Il sistema nazionale di sorveglianza degli infortuni mortali sul lavoro (per la conoscenza e lo studio delle dinamiche infortunistiche finalizzati alla prevenzione) Premessa Il progetto di ricerca sugli infortuni mortali, formalmente concluso l 11 luglio scorso con il Convegno nazionale di Roma, ha dato luogo ad importanti risultati sia sul piano del metodo che del merito; nel metodo, con l adozione su tutto il territorio nazionale di un unico modello condiviso - Sbagliando s impara - che ha consentito di fare significativi passi verso l omogeneizzazione delle modalità di approfondimento e di analisi dei casi di infortunio; nel merito, con l implementazione, per la prima volta a livello nazionale, del repertorio degli infortuni mortali finalizzato alla conoscenza di cause e dinamiche infortunistiche. Attualmente tale repertorio è costituito da circa 1500 casi mortali relativi al triennio 2002-2004, analizzati con il metodo Sbagliando s impara e inseriti dopo essere stati sottoposti al vaglio di un accurato controllo di qualità. I soggetti promotori del progetto (Regioni, ISPESL e INAIL) hanno conseguentemente deciso di dare continuità e rendere permanente il sistema di sorveglianza degli infortuni mortali, confermandone sostanzialmente finalità, impianto organizzativo, metodologia e strumenti. Sul versante regionale, tale orientamento è risultato in sintonia con il Piano Nazionale della Prevenzione scaturito dall intesa tra Stato e Regioni del 23 marzo 2005, che ha posto tra i suoi obiettivi di salute prioritari la prevenzione degli incidenti, inclusi gli infortuni sul lavoro. Il Centro Nazionale per la Prevenzione e il Controllo delle Malattie (CCM), organismo di coordinamento tra Ministero della Salute e Regioni, che del Piano ha il coordinamento, nelle linee guida operative per la stesura dei piani regionali ha individuato, nell asse relativo al sistema di sorveglianza, l obiettivo di creare/migliorare il Sistema informativo regionale sottolineando come punti rilevanti a tale fine lo sviluppo dei progetti Infortuni Mortali e Flussi Informativi per la Prevenzione. Così facendo non solo è stato dato un chiaro orientamento per la prosecuzione della osservazione del fenomeno degli infortuni mortali, ma si è individuata questa scelta come strategica all interno del processo di pianificazione di obiettivi e delle risorse agli stessi correlate delle regioni. Sul versante centrale, l ISPESL, nella medesima ottica di rendere continuo e permanente il sistema di sorveglianza degli infortuni mortali, ha promosso a sua volta un iniziativa, coerentemente fatta propria dal CCM, finalizzata a: aggiornare e rendere sempre più efficaci gli strumenti di lavoro alla luce della sperimentazione effettuata (scheda di raccolta dati e software applicativo); attivare una nuova fase di aggiornamento professionale degli operatori; realizzare strumenti e condizioni per un efficace trasferimento/comunicazione agli attori della prevenzione delle risultanze emergenti dal sistema (raccomandazioni, linee guida, profili di rischio, ecc.). Sul piano generale è confermata la collaborazione dei soggetti promotori nella prospettiva di pervenire ad un Osservatorio Nazionale condiviso con le Parti Sociali e finalizzato alla definizione ed alla concretizzazione di obiettivi partecipati di prevenzione. Appare, pertanto, opportuno riprendere un percorso di approfondimenti con le Parti Sociali per definire compiutamente, dopo la fase precedente ed anche sulla base delle prove di osservatorio sperimentate nei mesi scorsi, i criteri ed i metodi per attivare l Osservatorio stesso e ove possibile Osservatori regionali. Tale prospettiva sarà sviluppata attraverso appositi incontri e sarà quindi oggetto di successivo documento. 1
Gli obiettivi L obiettivo generale del sistema di sorveglianza è la conoscenza delle dinamiche infortunistiche finalizzata a fornire indicazioni e spunti alle azioni di contrasto del fenomeno, attraverso un criterio omogeneo di intervento, di raccolta delle informazioni e della loro lettura da parte delle strutture d indagine (i Servizi di Prevenzione delle ASL, le Sedi INAIL). In particolare, sono obiettivi specifici del progetto: 1) lo sviluppo del repertorio nazionale degli infortuni mortali comprendente in particolare la ricostruzione delle cause e delle dinamiche infortunistiche; 2) il miglioramento delle capacità di analisi e di interpretazione degli eventi attraverso il metodo Sbagliando S impara da parte degli operatori di prevenzione; 3) l aggiornamento degli strumenti per la comunicazione/trasferimento delle indicazioni emerse dalla sorveglianza; 4) la realizzazione di strumenti operativi (raccomandazioni, linee guida, profili di rischio ecc.) di supporto alle attività di prevenzione basati sulla lettura della casistica relativa a particolari tipologie di infortunio, a specifici comparti produttivi, a gruppi particolari di lavoratori, ecc.; 5) l attivazione e la promozione di iniziative mirate di prevenzione, anche nella logica già richiamata dell Osservatorio tra Istituzioni e Parti sociali. Oggetto della sorveglianza saranno i casi di infortunio sul lavoro con esito mortale accaduti a partire dal 1 gennaio 2007. 1 Sulla base dell esperienza fin qui condotta vi sono almeno 2 diverse tipologie di casi oggetto della sorveglianza: casi indagati dai Servizi di prevenzione delle ASL, a prescindere dalle relative condizioni di indennizzabilità; casi non indagati dai Servizi di prevenzione delle ASL di cui perviene denuncia all INAIL (prevalentemente - anche se non solo - si tratta dei cosiddetti infortuni legati alla strada ). Esiste inoltre un numero limitato di casi in cui le indagini vengono svolte dalle Direzioni Provinciali del Lavoro con le quali sarà opportuno attivare - ove non sia già stato fatto - la necessaria collaborazione. L indagine svolta ha inoltre messo in evidenza l esistenza di casi di infortuni mortali legati al lavoro ma non rilevati dai soggetti istituzionali: prevalentemente si tratta di casi legati al lavoro irregolare. Tra i casi finora non sufficientemente approfonditi andrà considerata anche la tipologia degli infortuni lavorativi legati alla strada. In proposito sarà necessario sviluppare ulteriormente le relazioni tra i Servizi delle ASL e le Sedi territoriale INAIL. Strumenti e metodi L esperienza di questi anni di sperimentazione ha permesso di riconfermare l impianto metodologico del modello Sbagliando s impara fornendo, altresì, indicazioni rivolte alla semplificazione della scheda di raccolta dati (allegato1). Tale intervento scaturisce dalle osservazioni degli operatori di prevenzione coinvolti nella sperimentazione e ha previsto la compilazione di un modulo per ogni caso di infortunio, composto da una scheda di raccolta di informazioni di carattere generale e dalle schede di codifica degli assi implicati nella dinamica infortunistica e previsti dal metodo Sbagliando s impara. Il nuovo modello sarà illustrato agli operatori nell ambito di un rinnovato percorso di aggiornamento professionale da sviluppare in più edizioni, rivolte a quanti saranno impegnati nella fase di implementazione del sistema di sorveglianza. Per tale fase sarà inoltre disponibile un apposito manuale per la compilazione della scheda. Il sistema di sorveglianza degli infortuni mortali continuerà ad essere implementato a livello centrale presso l ISPESL, sulla base delle rilevazioni realizzate localmente dagli 1 Le regioni che hanno proseguito l analisi degli infortuni dopo il termine temporale del Progetto (anni 2005-2006) potranno inserirli nel database del sistema di sorveglianza permanente. 2
operatori delle ASL e da quelli delle Sedi INAIL (queste ultime prevalentemente per gli infortuni stradali), con accesso per via telematica, mediante una nuova versione del software applicativo, che sarà allineato agli aggiornamenti apportati alla nuova scheda di rilevazione dati. Per l accesso al sistema saranno utilizzate apposite password da ridefinire in accordo con i referenti regionali in funzione dell organizzazione assunta regione per regione. Il flusso delle informazioni risulta infatti imperniato su 3 distinti livelli di competenza: o il Servizio di prevenzione della ASL e la Sede INAIL; o il nodo di raccolta regionale; o l archivio nazionale centralizzato. Su questa base l organizzazione regionale potrà essere variamente definita in funzione delle dimensioni e/o di specifiche esigenze territoriali secondo i seguenti schemi: 1. unico punto di raccolta e smistamento a livello regionale, eventualmente delegabile a livello di una Asl; 2. più nodi subregionali (asl/inail) connessi ai fini della verifica di qualità al punto di raccolta regionale; L attività di data-entry che nel passato è stata affidata all opera del personale borsista rimarrà in carico agli operatori di prevenzione ovvero al nodo subregionale o direttamente al nodo regionale. Organizzazione Le attività di governo del Sistema di sorveglianza saranno curate da specifici Gruppi di coordinamento, a livello regionale e nazionale e dall ISPESL/CCM. In particolare, in ogni Regione sarà attivato un Gruppo Tecnico di Coordinamento Regionale di cui faranno parte il Referente regionale (individuabile naturalmente anche tra i Servizi delle ASL sulla base delle organizzazioni regionali esistenti) ed i referenti designati dall INAIL e dall ISPESL. Tali gruppi, in linea con le indicazioni del Gruppo di Coordinamento nazionale, garantiranno, all interno delle singole realtà regionali: - la realizzazione dei percorsi di formazione; - la raccolta dei dati e la completezza di raccolta delle informazioni; - le verifiche di qualità dei casi immessi; - i tempi di realizzazione definiti; - il monitoraggio dell andamento delle attività regionali con l individuazione delle principali criticità emerse (discomportamenti, disomogeneità, ecc.) - l inoltro dei dati raccolti al livello nazionale alle scadenze stabilite; - il ritorno delle principali informazioni agli operatori. A livello nazionale, il coordinamento delle attività sarà curato da un apposito Gruppo Tecnico di Coordinamento Nazionale, composto dai Referenti regionali di cui sopra e dai rappresentanti centrali dell ISPESL, dell INAIL e del Coordinamento tecnico interregionale di Prevenzione nei luoghi di lavoro, questi ultimi con compiti di gestione operativa. I principali compiti del Gruppo sono quelli di: - coordinare le diverse fasi dell iniziativa, propedeutiche e di regime; - risolvere gli eventuali problemi organizzativi; - garantire il ritorno delle informazioni ai Gruppi Tecnici di Coordinamento Regionali; - definire il piano di elaborazione e i reports di sintesi, trasferire le risultanze ai vari livelli secondo opportune modalità per la loro massima fruizione; - coordinare la diffusione delle informazioni. 3
Il livello ISPESL/CCM - in collaborazione con gli altri soggetti aderenti al Sistema - avrà infine cura di realizzare in concreto gli strumenti operativi che sottendono al migliore e corretto funzionamento del sistema di sorveglianza: scheda di rilevazione dati e software applicativo; aggiornamento professionale degli operatori; piano di comunicazione. Le risorse per supportare tali attività sono quelle previste dai piani regionali di prevenzione (CCM) ovvero dalle correnti attività di prevenzione nei luoghi di lavoro. E da notare in proposito che, rispetto al passato, il sistema riguarderà di default i soli casi mortali di infortunio sul lavoro. Si conferma peraltro che la scheda di rilevazione dati consente la possibilità di registrare, in via opzionale per le Regioni interessate, anche casi gravi: ciò ovviamente sarà da un lato utile per le Regioni che dispongono di numeri relativamente bassi di casi mortali e al tempo stesso potrà consentire l approfondimento ed il confronto sul piano nazionale di casi di particolare interesse (comparti quali le Costruzioni o comunque ritenuti prioritari, tipologie infortunistiche, ecc.). Piano per la formazione e la qualità La modifiche apportate alla scheda di rilevazione dei dati e l adesione di nuove Regioni all iniziativa hanno determinato la necessità di dare vita ad una nuova fase di aggiornamento professionale degli operatori predisponendo un adeguato piano di formazione. Tenendo conto dell imminente avvio operativo della nuova fase (1 gennaio 2007), il piano di formazione dovrà essere avviato in primo luogo verso i referenti regionali, di cui occorre procedere alla nomina/conferma in tempo utile e successivamente verso gli operatori Asl/Inail in particolare delle nuove regioni che hanno aderito all iniziativa. Sul piano della qualità, si precisa che verrà eseguito sui casi immessi nel data base un controllo di qualità/omogeneità a 2 livelli; il primo controllo sarà eseguito a livello regionale, con responsabilità in capo al Referente regionale, attraverso un attività costante di relazione con l operatore del Servizio ASL/Sede INAIL, controllo che dovrà concludersi con l apposizione di un primo bollino di qualità; il secondo controllo sarà eseguito a livello centrale, a cura di un apposito Gruppo Tecnico di riferimento. Con il superamento anche del secondo controllo il caso di infortunio sarà definitivamente consolidato nel data base nazionale e non sarà pertanto più modificabile, se non attraverso un espressa richiesta di riapertura all ISPESL quale gestore del data base. I ritorni di informazione agli operatori Il tema rappresenta un elemento di rilievo nel progetto ISPESL/CCM, nel cui ambito (piano di comunicazione) è espressamente prevista la realizzazione di alcuni strumenti per un efficace trasferimento/comunicazione delle risultanze evidenziate dal sistema agli operatori di prevenzione ed alle figure aziendali individuate dal D. Lgs. 626/94; tra questi, in particolare, un Report nazionale di sintesi delle principali risultanze evidenziate dal sistema di sorveglianza, da realizzare con cadenza annuale, in analogia con quello prodotto a conclusione della pregressa fase sperimentale e presentato in occasione del Convegno 11 luglio 2006; il data warehouse degli infortuni mortali, strumento per l accesso, la selezione e l interrogazione dinamica degli archivi, ad un maggiore livello di dettaglio; il prodotto, che amplia le possibilità di ritorno agli operatori delle informazioni da loro stessi raccolte, è stato già realizzato nella pregressa fase sperimentale ed è disponibile sul sito web dell ISPESL (www.ispesl.it), con accesso mediante password; lo strumento verrà aggiornato annualmente con i nuovi dati raccolti dal sistema di sorveglianza; 4
brevi monografie dedicate agli scenari infortunistici di maggiore rilevanza per un utilizzo sia degli operatori pubblici di prevenzione che delle diverse figure aziendali individuate dal D. Lgs. 626/94 (datore di lavoro, dirigenti, preposti, addetti e responsabili SPP, medico competente, RLS); la realizzazione sarà basata in primo luogo sul patrimonio informativo raccolto nella fase sperimentale sugli infortuni mortali e gravi, con le implementazioni che verranno via via acquisite nel tempo, ma utilizzando anche ogni altra documentazione/informazione disponibile; tali monografie prenderanno in considerazione tutti i fattori infortunistici di rilievo, sia a carattere tecnico che di natura comportamentale ed organizzativa, saranno fortemente orientate alla prevenzione, capaci cioè di individuare sia le cause degli infortuni sia i possibili rimedi, e saranno infine corredate, per quanto possibile, da indicazioni operative. 5