intervento; assegnazione di un tempo pari alla metà di quello originariamente previsto; intervento diretto, tramite gli uffici o con nomina del commissario ad acta Se ne deve tenere conto nella valutazione del dirigente/responsabile 6

7 L astensione del responsabile del procedimento Obbligo rafforzato di astensione: 1) Conflitto di interessi anche potenziale (nozione ampia e da definire) 2) Astensione del dirigente, del responsabile del procedimento e di coloro che sono chiamati a dare dei pareri anche endoprocedimentali Conseguenze che possono essere critiche per i piccoli comuni Si devono aggiungere le previsioni dettate dal codice di comportamento integrativo. Conseguenze diverse in caso di inosservanza? 7

8 Il responsabile anticorruzione Figura centrale e chiave Da individuare in ogni ente; negli enti locali di regola è il segretario, salva deroga motivata Predispone il piano triennale, seleziona e forma il personale da impegnare nelle attività che sono più esposte a rischio di corruzione: della eventuale mancata adozione del piano e/o della mancata formazione del personale si deve tenere conto nella valutazione. Verifica la concreta attuazione del piano, l effettiva rotazione negli incarichi a più elevato rischio e individua il personale da formare 8

9 Le incompatibilità del responsabile anticorruzione Non deve essere il responsabile dell ufficio per i procedimenti disciplinari (vincolo attenuato per i segretari e per i comuni con popolazione inferiore a abitanti) Non deve essere dirigente preposto ad attività a elevato rischio di corruzione Non vi sono incompatibilità con l essere presidente la delegazione trattante, con l organismo di valutazione e con i controlli interni 9

10 Le sanzioni per il responsabile anticorruzione Scelte assai discutibili Maturazione di responsabilità amministrativa e disciplinare in capo al responsabile anticorruzione se nell ente si verifica un episodio, tranne che dimostri di avere predisposto il piano e di avere vigilato sulla sua attuazione. La sanzione è la sospensione da 1 a 6 mesi (commi 12 e 13) Maturazione di responsabilità dirigenziale e disciplinare per mancato controllo nel caso di più violazioni (comma 14) 10

11 Il piano anticorruzione Obbligo di redazione in tutte le PA Durata triennale Schema nazionale (CIVIT e Funzione Pubblica) Contenuti: individuazione delle attività a maggiore rischio (anche tenendo conto delle segnalazioni dei dirigenti), previsione per le attività a rischio di forme di controllo e monitoraggio con specifico riferimento ai meccanismi di formazione delle decisioni, disporre per le attività a rischio forme di informazione nei confronti del responsabile anticorruzione, monitorare il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti, monitorare i rapporti tra l ente ed i soggetti che ricevono benefici dallo stesso (ivi comprese le eventuali relazioni di affinità e parentela), individuare ulteriori obblighi di trasparenza 11

12 Ulteriori indicazioni La violazione delle prescrizioni del piano costituisce illecito disciplinare per i dipendenti (comma 14) Pubblicazione annuale sul sito di una relazione del responsabile sulla attuazione delle misure anticorruzione e sui risultati ottenuti. L organo di indirizzo politico può chiedergli di relazionare in modo specifico (comma 14) 12

13 Applicazione negli enti locali Obbligo di darsi il piano anticorruzione, anche con il supporto del Prefetto Redazione da parte del segretario, adozione da parte dell organo di indirizzo politico Intesa in Conferenza Unificata entro 120 giorni dalla entrata in vigore della legge: adozione del piano anticorruzione, individuazione degli incarichi vietati e codice di comportamento integrativo Nuove regole per la revoca del segretario: comunicazione del Prefetto alla Civit, che si pronuncia entro 30 giorni 13

14 Indicazioni per il personale/1 Le PA devono trasmettere alla Funzione Pubblica, tramite gli OIV, tutte le informazioni e notizie sui dirigenti a cui sono stati conferiti incarichi in modo discrezionale e senza procedure pubbliche di selezione, ivi compresi i titoli ed i curricula (commi 39 e 40). Un regolamento adottato dal Governo indicherà gli incarichi che sono vietati ai dirigenti pubblici, intendendo come tali quelli per i quali non può essere concessa la autorizzazione. Nella eventuale autorizzazione occorre da subito valutare le condizioni di conflitto di interesse, anche potenziale (comma 42) 14

15 Indicazioni per il personale/2 Il mancato versamento alla PA dei compensi ricevuti da altri soggetti determina il maturare di responsabilità amministrativa in capo al dipendente (comma 42) Trasmissione alla FFPP ed alla PA da cui il lavoratore dipende entro 15 giorni (non più 2 volte all anno) delle informazioni sugli incarichi conferiti ed autorizzati (comma 42) Obbligo di comunicazione alla FFP entro il 30 giugno del mancato conferimento di incarichi e dei compensi erogati (comma 42) Pubblicazione sul sito con formato aperto (comma 42) 15

16 Indicazioni per il personale/3 Viene vietato a dirigenti e dipendenti che negli ultimi 3 anni hanno esercitato poteri autoritativi o negoziale per conto delle PA di svolgere attività lavorative presso i privati con cui hanno avuto rapporti: la violazione della disposizione determina la nullità del contratto, il divieto di contrattare con le PA e l obbligo della restituzione dei compensi (commi 42/43) Delega al Governo per la definizione delle sanzioni connesse al superamento dei termini di durata dei procedimenti amministrativi (comma 48) Specifica tutela per i dipendenti che segnalano illegittimità (comma 51) 16

17 Le linee guida/1 Responsabile trasparenza e anti corruzione: uno solo per ogni ente (possibili referenti per singoli settori), possibilità di avere figure diverse Responsabile anticorruzione e responsabile UPD: deroga per i piccoli enti Comunicazione dei piani alla Civit Rotazione dei dirigenti e del personale Adozione del codice di comportamento integrativo 17

18 Le linee guida/2 Adozione del regolamento sulle incompatibilità Immediata precettività delle norme sulla trasparenza Contestazione delle cause di inconferibilità ed incompatibilità: il sindaco nei confronti del segretario; in termini generali competenza del responsabile anti corruzione Obbligo di rendere dichiarazioni sulla insussitenza di tali cause 18

19 Il piano nazionale Individuazione attività vedi metodologia Uni Iso Le fasi: mappatura, valutazione del rischio, trattamento del rischio e misure per neutralizzare il rischio Fissazione di schede per i procedimenti: ad esempio affidamenti diretti (registro degli affidamenti con estremi dei provvedimenti, oggetto, operatore economico affidatario, importo; pubblicazione sul sito; report semestrale al responsabile per la lotta alla corruzione) Previsione di forme di controllo 19

20 Le attività a rischio/1 La scelta del piano nazionale: predisporre una griglia per la individuazione delle attività nell ente più a rischio: indici di valutazione della probabilità (discrezionalità, rilevanza esterna, complessità, impatto economico del processo, frazionabilità, controlli) Indici di valutazione dell impatto (organizzativo, economico, reputazionale, organizzazivo-ecoonomicoimmagine) La scelta di molti enti: individuazione immediata Le conseguenze sulle aree 20

21 Le attività a rischio/2 Prima parte rilevante: individuazione attività a più elevato rischio di corruzione Le attività individuate dalla legge n. 190/2012 (metodo trasversale): assunzioni e progressioni del personale; affidamento di lavori, servizi e forniture; erogazione di benefici, sussidi etc (provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario con effetti economici diretti); autorizzazioni e permessi etc (provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario privi di effetti economici diretti) 21

22 Le attività a rischio/3 La scelta del piano nazionale: predisporre una griglia per la individuazione delle attività nell ente più a rischio: indici di valutazione della probabilità (discrezionalità, rilevanza esterna, complessità, impatto economico del processo, frazionabilità, controlli) Indici di valutazione dell impatto (organizzativo, economico, reputazionale, organizzazivo-ecoonomicoimmagine) La scelta di molti enti: individuazione immediata Le conseguenze sulle aree 22

23 Le misure per la prevenzione Per ogni attività a elevato rischio di corruzione indicare le misure per la prevenzione Fissazione di schede per i procedimenti: ad esempio affidamenti diretti (registro degli affidamenti con estremi dei provvedimenti, oggetto, operatore economico affidatario, importo; pubblicazione sul sito; report semestrale al responsabile per la lotta alla corruzione) Previsione di forme di controllo Trasparenza, aumento dei controlli, monitoraggio tempi conclusione singoli procedimenti, iniziative specifiche Possibilità di articolazione temporale e di gradualità nella concreta applicazione 23

24 La rotazione Principio di carattere generale Criteri per l applicazione: durata incarichi, criteri attribuzione nuovi etc La infungibilità di specifiche figure professionali I problemi dei piccoli comuni Necessità di risposta a livello di piano anticorruzione, con obbligo di motivazione delle deroghe 24

25 Legge n. 190/2102 comma 46/1 Forma utilizzata: inserimento art. 35 bis al DLgs n. 165/2001 Ambito di applicazione: soggetti condannati anche in primo grado per i reati di cui al capo 1 del titolo II del libro 2 del codice penale, reati dei pubblici ufficiali contro le PA Reati compresi: peculato, peculato mediante profitto dell errore altrui, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, concussione, corruzione per l esercizio della funzione, corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, corruzione in atti giudiziari, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione di una persona incaricata di pubblico servizio, istigazione alla corruzione, Peculato, concussione, induzione indebita dare o promettere utilità, corruzione (segue) 25

26 Legge n. 190/2102 comma 46/2 Altri reati compresi: istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati estero, abuso d ufficio, utilizzazione d'invenzioni o scoperte conosciute per ragione d'ufficio, rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio, rifiuto di atti d'ufficio, omissione, rifiuto o ritardo di obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza pubblica, interruzione di un servizio pubblico o di pubblica necessità, sottrazione o danneggiamento di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o dall'autorità amministrativa, violazione colposa di doveri inerenti alla custodia di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o dall'autorità amministrativa. 26

27 Legge n. 190/2102 comma 46/3 Da chiarire se la norma si applica alle condanne irrogate in precedenza: indicazione positiva Per la Civit si applica anche in caso di prescrizione dopo la condanna di primo grado Conseguenze di 3 tipi: 1) Divieto di fare parte di commissioni di concorso (anche con compiti di segreteria); 2) Divieto di assegnazione, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti alla gestione delle risorse finanziarie, alle acquisizioni di beni, forniture e servizi, alla concessione o all erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari o attribuzioni di vantaggi economici a soggetti pubblici e privati (sanzione più grave perché investe di fatto una parte assai rilevante delle prerogative dirigenziali) 27

28 Legge n. 190/2102 comma 46/4 3) Divieto di fare parte di commissioni per la la scelta di contraenti per l affidamento di lavori, forniture e servizi, per la concessione o l erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere Questa disposizione integra le leggi ed i regolamenti che disciplinano la nomina di commissione e dei segretari Conseguenze assai pesanti: per la Civit si può immaginare l assegnazione di incarichi di studio ed addirittura immaginare il collocamento in disponibilità 28

29 DLgs n. 39/2013 (art. 3)/1 Destinatari: soggetti condannati, anche in primo grado, per i reati di cui al capo 1, titolo II, libro II codice penale (stessi delle norme di cui alla legge n. 190/2012) Divieti di attribuzione 1) Incarichi amministrativi di vertice in tutte le PA (cioè incarichi di livello apicale, quali quelli di segretario generale, incarichi che non comportano l esercizio in via esclusiva delle competenze di amministrazione e gestione); 2) Incarichi di amministratore di ente pubblico (presidente con deleghe gestionali, amministratore delegato e assimilabile) (la norma non sembra applicabile ai consiglieri comunali e provinciali) 3) Incarichi di amministratori di enti di diritto privato in controllo pubblico) 29

30 DLgs n. 39/2013 (art. 3)/2 4) Incarichi dirigenziali interni ed esterni, comunque denominati (interni quelli che comportano in via esclusiva l attribuzione di competenze di gestione ed amministrazione, nonché quelli negli uffici di diretta collaborazione) (esterni quelli comunque denominati che comportano in via esclusiva l attribuzione di competenze di gestione ed amministrazione conferiti a soggetti non muniti della qualifica di dirigente pubblico o comunque non dipendenti di PA). (SI veda articolo 2, comma 2: estensione alle posizioni organizzative dei vincoli dettati dal provvedimento). 5) Incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo nelle ASL Sembra divieto di conferimento di incarichi dalla data di entrata in vigore del DLgs ( ) 30

31 DLgs n. 39/2013 (art. 3)/3 Per i seguenti reati inconferibilità permanente in caso di condanna accessoria alla interdizione perpetua dai pubblici uffici e/o cessazione del rapporto per procedimento disciplinare o cessazione del rapporto di lavoro autonomo; in caso di interdizione temporanea, la inconferibilità ha la durata della interdizione: 314, primo comma (peculato non d uso), 317 (concussione), 318 (corruzione per l esercizio della funzione), 319 (corruzione per atto contrario ai doveri d ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari), 319-quater (induzione indebita a dare o promettere utilità) e 320 del codice penale (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) e dall'articolo 3 della legge 9 dicembre 1941, n (militare che commette frodi in tempo di guerra) (cioè i reati previsti dall articolo 3, comma 1 della legge n. 97/2001 Per gli altri reati la inconferibilità ha la durata di 5 anni 31

32 DLgs n. 39/2013 (art. 3)/4 Cessazione di diritto della inconferibilità in caso di di proscioglimento, anche con sentenza non definitiva Sospensione dall incarico e dal trattamento economico in caso di condanna, anche non definitiva, per uno dei reati dei pubblici ufficiali contro la PA di un soggetto esterno con contratto di lavoro subordinato o autonomo. Durata della sospensione pari al periodo di inconferibilità prevista per i dipendenti pubblici. All esito della sospensione la PA valuta la persistenza dell interesse alla esecuzione del contratto, anche in relazione al tempo trascorso. La sentenza di applicazione della pena su richiesta (articolo 444 codice procedura penale viene equiparata alla sentenza di condanna 32

33 Le modifiche alle pene Innalzamento del trattamento punitivo ed ampliamento della possibilità di comminare sanzioni accessorie e di applicare il beneficio condizionale Innalzamento a 4 anni della pena minima per il peculato Innalzamento della pena per l abuso d ufficio: minima da 6 mesi a 1 anno e massima da 3 a 4 anni di reclusione (con la conseguenza della possibilità di disporre misure coercitive personali e di consentire l arresto in flagranza di reato) Aumento della pena per la corruzione propria (atti contrari ai doveri d ufficio) Aumento della pena per il reato di corruzione in atti giudiziari 33

34 Le modifiche di fattispecie criminose/1 Il reato di concussione è 1) addebitabile solamente al pubblico ufficiale e non più all incaricato di pubblico servizio 2) si fa riferimento alla sola condotta della costrizione, con esclusione di quella dell induzione, integrante un autonoma norma incriminatrice Introduzione del reato di Induzione indebita a dare o promettere utilità (cd. concussione per induzione), che punisce sia il pubblico ufficiale o l incaricato di pubblico servizio che induce il privato a pagare (con la reclusione da tre a otto anni), che il privato che dà o promette denaro o altra utilità (con la reclusione fino a tre anni); 34

35 Le modifiche di fattispecie criminose/2 La cd. corruzione impropria è ora rubricato Corruzione per l esercizio della funzione : l accettazione o la promessa di un utilità indebita, da parte del pubblico ufficiale o dell incaricato di pubblico servizio, in cui si prescinde dall adozione o dall omissione di atti inerenti all ufficio Introdotto il reato di Traffico di influenze illecite, che reprime con la pena della reclusione da uno a tre anni chi sfrutta le proprie relazioni con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio per farsi dare o promettere denaro o altro vantaggio patrimoniale quale prezzo della mediazione illecita. La condotta concerne un atto contrario ai doveri d ufficio o l omissione o il ritardo di un atto dell ufficio e la stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette; 35

36 Le modifiche di fattispecie criminose/3 Il reato di Infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità, ora rubricato Corruzione tra privati, punisce gli amministratori, i direttori generali, i dirigenti preposti alla redazione di documenti contabili societari, i sindaci, i liquidatori di società e chiunque sia sottoposto alla direzione o vigilanza di uno dei medesimi, che, a fronte della dazione o promessa di denaro o altra utilità, per sé o per altri, compiono o omettono atti, in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedeltà, cagionando un nocumento all ente. Sono sanzionati, altresì, coloro che danno o promettono ai predetti denaro o altra utilità agli stessi fini; 36

37 Corruzione per l esercizio della funzione Nuovo testo: pubblico ufficiale che, in relazione all esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa Lettura sia in chiave finale (poiché indica il fine a cui il comportamento dell agente è rivolto), che causale (in quanto specifica la ratio sottesa) Rafforzamento della punibilità dei dipendenti pubblici Soppressione del collegamento tra l utilità ricevuta o promessa ed un atto dell ufficio, da adottare o già assunto L innovazione costituisce un rafforzamento della tutela: da un lato, prescindendo dal riferimento all atto d ufficio determinato, colpisce il grave fenomeno della c.d. iscrizione al libro paga e, dall altro, sgrava l onere probatorio a carico dell accusa 37

38 La concussione e l indebita induzione a dare o promettere Spacchettamento del reato: 1) concussione per costrizione: aumento della pena minima (da quattro a sei anni di reclusione), mantenendo quale soggetto attivo del reato il pubblico ufficiale, con esclusione dell incaricato di pubblico servizio: elemento caratterizzante la minaccia e/o violenza, anche morale 2) Induzione indebita a dare o promettere utilità, è configurabile, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, qualora il pubblico ufficiale, abusando della qualità o dei i poteri, induca taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità. Estensione all incaricato di pubblico servizio. Sanzione: da tre ad otto anni, che si estende anche al destinatario della pretesa, che dà o promette denaro o altra utilità, il quale, da persona offesa nell originaria ipotesi di concussione per induzione, diventa concorrente necessario. 38

39 Differenza tra induzione ed istigazione alla corruzione Per la Corte di Cassazione: la istigazione alla corruzione presuppone un rapporto paritario fra i soggetti Il delitto di induzione si distingue dalla corruzione perché la nuova norma non configura un unica fattispecie di reato contratto, tipica della corruzione, ma due diverse ipotesi delittuose una del pubblico agente, l altra dell indotto, dando luogo ad un nuova ipotesi di incriminazione La distinzione appare chiara anche quando la condotta del pubblico agente abbia la forma della sollecitazione che, comunque, sottende un abuso di funzioni o di poteri da parte del pubblico agente: nella corruzione il rapporto è paritario ed implica la libera convergenza delle medesime verso un comune obiettivo illecito, mentre nella concussione esprime la volontà induttiva dell agente 39

40 Il traffico di influenze illecite Il reato reprime il fatto di colui che, a fronte di un guadagno personale, s impegni come mediatore tra un privato e un pubblico agente, sfruttando un peculiare rapporto che lo lega a quest ultimo Si punisce il fatto di chi, sfruttando relazioni esistenti con il pubblico funzionario, indebitamente faccia dare o promettere a sé o ad altri denaro o altro vantaggio patrimoniale, quale prezzo della propria mediazione illecita e, per l altro, il fatto di chi, sfruttando tali relazioni, indebitamente faccia dare o promettere a sé o ad altri denaro o altro vantaggio patrimoniale per remunerare il soggetto pubblico. TUTELA DEL PRESTIGIO DELLA PA In entrambi i casi occorre che l opera di intermediazione sia svolta in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio Il reato integra una figura residuale di chiusura rispetto ai delitti di corruzione per un atto contrario ai doveri e di corruzione in atti giudiziari 40