SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA INDAGINE DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DEL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE in PUGLIA Anni 2001 2002, con aggiornamenti al maggio 2003 Relazione programmata per gli anni 2002 e 2003 (ai sensi dell art.3, legge 14 gennaio 1994, n.20)
CONSIGLIERE RELATORE: Giuseppantonio Stanco REVISIONE CONTABILE ANALISI ECONOMICO FINANZIARIA Marialuce Sciannameo Giuseppe Mauro Lorusso TABELLE ED ATTIVITA DI SUPPORTO Maddalena Pascale
Premessa e campo di indagine... 3 Titolo 1 Il trasporto ferroviario-... 6 1-A) Note introduttive e quadro normativo-... 6 1-B) Subentro della Regione Puglia nelle funzioni del trasporto ferroviario locale.. 11 1-C) Le Ferrovie Appulo-Lucane... 15 1-D) Ferrovie del Sud Est... 20 1-E) Ferrovie del Nord Barese Ferrotramviaria S.p.A... 22 1-F-Le Ferrovie del Gargano... 24 1-G) Servizi affidati a Trenitalia S.p.A.... 26 Analisi e considerazioni sul trasporto ferroviario locale in Puglia... 27 Servizio elicotteristico... 31 Titolo 2 Il Trasporto locale su gomma un anno dopo... 34 Quadro economico delle risorse... 35 Gestione finanziaria... 36 Gestione delle autolinee... 37 Rapporto ricavi/costi... 38 Indicatori di efficacia... 46 Comune di Brindisi Servizio di trasporto urbano via mare-... 51 Servizio aggiuntivo Salento in bus... 52 Tematiche relative all applicazione dell art.35 della legge n.448/2001... 52 Il recupero dell IVA... 55 1
Contenzioso del Comune di Lecce con la Regione per il trasporto urbano... 57 Le imprese gerenti di fronte alle gare... 59 Titolo 3 Atti normativi e programmatori regionali di recente adozione... 60 Testo Unico del Trasporto Locale... 60 Piano Regionale del Traffico e Piano Triennale dei Servizi... 63 Impugnative del P.R.T. e del P.T.S... 68 Predisposizione atti propedeutici alle gare. Criteri di valutazione delle offerte... 69 Clausole significative dello schema di contratto... 71 Impugnativa della delibera G.R. n. 248/03... 72 Titolo 4 Considerazioni e rilievi... 73 L A.RE.F... 80 2
Il Trasporto Pubblico Regionale e Locale (T.P.R.L.), in Puglia Premessa e campo di indagine Sui servizi del trasporto pubblico regionale e locale (T.P.R.L.), in Puglia, questa Sezione Regionale di controllo ha già riferito con la relazione approvata nell adunanza pubblica del 25 marzo 2002. In detta relazione sono esposte le risultanze dell indagine sullo specifico settore, esperita da questa Sezione regionale nell anno 2001- primo bimestre 2002, relativa al triennio 1998 2000, nell esercizio delle funzioni di controllo configurate all art.3 della legge n.20 del 14 gennaio 1994 ed in attuazione del programma da questa stessa Sezione deliberato. Il programma aveva recepito le indicazioni delle SS.RR. della Corte dei conti che con deliberazione n.4/2000/s.r./coord. del 29 dicembre 2000 avevano proposto il settore del trasporto pubblico locale per l effettuazione di un indagine unitaria, su tutto il territorio nazionale al fine di acquisire una conoscenza complessiva e comparata sull andamento di tali servizi e delle problematiche variamente presenti. La precedente relazione si è data cura, in primo luogo, di effettuare una puntuale ricognizione del quadro normativo, statale e regionale, che disciplina la materia, mettendo in evidenza gli innovati principi informativi che presiedono all attuale momento gestionale, ed ha, poi, accentrato la propria indagine sul trasporto su gomma, prendendo a disamina le attività, i rapporti e le situazioni facenti capo alla Regione, alle cinque Province pugliesi ed ai Comuni di Bari e Lecce. Relativamente all aspetto normativo, premesso che le fonti specifiche sono costituite dal d.lgs. n.422 del 19.11.1997 e successive modificazioni e, per la Puglia, dalla l.r. n.13 del 25.3.1999, ora sostituita dal nuovo T.U. l.r. n.18 del 31.10.2002, sono stati rimarcati i principi cardine dell attuale regime giuridico, che appaiono riassumibili nei seguenti punti: attribuzione, alle Regioni, delle funzioni di programmazione ed amministrative in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale; erogazione dei finanziamenti necessari per assicurare l esercizio dei servizi minimi, individuati in collaborazione con gli Enti locali, ai quali vanno delegate le funzioni che non richiedono l unitario esercizio a livello regionale; 3
superamento dell assetto monopolistico, trasformazione delle aziende speciali e dei consorzi in società di capitali o in cooperative a responsabilità limitata; apertura alla concorrenza, mediante ricorso alle procedure concorsuali per la scelta dei gestori dei servizi di trasporto pubblico; contratto di servizio, quale strumento giuridico per l esercizio dei servizi di trasporto pubblico, che deve avere certezza finanziaria e copertura di bilancio, ossia corrispondenza tra oneri e risorse disponibili, finalizzato a promuovere un progressivo incremento tra ricavi del traffico e costi operativi, rapporto che inizialmente deve essere pari almeno al 35%; regime transitorio fino al 31 dicembre 2003, durante il quale potranno essere mantenuti in vita gli affidamenti ai concessionari in atto e alle società degli Enti locali sorte a seguito delle trasformazioni innanzi previste. Nell intento di assicurare la massima apertura alla concorrenza, ritenuta la condizione idonea a propiziare efficienza ed economicità delle gestioni, è intervenuto l art.35 della legge 28.12.2001 n.448 (legge finanziaria 2002) il quale ha stabilito, per le società degli Enti locali gestori dei servizi, lo scorporo delle reti, degli impianti e delle dotazioni, di cui gli Enti locali conservano le proprietà e che avranno l obbligo di mettere a disposizione dei soggetti, pubblici o privati, che otterranno l affidamento dell esercizio dei servizi. Nel merito, la relazione dello scorso anno ha operato una ricognizione circostanziata delle condizioni del trasporto pubblico locale su gomma nel territorio regionale, rilevando l attuazione del regime transitorio mediante la stipula dei contratti ponte, con scadenza al 31.12.2003, con le aziende concessionarie. Sono stati ricogniti ed esaminati la dislocazione, la dimensione e lo stato giuridico delle principali aziende esercenti il trasporto pubblico locale di autolinee; quindi analizzati i rapporti giuridici ed economico-finanziari tra amministrazioni concedenti e società gerenti, la determinazione dei corrispettivi, il rapporto ricavi-costi, la strutturazione delle tariffe. La relazione approvata nel marzo 2002 concludeva con alcuni rilievi critici, di cui i più significativi sono: non data attuazione alla programmazione coordinata ed integrata, prevista dall art.1 legge regionale n.13/1999; 4
non ancora approvati il piano regionale dei trasporti ed il piano triennale dei servizi; mancata definizione, da parte della Regione, delle linee guida per la predisposizione dei piani di bacino (art.14 d.lgs. n.422/97); mancata verifica dei servizi minimi, identificati con quelli già ammessi a contribuzione da parte della Regione; mancata revisione generale della rete e omessa rilevazione delle sovrapposizioni esistenti di linee; non attuata alcuna forma di integrazione tariffarie e/o modale; non effettuata dalle amministrazioni concedenti alcuna forma concreta di controllo dello standard dei servizi espletati, facendosi esclusivo affidamento sull impegno dei gestori, inserito nei contratti, di assicurare soddisfacenti livelli qualitativi dei servizi gestiti. La presente relazione costituisce integrazione ed aggiornamento di quella del marzo 2002, in quanto essa si propone, per il primo aspetto, di esaminare lo stato del trasporto ferroviario locale, che in questa regione risulta apprezzabilmente sviluppato, nonché di altre forme minori di trasporto, fruenti di finanziamento pubblico. Per altro aspetto, saranno evidenziate le eventuali novità nel frattempo intervenute nelle attuali gestioni transitorie dei servizi e, quindi, le iniziative di natura legislativa e provvedimentale assunte dalla Regione e dagli Enti pubblici interessati, anche in previsione del superamento del periodo transitorio e dell attivazione delle procedure concorsuali. In ordine a dette iniziative, che saranno oggetto di esame nel titolo III della presente relazione, si premette, anche per successivi riferimenti, che con deliberazioni della Giunta Regionale nn.1719 e 1720 del 6 novembre 2002 sono stati rispettivamente approvati il piano regionale dei trasporti (PRT) e il piano triennale dei servizi (PTS), che sono stati, poi, pubblicati nel B.U.R. della Regione Puglia n.24 Suppl. del 27 febbraio 2003. La presente indagine, come già quella in precedenza rassegnata, costituisce esplicazione della funzione di controllo prevista dall art.3 della legge n.20/1994 e trova supporto nelle deliberazioni di questa Sezione regionale di controllo n.1/2002 del 5.3.2002 e n.1/2003 del 6.2.2003, nonché nelle indicazioni programmatiche esposte nelle deliberazioni delle Sezioni Riunite n.38/contr./prg/01 del 18.10.2001 e n.50/contr/prg/02 5
del 23.10.2002, le quali hanno ritenuto utile la prosecuzione dell indagine, a carattere unitario su tutto il territorio nazionale, sul settore dei trasporti, finalizzata all integrazione del campo di esame e all approfondimento degli sviluppi intervenuti. Titolo 1 Il trasporto ferroviario- 1-A) Note introduttive e quadro normativo- Come già annotato innanzi, nel territorio regionale è operante una rete ferroviaria abbastanza sviluppata di trasporto locale, facente capo a quattro distinte società, due a capitale pubblico e due di proprietà privata, in ordine riportate: 1. Ferrovie Appulo Lucane, da Bari a Matera e a Potenza, per 183 chilometri di binario a scartamento ridotto; 2. Ferrovie del Sud-Est, da Bari a Taranto e nel sud-salento, per 480 chilometri di binario; 3. Ferrotramviaria S.p.A., (Ferrovie del Nord-Barese), per 80 chilometri da Bari a Barletta, passando per l interno; 4. Ferrovie del Gargano S.r.l., per 79 chilometri di binario da San Severo a Peschici. Tutte le predette società gestiscono anche numerose linee di trasporto su gomma, spesso in sovrapposizione al tracciato ferroviario. Servizi di trasporto locale sul territorio regionale sono effettuati anche da Trenitalia S.p.A. Le Ferrovie Appulo-Lucane e le Ferrovie del Sud-Est rappresentano aziende sorte a seguito del riscatto da parte dello Stato di concessioni ferroviarie in esercizio da parte di società private. Dette aziende furono istituite in Gestioni Commissariali Governative, facenti capo al Ministero dei Trasporti. In relazione al trasporto ferroviario, mette conto rilevare che fin dal 1991, nell intento di aprire al mercato e alla concorrenza tale importante settore di trasporto, interamente ordinato su assetti monopolistici, la Commissione Europea con direttiva 440/91/CE affermava il principio che tutte le imprese ferroviarie aventi sede nel territorio dell Unione e titolari di licenza dovessero poter accedere alle reti ferroviarie europee. Al fine di dare 6
concretezza di attuazione a tale principio, la direttiva prevedeva la necessità di separare, a livello contabile, la proprietà della rete e degli impianti dall attività di gestione e l assegnazione dei diritti di passaggio sulla rete. Anche per il trasporto ferroviario di interesse locale, il trasferimento delle funzioni alle Regioni è stato disposto con il d.lgs. n.422/97, il quale all art.8 ha previsto il trasferimento alle Regioni, in termini diversamente indicati, ma sostanzialmente dal 1 gennaio 2000, delle funzioni e dei compiti di programmazione e di amministrazione concernenti: a) le ferrovie in gestione commissariale governativa; b) le ferrovie in concessione a soggetti diversi dalle Ferrovie dello Stato S.p.A. Peraltro, a mente del comma 3 del succitato art.8, il subentro delle Regioni nei rapporti concessori con le ferrovie innanzi dette risulta subordinato alla stipula di accordi di programma tra le Regioni stesse ed il Ministero dei Trasporti, che si prevedeva dovessero essere perfezionati entro il 30 giugno 1999 (comma 4), da approvarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Gli accordi di programma sono intervenuti soltanto nell anno 2000 e sono stati resi efficaci con D.P.C.M. del 16.11.2000, sicchè il subentro delle Regioni è avvenuto con decorrenza 1 gennaio 2001. Il successivo comma 5 dell art.8 prevedeva, poi, che le Regioni, subito dopo l effettivo subentro nelle funzioni inerenti il trasporto ferroviario locale, ossia all avvenuto perfezionamento agli accordi di programma, avrebbero provveduto all affidamento dei relativi servizi mediante procedure concorsuali e contratti di servizio nei quali andava stabilito che le imprese affidatarie avrebbero assicurato il conseguimento del rapporto di almeno lo 0,35 tra ricavi da traffico e costi operativi al netto dei costi di infrastruttura. Il ritardo nella stipula degli accordi di programma si ritiene dovuto anche all intervento del d.lgs. n.400 del 20 settembre 1999, il quale ha apportato importanti modifiche al d.lgs. n.422/97. Per quanto riguarda il trasporto ferroviario, le modifiche più significative sono contenute all art.1, laddove, in adesione ai richiamati principi di cui alla direttiva 440/91/CE, risulta stabilito: a) il trasferimento alle Regioni, a titolo gratuito, dei beni, degli impianti e della infrastruttura sia per le ferrovie in ex gestione commissariale governativa sia per le ferrovie in concessione a soggetti diversi dalle Ferrovie dello Stato S.p.A.; b) la separazione contabile o la 7
costituzione di imprese separate per la gestione delle reti e delle infrastrutture ferroviarie dall esercizio dell attività di trasporto. Il d.lgs. n.400/99, ha, poi, previsto per tutte le forme di trasporto pubblico locale un periodo transitorio, da concludersi entro il 31 dicembre 2003, di affidamento dei servizi ai concessionari e alle imprese che ne risultavano al momento affidatarie. Nel d.lgs. n.400/99 è stato, altresì, ribadita la prescrizione, per le imprese esercenti il trasporto ferroviario, dell impegno ad assicurare il rapporto di almeno il 35% tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di infrastruttura. In merito al termine di scadenza del periodo transitorio, si rileva che per le gestioni del trasporto ferroviario, l art.11 comma 3 della legge 1 agosto 2002, n.166 ha accordato alle Regioni la facoltà di prorogare detto termine per un biennio. Quanto al raggiungimento del rapporto dello 0,35 (o 35%), tale parametro era stato già fissato per tutte le imprese esercenti del trasporto pubblico locale con legge n.204 del 30 maggio 1995, di conversione del D.L. n.98 del 1 aprile 1995. In particolare, per quanto riguarda le aziende esercenti i servizi ferroviari, sia in regime di concessione o in gestione governativa, il comma 3 dell art.2 di detta legge n.204/95, stabiliva che i proventi non potessero essere inferiori, per l anno 1995, al 35% dei costi del trasporto aggiungendosi che le aziende devono comunque conseguire entro il 31 dicembre 1995 un miglioramento del rapporto tra i proventi ed i costi del trasporto, rispetto a quello relativo al 1993, di almeno il 20% della differenza percentuale mancante al raggiungimento del 35% e comunque tale per cui il suddetto rapporto sia almeno pari al 15%. Il successivo comma 5 stabiliva, poi, che le aziende in parola avrebbero dovuto comunque conseguire un miglioramento annuale del rapporto tra i proventi ed i costi del trasporto di almeno due punti percentuali fino al raggiungimento del 35%. Mette conto osservare come nella succitata normativa, pur non essendo prevista neppure la separazione contabile tra costi dell esercizio del trasporto e costi degli impianti e delle infrastrutture, il rapporto del 35% è riferito specificamente al costo del trasporto, con esclusione, quindi, dei costi dell esercizio degli impianti fissi e delle infrastrutture. 8
In relazione all attuazione dei dettami arrecati dalla legge n.204/95, il Ministero dei trasporti, Direzione Generale della Motorizzazione Civile e dei Trasporti in Concessione con lettera circolare prot. n.2397 del 25.9.1996 precisava che per infrastruttura ferroviaria deve intendersi tutto il complesso delle vie e degli impianti fissi nella misura in cui gli stessi sono necessari per la circolazione dei veicoli e la sicurezza della circolazione stessa. Sicchè, ad avviso del predetto Dicastero, tra i costi di esercizio dovevano ritenersi direttamente imputabili alla gestione della infrastruttura ferroviaria : a) costi del personale relativo alle seguenti aree: a1) movimento stazioni (capi stazione, coordinatori di stazione, capi manovra, addetti manovra e scambi, centralinista, manovali, capi squadra e manovali addetti alla pulizia, guardiani); a2) impianti elettrici e sottostazioni (capi impianti, capi tecnici, capi operai, operai tecnici, capi squadra operai, operai qualificati, operai generici, addetti alla manutenzione, manovali); a3) impianti fissi e passaggi a livello (capi tecnici, capi operai, operai tecnici, capi squadra operai, operai qualificati, operai generici, addetti alla manutenzione, manovali, coordinatori, manutenzione armamento, addetto armamento, cantonieri, addetti armamento passaggi a livello); a4) personale di direzione per gli impianti elettrici, sottostazioni, impianti fissi e passaggi a livello; b) movimento e traffico (illuminazione, riscaldamento, consumi idrici e varie delle stazioni); c) manutenzioni impianti fissi (beni e servizi); d) spese di assicurazione relative agli impianti fissi; e) interventi straordinari. Sempre ad avviso del predetto Dicastero, dovevano considerarsi invece quali costi del trasporto di diretta imputazione: a) costi del personale relativo alle seguenti aree: a1) movimento personale viaggiante (ispettori p.v., capi p.v., capitreno, conduttori); a2) movimento stazioni e fermate (gestori, addetti operativi di gestione e stazione, agenti operativi di gestione, addetti di stazione e gestione, guardie titolari di fermata, addetti di fermata); 9
a3) trazione (ispezione personale trazione, addetti gestione personale trazione, macchinisti); a4) officine e depositi, (capi impianti, capi deposito, capi tecnici, capi operai, capi squadra operai, operai qualificati, operai specializzati, operai generici, addetti alla manutenzione, capi squadra manovali, manovali, capi squadra e manovali addetti alle pulizie, guardiani centralinisti); a5) personale di direzione commerciale, traffico e trazione (tra cui: gestione diretta delle biglietterie e delle macchine automatiche per la vendita dei biglietti, provvigioni per la vendita effettuata da terzi); b) energia elettrica di trazione; c) manutenzione materiale rotabile (beni e servizi), officine e depositi; d) spese di assicurazione relative al materiale rotabile; e) noleggi e leasing di materiale rotabile; f) marketing ed attività promozionali; g) interventi straordinari. La succitata circolare ministeriale aggiungeva, poi, che per ciò che concerne, invece, i costi comuni, non direttamente imputabili alla gestione infrastrutturale ed alla gestione del trasporto, la ripartizione dovrà essere effettuata in proporzione ai costi imputati direttamente alle due gestioni. Prima di procedere al trasferimento, alle Regioni, delle funzioni relative anche alle ferrovie in gestione commissariale governativa, il legislatore si preoccupò di avviare un processo di risanamento delle stesse. A tal fine, l art.2 della legge n.662/96 (legge finanziaria 1997) dispose l affidamento alle Ferrovie dello Stato S.p.A. a decorrere dal 1 gennaio 1997 e per un periodo massimo di tre anni, della strutturazione delle aziende in gestione commissariale governativa e della gestione dei servizi di trasporto da esse esercitati (comma 1). Posto che i bilanci di dette aziende sarebbero rimasti separati da quello delle Ferrovie S.p.A., l affidamento in parola aveva prioritariamente l obbiettivo, mediante procedimenti di ristrutturazione, di riorganizzazione e di efficienza, di ottenere nel corso del triennio un rapporto di almeno lo 0,35 tra ricavi da traffico complessivamente conseguiti e costi operativi complessivamente sostenuti al netto dei costi di infrastruttura, conservando l appartenenza del personale alla contrattazione collettiva degli autoferrotramvieri (comma 2, punto a). 10
Al fine di concorrere alla riduzione dei costi, il comma 5 dell art.2 consentiva il collocamento in quiescenza del personale dipendente di dette aziende che fosse risultato in esubero strutturale, ove in possesso del requisito minimo di 33 anni di contributi, ovvero avesse raggiunto l età di 55 anni. Nei confronti del personale in esubero furono, altresì, resi applicabili le procedure di mobilità di cui all art.4 comma 2 della legge n.273/1995. Al termine del periodo di gestione condotta dalle Ferrovie dello Stato, le aziende in parola sono state costituite in società a responsabilità limitata, di cui socio unico risulta il Ministero dei trasporti, a termine dell art.31 della legge 17 maggio 1999, n.144. 1-B) Subentro della Regione Puglia nelle funzioni del trasporto ferroviario locale Come già anticipato nel precedente paragrafo il subentro della Regione nelle funzioni e nei compiti di programmazione e di amministrazione delle aziende ferroviarie esercenti servizi di trasporto locale innanzi riportate è avvenuto a decorrere dal 1 gennaio 2001, a seguito del perfezionamento dell accordo di programma con il Ministero dei Trasporti, intervenuto il 23 marzo 2000, reso efficace con D.P.C.M. del 16.11.2000. I punti salienti dell accordo di programma in parola sono riassumibili nei termini che seguono: a) Sono stati formalmente trasferiti al demanio ed al patrimonio disponibile ed indisponibile della Regione, a titolo gratuito, i beni, gli impianti e le infrastrutture delle ferrovie ex gestioni commissariali, nonché i beni, gli impianti e le infrastrutture concessi in uso alle società concessionarie. Nei suddetti trasferimenti sono compresi tutti i beni mobili ed immobili in corso di acquisizione con i finanziamenti di cui alle leggi nn.297/78, 910/86, 211/92 e 611/96 e di ogni ulteriore normativa emanata a tale titolo. I beni in argomento, ad eccezione del materiale rotabile automobilistico volturato a nome della Regione, di fatto non sono stati ancora acquisiti al demanio e al patrimonio regionale nelle more della definitiva ricognizione giuridica e patrimoniale dei beni, impianti ed infrastrutture in questione, tenuto anche conto che per quanto riguarda i beni delle ferrovie in concessione vanno distinti quelli di proprietà delle 11
società concessionarie, soggetti a vincolo di riversibilità a favore dello Stato, e quelli di proprietà dello Stato o acquisiti con finanziamento statale, concessi in uso alle società medesime; b) La Regione è subentrata allo Stato, in qualità di ente concedente, anche nelle concessioni in corso per la costruzione delle seguenti nuove tratte ferroviarie; 1) Ferrovia Foggia-Lucera, concessa alla società Ferrovie del Gargano S.r.l., per la costruzione e l esercizio, con scadenza al 25.11.2063; 2) collegamento Ferroviario Bari Lamasinata-Quartiere San Paolo, concesso per la costruzione e la gestione dell infrastruttura alla società Ferrotranviaria S.p.A., con scadenza al 31.12.2020; 3) collegamento ferroviario metropolitano Bari-Bitritto, in corso di costruzione da parte dell ex Gestione Governativa Ferrovie Appulo- Lucane; c) Lo Stato si è fatto carico, a termine dell art.8 comma 6 del d.lgs. n.422/97, degli oneri finanziari per la copertura dei disavanzi delle aziende ferroviarie maturati a tutto il 31 dicembre 2000, ivi comprese le passività connesse a contenziosi pendenti alla predetta data o insorti successivamente, ma riferibili ad eventi, fatti e circostanze verificatisi anteriormente alla data di subentro della Regione; d) Sono state individuate le risorse finanziarie annue riconosciute dallo Stato provvisoriamente necessarie, alla data del 1.1.2000, per lo svolgimento delle attività di trasporto pubblico ferroviario, valutate complessivamente in lire 302.119 milioni, pari ad euro 156.031.441,90, ripartite come appresso: 1) lire 207.023 milioni (euro 106.918.450,62) per le Ferrovie del Sud-Est; 2) lire 28.589 milioni (euro 14.764.986,29) per le Ferrovie Appulo-Lucane; 3) lire 25.000 milioni (euro 12.911.422,48) per le Ferrovie del Gargano; 4) lire 41.507 milioni (euro 21.436.576,51) per la Ferrotramviaria; gli importi sopra determinati saranno soggetti a revisione del 1.1.2001, in relazione al tasso di inflazione; e) Sono state riconosciute ulteriori risorse finanziarie per l attivazione di servizi aggiuntivi e per far fronte agli oneri per l IRAP, se dovuta; f) Sono stati definiti gli interventi che lo Stato, ai sensi dell art.15 del d.lgs. n.422/97, ha riconosciuto e si è impegnato a finanziare per il risanamento tecnico-economico della rete, degli impianti e del materiale rotabile delle 12
aziende ferroviarie, da attuare previe intese istituzionali di programma ed accordi di programma quadro Stato-Regione; g) E stato definito l impegno dello Stato al trasferimento annuale, della quota di competenza della Regione, delle risorse disponibili sul Fondo comune rinnovo impianti fissi e materiale rotabile relative agli interventi di cui alla legge n.297/78, già destinati alle aziende ferroviarie oggetto del trasferimento delle funzioni; h) E stata prevista la costituzione di un Comitato di verifica e monitoraggio, composto da rappresentanti della Regione (2) e dei Ministeri dei Trasporti (2) e del Tesoro (2), con compiti di rilevazione dei dati economici (costi e ricavi) durante il contratto di servizio, della vigilanza sulla piena, tempestiva e corretta attuazione dell accordo di programma, nonché di dirimere le controversie che dovessero insorgere tra le parti in merito all interpretazione dell accordo. Detto Comitato è stato costituito ed è operativo dall ottobre 2001. Altro punto significativo dell Accordo è rappresentato dalla clausola per la quale la Regione non è tenuta a provvedere al ripiano dei disavanzi ferroviari nel caso del mancato rispetto del rapporto minimo ricavi/costi (inferiore allo 0,35). Infatti, in base all art.7, comma 8, dell accordo di programma, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di intesa col Ministero dell Economia e delle Finanze, acquisito il parere del Comitato di verifica e monitoraggio, provvede entro il 31.12.2001 a verificare la rispondenza delle risorse trasferite alla regione, di cui al comma 1, alla misura della sovvenzione che sulla base della normativa vigente alla data del conferimento delle funzioni amministrative e programmatorie, sarebbe stata ritenuta ammissibile per i servizi erogati dalle aziende di cui trattasi, nonché a proporre eventuali interventi diretti a far fronte a maggiori oneri per l erogazione dei servizi derivanti da fattori di costo non direttamente governabili dalle aziende esercenti i servizi medesimi. A tutt oggi non si ha notizia che si sia proceduto alla verifica di cui sopra non essendo ancora disponibili, le risultanze conclusive del Comitato di verifica e monitoraggio (il quale come annotato innanzi si è insediato solo a ottobre 2001). La presenza della clausola surriportata evidenzia in modo peculiare la concreta difficoltà di pervenire ad una condizione accettabile di economicità 13
ed efficienza per alcune aziende ferroviarie maggiormente dissestate e carenti di un flusso apprezzabile di utenza. Nella parte terminale dell Accordo, si conviene che il Ministero dei Trasporti manterrà la proprietà, quale socio unico, delle società costituite dall ex gestioni governative, ossia delle Ferrovie del Sud-Est e delle Ferrovie Appulo-Lucane nell intesa che la Regione entro il 31.12.2003 assuma le proprie determinazioni in ordine a detta partecipazione societaria. La Regione, nel primo semestre 2001, ha stipulato con le società concessionarie contratti ponte di durata triennale (gennaio 2001 dicembre 2003), aventi ad oggetto l esercizio dei servizi ferroviari ed automobilistici dalle stesse gestite. Punti significativi di detti contratti sono: a) l importo dei corrispettivi riconosciuti alle società concessionarie, indicati distintamente con riferimento ai servizi automobilistici e a quelli ferroviari e, per questi ultimi, con specificazione della quota attribuibile all esercizio del trasporto e la quota attribuibile all esercizio delle infrastrutture; b) permanenza a carico delle società di ogni eventuale disavanzo gestionale non coperto per qualsiasi causa dai corrispettivi di cui innanzi; c) invariabilità dei corrispettivi, nei casi di modifiche intensificativi o riduttive dei programmi di esercizio e della variazione in diminuzione o in aumento della percorrenza annua, che non superino il 3%; d) nell eventualità di subentro, alla scadenza contrattuale o per altra causa, di altro soggetto nella gestione di tutti o di parte dei servizi di trasporto oggetto del contratto, obbligo della società a trasferire a titolo gratuito al soggetto subentrante i beni, gli impianti e le infrastrutture di proprietà della Regione o comunque gravati da vincolo di reversibilità a favore delle Regioni; parimenti obbligo della società cessante a cedere al gestore subentrante il proprio personale, a trasferire nella disponibilità del medesimo il fondo per il trattamento di fine rapporto relativo al predetto personale. e) trasferimento alle società degli importi convenuti negli Accordi di programma e rimessi dallo Stato per oneri IRAP, con clausola di recupero da parte della Regione, qualora tale imposta dovesse risultare non dovuta. 14
1-C) Le Ferrovie Appulo-Lucane Le Ferrovie Appulo-Lucane gestiscono una rete ferroviaria di complessivi chilometri 183, che collega la città di Bari con i capoluoghi provinciali della Basilicata: Potenza e Matera. La costruzione di detta rete ferroviaria, a scartamento ridotto, risale al secondo decennio del secolo scorso e fu realizzata dalla Società Italiana Strade Ferrate del Mediterraneo. La Società summenzionata costruì anche la rete ferroviaria secondaria in esercizio nella regione Calabria, tant è che l azienda era originariamente denominata Ferrovie Calabro-Lucane. Le reti ferroviarie in parola furono riscattate dallo Stato nel corso dell anno 1963, sicchè dal 1 gennaio 1964 subentrò la Gestione Governativa delle Ferrovie Calabro-Lucane. Tale situazione durò fino al dicembre 1990, allorché la Gestione fu scissa e furono istituite due aziende separate: a) la Gestione Governativa Commissariale delle Ferrovie della Calabria; b) la Gestione Governativa Commissariale della Ferrovia Appulo-Lucana ed Autoservizi integrativi (FAL), con sede a Bari e Direzioni di esercizio a Bari e a Potenza. La rete ferroviaria che ne occupa, a binario semplice, non elettrificata, presenta un unico tracciato in territorio pugliese da Bari ad Altamura, mentre dalla stazione di Altamura si dipartano due linee, una più breve diretta a Matera e l altra più lunga, in territorio pugliese fino alla stazione di Gravina e, poi, in territorio lucano fino a Potenza. Nel complesso, la rete ferroviaria si estende per 72 Km nella regione Puglia e per i restanti 111 Km nella Basilicata. L azienda gestisce, altresì, 17 linee automobilistiche, di cui, come riportato nella carta dei servizi, solo 5 interessano parzialmente il territorio pugliese e sono: 1) la Matera-Bari; 2) la Irsina-Bari; 3) la Genzano di Lucania-Bari; 4) la Potenza-Matera-Bari; 5) la Palo del Colle-Bari. Il servizio automobilistico della FAL si estende per ben 1172 Km, di cui 848 Km interessano la Basilicata e 323 Km la Puglia. Nel territorio pugliese, il servizio svolto ha carattere essenzialmente integrativo di quello ferroviario, mentre in Basilicata ha carattere prevalentemente sostitutivo della ferrovia. 15
A seguito del trasferimento delle funzioni alle regioni, la Società Ferrovie Appulo-Lucane S.r.l. ha stipulato distinti contratti ponte con le due Regioni, nel cui territorio si estende la rete ferroviaria. Con la Regione Puglia il contratto-ponte, per il triennio 2002/2003, è stato stipulato il 20 marzo 2001 e prevede il pagamento di un corrispettivo complessivo annuo di lire 28.589.000.000, pari ad euro 14.764.986,30, di cui: lire 7.358.000.000 ( 3.800.089,86) per l esercizio ferroviario; lire 11.632.000.000 ( 6.007.426,65) per l esercizio dell infrastruttura ferroviaria; lire 9.599.000.000 ( 4.957.469,77) per l esercizio automobilistico. I suddetti corrispettivi sono stati determinati tenuto conto delle percorrenze chilometriche sulla base di lire 27.282 ( 14,09) treno Km e di lire 6.060 ( 3,13) autobus Km. Mette conto precisare che nel contratto-ponte con la Regione Puglia non è inserita la linea automobilistica diretta Potenza Matera Bari. Con la Regione Basilicata fu in primo tempo stipulato un contratto sperimentale valevole solo per l anno 2001; successivamente in data 2 agosto 2002 è stato stipulato un secondo contratto valevole per il biennio 2002/2003. Il secondo contratto prevede il pagamento di un corrispettivo complessivo annuo di euro 17.803.000,000, imputabile come appresso: euro 7.216.780,00 per l esercizio ferroviario; euro 4.614.204,00 per l esercizio dell infrastruttura ferroviaria; euro 5.971.790,00 per l esercizio automobilistico. I corrispettivi suindicati sono stati determinati con riferimento alle percorrenze chilometriche sulla base di euro 18,2185 treno Km ed euro 2,8560 autobus chilometro. Premesso che i dati relativi all esercizio 2002 sono ufficiosi, in quanto alla data della presente rilevazione il consuntivo non era stato ancora approvato, le risultanze finanziarie degli esercizi 2000/2002 fanno registrare, ad avvenuta acquisizione delle sovvenzioni pubbliche, modesti avanzi di amministrazioni, nei termini che si riportano: ANNO 2000 16
Totale spese correnti.78.319.000.000 Totale entrate correnti.20.084.000.000 Disavanzo di puro esercizio.58.235.000.000 Sovvenzioni ministeriali.58.389.000.000 Avanzo di amministrazione.154.566.000 ANNO 2001 Ricavi complessi 39.707.819,68 Costi complessi 39.454.199,17 Risultato d esercizio 253.620,51 ANNO 2002 Ricavi complessi 47.863.934,77 Costi complessi 47.665.187,67 Risultato d esercizio 198.747,10 Per quanto attiene alla rilevazione dei costi rispetto ai ricavi e, quindi, alla valutazione dei parametri economici dei servizi svolti, occorre tener conto che la linea ferroviaria mentre nel territorio pugliese segue un tracciato mediamente pianeggiante e/o collinare ed attraversa un bacino di utenza sufficientemente popolato, nella regione lucana essa segue un percorso caratterizzato da alte tortuosità a notevole pendenza e si rivolge ad un bacino di utenza scarsamente popolato. Pertanto, è apparso utile disaggregare i dati economici relativi agli anni 2000/2002 non solo tenendo distinti quelli afferenti all esercizio ferroviario da quelli imputabili ai servizi automobilistici, ma anche rapportando tali dati separatamente ai servizi svolti prevalentemente in territorio pugliese e a quelli svolti prevalentemente in territorio lucano. Le situazioni emerse sono esplicate nei prospetti che seguono: 17
ANNO 2000 Rapporto ricavi/costi operativi del trasporto per regione (in milioni di lire) Puglia Basilicata Intera Azienda Ferrovia Autolinea Ferrovia Autolinea Ferrovia Autolinea Globale Ricavi del trsporto 3.620 3.463 728 2.226 4.348 5.689 10.037 Costi del trasporto 14.601 14.592 6.936 14.922 21.538 29.514 51.052 Rapp.to ricavi/costi 24,8% 23,7% 10,5% 14,9% 20,2% 19,3% 19,7% ANNO 2001 Rapporto ricavi/costi operativi del trasporto per regione (in milioni di lire) Puglia Basilicata Intera Azienda Ferrovia Autolinea Ferrovia Autolinea Ferrovia Autolinea Globale Ricavi del trsporto 3.349 3.070 688 2.066 4.037 5.136 9.173 Costi del trasporto 11.162 13.701 10.327 15.892 21.489 29.593 51.082 Rapp.to ricavi/costi 30,0% 22,4% 6,66% 13,0% 18,79% 17,36% 17,96% ANNO 2002 Rapporto ricavi/costi operativi del trasporto per regione (in EURO) Puglia Basilicata Intera Azienda Ferrovia Autolinea Ferrovia Autolinea Ferrovia Autolinea Globale Ricavi del trsporto 2.001.104 1.524.992 350.028 1.022.055 2.351.132 2.547.048 4.898.180 Costi del trasporto 6.082.382 5.545.425 5.000.400 7.406.195 11.082.782 12.951.621 24.034.404 Rapp.to ricavi/costi 32,9% 27,5% 7,0% 13,8% 21,2% 19,7% 20,4% Mette conto precisare che per il servizio ferroviario in conformità alla normativa in precedenza richiamata, nei costi del trasporto non sono compresi i costi relativi all esercizio dell infrastruttura, come risulta evidenziato anche a pag.32 e all annessa tabella F/b. Dalla lettura dei dati suesposti scaturiscono due ordini di considerazioni: a) appare evidente che, per i servizi che si svolgono prevalentemente in territorio pugliese, i conti aziendali, pur essendo deficitiari, si pongono non di molto al di sotto della misura minima del 35% del rapporto tra ricavi-costi del servizio, stabilita dal legislatore; b) al contrario, per i servizi svolti in territorio lucano, i conti aziendali sono talmente lontani dal succitato indice minimo del 35%, da imporre alle competenti sedi serie ed urgenti valutazioni; specie per il servizio ferroviario che risulta quello maggiormente deficitario, sulle possibilità di ristrutturazioni ed adeguamenti, tali da renderli più concorrenziali e sulla concreta utilità della permanenza stessa del servizio ferroviario. 18