L evoluzione delle leggi sulla cittadinanza Un quadro comparativo Graziella Bertocchi* e Chiara Strozzi** Università di Modena e Reggio Emilia Dipartimento di Economia Marco Biagi Settembre 2013 L intensificazione dei flussi migratori in Italia e nel resto del mondo ha aperto un dibattito sulle norme che regolano l acquisizione della cittadinanza. Tali norme ricoprono un ruolo politico e sociale di primo piano, in quanto interferiscono non solo con le politiche migratorie, ma anche con la regolamentazione del mercato del lavoro, lo stato sociale, le dinamiche demografiche e le relazioni internazionali. In Italia ad esempio sono state recentemente proposte diverse riforme dell attuale legislazione, particolarmente restrittiva in quanto principalmente basata sulla regola dell acquisizione della cittadinanza per discendenza (ius sanguinis). Di fronte alla possibilità di una riforma dell attuale legislazione, risulta fondamentale cercare di comprendere quali sono le origini delle norme in vigore nel nostro paese e nel mondo, soprattutto con riguardo al contesto europeo, e quali sono le determinanti della loro evoluzione. Tutti i paesi del mondo hanno codificato un complesso sistema di norme che regolano l attribuzione della cittadinanza. Tale attribuzione può avvenire in vari modi: alla nascita, tramite naturalizzazione, tramite matrimonio. La regolamentazione della cittadinanza alla nascita, particolarmente rilevante per gli immigrati di seconda generazione, proviene da due distinte tradizioni giuridiche: 1) ius soli, secondo il quale la cittadinanza è determinata dal luogo di nascita, con la conseguenza che il figlio di un immigrato è automaticamente un cittadino; 2) ius sanguinis, secondo il quale la cittadinanza è determinata dalla cittadinanza dei genitori, con la conseguenza che il figlio di un immigrato acquisisce la cittadinanza del genitore. Storicamente, alla fine del diciannovesimo secolo, una tradizione giuridica relativamente sedimentata ha visto lo ius soli prevalere nei paesi di diritto comune e lo ius sanguinis prevalere nella maggioranza dei paesi di diritto civile. Nonostante questa netta differenziazione all origine, nel corso del ventesimo secolo, e specialmente nel secondo dopoguerra, in molti paesi si è però verificato un processo lento ma continuo di adattamento della legislazione, che ha spesso dato origine a regimi misti che combinano elementi sia dello ius soli che dello ius sanguinis. Nel seguito, dopo un accenno alle radici storiche delle leggi sulla cittadinanza nel mondo e ad un breve resoconto delle modifiche più importanti avvenute nel secondo dopoguerra, ci soffermeremo su alcuni risultati emersi dall analisi di una banca dati da noi costruita che classifica i paesi del mondo sulla base del tipo di legge sulla cittadinanza in uso. Analizzeremo poi i tipi di leggi sulla cittadinanza che attualmente caratterizzano i paesi europei, per infine focalizzarci sul caso dell Italia e sulle proposte di riforma della legislazione che attualmente sono al centro del dibattito politico.
1. Breve storia dell evoluzione delle leggi sulla cittadinanza nel mondo La storia dell evoluzione delle leggi sulla cittadinanza nel mondo vede nell Europa del 1700 predominare lo ius soli, residuo di una tradizione feudale che lega l individuo alla terra in cui nasce e quindi al rispettivo feudatario. In seguito la Rivoluzione Francese abbatte le tradizioni feudali e afferma il principio dello ius sanguinis nel Codice Civile del 1804. Nel corso del 1800 lo ius sanguinis si diffonde poi nell Europa continentale e nelle sue colonie. La Gran Bretagna mantiene invece intatta la tradizione giuridica dello ius soli, che viene a sua volta trasmessa alle colonie inglesi, a cominciare da quelli che diventeranno gli Stati Uniti. Lo ius soli viene infatti poi inserito nella Costituzione americana tramite un emendamento del 1868. Alla fine dell 800, salvo alcune eccezioni, nei paesi di diritto comune (anglosassone) prevale il principio dello ius soli e mentre nei paesi di diritto civile (romano) prevale del principio dello ius sanguinis. Nel corso del 1900 si assiste poi a una progressiva trasformazione delle leggi sulla cittadinanza nella maggior parte dei paesi, con un accelerazione di questo processo dopo la Seconda Guerra Mondiale. La trasformazione viene condizionata da eventi storici come la decolonizzazione, la caduta del Muro di Berlino e l intensificazione dei flussi migratori che fa seguito al rallentamento verificatosi tra le due guerre. Attualmente, nella maggior parte dei paesi democratici si sta affermando l applicazione di un insieme di norme che includono elementi sia di ius soli che di ius sanguinis (per esempio, doppio ius soli o ius soli ai nati da residenti). Tra le trasformazioni delle leggi sulla cittadinanza più importanti che sono avvenute nel secondo dopoguerra si possono segnalare i seguenti casi. Nel Regno Unito, a seguito degli intensi flussi migratori di provenienza dalle ex colonie, lo ius soli originario viene ristretto: il British Nationality Act del 1984 lo limita infatti pesantemente stabilendo che un nato nel Regno Unito è cittadino solo se un genitore è ivi residente (da 4 anni). In Francia, dopo l adozione dello ius sanguinis all inizio dell 800, vengono poi recuperati elementi di ius soli a fini militari e nel 1889 viene inserito il concetto di doppio ius soli, che stabilisce che possono acquisire la cittadinanza i nati in Francia da genitori a loro volta nati in Francia anche se non cittadini. A seguito dei rilevanti flussi migratori negli anni 90 vengono poi apportate diverse modifiche della legislazione. In Germania, dopo la caduta del Muro e la riunificazione, nel 2000 sono introdotti elementi di ius soli, ed in particolare lo ius soli per i nati da residenti (da 8 anni). Infine, in Africa si è assistito ad un radicale cambiamento della legislazione: la maggioranza delle colonie di paesi di ius soli dopo la decolonizzazione adotta forme estreme di ius sanguinis, che per tali paesi appresenta un veicolo fondamentale di creazione di un identità nazionale e di rigetto dei legami con i passati regimi coloniali. Negli Stati Uniti invece il principio dello ius soli non è mai cambiato e non è attualmente in discussione. 2. La banca dati Bertocchi Strozzi La banca dati The citizenship laws dataset, da noi creata, testimonia le tendenze di lungo periodo delle leggi che regolano l acquisizione della cittadinanza nei diversi paesi del mondo a partire dal secondo dopoguerra (si vedano Bertocchi e Strozzi, 2009a, 2009b, 2010a e 2010b). La banca dati contiene in particolare informazioni sulle leggi che regolano l acquisizione della cittadinanza alla nascita per 162 paesi del mondo dal 1948 al 2001. La nostra classificazione divide i paesi in tre gruppi: 1) ius soli puro, 2) ius sanguinis puro, 3) regimi misti. I regimi misti prevedono molte varianti, quali ad esempio il doppio ius soli alla francese, oppure lo ius soli per i nati da
residenti alla tedesca, oppure combinazioni tra i due. A testimonianza di questo, perfino l'italia, pur avendo una legislazione molto restrittiva e quindi vicina allo ius sanguinis puro, rientra tra i regimi misti, in virtù del fatto che al figlio di stranieri nato in Italia viene concessa una corsia preferenziale per ottenere la cittadinanza al diciottesimo anno. La tabella seguente mostra l evoluzione di lungo periodo delle leggi sulla cittadinanza nel mondo utilizzando le informazioni della nostra banca dati. L evoluzione delle leggi di cittadinanza nel secondo dopoguerra Le leggi sulla cittadinanza nel 2001 Le leggi sulla cittadinanza Ius sanguinis Regime misto Ius soli Totale nel 1948 Ius sanguinis 46 20 1 67 Regime misto 11 6 2 19 Ius soli 31 9 36 76 Totale 88 35 39 162 Fonte: Bertocchi e Strozzi (2009b) hi e Strozzi (2009b) Come si evince dalla tabella, nel 2001 il 68% dei paesi che erano ius sanguinis lo erano anche nel 1948, mentre il 47% dei paesi che erano ius soli lo erano anche nel 1948. Esistono poi anche diversi paesi che da ius soli diventano ius sanguinis e viceversa. Dai dati emerge inoltre un aumento del numero dei paesi che adottano un regime misto: se nel 1948 i paesi di questo tipo erano 19 su 162, nel 2001 il numero di tali paesi sale a 35. Dalla banca dati si possono individuare tre diverse dinamiche per quanto riguarda l evoluzione delle leggi sulla cittadinanza nel mondo. 1) Stabilità: paesi con ius soli che rimangono tali (es. Stati Uniti, Canada e Nuova Zelanda) ovvero paesi con ius sanguinis che rimangono tali (es. Svizzera). 2) Cambiamento radicale: prevalentemente paesi che da ius soli passano a ius sanguinis (es. le ex colonie africane). 3) Convergenza verso un sistema misto: da ius soli a ius soli con restrizioni (es. Australia, Regno Unito), oppure da ius sanguinis a ius soli con restrizioni (es. paesi dell Europa continentale). Nell ambito delle scienze socio politiche, sono emerse diverse teorie tese a spiegare la dinamica delle leggi sulla cittadinanza. Tra le determinanti fondamentali delle leggi correnti vi è certamente la tradizione giuridica di un paese, data la forte persistenza di questo tipo di istituzione. Come si evince dalla tabella sopra riportata, la nostra banca dati testimonia certamente tale persistenza. Anche l immigrazione è una potenziale causa primaria di cambiamento. L effetto di questa variabile è però considerato a priori ambiguo. L immigrazione infatti, se da una parte può spingere verso una legislazione più inclusiva nei confronti degli immigrati, e quindi più orientata all adozione di elementi di ius soli, dall altra può anche indurre restrizioni, almeno nei paesi già dotati di una legislazione relativamente inclusiva. Tra gli ulteriori fattori considerati importanti per l evoluzione delle leggi di cittadinanza vi sono poi la stabilità dei confini politici, il grado di
democrazia, le dinamiche demografiche, la dimensione dello stato sociale, i conflitti etnici e religiosi. 3. Le leggi sulla cittadinanza oggi in Europa In ambito europeo, tra i 34 paesi presenti nella banca dati Bertocchi Strozzi, attualmente nessuno applica lo ius soli puro, mentre 14 applicano lo ius sanguinis puro e 20 un regime misto. Le riforme più importanti dell ultimo decennio (si veda European Union Observatory on Democracy, 2013, per una descrizione dettagliata) sono le seguenti. Nel 2004 l Irlanda ha abbandonato lo ius soli puro con un referendum. L Irlanda era ormai l unico paese dell Unione Europea con questo tipo di legislazione, il chè aveva fatto registrare episodi di turismo della cittadinanza. Era infatti sufficiente partorire un bambino in Irlanda per conferire al bambino la cittadinanza non solo irlandese ma europea. Altre due riforme significative sono quelle introdotte in Portogallo e Grecia, rispettivamente nel 2006 e 2010. Ambedue le riforme contemplano la compresenza sia del doppio ius soli che dello ius soli per i nati da residenti. Una simile combinazione era presente precedentemente solo in Belgio. Negli altri regimi misti tende infatti ad essere applicato uno solo dei due principi: doppio ius soli in Francia, Lussemburgo, Olanda e Spagna; ius soli per nati da residenti in Germania, Irlanda e Regno Unito. E da notare come nei regimi misti gli elementi di ius soli siano molto variabili: per esempio sono molto tenui in Italia (come approfondiremo in seguito) e invece molto più spiccati in Portogallo. Oltre ai due criteri del doppio ius soli e dello ius soli per i nati da residenti, esistono molteplici altre disposizioni che facilitano l acquisizione della cittadinanza a chi nasce nel paese. Per esempio in Francia la cittadinanza può essere acquisita da chi sia nato in Francia da genitori stranieri e vi abbia risieduto per almeno 5 anni (anche non consecutivi) a partire dall'età di 11 anni (una sorta quindi di ius culturae). Questo breve sommario ci dimostra che non esiste un modello ottimale di cittadinanza, così come siamo lontani da un modello comune europeo. 4. Le leggi sulla cittadinanza in Italia La tradizione italiana in materia di cittadinanza si colloca nell ambito dello ius sanguinis, che viene codificato in una legge del 1912. Questa tradizione è condizionata dalla tradizione giuridica di diritto civile ed è coerente con la condizione di paese di emigrazione che allora caratterizzava l Italia. La legislazione organica più recente risale al 1992. Viene ivi ribadito il principio per cui è cittadino italiano per nascita il figlio di padre o madre cittadini. In particolare, in applicazione dello ius sanguinis, è previsto che la cittadinanza italiana possa essere concessa a uno straniero i cui genitori o nonni sono stati cittadini per nascita. Il solo tenue elemento di ius soli prevede che lo straniero nato in Italia possa diventare cittadino con la maggiore età, ma solo se ha sempre risieduto legalmente in Italia senza interruzioni. L applicazione di questa norma è stata recentemente semplificata dal governo Letta nel 2013. La legge del 1992 prevede anche che la naturalizzazione sia possibile solo per lo straniero che abbia risieduto legalmente in Italia da almeno 10 anni (4 per cittadini comunitari). E infine prevista l acquisizione della cittadinanza per matrimonio per lo straniero residente legalmente da almeno 2 anni (erano solo 6 mesi fino al Decreto Sicurezza del 2009, si veda Bertocchi e Strozzi, 2009a). La normativa attualmente vigente
in Italia è da molti ritenuta più adatta a un paese di emigrazione che a un paese di immigrazione. In particolare, la presenza in Italia di un crescente numero di minori stranieri rende problematico il loro processo di integrazione. Negli ultimi anni sono emerse varie proposte di legge, anche bi partisan, tese alla riforma dello status quo, prevalentemente nella direzione di uno ius soli temperato (si veda Bertocchi Prat, 2003). Tra i primi esempi troviamo la proposta di legge Turco Violante del 2001, che prevedeva il doppio ius soli. Il disegno di legge Amato del 2006 introduceva lo ius soli per i nati dai residenti da 5 anni. La proposta di legge Sarubbi Granata del 2009 comprendeva entrambe le modalità. Nella primavera del 2013 il ministro Kyenge si è pubblicamente pronunciata a favore dell introduzione di una forma di ius soli. Non è però emerso un orientamento ufficiale da parte del governo Letta. A settembre 2013 risultano depositate in Parlamento ben 17 proposte di modifica della legislazione sulla cittadinanza, attualmente in commissione. Quasi tutte prevedono modifiche delle modalità di acquisizione della cittadinanza alla nascita. Per esempio, la proposta Kyenge Bersani (PD) presentata dal ministro prima della nomina (si veda Bertocchi, 2013) prevede sia il doppio ius soli che lo ius soli per i nati da residenti da 5 anni. La proposta Marazziti Salterini (Scelta Civica), oltre alle stesse due modalità, propone anche una forma del cosiddetto ius culturae, ovvero la cittadinanza per il minore straniero che abbia concluso in Italia un corso di istruzione. Un altro esempio è la proposta Polverini (PdL): in questo caso non si contemplano elementi di ius soli, ma si compensa con una variante di ius culturae usufruibile dagli stranieri nati in Italia al completamento dell istruzione primaria. A commento delle proposte sopra descritto, va notato come la norma del doppio ius soli, dato che l Italia è un paese di immigrazione intensa ma recente, nell immediato produrrebbe effetti pratici limitati. L introduzione dello ius soli per i nati in Italia da stranieri legalmente residenti permetterebbe invece l acquisizione della cittadinanza da parte di un numero considerevole di bambini nel prossimo futuro. Lo stesso dicasi per lo ius culturae. In tutte le declinazioni proposte si tratterebbe comunque di uno ius soli temperato, tale da escludere la preoccupazione del diffondersi di un turismo della cittadinanza. Se prevalesse una formula inclusiva sia di doppio ius soli che di ius soli per i nati da residenti, l Italia passerebbe a una legislazione tra le più aperte ai diritti degli stranieri, simile a quella in vigore in Belgio, Portogallo e Grecia. Di per sé questo non dovrebbe però fare necessariamente pensare a un accelerazione eccessiva, in quanto una caratteristica della legislazione in materia di cittadinanza è la sua relativa inerzia, che comporta riforme rare e di conseguenza spesso non incrementali. Infine, in nessun modo le nuove regole inciderebbero sullo ius sanguinis, ovvero sul diritto di cittadinanza dei figli degli emigrati italiani nati all estero, che resta immutato (così come era stato sancito ai tempi in cui il fenomeno dell emigrazione aveva dimensioni di massa). Una considerazione finale di tipo politico porta alla constatazione che il fatto che l attuale governo esprima una maggioranza di larghe intese rassicura rispetto alla futura stabilità di una riforma importante come quella della legge per la cittadinanza. In altre parole, il governo in carica, pur non avendo questa riforma nel suo programma, potrebbe avere la capacità di arrivare a un intesa sufficientemente ampia da garantire che qualunque nuova norma possa sopravvivere agli sviluppi politici per anni e anni a venire. Nel caso della Grecia la forzata promulgazione di una legge voluta dal Pasok nel 2010, in aperto disaccordo con la destra, ha portato già a febbraio 2013 a una dichiarazione di anti costituzionalità da parte del Consiglio di Stato e a un impegno dell attuale governo Samaras a restringere in tempi brevi le precedenti innovazioni. Questo esempio dimostra
che solo una riforma condivisa e lungimirante può garantire a questa delicatissima materia la stabilità necessaria a farne davvero un veicolo di inclusione e integrazione. *Graziella Bertocchi: Università di Modena e Reggio Emilia. Dipartimento di Economia Marco Biagi. Viale Berengario 51, 41121 Modena. E mail graziella.bertocchi@unimore.it. **Chiara Strozzi: Università di Modena e Reggio Emilia. Dipartimento di Economia Marco Biagi. Viale Berengario 51, 41121 Modena. E mail chiara.strozzi@unimore.it. Bibliografia G. Bertocchi, 2013. Ius soli in versione italiana, lavoce.info, 10/05/2013. G. Bertocchi e A. Prat, 2003. La cittadinanza dei bambini, lavoce.info, 16/10/2003. G. Bertocchi e C. Strozzi, 2010a. L evoluzione delle leggi sulla cittadinanza: una prospettiva globale, La Rivista delle Politiche Sociali. G. Bertocchi e C. Strozzi, 2010b. The evolution of citizenship: economic and institutional determinants, The Journal of Law and Economics. G. Bertocchi e C. Strozzi, 2009a. Immigrazione, inclusione e cittadinanza, lavoce.info, 03/08/2009. G. Bertocchi e C. Strozzi, 2009b. The citizenship laws dataset, http://morgana.unimore.it/bertocchi_graziella/datasets/citlaws.html. European Union Observatory on Democracy, 2013. http://eudo citizenship.eu/.