La nuova architettura della Vigilanza in Europa Università degli studi Milano - Bicocca 12 Novembre 2014 A cura di Luca Bianchi
Struttura della presentazione - Perché l Unione Bancaria - I tre pilastri dell Unione Bancaria: - il Single Supervisory Mechanism - il Single Resolution Mechanism - il Sistema comune di tutela dei depositanti - Le questioni aperte 2
Perché l Unione Bancaria: motivazioni strutturali/1 La creazione dell Unione Bancaria risponde in primo luogo alla necessità di completare l Unione Europea nell ambito del mercato dei servizi finanziari e riflette le difficoltà di conciliare tale obiettivo con la permanenza di sistemi di vigilanza puramente nazionali. E' difficile ipotizzare un mercato unico bancario se, tra le altre cose, le Autorità di Vigilanza sono diverse: l attività bancaria è infatti condizionata, in misura assai maggiore, rispetto ad altre attività economiche, dal sistema della supervisione. 3
Perché l Unione Bancaria: motivazioni strutturali/2 Le negative conseguenze della segmentazione dei mercati e delle difficoltà di coordinamento delle Autorità nazionali sono apparse assai evidenti con la crisi dei Debiti sovrani. La percezione, illusoria, che la stabilità del sistema bancario si potesse difendere meglio all interno di frontiere nazionali ha indotto scelte che hanno in realtà rischiato di indebolire, piuttosto che rafforzare il sistema bancario europeo nel suo complesso. L acuirsi della frammentazione dei mercati finanziari ha determinato disomogeneità delle condizioni sui mercati interbancari e dei tassi di interesse sui prestiti bancari tra i paesi dell area dell euro e, per tale via, ha comportato importanti riflessi negativi sui meccanismi di trasmissione della politica monetaria nell area dell euro 4
Perché l Unione Bancaria: motivazioni strutturali/3 La Seconda direttiva di coordinamento bancario e il progetto di armonizzazione minima: un fallimento? La creazione della Banking Union e la realizzazione di un Single Rulebook rappresentano passi fondamentali di un progetto complessivo di armonizzazione massima che ha preso il posto del progetto di armonizzazione minima che era stato avviato con la seconda direttiva di coordinamento bancario. L'armonizzazione minima non ha frenato la concorrenza regolamentare tra sistemi nazionali, portando a un graduale allentamento delle regole a presidio della stabilità. 5
Perché l Unione Bancaria: motivazioni congiunturali L Unione Bancaria è necessaria per contrastare il legame tra rischio bancario e rischio sovrano. Per l interdipendenza dei sistemi bancari, quelli dell eurozona costituiscono un tutt uno dalle elevate possibilità di osmosi, ma anche di contagio all interno. Per converso, i singoli paesi sono stati sino a oggi responsabili individualmente della supervisione e dei salvataggi del proprio sistema. In seguito a questi ultimi, il rischio bancario aggrava il rischio sovrano, che a sua volta retroagisce su quello bancario, in funzione del volume dei titoli pubblici in mano alle banche. 6
L Unione Bancaria: elementi costitutivi L Unione Bancaria è costituita da tre pilastri: Il Meccanismo Unico di Supervisione («Single Supervisory Mechanism») costituito dalla BCE e dalle autorità nazionali, operativo dal 4 Novembre 2014. Il Meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie («Single Resolution Mechanism»); Il Sistema comune di tutela dei depositanti. 7
Il primo pilastro: il Single Supervisory Mechanism Il Single Supervisory Mechanism è un sistema privo di personalità giuridica costituito dalla BCE e dalle AdV nazionali (rete di autorità). Con l'avvio del SSM, sono stati conferiti alla BCE i poteri in materia di vigilanza prudenziale su tutte le banche dell area dell euro ( one tier system ). E prevista la possibilità per i Paesi non euro di aderire su base volontaria al sistema ("close cooperation"); in questo caso, BCE non assume poteri diretti, ma dà istruzioni alle AdV nazionali, anche specifiche per banche significant. 8
SSM: lo schema operativo/1 Alla BCE compete la vigilanza diretta sui 120 gruppi bancari più grandi dell'area euro ( more significant banks ): verifica del rispetto delle regole prudenziali; valutazione periodica della situazione degli intermediari; interventi di vigilanza; conduzione degli stress test; alcuni importanti compiti di vigilanza macro-prudenziale. Un gruppo bancario è significant se: attività > 30 mld (dimensione) attività > 5 mld se superiori al 20% del PIL dello Stato ospitante (importanza per l economia) attività > 5 mld e % attivo/passivo cross-border > 20% (dimensione internazionale) decisione della AdV competente confermata da BCE richiesta/ottenimento di assistenza finanziaria pubblica 9
SSM: lo schema operativo/2 L azione di supervisione sulle banche more significant si svolge attraverso l attività di team congiunti (Joint Supervisory Team), guidati da personale della BCE e composti anche da dipendenti delle autorità nazionali; ciascun JST è di norma responsabile per la vigilanza di un singolo gruppo bancario. Alle Autorità di Vigilanza nazionali compete la vigilanza decentralizzata sulle altre banche ( less significant banks ), sulla base di linee guida stabilite dalla BCE, che potrà comunque avocare a sé l esercizio della supervisione anche su queste banche. 10
SSM: le competenze non modificate Restano fuori dal SSM: I controlli sulle banche per tutte le materie diverse dalla vigilanza prudenziale: trasparenza, correttezza dei rapporti con la clientela, antiriciclaggio, usura. La vigilanza prudenziale e i controlli di cui al punto precedente relativi agli intermediari diversi dalle banche: intermediari 106/107, in prospettiva società iscritte all albo unico; imprese d investimento; SGR; IMEL; Istituti di pagamento; in prospettiva società fiduciarie così come individuate a seguito della revisione del Titolo V del TUB). 11
SSM: attribuzioni generali della BCE Inoltre, la BCE sorveglia il buon funzionamento del sistema: redige il framework che regola i rapporti con le AdV nazionali, verifica la corretta attuazione compiti svolti a livello decentralizzato, elabora il Manuale unico di vigilanza ( «supervisory manual»). Il Meccanismo di vigilanza unico presuppone l armonizzazione delle prassi di vigilanza. Il «Manuale» descrive quindi i processi operativi, le procedure e le metodologie di supervisione dell SSM con riferimento a tutte le banche, sia quelle vigilate in forma centralizzata, sia quelle minori. 12
SSM: il Supervisory Manual La metodologia di vigilanza contenuta nella Guida: segue un approccio consolidato; si focalizza sull analisi attuale e prospettica dei profili di rischio (fattori quantitativi, corretti attraverso la valutazione dell adeguatezza dei presidi di gestione e controllo); prevede l integrazione tra la vigilanza a distanza e quella ispettiva; contempla uno stretto legame tra valutazione degli intermediari e le conseguenti azioni correttive. 13
Il processo decisionale: il Consiglio Direttivo L organo della BCE deputato ad assumere decisioni è il Consiglio Direttivo ("Governing Council"), non sono possibili meccanismi di delega. Problemi legati a: possibili conflitti con le decisioni da assumere in materia di politica monetaria; rappresentanza dei Paesi «non euro» che desiderino entrare nell SSM, instaurando un rapporto di cooperazione stretta tra l'adv nazionale e la BCE. 14
Il processo decisionale: il Consiglio di vigilanza E stato quindi costituito il Consiglio di vigilanza ("Supervisory Board"): un presidente (mandato quinquennale non rinnovabile); un vicepresidente; quattro rappresentanti della BCE; da un rappresentante dell autorità nazionale competente di ciascun paese partecipante. Il Consiglio di vigilanza svolge il lavoro preparatorio e sottopone al Consiglio Direttivo le proposte di decisione; quest'ultimo le accetta (con silenzio-assenso) o ne chiede il riesame. 15
Il Single Resolution Mechanism Il secondo pilastro dell Unione Bancaria consiste nel Meccanismo Unico per la risoluzione delle crisi bancarie ( Single Resolution Mechanism ). Coerentemente con il meccanismo unico di supervisione, si applicherà a tutte le banche dei paesi dell Eurozona. La discussione del regolamento che lo istituisce si è protratta a lungo, per la necessità di raggiungere un compromesso in sede di Consiglio europeo (la mutualizzazione del rischio, a regime, comporta una significativa messa in comune di risorse; il che ha richiesto la ricerca di un delicato equilibrio tra le diverse posizioni nazionali) e una posizione comune con il Parlamento europeo. Quest ultimo ha insistito per semplificare il meccanismo e accentuarne la natura prettamente europea. 16
Il Single Resolution Mechanism: elementi costitutivi Il Single Resolution Mechanism prevede: un Fondo di risoluzione unico ( Single Resolution Fund ), un Single resolution Board a cui vengono affidate le decisioni sulla gestione del procedimento di risoluzione e sull uso del fondo. Operativo da gennaio 2015. 17
Il Single Resolution Mechanism: il Fondo Il Fondo: avrà unacapacità aregime di circa 55mld; dovrà essere istituito prima dell entrata in vigore dell SRM e dovrà raggiungere la dotazione finanziaria prevista nell arco di otto anni; sarà alimentato con i contributi versati dalle banche; sarà inizialmente suddiviso in comparti nazionali separati, corrispondenti ai contributi forniti dalle banche di ciascun paese I comparti saranno gradualmente unificati: il 40% della capacità dei compartimenti nazionali sarà messa in comune nel primo anno, il 20% nel secondo, il resto nei 6 anni successivi. 18
Funzionamento del SRM: il Board La BCE sarà competente a dare impulso al processo di risoluzione, decidendo se una banca è nelle condizioni critiche previste per l intervento. Il Resolution Board: potrà invitare la BCE a prendere una decisione e, in caso di inerzia di questa, potrà assumerla esso stesso; sceglierà lo strumento da applicare nel singolo caso, se la Commissione e il Consiglio non sollevano obiezioni Vendita, anche parziale, della banca. Creazione di una banca-ponte attraverso la nazionalizzazione e la sua successiva ricollocazione sul mercato. Separazione dell attivo e del passivo tra una good bank e una bad bank. Bail-in, cioè la chiamata degli obbligazionisti a sopportare le perdite attraverso la trasformazione dei loro crediti in capitale o la loro decurtazione. 19
La disciplina armonizzata per i sistemi di garanzia dei depositi nazionali Nelle intenzioni originarie, il terzo pilastro dell Unione Bancaria avrebbe dovuto essere costituito da uno schema europeo comune di garanzia dei depositi. Alla fine si sono perseguiti obiettivi meno ambiziosi; la realizzazione di un fondo comune europeo di tutela dei depositi è stata accantonata e si è quindi seguita la via dell armonizzazione massima. La Direttiva 2014/49 del 16.4.2014 stabilisce regole comuni per i sistemi nazionali di garanzia dei depositi. 20
La disciplina armonizzata per i sistemi di garanzia dei depositi nazionali: la Direttiva 2014/49 Dovrà essere trasposta nella disciplina nazionale entro il 3 luglio 2015. Mira a eliminare le distorsioni competitive causate dai diversi livelli di protezione offerti per differenti strumenti di raccolta e dalle diverse modalità di intervento dei fondi di garanzia. Si inserisce nel quadro dell Unione bancaria: i mezzi finanziari raccolti dai Sistemi di garanzia dei depositi potranno essere utilizzati anche per la risoluzione delle banche (art. 11). Attribuisce poteri all Autorità Bancaria Europea, che oltre ad effettuare verifiche sulla solidità degli SGD, avrà un ruolo di coordinamento degli interventi. La norma prevede tra l'altro: requisiti finanziari minimi comuni per i sistemi di garanzia dei depositi (almeno lo 0,8% dell importo dei depositi coperti entro il 3 luglio 2024); riduzione graduale dei termini per il rimborso: in tre fasi, gli SGD dovranno arrivare ad assicurare il pagamento in 7 giorni lavorativi (dagli attuali 20); un ammontare della copertura di 100.000 per ciascun depositante. 21
La Vigilanza europea: il quadro a regime 1. Autorità Bancaria Europea. Armonizzazione della regolamentazione a livello europeo (area euro + area non euro) nell ottica di avere un unico vero single rulebook; individuazione delle linee guida delle prassi di vigilanza; conduzione delle prove di stress in coordinamento con la BCE. 2. Banca Centrale Europea. Supervisione sulle banche appartenenti all SSM; manuale operativo per la supervisione (sup.ry manual); conduzione delle prove di stress in coordinamento con l EBA. 3. Resolution Board. Gestione delle procedure di risoluzione attivando gli strumenti che saranno previsti dal framework regolamentare. 22
Questioni aperte L Unione Bancaria ha senso come parte di un processo più ampio a livello europeo che richiederà in ultima istanza di pervenire a un'unione politica, fiscale e di bilancio. Anche in presenza dell Unione Bancaria, infatti, specificità nazionali possono minare il level playing field e creare problemi di disparità concorrenziale tra sistemi bancari (ad es., per le banche italiane, trattamento fiscale delle perdite su crediti e/o lunghi tempi di recupero dei crediti deteriorati). 23
Questioni aperte Complessità della struttura legale della regolamentazione della vigilanza nell Unione europea, composta da norme europee di rango primario (direttive e regolamenti) e secondario (technical standard) e norme nazionali a vari livelli. Le norme prudenziali di rango primario si sono estese fino a comprendere elementi di forte dettaglio tecnico; questa scelta è stata probabilmente inevitabile nella fase in cui si doveva instaurare un regime di armonizzazione massima e raggiungere un accordo su questioni considerate politicamente sensibili. Il prezzo che si paga, tuttavia, è la pronunciata rigidità intrinseca dell impianto normativo, data la complessità delle procedure di emanazione delle regole di primo livello. 24
Questioni aperte Rapportitra EBAeBCE SSM: esiste una certa difficoltà nel definire bene le rispettive competenze. Non sempre le differenze tra l'attività normativa e quella di supervisione in senso stretto sono evidenti, possono esserci sovrapposizioni. Necessità di stretto coordinamento nella gestione degli stress test. Resolution Board: il processo decisionale per l adozione delle misure di risoluzione resta piuttosto complesso. Vanno almeno definiti rapidamente tutti gli aspetti operativi del meccanismo, per consentire di valutarne correttamente la capacità finanziaria e metterlo in condizioni di operare in modo deciso ed efficiente nei tempi brevissimi richiesti da un eventuale situazione di crisi 25
I procedimenti amministrativi Questioni aperte e sfide Rapporti tra vigilanza prudenziale e di compliance. Considerato che la protezione dei consumatori, la verifica del rispetto delle norme in tema di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo restano fuori dal SSM, si pone il problema di assicurare un'efficace integrazione della vigilanza prudenziale con quella di conformità e volta alla tutela dell'integrità dei mercati. 26