REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Puglia Nella camera di consiglio del 7 novembre 2012, composta dai magistrati Raffaele Del Grosso Michele Grasso Luca Fazio Stefania Petrucci Chiara Vetro Marco Di Marco Marcello Iacubino Presidente Consigliere I Referendario I Referendario I Referendario relatore Referendario Referendario ha assunto la seguente Deliberazione n.107/par/2012 Sulla richiesta di parere n. 13914 del 4.10.2012 formulata dal Sindaco del Comune di Toritto (Bari) e pervenuta in data 11.10.2012, prot. 2386. Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha appro-
vato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista l ordinanza n. 29/2012 con cui il Presidente ha convocato la Sezione regionale di controllo per la data odierna; Udito nella camera di consiglio il relatore, I Ref. Chiara Vetro. Premesso in FATTO Il Sindaco del Comune di Toritto chiede a questa Sezione un parere in ordine alla successione nel tempo di disposizioni legislative concernenti la misura degli incentivi alla progettazione. Espone, infatti, l Ente che tale misura, inizialmente prevista al 2% dell importo posto a base di gara di un opera o di un lavoro dall art.92 d.lgs. n.163/2006, era stata dapprima ridotta allo 0.5%, con decorrenza 1 gennaio 2009, dall art. 61 comma 8 del d.l. n.112/2208 (convertito in legge n. 133/2208) e poi riportato al 2%, con decorrenza 24 novembre 2010, dalla legge n. 183/2010, che ha abrogato il citato art. 61. Il Sindaco riferisce che, al momento, presso il Comune in assenza di chiarimenti in merito si sta seguendo il criterio secondo cui per le prestazioni (progettazione, direzione lavori, collaborazione amministrativa, responsabilità del procedimento) eseguite in parte prima del 24.11.2010 (facendo riferimento all importo dei lavori contabi- 2
lizzato entro quella data) ed in parte dopo, viene riconosciuto lo 0,5% per la quota parte antecedente, ed il 2% per la parte successiva a tale data. Tale criterio, tuttavia, risulta contestato da un dipendente del Comune istante, destinatario dell incentivo. DIRITTO Occorre preliminarmente accertare l esistenza dei requisiti, soggettivi ed oggettivi, di ammissibilità della richiesta di parere. La legge 5 giugno 2003 n. 131, infatti, ampliando le funzioni di controllo di questa Corte e ridefinendone i contenuti in senso collaborativo nei confronti delle Amministrazioni locali, ha previsto che i comuni, le province e le città metropolitane possano chiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica, di norma, per il tramite del Consiglio delle autonomie locali, se istituito. Non può considerarsi, dunque, ostativo alla ricevibilità della presente richiesta di parere la mancanza, nella Regione Puglia, del Consiglio stesso, allo stato istituito (L.R. n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante. La richiesta di parere è dunque ricevibile sotto il profilo soggettivo, in quanto correttamente sottoscritta dal Sindaco, organo rappresentativo dell Ente e, pertanto, legittimato a promuovere l attività consultiva della Corte dei Conti. Occorre poi esaminare se ricorrano, nella fattispecie, i requisiti di ordine oggettivo necessari perché possa essere attivata la funzione consultiva della Sezione. E necessario, cioè, verificare se la questione prospettata dal Comune sia attinente alla materia della contabilità pubblica e se non siano presenti altri elementi che impediscano di rendere il parere di cui trattasi, atteso che la funzione consultiva intestata a questa Corte può es- 3
sere espletata a condizione che le richieste di pareri abbiano ad oggetto questioni afferenti alla materia della contabilità pubblica; prospettino questioni di carattere generale, che non siano, cioè, finalizzate all adozione di specifici atti di gestione e che non riguardino provvedimenti già presi o attività già espletate; che il parere da rendere non interferisca con eventuali iniziative giudiziarie - attuali o potenziali - ovvero con altre funzioni intestate alla Corte stessa. Con riferimento al primo profilo, occorre meglio specificare il concetto di contabilità pubblica. L ambito applicativo di tale nozione va circoscritto ad attività contabili in senso stretto (quali la gestione dei bilanci e dei rendiconti, l acquisizione delle entrate, la gestione delle spese, la disciplina sulla gestione del patrimonio dell Ente, l indebitamento ed i controlli su tali attività), senza che si possa allargare la funzione consultiva intestata alla Corte ad ogni attività degli enti dotata comunque di riflessi di natura finanziaria-patrimoniale, il che comporterebbe l inevitabile trasformazione delle Sezioni di Controllo della Corte dei Conti in organi di consulenza generale degli enti stessi, con indebita ingerenza nel processo decisionale delle amministrazioni (inammissibile nel caso di controllo esterno e neutrale, qual è quello intestato alla Corte). La nozione di contabilità pubblica, e conseguentemente l ambito di operatività dell azione consultiva della Corte dei Conti, è peraltro stata recentemente ulteriormente specificata dalle Sezioni Riunite con delibera n.54/2010 del 17 novembre 2010, riferendola a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica 4
espressione della potestà legislativa concorrente di cui all art. 117, comma 3, della Costituzione contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. Il quesito in esame, in quanto concernente l applicazione di norme attinenti la spesa pubblica, rientra nella nozione di contabilità pubblica appena illustrata e potrebbe, sotto questo primo profilo, considerarsi ammissibile. Trattasi inoltre di quesito riguardante la generale applicazione di norme di legge, ed afferente a questioni non oggetto di iniziative giudiziarie, attuali o potenziali, di questo o di altro giudice. Occorre, infatti, evitare che i pareri prefigurino soluzioni non conciliabili con eventuali successive pronunce dei competenti organi della giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile o tributaria). Tuttavia, per quanto riguarda il requisito dell astrattezza, non può non rilevarsi che la richiesta, nella parte riferita al caso gestionale specifico, non risulta ammissibile, in quanto tesa ad ottenere una valutazione a posteriori circa la legittimità di atti e comportamenti che rientrano nell autonomia decisionale spettante all amministrazione richiedente, non presentando, pertanto, i necessari presupposti di generalità ed implicando considerazioni afferenti l attività concreta dell ente. Occorre, infatti, ribadire il principio in virtù del quale le richieste di parere debbono presentare il connotato della rilevanza generale e non possono essere funzionali all adozione di specifici atti gestionali, o peggio concretarsi in un avallo di attività già compiuta dall Ente, il che rientra nell autonomo potere discrezionale dello stesso, 5
volto all adozione dei provvedimenti inerenti la gestione finanziaria ed amministrativa, di propria esclusiva competenza. Le considerazioni che seguono, dunque, hanno carattere generale, non da intendersi come risolutive del caso specifico (nella cui ipotesi la Corte verrebbe a sostituirsi all Ente istante nella soluzione di un concreto fatto gestionale, il che sarebbe evidentemente inammissibile) bensì come indicazioni relative alla richiesta di interpretazione di norme legislative che coinvolgono profili di finanza pubblica. In detta ottica giova ricordare che dubbi ermeneutici analoghi a quelli oggi posti dall ente istante sono stati affrontati e risolti - in occasione dell introduzione del citato art. 61 d.l. n.112/2208 (convertito in legge n. 133/2208), che portò la percentuale dal 2 allo 0,5% - dalla Sezione Autonomie di questa Corte. Essa, con deliberazione n. 7 del 23 aprile 2009, discostandosi dall interpretazione della Sezione regionale Lombardia n. 40 citata nella richiesta di parere, ha in tale occasione richiamato un principio di diritto che può essere adoperato anche ai fini della risoluzione del quesito di cui trattasi, nei termini di seguito esposti: ciò che rileva ai fini dell applicazione della nuova disciplina, piuttosto che della previgente, è il tempo in cui sorge l obbligazione con la quale nasce l obbligo di corrispondere l incentivo in capo all ente, ed il conseguente diritto di riceverlo per il dipendente; tale circostanza viene identificata con il momento in cui siano state compiute le varie attività che legittimano la corresponsione dell incentivo, (attività procedimentali amministrative, progettazione, collaudo, collaborazioni etc..) con le quali rimangano fissate, in maniera intangibile, da un lato, la somma da ripartire e, dall altro, la misura del be- 6
neficio, così come le stesse sono state determinate in base ai meccanismi previsti dalla norma stessa (modalità e criteri della ripartizione previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento) In sostanza dal compimento dell attività nasce il diritto al compenso, intangibile dalle disposizioni riduttive, che non hanno alcuna efficacia retroattiva. Ciò perché, ai fini della nascita del diritto, quello che rileva è il compimento effettivo dell attività; dovendosi, anzi, tenere conto, per questo specifico aspetto, che per le prestazioni di durata, cioè quelle che non si esauriscono in una puntuale attività, ma si svolgono lungo un certo arco di tempo, dovrà considerarsi la frazione temporale di attività compiuta. Tale principio, consolidato nell interpretazione di numerose deliberazioni delle Sezioni regionali (ex pluribus cfr. Sezione Campania, Parere n. 44 del 22.12.2009), compresa la Scrivente Sezione regionale Puglia (Parere n. 49 del 20.5.2009), è stato da ultimo ribadito proprio in occasione dell ulteriore, descritta, successione di leggi nel tempo che ha, nel recente 2010, riportato il valore di riferimento al 2% (Sezione regionale Toscana, Parere n. 35 del 13.3.2012). La scrivente Sezione, con Parere n. 60 dell 1.7.2009, ha peraltro ulteriormente argomentato nel senso che segue: La necessità di coniugare le imprescindibili esigenze di contenimento della spesa pubblica con l indubbia rilevanza del momento in cui l attività da remunerare è effettivamente svolta impone l utilizzo di una tesi, per così dire, sincretista. Occorrerà cioè considerare attività effettivamente realizzata prima del 1.1.2009 ogni singola fase del complesso procedimento relativo alla realizzazione di un opera pubblica (lavoro o fornitura) avente una propria individualità ed 7
autonomia. In altre parole, se prima dell inizio del 2009 risulterà conclusa la fase della progettazione, ma non ancora iniziata, ad esempio, quella del collaudo, nulla vieterà di sottoporre il computo della misura incentivante alla disciplina previgente, per quanto attiene la remunerazione della progettazione, ed a quella nuova la fase attinente il collaudo, interamente svolta, in quanto tale, sotto la vigenza della nuova norma. Occorre, infatti, considerare che, se è vero che ai fini della nascita di quello che è un vero e proprio diritto soggettivo di natura retributiva (il diritto all incentivo), come chiarito dalla Suprema Corte (Cass. Sez. lav. n.13384 19.7.2004), ciò che rileva è il compimento effettivo dell attività, è anche vero che, per le prestazioni di durata dovrà considerarsi la singola frazione temporale di attività compiuta. (Nel medesimo senso, cfr. Sezione Veneto, Parere n. 79 del 21.5.2009). P.Q.M. Nelle esposte considerazioni è il parere di questa Sezione Regionale. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria della Sezione, al Sindaco del Comune di Toritto. Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 7 novembre 2012. Il Relatore F.to Chiara Vetro Il Presidente F.to Raffaele Del Grosso Depositata in Segreteria il 9 novembre 2012 Il Direttore della Segreteria F.to Marialuce Sciannameo 8