IL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO A MADRID 1) I soggetti regolatori Comunidad de Madrid: in base all articolo 26.5 del suo Statuto, la Comunità Autonoma di Madrid ha pieni poteri normativi in materia di sistema di trasporti, ad eccezione delle reti stradali e ferroviarie che attraversano il suo territorio, che sono gestite direttamente dal governo centrale. Inoltre, anche se gran parte delle funzioni di pianificazione sono state trasferite al Consorcio de Transportes de Madrid (CTM) la creazione di nuove infrastrutture di trasporto ferroviario all interno dell area metropolitana rimane sotto responsabilità dell Ente locale, con il risultato che il CTM svolge le relative indagini e gli studi di progetto, mentre la fase vera e propria di progettazione e di controllo sull andamento dei lavori spettano al Dipartimento Lavori Pubblici, Sviluppo Urbano e Trasporti della Comunidad. Il Consorcio de Transportes de Madrid (CTM) è un organizzazione scaturita dalla decisione politica di costituire un sistema di trasporto integrato nel territorio della Comunità Autonoma, al fine di migliorare il coordinamento tecnico, amministrativo e gestionale tra le differenti modalità di trasporto. Lo scopo di tale iniziativa è, infatti, quello di stimolare un approccio integrato al problema del trasporto pubblico locale, di ottimizzare l uso delle risorse disponibili, evitare la competizione tra i diversi modi di trasporto e di attrarre in maniera congiunta nuovi utenti del trasporto pubblico, sottraendoli al trasporto privato. Il Consorcio ha la funzione di accentrare, in un unica agenzia, responsabilità che afferiscono a diversi livelli di governo (quello regionale della Comunità autonoma e quello locale della Municipalità di Madrid), svolgendo la funzione di una vera e propria Authority del trasporto locale, cui è impedito esercitare qualsiasi interferenza, in ambito gestionale, nei confronti delle compagnie operatrici. Il CTM è stato disegnato nella forma di istituzione autonoma, dotata di capitale e Statuto propri e governata, oltre che dalle proprie norme statutarie, dalle leggi amministrative della Comunità. Il suo compito è quello di provvedere alla cooperazione 55
tra gli organi politici della Municipalità di Madrid e delle Municipalità che vi aderiscono, allo scopo di garantire una gestione unificata e armonizzata del sistema di trasporto pubblico. Il Consorcio, attualmente, serve il 97% della popolazione della Comunità. Il CTM deve pianificare, controllare e regolare l operato delle compagnie di trasporto, siano esse pubbliche o private, le quali, pur mantenendo la propria autonomia gestionale, devono necessariamente attenersi alle linee-guida tracciate dal Consorcio in merito alle seguenti materie: - pianificazione delle infrastrutture (a parte quelle ferroviarie, come anticipato in precedenza); - definizione di programmi di coordinamento delle diverse modalità di trasporto; - fissazione di sistemi tariffari integrati, attraverso la creazione di titoli di viaggio (biglietti e tessere di abbonamento) validi per tutte le compagnie, nel rispetto delle politiche di bilancio preventivamente accordate; - attribuzione di permessi e licenze; - raccolta delle risorse derivanti dalle entrate tariffarie delle compagnie pubbliche di trasporto soggette alla regolazione del Consorcio; - redistribuzione, tra le diverse compagnie pubbliche, di tali risorse e dei sussidi pubblici; - attività di marketing, allo scopo di fornire alla collettività l immagine di un sistema di trasporto pienamente integrato e come valida alternativa al trasporto privato; - coordinamento degli investimenti intrapresi dalle agenzie operanti a diversi livelli di governo, quando le relative responsabilità in merito al trasporto pubblico non sono già state trasferite al Consorcio; - coordinamento con tutte le agenzie, operanti a vari livelli di governo, le cui decisioni possano influire, anche indirettamente, sul sistema di trasporto pubblico; - elaborazione di proposte per ulteriori accordi e collaborazioni con le altre Comunità Autonome. Il CTM è guidato da un consiglio di amministrazione, responsabile di tutta la gestione del Consorcio, e da una commissione tecnica con funzioni di coordinamento e supporto. Il consiglio di amministrazione, che concentra su di sé tutti i poteri 56
decisionali, consiste di 20 membri, di cui 5 provengono dalla Comunità Autonoma di Madrid, 5 dalla Municipalità di Madrid, 3 dalle altre Municipalità che partecipano al Consorcio, 5 da associazioni di cittadini e di imprese e 2 dal Governo centrale. La scarsa rappresentanza del Governo Centrale si spiega con l esigenza che il Consorcio si ponga come un agenzia regionale, che deve riferire direttamente ed esclusivamente alla Comunidad. L agenzia si struttura in 3 uffici: 1. ufficio tecnico, che, a sua volta, consiste di 5 aree (mobilità e accessibilità, studi e progetti, ferrovia suburbana RENFE, METRO e EMT, bus interurbani); 2. ufficio economico-finanziario, che dispone di 4 aree (economia e finanza, area commerciale, management e controllo finanziario, nuove tecnologie); 3. ufficio qualità, che consiste di 3 aree (data processing, relazioni istituzionali, qualità). 2) I soggetti fornitori EMT: si tratta di una compagnia municipale le cui modalità di gestione e organizzazione del servizio sono decise dal CTM. Gestisce il trasporto su autobus lungo 1.386 Km 2, 182 linee, 8.280 fermate e un parco mezzi costituito da 1.814 veicoli. RENFE-Cercanias: è la compagnia che fornisce il trasporto pubblico sulla ferrovia suburbana di Madrid. È interamente di proprietà della RENFE, la compagnia ferroviaria statale, e gestisce 11 linee, 78 stazioni, con una copertura di 279,5 Km 2. Compagnie Private: a partire dal 31 dicembre 2001, il sistema di trasporto interurbano (che collega Madrid agli altri centri cittadini appartenenti alla Comunità autonoma) su autobus nella comunità autonoma di Madrid è fornito da 33 società private, che operano in virtù di 44 concessioni governative. Si tratta di un servizio che si snoda lungo 288 linee (357, se si includono i servizi erogati nelle coronas B e C), 12.995 fermate e 3.199 Km 2. 57
Altre 2 compagnie municipali forniscono il servizio di trasporto interurbano su gomma all interno della Comunidad contestualmente agli altri 33 operatori privati. Il servizio di trasporto su metropolitana è invece, erogato da due operatori: Metro de Madrid: questa compagnia è di proprietà del CTM e gestisce 11 linee, 201 stazioni, con un a copertura di 171,4 Km 2 Transportes Ferroviarios de Madrid (TFM), operatore privato, che eroga il servizio su una parte della linea 9 della metropolitana madrilena, coprendo una lunghezza di circa 19 Km 2. 3) Rapporti tra Ente locale e i soggetti fornitori I rapporti tra il Consorcio e le compagnie pubbliche che erogano il servizio (EMT, Metro de Madrid e RENFE-Cercanias) sono disciplinati dall articolo 11 dello statuto del Consorcio. In primo luogo, le compagnie operatrici si configurano come entità indipendenti, con un proprio capitale e la propria autonomia gestionale, ma sono soggette all attività di pianificazione del CTM e a tutte le decisioni che scaturiscono da tale responsabilità: progetti di investimento, tariffe, orari e tutte le tipologie di servizi aggiuntivi che possono essere realizzate in tale ambito. Anche se le quote azionarie delle compagnie sono detenute dal relativo livello di governo (municipale per la compagnia autobus e centrale per la ferrovia suburbana), è comunque il Consorcio a stabilire i modi e i mezzi di erogazione del servizio. Il discorso è leggermente diverso in relazione a Metro de Madrid, del cui pacchetto azionario è titolare lo stesso CTM. Inoltre, il Consorcio può acquistare le quote di queste compagnie, o detenerne l intero pacchetto azionario, dopo aver ottenuto l approvazione da parte dell Ente pubblico proprietario. I rapporti tra il CMT e Metro de Madrid e quelli tra CMT e EMT sono definiti dai rispettivi contratti di programma, dove sono specificati gli obblighi delle compagnie in merito alla fornitura del servizio di trasporto, ed i 58
finanziamenti che il Consorcio è tenuto a garantire. Per quanto attiene ai rapporti tra CMT e RENFE-Cercanias, dal momento che quest ultima è di proprietà di un azienda statale, RENFE, sono stati stipulati dei contratti di programma per la fornitura di servizi esclusivamente all interno della Comunidad. Il contratto di programma definisce i costi operativi della fornitura del servizio, il livello del servizio che la compagnia operatrice deve garantire, il tipo di tariffe che è tenuta ad applicare e la quantità di sussidio pubblico necessaria a compensare i deficit dovuti agli schemi tariffari imposti dal Consorcio. RENFE-Cercanias è direttamente responsabile dell implementazione delle politiche tariffarie del CTM. Inoltre, vi è un accordo specifico che impegna la compagnia ad accettare le cosiddette commuter card (abbonamenti per i viaggiatori pendolari) come titoli di viaggio validi anche per la ferrovia locale, mentre CTM è tenuto a compensare le conseguenti perdite dell azienda con appositi trasferimenti. Per quanto riguarda i rapporti tra CTM e le compagnie private, l articolo 13 dello Statuto stabilisce che il Consorcio può imporre tariffe specifiche a favore dei pendolari che utilizzano diverse modalità di trasporto, introdurre modifiche al disciplinare di concessione e, eventualmente, unificare concessioni diverse, per assicurare un organizzazione più razionale del sistema di trasporto. In ogni caso, l articolo specifica che qualsiasi decisione o modifica che incida sull equilibrio economicofinanziario del concessionario deve essere adeguatamente compensato. Il CTM può anche stipulare contratti di programma con alcune concessionarie, quando, oltre quelli stabiliti dal disciplinare di concessione, esistono anche altri obblighi o servizi specifici che il Consorcio affida all operatore privato e che ritiene siano meglio regolati da questo strumento giuridico. La dimensione temporale delle concessioni varia da un minimo di 8 ad un massimo di 20 anni. Per ciascuna tipologia di concessione, sono previste diverse modalità di prosecuzione del rapporto o di modifica delle attuali condizioni. Il CTM, inoltre, esercita una costante attività di monitoraggio (con tanto di regolari ispezioni) sull attività delle concessionarie, allo scopo di valutarne l operato e verificarne la rispondenza agli obiettivi della concessione. 59
4) Situazione attuale del mercato Al momento il sistema di trasporto pubblico nella Comunità di Madrid non sembra proiettato alla realizzazione di un sistema di mercato improntato alla libera concorrenza. Il processo di liberalizzazione ha affermato Arturo Manuel Martinez Ginestal, responsabile della divisione Controllo e Sviluppo dell EMT, ci vede decisamente contrari perché presenterebbe numerose difficoltà per le grandi città. Di conseguenza, la titolarità del servizio (compresa la fase dell erogazione) rimarrà, anche per i prossimi anni, in capo alle autorità politiche, che continueranno a svolgere funzioni di pianificazione e quantificazione del servizio. Per un trasporto pubblico - prosegue Martinez Ginestral - che si articola su tre livelli, strategico, tattico, operativo, non si può parlare di un mercato classico, dove esiste solo la legge della domanda e dell offerta. La concorrenza è sempre positiva, ma nel settore dei trasporti deve essere attentamente regolata e stabilita gradualmente. 5) Modalità di finanziamento Il finanziamento del CTM è basato su 2 fonti principali: 1) le tariffe pagate dagli utenti 2) i contributi derivanti dai diversi livelli di governo (Stato, Comunità Autonoma, Municipalità), che si sostanziano in sussidi correlati al numero di utenti. Il Consorcio riceve anche le risorse derivanti da multe, contravvenzioni e tariffe su specifici servizi, sebbene il loro ammontare non sia particolarmente significativo. Tutte le risorse vengono utilizzate dal Consorcio per: - finanziare le spese interne; - compensare le perdite delle compagnie di trasporto pubbliche; - compensare gli operatori privati (e quello pubblico, nel caso della ferrovia suburbana) obbligati ad accettare, come titoli di viaggio validi, le tessere multimodali (per i viaggiatori pendolari); - erogare sussidi per operazioni e investimenti finanziati dalle compagnie operatrici; 60
- erogare sussidi per il rinnovo della flotta bus e delle macchine obliteratrici, di proprietà dei concessionari che operano il trasporto interurbano; - erogare sussidi per operazioni di trasporto interurbano delle compagnie private che hanno stipulato contratti di programma. Per quanto riguarda la funzione di contribuzione dei diversi livelli di governo, il Governo centrale eroga trasferimenti a favore di operazioni che afferiscono all intero territorio dell area metropolitana; la municipalità di Madrid contribuisce per operazioni di trasporto metropolitano e su autobus, relative esclusivamente all area urbana (la cosiddetta zona A), mentre la Comunità Autonoma ha competenza per i contributi sia alla città di Madrid sia alle altre aree regionali (zone B e C), di cui si occupano RENFE- Cercanias e le compagnie concessionarie. Le singole municipalità che fanno parte della Comunità Autonoma e hanno aderito al CTM, partecipano al finanziamento del sistema di trasporto pubblico, per la parte che compete al proprio territorio municipale. Tabella 5.1 - La ripartizione delle entrate del CTM (anno 2001) Natura dell entrata Milioni di dollari Contributi del Governo Centrale 118 Contributi della Comunità Autonoma 112 Contributi della Municipalità di Madrid 60 Contributi di altri governi locali 1 Totale 291 Entrate tariffarie 331 Totale 622 Fonte: www.emta.com_financing.htm#madrid Nel 2001 le entrate tariffarie coprivano il 73,9% delle spese totali del trasporto pubblico locale. 61
6) Strumenti connessi alla qualità del servizio Il modello spagnolo di organizzazione del sistema di trasporto pubblico locale non contempla l adozione di schemi giuridici incentivanti allo scopo di imporre ai fornitori il rispetto di standard di qualità prestabiliti. La qualità del servizio, in tutte le modalità in cui esso è erogato è così gestita e monitorata direttamente dalle imprese fornitrici: EMT, Metro de Madrid e Renfe-Cercanias. Sono dunque i soggetti pubblici fornitori ad avere piena responsabilità degli standard qualitativi offerti agli utenti del servizio sotto la supervisione del CTM che, attraverso l ufficio qualità (che svolge soprattutto attività di ricerca e data processing) ha il compito di indicare le nuove linee di sviluppo dell offerta. Nell ambito delle strategie di offerta elaborate dal CTM e dalle tre principali società di trasporto, un ruolo fondamentale è rivestito dalle attività di comunicazione ed interazione con l utenza. In particolare, il fulcro di tale politica è costituito dal Centro Interactivo de Atención al Cliente, un servizio istituito e finanziato da Metro de Madrid (in collaborazione con il CTM e con le altre aziende di trasporto locale), allo scopo di instaurare un rapporto di interazione tra il passeggero-cliente ed il sistema di trasporto pubblico madrileno. Il centro permette all utente di contattare Metro de Madrid (ma anche le altre società di trasporto su gomma EMT - e su ferro - Renfe-Cercanias) sia attraverso i canali di comunicazione abituale (telefono, fax, e-mail) sia usufruendo di tecnologie multimediali (come i sistemi di videoconferenza). In tal modo, i passeggeri hanno la possibilità di ottenere tutte le informazioni relative all organizzazione della rete, ai prezzi, tabelle orarie, servizi complementari, combinazioni e coincidenze con le altre modalità di trasporto e indicazioni su come raggiungere qualsiasi punto di interesse della città attraverso i mezzi pubblici. Il centro è operativo dalle 06:00 alle 01:30, 365 giorni all anno. Attraverso il sito internet di Metro de Madrid è inoltre possibile rivolgere lagnanze o fornire suggerimenti. Oltre al Centro Interactivo, il sistema di trasporto madrileno può anche contare su una rete di Customer Service Centers, dislocati nei tre punti strategici della rete di trasporto cittadina (le stazioni metropolitane di Aeropuerto, Avenida de America e Nuevos Ministerios), dove i passeggeri possono richiedere informazioni relative non 62
solo al sistema di trasporto urbano, ma anche alla generalità dei servizi offerti dalla Comunidad. Infine, tutte le stazioni metro sono dotate di speciali telefoni gialli attraverso i quali i passeggeri possono collegarsi direttamente con un operatore e ricevere le informazioni richieste. 63