Indagine conoscitiva

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1 COMMISSIONE PARLAMENTARE DI VIGILANZA SULL ANAGRAFE TRIBURARIA Indagine conoscitiva "Sull'anagrafe tributaria nella prospettiva di una razionalizzazione delle banche dati pubbliche in materia economica e finanziaria. Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all'evasione fiscale 11 febbraio 2015 AUDIZIONI ABI 2015

2 INDICE 1. Premessa: le comunicazioni del settore bancario all anagrafe tributaria 2. Il primo passo nella razionalizzazione delle banche dati. L acquisizione del codice fiscale 3. Le comunicazioni degli operatori finanziari all Anagrafe tributaria. L Archivio dei rapporti finanziari 4. Le altre comunicazioni e gli adempimenti connessi alla dichiarazione precompilata 5. La razionalizzazione delle procedure di trasmissioni dati 6. La collaborazione del settore bancario con il mondo della giustizia 7. Il sistema delle segnalazioni antiriciclaggio 8. Problematiche relative all'utilizzo del contante e possibili misure che possano favorire e facilitare il ricorso alla moneta elettronica Pagina 2 di 26

3 Signor Presidente, Onorevoli Deputati e Senatori, in primo luogo, ringrazio vivamente a nome dell ABI, del suo Presidente e del Direttore Generale per l invito a intervenire a questa Audizione, nella speranza di fornire un utile contributo ai lavori della Vostra Commissione. 1. Premessa: le comunicazioni del settore bancario all anagrafe tributaria Come si è già avuto modo di segnalare nel corso di un analoga occasione di audizione, l Anagrafe tributaria rappresenta per l Amministrazione finanziaria uno strumento conoscitivo di ampie dimensioni, di sicura valenza sia per una migliore percezione delle dimensioni delle varie attività economiche esercitate da cittadini e imprese, sia quale strumento di controllo ai fini tributari. Nell Anagrafe tributaria sono censiti tutti i soggetti in possesso di codice fiscale, siano essi persone fisiche o meno. Nell Anagrafe tributaria confluiscono i dati relativi alle dichiarazioni fiscali, ai versamenti delle imposte e tasse, ai contributi previdenziali ed assistenziali, alle denunce e comunicazioni presentate presso gli uffici finanziari, alle attività ed operazioni degli operatori finanziari, alle utenze energetiche e telefoniche, agli accertamenti fiscali e molti altri ancora. Tale immenso patrimonio di dati che, come si è detto, era stato inizialmente concepito come strumentale al comparto tributario, sta divenendo via via un indispensabile punto di riferimento per il legislatore, il quale ne ha ampiamente previsto l utilizzo per l emanazione di leggi finalizzate al contrasto degli illeciti finanziari, al riciclaggio del denaro di illecita provenienza, al monitoraggio dei flussi di denaro da e per l estero, al contrasto della criminalità organizzata di stampo mafioso, alle misure di prevenzione e di recupero coattivo, allo scambio d informazioni con i Paesi Pagina 3 di 26

4 esteri, ai controlli sulle prestazioni sociali agevolate (ISEE), all attività di compliance dei contribuenti verso l Amministrazione finanziaria, come nella recente iniziativa relativa all invio della dichiarazione dei redditi precompilata. Alla costituzione ed alla implementazione di tale patrimonio informativo contribuiscono in modo particolarmente rilevante gli operatori finanziari, i quali sono destinatari di molteplici obblighi di segnalazione all Anagrafe tributaria, sia nella qualità di soggetti tenuti per legge ad assolvere determinati obblighi fiscali per conto di terzi (c.d. sostituto d imposta), sia in funzione della tipica attività di intermediazione svolta, le cui caratteristiche hanno consentito al legislatore di delegare a questi operatori numerose funzioni di supporto all attività erariale, disponendo obblighi di applicazione del prelievo tributario, del versamento delle imposte nonché di rendicontazione mediante presentazione di apposite dichiarazioni annuali. Il conferimento da parte del fisco di numerosi e complessi compiti a carico degli operatori finanziari si è tradotto per lo Stato in un notevole risparmio di costi che altrimenti si sarebbero dovuti sostenere per le risorse umane e per i mezzi da utilizzare. L entità del fenomeno è ragguardevole: basta considerare il livello del servizio prestato in termini di professionalità dedicate, di sofisticazione dei processi informativi utilizzati e da ultimo della qualità ed affidabilità delle informazioni segnalate. Si è in più occasioni rappresentato come la gestione di una così variegata serie di adempimenti e di obblighi di segnalazione ai fini tributari, cui si aggiungono impegni analoghi ed altrettanto imponenti ai fini di vigilanza e di prevenzione e contrasto alle attività illecite, abbiano reso ormai assolutamente insostituibile l utilizzo di apposite procedure informatiche le quali, in considerazione dei dati trattati, richiedono accorgimenti ed implementazioni onerose. Completano tale quadro le gravose conseguenze, in termini di sanzioni, sia amministrative che penali, previste per le Pagina 4 di 26

5 irregolarità commesse nell assolvimento degli adempimenti posti a carico dalle diverse normative. Conseguentemente, non può che essere accolto con estremo favore l invito alla presente audizione nel corso della quale si cercherà di esporre le linee progettuali attraverso le quali il settore bancario intende perseguire, di concerto con le Amministrazioni interessate, una razionalizzazione delle banche dati che possa rendere più agevole e potente la funzionalità degli strumenti di prevenzione e controllo, anche nell ottica di una maggior efficienza e di un contenimento dei costi di compliance. 2. Il primo passo nella razionalizzazione delle banche dati. L acquisizione del codice fiscale. Affinché l impegno del settore bancario e finanziario in materia di segnalazioni all Anagrafe tributaria possa condurre alla effettiva realizzazione degli obiettivi perseguiti nell interesse della Pubblica Amministrazione è fondamentale che sia raggiunta la piena consapevolezza sull imprescindibilità dell utilizzo del codice fiscale. Tale dato, infatti, è ormai assurto ad elemento irrinunciabile e determinante nel processo di identificazione tra diversi soggetti che, non di rado, possono presentare elementi comuni nel nome o denominazione, data di nascita, ecc., tali da ingenerare difficoltà ai fini della differenziazione delle relative posizioni. L utilizzo del codice fiscale è indispensabile sia nei rapporti con la pubblica amministrazione, come ad es. per la fruizione del servizio sanitario nazionale e per l istruzione, sia nei rapporti economici tra privati. Ma il codice fiscale è soprattutto indispensabile per la clientela degli operatori finanziari, in quanto propedeutico allo svolgimento di qualsiasi Pagina 5 di 26

6 attività istituzionale da essi svolta. Tutti i soggetti che vogliano servirsi dei servizi offerti dalle banche e dagli altri operatori finanziari sono tenuti ad esibire - unitamente ai documenti attestanti l identità del soggetto persona fisica, ovvero la denominazione dei soggetti diversi (società, associazioni, ecc.) il proprio numero di codice fiscale. Poiché nell operatività la mancanza del codice fiscale situazione diffusa nel caso di soggetti non residenti, per i quali l obbligatorietà sussiste al pari dei residenti ovvero l acquisizione di codici fiscali errati, ancorché formalmente corretti, si traducono in un serio ostacolo allo svolgimento dell attività bancaria e finanziaria e determinano l impossibilità di trasmettere regolarmente i dati all Anagrafe tributaria, l Agenzia delle Entrate ha previsto, accogliendo le istanze ABI, apposite procedure che permettono di richiedere agli operatori finanziari il rilascio del codice fiscale per conto dei propri clienti che ne risultino sprovvisti. L utilità delle suddette procedure è comunque limitata alla gestione di singole posizioni, nel senso si tratta di un meccanismo applicabile per un codice fiscale alla volta. Il che evidentemente non è sufficiente: se consideriamo che le anagrafiche della clientela per un grande gruppo bancario possono superare i cento milioni di soggetti; risulta pertanto evidente l impossibilità di regolarizzare mediante tali procedure una popolazione di siffatte dimensioni, tanto più tenuto presente che l incidenza dei codici fiscali errati si attesta mediamente al 10% del totale. In considerazione di ciò sono in corso contatti con l Agenzia delle entrate al fine di varare una procedura che consenta alle banche ed agli altri operatori finanziari di procedere ad una regolarizzazione massiva dei codici fiscali della propria clientela. ABI è pienamente convinta che un reale ed effettivo potenziamento delle banche dati nonché una loro razionalizzazione sia possibile soltanto dopo che tutte le posizioni di codici fiscali irregolari siano sanate. Pagina 6 di 26

7 3. Le comunicazioni degli operatori finanziari all Anagrafe tributaria. L archivio dei rapporti finanziari. È noto che dal 1 gennaio 2006 gli operatori finanziari sono tenuti a rilevare i dati anagrafici della clientela, ivi incluso, come detto, il codice fiscale, e a tenerne evidenza ai fini della segnalazione, agli uffici finanziari richiedenti, dei rapporti intrattenuti e delle operazioni finanziarie eseguite da parte della propria clientela. Successivamente, con la legge Bersani-Visco dello stesso anno è stato istituito l Archivio dei rapporti finanziari, che costituisce un apposita sezione dell Anagrafe tributaria. L archivio dei rapporti finanziari contiene i nominativi dei soggetti intestatari, compresi i delegati, dei rapporti intrattenuti con gli operatori finanziari in corso dal 1 gennaio 2005, il codice identificativo del rapporto, il numero del rapporto stesso. E inoltre indicato l indirizzo di posta elettronica (PEC) certificata dell operatore finanziario. Il varo dell archivio dei rapporti finanziari ed il conseguente avvio operativo, avvenuto il 29 ottobre 2007, ha rappresentato un notevole potenziamento degli strumenti d indagine a disposizione degli uffici finanziari, dal momento che attraverso l accesso all archivio è possibile l immediata rilevazione degli operatori finanziari presso i quali il soggetto sottoposto ad indagini intrattiene rapporti ed esegue operazioni, anche mediante delega conferita a terzi ovvero ricevuta da terzi. In questo scenario, qualora l ufficio procedente ravvisi l opportunità di approfondire l indagine al fine di acquisire ulteriori dati e documenti (ad es. estratto conto, copia degli assegni, ecc.), formulerà apposita richiesta all operatore finanziario mediante esclusivo utilizzo dell indirizzo di posta elettronica certificata. Pagina 7 di 26

8 Per avere una dimensione dell ampiezza di tale banca dati è sufficiente citare i dati più significativi dell Archivio, rappresentati attualmente da oltre un miliardo e mezzo di rapporti censiti, cui si aggiungono 300 milioni di soggetti con operazioni extra conto e oltre 100 milioni di deleghe. Con il decreto "Monti" (DL. n. 201 del 6 dicembre 2011) il legislatore ha poi deciso di imprimere ulteriore impulso all'efficacia dell'azione di controllo fiscale, prevedendo che, a far data dal 1 gennaio 2012, gli operatori finanziari sono obbligati a comunicare annualmente all'anagrafe tributaria le movimentazioni relative ai rapporti finanziari e ogni altra informazione relativa ai predetti rapporti necessaria ai fini dei controlli fiscali (operazioni "fuori conto", richiesta di assegni a fronte di pagamento in contanti, richiesta di bonifici per cassa, al cambio di valuta, pagamento di assegni in contanti), nonché l'importo delle operazioni finanziarie stesse. In buona sostanza, dovranno essere segnalati il totale delle movimentazioni attive e delle movimentazioni passive relative all anno solare. I suddetti dati devono essere archiviati nell'apposita sezione dell'anagrafe tributaria; per quanto riguarda le finalità delle informazioni inviate, esse potranno essere utilizzate dal Fisco anche per elaborare con procedure centralizzate, secondo i criteri individuati con provvedimento direttoriale specifiche liste selettive di contribuenti a maggior rischio di evasione nonché per eseguire i controlli in materia di ISEE. Con il medesimo provvedimento è stato inoltre posto a carico dell'agenzia delle Entrate il compito di trasmettere annualmente una relazione riepilogativa al Parlamento per comunicare i risultati relativi all'emersione dell'evasione a seguito dell'applicazione delle nuove disposizioni in materia dei suddetti obblighi. Sarà quindi interessante poter conoscere tali risultati anche al fine di rilevare le attuali criticità e poter individuare le migliori soluzioni operative per un potenziamento degli strumenti ed una loro maggiore efficienza. L auspicio è che non siano individuate soluzioni che comportino ulteriori Pagina 8 di 26

9 aggravi di costi per gli intermediari e per la stessa Pubblica Amministrazione, ma possano essere concertate azioni comuni che già in passato hanno permesso di interagire con risultati positivi per tutte le parti coinvolte. Prima di illustrare le azioni che ABI ha già intrapreso a tal fine, in piena sintonia con l Agenzia delle Entrare, considero opportuno un breve cenno sugli altri obblighi posti a carico delle banche, alcuni dei quali forse meno rilevanti in termini di impegno ma non per questo trascurabili per utilità. 4. Le altre comunicazioni e gli adempimenti connessi alla dichiarazione precompilata Il monitoraggio fiscale. La vigente normativa, come modificata dalla legge 6 agosto 2013, n. 97, prevede specifici obblighi di segnalazione dei flussi transfrontalieri di disponibilità finanziarie a carico degli intermediari. In particolare questi ultimi sono tenuti a trasmettere all Agenzia delle entrate i dati relativi ai trasferimenti da e verso l estero di mezzi di pagamento quando si tratti di operazioni eseguite per conto o a favore di persone fisiche, società semplici e le associazioni equiparate ai sensi dell articolo 5 del TUIR nonché enti non commerciali, siano essi residenti o non residenti nel territorio dello Stato. In particolare, per effetto delle recenti modifiche normative gli operatori finanziari dovranno attingere i dati da utilizzare per le segnalazioni dall archivio unico informatico (AUI), tenuto con finalità di prevenzione del riciclaggio. In altri termini, sono da segnalare su base periodica (annuale) le operazioni già rilevate ai sensi dell articolo 36, comma 2, lettera b) del decreto legislativo n. 231 del 2007 sempreché relative a movimentazioni da e verso l estero e riferibili ai suindicati soggetti. Pagina 9 di 26

10 Ulteriore novità di particolare rilievo è la disposizione in base alla quale è previsto che l Unità Speciale per il contrasto agli illeciti finanziari (UCIFI), di cui al D.L. 78/2009, ed i reparti speciali della Guardia di Finanza possono formulare nuove richieste (in deroga ad ogni vigente disposizione di legge) agli intermediari. In particolare può essere richiesta: l evidenza delle operazioni di cui all art. 36, comma 2, lett. b) D.Lgs. n. 231 del 2007 intercorse con l estero anche per masse di contribuenti e con riferimento ad uno specifico periodo temporale; l identità dei titolari effettivi nell accezione di cui alla citata normativa antiriciclaggio relativamente a specifiche operazioni con l estero o rapporti ad esse collegati. Elenco delle persone fisiche che hanno corrisposto nell anno interessi passivi per mutui fondiari e presti agrari. Le banche che erogano mutui ipotecari e prestiti agrari sono tenute a trasmettere in via telematica l elenco delle persone fisiche che hanno corrisposto interessi passivi in relazione a detti finanziamenti. Poiché gli interessi passivi danno diritto alla detraibilità dell IRPEF, tale elenco, che include anche l ammontare degli interessi passivi pagati nell anno, è utilizzato dall Amministrazione finanziaria in sede di controllo delle dichiarazioni annuali delle persone fisiche che hanno esposto detto ammontare nell apposito riquadro degli oneri detraibili dalla propria imposta. In tal modo i contribuenti interessati non sono tenuti ad allegare alla propria dichiarazione annuale la documentazione probante il pagamento degli interessi passivi, adempimento questo che, allo stato attuale, risulta incompatibile con la trasmissione in via telematica delle dichiarazioni annuali. Pagina 10 di 26

11 Dichiarazione precompilata - Nuova certificazione unica. Tra le novità più recenti in tema di adempimenti dichiarativi delle persone fisiche vi è poi indubbiamente l introduzione della dichiarazione precompilata. Il Decreto sulle semplificazioni fiscali dello scorso mese di novembre ha infatti previsto che a partire dal 2015 l Agenzia delle Entrate rende disponibile ai contribuenti persone fisiche il modello di dichiarazione annuale dei redditi in forma precompilata. Abbiamo letto l ampia illustrazione svolta sul punto dal Direttore Generale dell Agenzia delle Entrate nella propria audizione del 14 gennaio scorso. Mi limito, pertanto, a segnalare che al settore bancario è stato chiesto di eseguire la trasmissione dei dati relativi ai mutui, anticipandone l invio dal 30 aprile al 28 febbraio 2015, al fine di permettere all Agenzia delle Entrate di acquisire per tempo l ammontare degli interessi passivi detraibili. Si tratta di impegno non da poco, soprattutto se si considera che dal corrente anno i sostituti di imposta, e quindi anche le banche, sono tenuti a trasmettere mediante la Certificazione Unica i dati fiscali e previdenziali relativi ai redditi da lavoro dipendente in precedenza inseriti nel CUD ma non soggetti ad un autonomo obbligo di trasmissione (rispetto a quanto già previsto ai fini della dichiarazione dei sostituti di imposta). Ulteriore novità è rappresentata dall inserimento, nella certificazione unica, dei dati relativi ai redditi da lavoro autonomo e di redditi diversi. Elenco dei bonifici bancari e postali disposti per il pagamento delle spese di recupero del patrimonio edilizio e per il contenimento energetico. Le banche e le Poste sono tenute a trasmettere all Anagrafe tributaria, con cadenza semestrale, gli elenchi contenenti i dati relativi ai bonifici, obbligatori per legge, per interventi di recupero del patrimonio edilizio ad uso abitativo, nonché per gli interventi relativi al c.d. risparmio energetico, ai fini delle rispettive detrazioni IRPEF, pari al 50 ed il 65 per Pagina 11 di 26

12 cento. Gli elenchi da trasmettere contengono i dati identificativi del mittente, dei beneficiari della detrazione e dei destinatari dei pagamenti. Lo spesometro. L art. 21 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha introdotto l obbligo, per i titolari di partita IVA, di comunicazioni telematiche alla Agenzia delle entrate delle operazioni, attive e passive, rilevanti ai fini dell IVA, di importo non inferiore a euro (c.d. spesometro). Tale adempimento, anche se in misura inferiore rispetto ad altre categorie, coinvolge anche il settore bancario, per le operazioni diverse da quelle finanziarie, che sono escluse dalla comunicazione in quanto già comunicate all Archivio dei rapporti. Pagamenti con carta. E infine prevista la comunicazione telematica da parte degli operatori finanziari per acquisti effettuati d importo superiore a euro in caso di pagamento con carte di credito, prepagate o bancomat. 5. I processi di razionalizzazione delle comunicazioni dati. Come già opportunamente evidenziato dall Amministratore delegato di Equitalia nella propria audizione del 22 ottobre 2014, l utilità dell intero patrimonio informativo dell Anagrafe tributaria è resa quanto mai difficoltosa dal fatto che le informazioni sono parcellizzate in una serie di apposite banche dati la cui consultazione d insieme appare ardua. E, pertanto, avvertita l esigenza di accorpare le banche dati in un unico data base la cui consultazione sia in grado di offrire una visione unitaria per soggetto oppure dell insieme dei beni riconducibili ad uno o più soggetti. Pagina 12 di 26

13 La realizzazione di una siffatta infrastruttura richiede un analisi organica dei flussi dei dati da inviare, ponendo in risalto possibili sinergie procedurali e duplicazione dei dati (anagrafici, reddituali, patrimoniali). A tal fine, verso la metà del 2014 il settore finanziario ha concordato con l Agenzia delle Entrate un progetto per la riduzione dei vari obblighi di comunicazione, da perseguirsi attraverso l adozione di standard informatici che ne permettano l unificazione. Il progetto è finalizzato al raggiungimento dei seguenti obiettivi: 1. unificazione in un singolo tracciato informatico delle due distinte comunicazioni oggi effettuate in materia di archivio dei rapporti finanziari, senza tuttavia variarne le rispettive cadenze mensili ed annuale, in modo da semplificare l inserimento dei dati comuni; 2. utilizzo del tracciato per le comunicazioni internazionali, non solo per la segnalazione dovuta in applicazione dell accordo intergovernativo Italia/Usa ai fini dell applicazione della normativa c.d. FACTA, ma anche per analoghe segnalazioni, quale in particolare quelle che dovranno essere effettuate a seguito degli accordi OCSE in tema di scambio internazionale di informazioni fiscali (Common reporting standard - CSR); 3. definizione di un tracciato domestico, nel quale verranno accorpati gli attuali obblighi di comunicazione relativi agli interessi passivi, allo spesometro, ai bonifici per le detrazioni fiscali, ai pagamenti con carta, al monitoraggio valutario. Questo processo, già di per sé ambizioso e destinato a creare le premesse per la graduale definizione di un unico format trasmissivo che, pur rispettando l autonomia delle singole comunicazioni, possa consentire significative economie nel caricamento dei dati comuni nonché limitare gli Pagina 13 di 26

14 errori fisiologicamente possibili quando si proceda alla ripetuta compilazione di molteplici tracciati. Altro elemento da considerare nelle innovazioni da apportare è quello relativo all unificazione dei diversi termini di invio, in modo da esaurire l adempimento in un unica fase. Il vantaggio di una evoluzione nei termini appena accennati è ovviamente evidente anche per la Pubblica Amministrazione nella sua accezione più ampia, dal momento che il flusso delle informazioni potrebbe a sua volta, seppur nel rispetto delle rigide prescrizioni di riservatezza previste dal Garante per la protezione dei dati personali, divenire patrimonio non solo dell Amministrazione finanziaria ma di tutte le amministrazioni a vario titolo coinvolte. Sotto tale profilo è auspicabile che anche il legislatore fiscale contribuisca all attuazione di un tale processo, provvedendo alla delegificazione degli adempimenti ormai superflui. Se da un lato, pertanto, va positivamente valutata l abolizione della comunicazione annuale IVA, attuata con l anticipo della dichiarazione annuale IVA al 28 febbraio dell anno successivo, è auspicabile una analoga rivisitazione degli obblighi di dichiarazione dei sostituti di imposta - Mod alla luce delle rilevanti complicazioni gestionali derivanti dall introduzione della nuova certificazione unica. 6. La collaborazione del settore bancario con il mondo della giustizia 1. Gli intermediari bancari e finanziari da sempre assicurano un costante impegno alle Autorità nel contrasto attivo ad ogni forma di illegalità e una proficua collaborazione con il mondo della giustizia. Intensa è stata la collaborazione nell espletamento dell attività di accertamento bancario per indagini penali e per l applicazione di misure di prevenzione patrimoniale. Pagina 14 di 26

15 Tale attività è culminata nel 2009 con i Protocolli organizzativi per la razionalizzazione, segretezza e riservatezza negli accertamenti bancari in materia penale e per l applicazione di misure di prevenzione patrimoniali, siglati dall ABI con la DNA e con 16 Procure Generali della Repubblica presso le Corti d Appello ed efficaci per l intero distretto (Bari, Brescia, Cagliari, Catanzaro, Genova, Lecce, Messina, Napoli, Palermo, Perugia, Potenza, Reggio Calabria, Roma, Salerno, Torino e Trieste). Nel complesso, 112 Procure della Repubblica presso i Tribunali ordinari e per i Minorenni, nonché le Forze dell Ordine operanti nei distretti delle Procure Generali firmatarie, sono impegnate a seguire le best practices previste nei Protocolli. Detti Protocolli prevedono regole specifiche per uno svolgimento dell indagine bancaria più semplice, omogenea, agevole e dinamica, al fine di incrementare la celerità e la qualità nell attività di accertamento bancario, assicurando sempre la riservatezza e la segretezza dell attività d indagine stessa. 2. Decisivo è anche il contributo che l ABI ed il settore bancario hanno fornito per la costituzione dell Archivio dei rapporti finanziari, realizzato come sezione autonoma nell ambito dell Anagrafe tributaria, ma consultabile anche dalle Autorità inquirenti a fini penali. A tale ultimo riguardo, l attività di riscontro degli operatori bancari alle richieste di accertamento penale disposte dalla Magistratura inquirente riveste particolare importanza nell ambito delle indagini penali. Dal luglio 2009 il citato Archivio dei rapporti è operativo anche per tali indagini. L accesso alla banca dati consente quindi alla Magistratura di svolgere indagini di primo livello, vale a dire quelle che consentono di conoscere presso quale banca o altro intermediario i soggetti indagati dispongono di conti, rapporti bancari oppure effettuano operazioni finanziarie. L Archivio rappresenta uno strumento strategico ai fini delle indagini bancarie, in grado di ridurre notevolmente i tempi delle indagini stesse, Pagina 15 di 26

16 nonché gli oneri organizzativi ed economici che gravano sia sul sistema giustizia che sul settore bancario. In particolare, è stato stimato un recupero di efficienza per il settore bancario e per quello pubblico, in termini di migliore allocazione possibile per le risorse coinvolte ( ). In sostanza, in ipotesi di pieno utilizzo dell archivio dei rapporti finanziari a livello nazionale, il settore pubblico beneficerebbe della possibilità di allocare su altre funzioni, a valore aggiunto, un impegno corrispondente a quello di 280 risorse, precedentemente dedicato ad inviare alle banche richieste di informazioni poi risultate inutili ( ). Si devono tenere presenti anche i risparmi in termini di costi vivi relativi alla stampa e alla consegna delle richieste ( ) Il sistema delle segnalazioni antiriciclaggio Come noto, tra le misure di contrasto all evasione fiscale si inseriscono anche alcune norme volte a presidiare il fenomeno del riciclaggio. Infatti, ai sensi dell art. 49 del D.lgs. n. 231 del 2007, è vietato il trasferimento di denaro contante o di libretti di deposito bancari o postali al portatore o di titoli al portatore in euro o in valuta estera, effettuato a qualsiasi titolo tra soggetti diversi, quando il valore oggetto di trasferimento è complessivamente pari o superiore a euro. Il trasferimento è vietato anche quando è effettuato con più pagamenti inferiori alla soglia che appaiono artificiosamente frazionati. Il trasferimento può tuttavia essere eseguito per il tramite di banche, istituti di moneta elettronica e Poste Italiane S.p.A.. Le banche sono quindi tenute a comunicare al Ministero dell Economia e delle Finanze le infrazioni alle disposizioni in tema di circolazione del denaro 1 cfr. Il valore dell efficienza negli accertamenti bancari penali: gli impatti per la Magistratura e le banche, a cura di ABI, in Amministrazione della giustizia, crescita e competitività del Paese, ASTRID, Passigli Editore, 2012, p Pagina 16 di 26

17 contante e dei titoli al portatore di cui hanno notizia in relazione ai loro compiti di servizio e nei limiti delle loro attribuzioni e responsabilità. Nel corso degli anni si sono succeduti una serie di interventi volti a modificare le cd. soglie d importo. Si è passati quindi da euro a euro (con il D.L. n. 70 del 2010). La soglia è stata ulteriormente ridotta ad un importo pari o superiore a euro (comma 4 dell'art. 2, D.L. 13 agosto 2011, n. 138) e infine ad un importo pari o superiore a euro (comma 1 dell'art. 12, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201). In ragione delle modifiche intervenute nel corso degli anni sia ai limiti per la circolazione del denaro contante sia ai conseguenti termini per la regolarizzazione dei libretti al portatore individuati all art. 49 del D.lgs. n. 231/2007, le banche sono state particolarmente impegnate nell attività di detecting e comunicazione delle infrazioni al MEF. In funzione della peculiarità che le norme sui limiti di circolazione del contante rivestono per il legislatore nazionale, sono stati previsti appositi meccanismi di enforcement attraverso la definizione di un quadro sanzionatorio ad hoc. Con il rafforzamento dei presidi anti-riciclaggio e con il continuo monitoraggio dei fenomeni criminosi da parte delle Autorità interessate, nel corso degli anni è stata in alcuni casi rilevata una contiguità dei fenomeni di riciclaggio con quelli di evasione fiscale. Ciò è vero non solo sul piano nazionale ma anche sul piano internazionale. Ricordo che la Financial Action Task Force (FATF-GAFI) ha espressamente previsto nelle nuove Raccomandazioni FATF che i reati fiscali siano ricompresi tra i reati presupposto di riciclaggio; la normativa italiana rappresenta in questo senso una best practice, avendo il D.lgs. n. 74 del 2000 già disposto in tale senso. Pagina 17 di 26

18 Va tuttavia richiamata l attenzione sul fatto che il sistema italiano di lotta all eccessiva circolazione del contante e di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, è lungi dall essere classificabile come alcune notizie di stampa hanno paventato un grande fratello. Dal lato dell intermediario bancario e finanziario, preme ricordare che la segnalazione al Ministero dell Economia e delle Finanze dell infrazione delle norme sulla circolazione del contanti tra privati e la segnalazione di operazioni sospette a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo all UIF non costituiscono in alcun modo una notizia di reato, ma sottopongono all attenzione del MEF o dell UIF elementi di valutazione che poi verranno esplorati dalle rispettive Autorità. In particolare, l attività di contrasto al fenomeno di riciclaggio di denaro, realizzata attraverso la segnalazione di operazioni sospette, non rappresenta un attività investigativa ma una sorta di cerniera informativa fra l autore del reato e le autorità incaricate della repressione. In questo contesto, va tenuto presente che la prossimità della banca a fenomeni di denaro sporco deriva fisiologicamente da rischi di manipolazione inconsapevole dei percorsi operativi tipici della professione bancaria (sistemi di pagamento, raccolta di fondi, intermediazione in strumenti finanziari, ecc.) che espongono le imprese bancarie al rischio di utilizzi da parte di terzi ai fini di trasformazione del denaro proveniente da reati. Ci sono casi di operazioni finalizzate al riciclaggio, di particolare complessità tecnica sotto il profilo ricostruttivo, tali da poter essere con difficoltà rilevati non solo dalla banca ma anche da operatori esperti sul piano economico e giuridico. L ampia gamma dei servizi in cui si articola l attività bancaria ed il processo di strutturazione che rende le operazioni di riciclaggio sempre più sofisticate sotto il profilo finanziario sono elementi che debbono indurre a riflettere sulla complessità dell opera richiesta al settore ed a tenere in Pagina 18 di 26

19 giusta considerazione il rischio di anomala utilizzazione cui è esposta l impresa bancaria. In questa attività che gli intermediari bancari e finanziari hanno svolto sino ad oggi con estrema attenzione e che vede il settore bancario come quello che effettua il maggior numero di segnalazioni di operazioni sospette, è supportata da una serie di indicazioni delle Autorità, tra cui rivestono importanza gli schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario riferibili a possibili attività di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, che l UIF è tenuto ad elaborare e diffondere, avvalendosi delle informazioni raccolte nello svolgimento della propria attività. Nel solco di tale previsione, l UIF ha recentemente pubblicato gli schemi relativi alla operatività connessa con le frodi fiscali internazionali e con le frodi nelle fatturazioni, richiedendo a tutti i destinatari della normativa antiriciclaggio di prestare attenzione, nell ambito delle proprie valutazioni, all operatività inusuale che caratterizza settori quali attività di pulizia e manutenzione, attività di consulenza e pubblicitarie; settore dei materiali ferrosi; edile, dell autotrasporto e del movimento terra, dei metalli preziosi, etc. Gli schemi rappresentativi dell UIF hanno riguardato negli anni molteplici fenomeni, dall usura, al fishing, al factoring, etc. Anche in questo caso, non vi è alcun automatismo della segnalazione di operazione sospetta. La banca utilizza gli elementi in suo possesso e forniti dalle Autorità per valutare eventuali anomalie del profilo del cliente. Ricordo, infine che la stessa segnalazione di operazione sospetta, prima di giungere all esterno della banca (SOS a rilevanza esterna), transita per un numero di livelli e soggetti deputati alla valutazione e all inoltro della segnalazione (SOS a rilevanza interna). Pagina 19 di 26

20 A fronte di tale collaborazione tuttavia, la Pubblica amministrazione non può non innescare al proprio interno una riflessione sulla razionalizzazione e sulla circolarità delle informazioni in proprio possesso. I dati comunicati alle singole banche dati non possono essere patrimonio esclusivo di una singola amministrazione ma devono essere messe a disposizione di tutte le amministrazioni che ne necessitano, in funzione del perseguimento delle finalità riconosciute dalla legge e dallo svolgimento della propria funzione. Ciò può essere realizzato attraverso una doverosa verifica - anche, ad esempio, attraverso la costituzione di una Commissione pubblica a cui rivolgersi da parte dell Amministrazione, tutte le volte in cui ci sia un esigenza del pubblico, dell esistenza di un archivio che possa rispondere a tale esigenza e in tale caso dell estensione dell accesso alle informazioni ivi contenute e, solo nel caso in cui questo non esista, immaginare la costituzione di un nuovo archivio. E proprio nella Relazione della Commissione parlamentare di vigilanza sull anagrafe tributaria che nel precisare come il contrasto all evasione/elusione fiscale richieda la massima circolarità delle informazioni fra i diversi enti che a vario titolo intervengono nei processi correlati si sostiene come tutti i soggetti della Pubblica Amministrazione, come auspicato dal CAD, debbono impegnarsi in un processo di digitalizzazione coordinato e condiviso dell azione amministrativa. Ciò presuppone una modifica dei processi di servizio riformulati alla luce delle opportunità offerte dalle tecnologie dell informazione e della comunicazione. La Relazione evidenzia come questa modifica dei processi determina la contemporanea razionalizzazione dei flussi informativi, che è necessaria per il riuso sistematico dei dati pubblici, al fine di ridurre i costi e gli adempimenti. Queste esigenze s innestano su un contesto tecnico organizzativo in cui ogni Ente ha sviluppato in modo autonomo i propri processi amministrativi, che a loro volta devono essere supportati da applicazioni informatiche e banche dati appropriate. Pagina 20 di 26