STRATEGIE E PRIORITA DELL ISPESL PER LA GESTIONE DELLA SICUREZZA-SALUTE DEI LAVORATORI E DEI CITTADINI NEL SISTEMA IMPRESA-AMBIENTE-PERSONA FORUM P.A.2000. FIERA DI ROMA 12 MAGGIO L ISPESL E LA NUOVA FILOSOFIA PER LA CERTIFICAZIONE ED IL CONTROLLO DELLE MACCHINE E DEGLI IMPIANTI ING.VITTORIO MAZZOCCHI. DIRETTORE DEL DIPARTIMENTO OMOLOGAZIONE E CERTIFICAZIONE DELL ISPESL
L ISPESL, come noto ha raccolto le competenze in fatto di sicurezza degli impianti e delle macchine che nel passato sono state esercitate dall Associazione Nazionale per il Controllo della combustione (ANCC) e dall Ente Nazionale prevenzione Infortuni (ENPI). Già il passaggio dai vecchi Organismi all ISPESL avvenne nel segno più generale della riforma sanitaria del 1978, che per la prima volta portò a maturazione il concetto dell unicità della prevenzione, intesa come tentativo di gestione globale della sicurezza negli ambienti di lavoro a partire proprio dalla sicurezza che doveva innanzitutto essere riscontrata nelle macchine e negli apparecchi utilizzati in tali ambienti. Per la gestione di tale attività, la cui competenza era affidata esclusivamente all autorità pubblica, erano individuati l ISPESL e le USL. Per quanto riguarda l ISPESL, essa veniva esercita attraverso l erogazione di servizi costituiti essenzialmente da verifiche omologative su apparecchi ed impianti e successive controlli mirati all accertamento dell avvenuta messa in funzione degli stessi apparecchi ed impianti in maniera conforme alla sicurezza. L ISPESL operava ed opera quale Organismo pubblico con delega esclusiva da parte dello Stato per garantire la sicurezza di macchine ed impianti in base a specifiche tecniche aventi anch esse valore di legge. In maniera più o meno simile a questa, operavano i principali paesi europei attraverso Organismi pubblici o privati che in ogni caso avevano delega esclusiva da parte dei rispettivi Stati per gestire la sicurezza degli impianti e degli apparecchi. La creazione di uno spazio commerciale europeo con l esigenza di abbattere tutte le barriere (di carattere tecnico, commerciale, doganale, etc,) che ad esso si opponessero (art.100 del Trattato di Roma del 1958), il tentativo peraltro non felice di emettere e fare rispettare in tutta lo spazio comune europeo, norme tecniche di costruzione omogenee, hanno portato alla emissione di Direttive elaborate secondo un concetto radicalmente diverso (Nuovo approccio-risoluzione del 7 maggio 1985), che prendendo atto delle difficoltà prima citate, modifica radicalmente il quadro normativo relativo alla sicurezza articolando le norme di sicurezza stesse su di un livello generale (DIRETTIVE) e su specifiche attuative (NORME ARMONIZZATE). Caratteristica principale di queste Direttive sono: 1) i requisiti essenziali di sicurezza che dettano le caratteristiche cui devono obbligatoriamente rispondere i prodotti immessi sul mercato. Tali requisiti essenziali di sicurezza devono essere definiti in forma sufficientemente precisa tale da permettere agli Organismi di certificazione, in assenza di norme armonizzate, di certificare la conformità del prodotto direttamente in base a tali requisiti. 2) gli Organismi Notificati, organizzazioni private di certificazione, accreditati dall U.E. da parte degli Stati membri, con il compito della certificazione in tutto lo spazio della stessa Unione
3) Sorveglianza del mercato affidata direttamente agli Stati membri per controllare l idoneità ai requisiti di sicurezza, dei prodotti immessi sul mercato dopo la certificazione da parte dgli O.N. Per quanto invece riguarda le specifiche attuative (norme armonizzate), da elaborare a cura degli enti europei di normazione (CEN, CENELEC, ETSI), esse esplicitano in forma non cogente per i costruttori, le caratteristiche tecniche necessarie affinchè i prodotti possano ritenersi conformi ai requisiti essenziali fissati dalle Direttive. Le norme armonizzate vengono recepite dalla Commissione e pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della CEE. Gli Stati membri devono a loro volta obbligatoriamente recepirle, riconoscendo altresì, ai prodotti fabbricati secondo tali norme, una presunzione di conformità ai requisiti essenziali fissati dalle direttive stesse. Gli Stati membri hanno peraltro una responsabilità importante nell applicazione delle Direttive europee che hanno contribuito ad emanare: sono infatti, in quanto responsabili delle esigenze essenziali in materia di igiene e sicurezza, tenuti al controllo delle norme ed ad eventuali loro lacune per le quali potranno richiedere l applicazione della clausola di salvaguardia; mentre altresì dovranno vigilare affinchè i costruttori che applicano correttamente le norme armonizzate, possano godere della sicurezza giuridica che l mpiego delle stesse, ad essi attribuisce, senza correre i rischi delle clausole di salvaguardia. Tornando al tema della sicurezza che costituisce l asse portante dell attività dell Istituto, credo che sia importante sottolineare, come questa sua peculiarità, non venga minimamente ridimensionata dall avvento della nuova filosofia della sicurezza introdotta dalle direttive europee, bensì ridefinita in maniera più moderna, coerentemente con le trasformaziomi in atto nel mondo della progettazione, della produzione, delle nuove tecnologie e sopratutto in linea con una nuova sensibilità ormai condivisa dalle maggiori componenti dell opinione pubblica (meno controlli capillari da parte dello Stato, che tuttavia deve conservare la stessa responsabilità di garantire la sicurezza collettiva nel proprio territorio). E infatti la pubblicazione di direttive e norme armonizzate, secondo il nuovo approccio, non ha sostanzialmente ridimensionato le responsabilità degli Stati membri nel garantire la sicurezza nei loro territori. In particolare nel documento alla base del nuovo approccio (risoluzione del 7 maggio 1985) si richiede che nelle direttive venga evidenziato come spetti agli Stati membri di garantire sul territorio sia la sicurezza(nelle abitazioni, sul posto di lavoro, etc) delle persone, degli animali domestici e dei beni, sia altri aspetti essenziali della protezione della collettività quali la protezione della salute, del consumatore, dell ambiente.) Le direttive, nonché le norme armonizzate che ne derivano, benchè emanate per scopi essenzialmente economici( quali la creazione di uno spazio commerciale comune europeo come sancito dall art.100 del Trattato di Roma) hanno pertanto un contenuto sociale stabilendo un collegamento logico tra la sicurezza delle attrezzature e delle
macchine, da raggiungersi secondo standard qualitativi quanto più perfezionati possibili (uguali in tutto lo spazio della Comunità europea), e quella logicamente derivante per tutti gli ambienti di vita e di lavoro in cui le stesse attrezzature e macchine si trovano ad essere inserite. Tornando ora al ruolo che l Istituto si troverà a ricoprire in questa nuovo modo di gestire la sicurezza imposto dalle direttive europee, è subito evidente che il passaggio da una forma di controllo capillare (su tutte le attrezzature e le macchine), svolta in regime di monopolio, ad una fase che vedrà protagonisti una serie di organismi notificati operanti in un regime di libera concorrenza, tra i quali per alcune Direttive potrà esserci lo stesso ISPESL, dovrà essere abbastanza articolato, permettendo al tempo stesso alle strutture dell Istituto nonché ai suoi tecnici, un profondo rinnovamento di procedure e di mentalità. Quanto sopra risulta evidente considerando, come vedremo nella seconda parte di questa relazione, il diverso coinvolgimento assegnato all ISPESL dai decreti di recepimento delle direttive operanti in campi finora gestiti dall ISPESL stesso. Altro elemento di novità che qui vorrei sottolineare, è costituito dalla maggiore responsabilità attribuita dalle direttive al fabbricante. Ad esso è infatti affidato il compito di riportare il marchio CE sulle attrezzature e macchine risultate conformi ai requisiti essenziali di sicurezza, e di redigere una dichiarazione scritta che il suo prodotto soddisfa i requisiti della direttiva ad esso applicabile. In particolare a secondo delle procedure di verifica scelte, il fabbricante dichiara che i dettami della direttiva sono stati seguiti sia nella fase di progettazione che in quella della produzione, dichiara di aver seguito i controlli del ciclo produttivo e ne conserva documentazione per l ispezione degli organismi preposti; in alternativa dichiara che il proprio prodotto è identico al tipo a quello sottoposto ad esame CE da parte dell Organismo Notificato. E previsto inoltre la possibilità per il fabbricante dotato di un sistema di garanzia della qualità, di affidare ad esso tutti i controlli, riservando all Organismo Notificato la verifica nel tempo della regolarità del sistema di garanzia della qualità. Come premesso, nella seconda parte di questa relazione, ho riportato le caratteristiche più significative delle principali direttive al momento operanti, ai fini dell attività dell Istituto ed in particolare del settore Omologazione e Certificazione. DIRETTIVA PED (Direttiva 97/23/CE recepita con D.Lvo n.93 approvato dal Consiglio dei Ministri in data 25 febbraio 2000)
ORGANISMI NOTIFICATI. L ISPESL, con decreto ministeriale del 23 settembre 1999, è stata notificata quale Organismo titolare per il rilascio della certificazione CE secondo i requisiti essenziali di sicurezza di cui all Allegato I e secondo le procedure riportate nell Allegato III della Direttiva 97/23/CE. Al momento pertanto l ISPESL è l unico Organismo notificato alla Commissione CEE (comunicazione del 20 settembre 1999) con numero distintivo 100. E previsto che per la gestione dei tale attività, l operatività tecnica sarà fornita dai Dipartimenti periferici, integrata, per quanto riguarda casi di calcoli particolarmente complessi o concernenti codici esteri, dal supporto di un nucleo di esperti, coordinato dal Dipartimento Centrale Omologazione e Certificazione, a cui saranno affidate tali valutazioni. Anche per i moduli (procedimenti di certificazione) comportanti la valutazione di un sistema garanzia della qualità ( moduli D, D1, E, E1, H, H1), nella prima fase di attuazione della Direttiva, è previsto un analogo nucleo centralizzato di supporto da parte del Dipartimento Centrale, mentre la sorveglianza periodica di tali sistemi sarà affidata ai Dipartimenti periferici. Per snellire la parte amministrativa, tutte le operazioni relative ai pagamenti ed alla relativa fatturazione saranno accentrate nel Dipartimento centrale Omologazione, con la speranza che la prossima trasformazione dell ISPESL in Istituto Pubblico, possa consentire l adozione di procedure più snelle, in grado di reggere la concorrenza degli O.N. privati. Recepimento della Direttiva PED. Il recepimento nella legislazione italiana vigente è assai importante perché ad esso è affidato il compito d integrare le norme della direttiva stessa con le procedure vigenti in Italia. Si pensi a questo proposito, che la direttiva PED è essenzialmente una norma che sovraintende alla costruzione di attrezzature a pressione in accordo ai già indicati requisiti essenziali di sicurezza, mentre per la messa in servizio dell attrezzatura continuano a valere disposizioni talvolta non coerenti se non in palese contrasto con la direttiva stessa, ad esempio per quanto riguarda il numero dei dispositivi di sicurezza previsti o per le modalità stesse della messa in esercizio. Il 25 febbraio 2000 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri un decreto L.lvo di recepimento della direttiva che presumibilmente alla data di questo convegno sarà già stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Dal testo si può dedurre che il problema anzidetto è stato affrontato rimandando a Decreti ministeriali che dovranno essere emessi entro un anno dalla pubblicazione del Decreto L.lvo stesso. Entro questa data, pertanto dovrà esser messa mano alla revisione di tutta una serie di norme pubblicate nell arco di cinquant anni per rendere, come detto, le disposizioni attualmente vigenti per la messa in servizio, compatibili con i dettami della Direttiva; nel frattempo continuando a valere le attuali disposizioni, gli
Organismi Notificati, i produttori di apparecchi a pressione, le autorità pubbliche di vigilanza, dovranno impegnarsi in un opera di reciproco supporto per non ostacolare il concreto avvio della Direttiva CONTROLLO DEL MERCATO. Tale tipo di attività, prevista nella Direttiva, è affidata alla competenza del Ministero dell Industria, del Commercio e dell'artigianato e del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. Verosimilmente, i relativi controlli tecnici saranno affidati all ISPESL che ovviamente, essendo in questo caso titolare anche di Organismo Notificato, dovrà prevedere una forma di separazione netta fra le due attività. ATTIVITA RESIDUA DI OMOLOGAZIONE. E previsto che dal 29/11/99 al 25/5/2002 possa essere richiesta facoltativamente, in alternativa alla Direttiva PED, l impiego della legislazione vigente nei singoli Stati, vale a dire, per l Italia l applicazione dei codici tecnici dell ISPESL (Raccolte VSR, VSG, S, M, ed.95, H, R). A questo proposito è da sottolineare come l ISPESL, in vista di questa scadenza, abbia preventivamente provveduto a una revisione completa dei suindicati codici, adeguandoli a quanto già stabilito nel CEN (CEN/TC 54) per le future norme armonizzate. Questo allo scopo di rendere familiari sia ai propri tecnici che ai produttori nazionali di attrezzature a pressione, concetti che dovranno necessariamente essere utilizzati in un futuro assai prossimo. Direttiva Macchine (Direttive CE 89/392, 91/368, 93/44, 93/68) recepita con D.P.R. n.459 del 24.7.96 (G.U n.146 del 6.9.96) La presente Direttiva riporta i principi essenziali di sicurezza ai quali ispirare la progettazione e la produzione delle macchine, indicando una serie di di misure idonee a garantire la protezione dei rischi derivanti dalla loro utilizzazione senza ostacolarne la libera circolazione nel territorio dell Unione Europea. Esse si basano su un nuovo approccio che prevede l individuazione dei criteri essenziali di sicurezza cui devono rispondere le diverse categorie di prodotti e che rimettono al fabbricante l onere di esperire le procedure necessarie ad attestare la conformità dei prodotti agli stessi criteri di sicurezza. La Direttiva è costituita da una parte generale (12 articoli) e da una serie di allegati tecnici.
Le disposizioni generali (art.1) definiscono cosa s intenda per macchina, per componente di sicurezza, per immissione sul mercato e per messa in servizio, nonché i prodotti esclusi. Per quanto riguarda la conformita ai requisiti essenziali di sicurezza, l art.2 ribadisce che possono essere immessi sul mercato solo macchine e componenti di sicurezza conformi alle disposizioni contenute nell allegato I e debitamente installati, mantenuti in efficienza e utilizzati conformemente alla destinazione e che non pregiudichino la sicurezza e la salute. ORGANISMI NOTIFICATI: Premesso che l ISPESL non è Organismo Notificato per questa Direttiva, è da sottolineare come l intervento dell Organismo Notificato(certificazione di Tipo) è richiesto soltanto per le macchine o componenti di sicurezza iscritte nell allegato IV della Direttiva e soltanto se non si fa uso di norme armonizzate. Per le altre macchine la responsabilità, da parte del costruttore, di dichiarare la conformità alla Direttiva non è vincolata alla certificazione di Tipo. CONTROLLO del MERCATO. Il controllo della conformità delle macchine e dei componenti di sicurezza, già immessi sul mercato o messi in servizio muniti della marcatura CE, ai requisiti essenziali di sicurezza di cui all Allegato I del D.P.R 24.7.96 n.459 è attribuito dall art.7 dello stesso D.P.R 459/96 al Ministero dell Industria, del Commercio e dell Artigianato e al Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. Dette Amministrazioni possono avvalersi, in conformità alla legislazione vigente, per gli accertamenti di carattere tecnico dell Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro (ISPESL). In base al suddetto disposto, l ISPESL ed il Ministero dell Industria, del Commercio ed Artigianato, hanno stipulato una convenzione nella quale vengono fissate le procedure riguardanti le attività dell Istituto quale soggetto incaricato degli accertamenti tecnici di cui all art.7 comma 2 del D.P.R 459/96 Al Dipartimento Omologazione e Certificazione sono affidate tali attività di accertamento conseguenti alle richieste di indagine tecnica provenienti dall Autorità statale competente per quanto previsto all art.7 del D.P.R 459/96. Il Dipartimento Omologazione e Certificazione espleta tale compito in collegamento coordinato con i Dipartimenti periferici attraverso una struttura creata allo scopo, denominata Gruppo per gli accertamenti Tecnici (GLAT) con personale proprio e dei Dipartimenti periferici provvedendo ad instruire apposite indagini sulle macchine oggetto di segnalazione da parte del Ministero dell Industria o di A.S.L, i cui risultati finali, una volta approvati dallo stesso GLAT vengono presentati agli Organismi anzidetti COMPITI RESIDUALI DELL ISPESL. Chiunque utilizzi macchine messe in servizio dopo il 21 settembre 1996, già soggette al D.M 12/9/59 (ad esempio ponti
sviluppabili su carro, ponti sospesi muniti di argano, idroestrattori a forza centrifuga con diametro del paniere superiore a 50 cm, gru ed altri apparecchi di sollevamento di portata superiore ai 200Kg) ha l obbligo di denuncia all ISPESL dell avvenuta installazione della macchina. L ISPESL provvede alla compilazione del libretto della macchina, accertando l efficienza dei dispositivi di sicurezza. DIRETTIVA ASCENSORI ( Direttiva 95/16/CE) recepita con D.P.R n.162 del 30/4/1999 pubblicato su G.U. n.134 del 10/6/99). Gli ascensori ed i componenti di sicurezza oggetto di questa Direttiva devono soddisfare i requisiti essenziali di sicurezza e di tutela della salute previsti nell Allegato I. ORGANISMI NOTIFICATI. Come già detto per le precedenti Direttive, l Organismo Notificato opera in conformità alla procedura di controllo (Modulo) scelta dal fabbricante. Pertanto il modello del componente di sicurezza può essere sottoposto ad un esame CE del tipo e a controlli della produzione da parte di un Organismo Notificato, oppure può essere richiesta l applicazione un sistema di garanzia qualità per il controllo della produzione, o infine l applicazione d un sistema di garanzia qualità completo; in entrambi quest ultimi due casi l Organismo Notificato controllo l idoneità del sistema di qualità ai fini dei requisiti essenziali di sicurezza nonché effettua la sorveglianza sul sistema stesso (Sorveglianza CE) L ISPESL non è Organismo Notificato per Questa Direttiva e pertanto non è più titolare delle competenze che le erano state attribuite relativamente al rilascio delle licenze d impianto e di esercizio e dei relativi rinnovi (sono abrogatele seguenti disposizioni: art.60 del R.D.18/6/1931 n.773; Legge 24/10/1942 n.1415; artt.1-2-3-4-5-11 del D.P.R n.1767/51. In deroga a quanto sopra gli impianti che al 26/6/1999 risultino sprovvisti della certificazione CE o non sono stati ancora collaudati(dall ISPESL, dall Ispettorato del Lavoro o dal Genio Civile)s intendono regolarmente messi in servizio se, entro il 25/6/2000, il proprietario trasmette al competente Ufficio comunale l esito positivo del collaudo effettuato dall ISPESL (in maniera analoga la stessa regolarizzazione può essere ottenuta con collaudo dell Ispettorato del Lavoro, del Genio Civile, di un Organismo Notificato, dell installatore in regime di garanzia di qualità,con una autocertificazione dell installatore corredata da una perizia giurata di un ingegnere iscritto all Albo). CONTROLLO DEL MERCATO. Il controllo della conformità dei requisiti essenziali di sicurezza di cui all All. I della Direttiva, è operato dal Ministero
dell Industria, del Commercio e dell Artigianato e dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, a campione o su segnalazione attraverso i propri organi ispettivi. Per gli accertamenti di carattere tecnico detti Ministeri si avvarranno dell ISPESL e degli altri uffici tecnici dello Stato. Al momento non è stata fatta alcuna convenzione con i suddetti Ministeri per regolare, similmente a quanto avvenuto per la direttiva macchine, l intervento dell ISPESL. Decreto Legislativo 17 agosto 1999, n.334. Attuazione della Direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze tossiche. Nell ambito delle strategie e priorità dell ISPESL per la gestione della sicurezza, il presente particolare Decreto L.vo n.334 emanato in attuazione della Direttiva 96/82/CE (Seveso II) riveste un particolare significato per le nuove prospettive d intervento offerte all ISPESL, non soltanto in fase di valutazione dei Rapporti di sicurezza, ma anche ai fini di un riconsiderazione dell attuale normativa di omologazione degli apparecchi a pressione. Il Decreto in oggetto concerne quegli stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose in quantità uguali o superiori a quelle indicate in All.1. Ove per presenza di sostanze pericolose s intende la presenza di queste, reale o prevista, nello stabilimento, ovvero quelle che si reputa possano essere generate, in caso di perdita di controllo di un processo industriale, in quantità uguale o superiore a quelle indicate nell All.1. Due sono gli innovativi rispetto all attuale prassi dell ISPESL nel campo dell omologazione, legati ai concetti di: 1) stabilimento come tutta l area sottoposta al controllo di un gestore, nella quale sono presenti sostanze pericolose all interno di uno o più impianti, comprese le infrastrutture o le attività comuni o connesse; l impianto è invece un unità tecnica all interno di uno stabilimento, in cui sono prodotte, utilizzate, manipolate o depositate sostanze pericolose... Comprende tutte le apparecchiature, le strutture, le condotte, i macchinari, gli utensili, le diramazioni ferroviarie, le banchine ecc, più o meno necessari per il funzionamento dell impianto. 2) gestore dello stabilimento è colui che in base all art.8 del D.L 334/99 è tenuto a redigere un rapporto di sicurezza nel quale tra l altro deve essere evidenziato che la progettazione, la costruzione, l esercizio e la manutenzione di qualsiasi impianto, deposito, attrezzatura e infrastruttura, connessi con il funzionamento dello stabilimento e che hanno un rapporto con i pericoli d incidente rilevante nello stesso, sono sufficientemente sicuri ed affidabili. Da notare che nell attuale normativa, è il progettista dell apparecchio ad assumersi le maggiori responsabilità anche per quello che riguarda il futuro esercizio.
COMPITI DELL ISPESL. L art. 17 stabilisce che l ISPESL, insieme all ANPA, all IIS ed al CNVVF, ciascuno per le proprie competenze, provvedano all attuazione del decreto, nonché a programmi di formazione in materia di rischi di incidenti rilevanti. All ISPESL invece è completamente affidato il compito di armonizzare il procedimento di OMOLOGAZIONE DEGLI IMPIANTI ai sensi della Legge 12 agosto 1982, n.597, in cui sono presenti le sostanze dell allegato I, parte I e II, con le norme tecniche del presente decreto in materia di sicurezza. Questa attività, di competenza, in ambito ISPESL del Dipartimento Omologazione e del Dipartimento Interazione con l Ambiente (DIPIA) dovrà essere esercitata non soltanto come finora avvenuto, attraverso la presenza di suoi funzionari, nei rispettivi Comitati Tecnici Regionali, relativamente allo svolgimento delle istruttorie per gli stabilimenti soggetti alla presentazione del rapporto di sicurezza, ma soprattutto, e questa è la parte realmente nuova, nell armonizzare le procedure di omologazione, così come stabilito nella legge n.597, rimodulandone i contenuti sulla base delle garanzie di sicurezza richieste dalla natura degli impianti contenenti sostanze pericolose. Si tratterà quindi di prevedere una procedura di controllo che possa essere capace di vagliare l attendibilità di quanto dichiarato dal gestore dell impianto relativamente ai requisiti di sicurezza e affidabilità insiti nella progettazione, costruzione ed esercizio di quei componenti dell impianto connessi con la possibilità di un incidente rilevante. Si tratterà dunque di implementare sia le norme attuali di costruzione nonché di elaborare nuove norme di controllo in esercizio capaci di tener conto delle suddette problematiche.