Processo penale e giustizia n. 5 2016 15 DE JURE CONDENDO di Orietta Bruno GARANZIA DEI CORPI POLITICI, AMMINISTRATIVI O GIUDIZIARI E DEI LORO SINGOLI COMPONENTI Tra i disegni di legge all esame del Parlamento giova innanzitutto segnalare la proposta C. 3891, già approvata dal Senato in prima lettura (S. 1932), recante «Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, a tutela dei Corpi politici, amministrativi o giudiziari e dei loro singoli componenti». D iniziativa dei sen. Lo Moro e altri, trae origine dal lavoro svolto dalla Commissione parlamentare d inchiesta sul fenomeno delle intimidazioni ai danni degli amministratori locali, la quale ha concluso i lavori in data 26 febbraio 2015. La delibera istitutiva della Commissione le ha affidato, fra gli altri, il compito di verificare la congruità della normativa vigente e di proporre soluzioni di carattere legislativo e amministrativo al fine di realizzare la più efficiente prevenzione e il più adeguato contrasto delle intimidazioni, così da assicurare il migliore e libero esercizio delle funzioni attribuite agli enti e agli amministratori locali. Dal sindacato è emerso come, pur nella molteplicità dei contesti di esecuzione e delle modalità di realizzazione dei singoli atti (dalle aggressioni agli avvertimenti con lettere, via telefono o attraverso i social media, dagli incendi di autovetture ai danneggiamenti di cose di proprietà privata o anche pubblica, dal recapito di proiettili all uccisione di animali domestici), il fenomeno vada affrontato e valutato con una visione unitaria, «cogliendo gli elementi comuni che lo caratterizzano, ovvero la qualità soggettiva della vittima, che riveste il ruolo di amministratore locale, ma anche e soprattutto la finalità dell azione intimidatoria: la volontà di intimorire l amministratore locale, condizionandone l attività e arrecando quindi un offesa al regolare funzionamento del sistema democratico e al buon andamento della pubblica amministrazione». Le indagini compiute hanno dimostrato una sottovalutazione del fenomeno, a cui corrispondono, fra le altre, una del tutto carente risposta del legislatore in termini di politica criminale e la manchevolezza degli strumenti di prevenzione e repressione oggi utilizzabili. La Commissione, nel rapporto conclusivo, ha proceduto alla rilevazione di specifici «moventi» e alla prospettazione di una serie di rimedi di carattere sia organizzativo che legislativo. Il progetto in esame recepisce, per l appunto, gli esiti di tale rapporto e si sofferma sulle modifiche normative in materia penale. Tali interventi correttivi, in linea con gli esiti dell inchiesta, sono stati modulati a seconda della tipologia di intimidazione individuata dalla relazione conclusiva. Ed ecco la novità che si vorrebbe introdurre: si è suggerita una modifica dell art. 380 c.p.p. finalizzata a prevedere l inserimento dell art. 338 c.p. con le modifiche che si vorrebbe apportare con lo stesso d.d.l. tra le fattispecie per le quali è possibile procedere all arresto in flagranza di reato. * * * RIDUZIONE DEI TEMPI DEI PROCEDIMENTI CONCERNENTI I DELITTI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRA- ZIONE È stato assegnato alla Commissione Giustizia del Senato il d.d.l. S. 2372, d iniziativa del sen. Falanga, intitolato «Modifica alle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, in materia di accelerazione della definizione dei procedimenti relativi ai delitti contro la pubblica amministrazione». Le note che accompagnano la proposta evidenziano che sono incuneati nella coscienza dei più i gra-
Processo penale e giustizia n. 5 2016 16 vissimi danni arrecati dalla corruzione nella pubblica amministrazione; ciò, in termini di maggiori costi e, quindi, di spreco di denaro pubblico, ma anche di fattore di importante distorsione dell economia di mercato e della concorrenza. Proprio la percezione di una diffusa corruzione viene, inoltre, comunemente individuata come una delle cause decisive della mancanza di competitività, a livello internazionale, dell economia italiana, e di dissuasione dall investimento, nel nostro Paese, di capitali stranieri. Gravi sono anche le conseguenze sulla credibilità delle istituzioni e sull autorevolezza di cui esse devono godere di fronte ai cittadini. A ciò si aggiunga che anni di sacrifici, tagli, blocchi di retribuzioni e pensioni hanno reso, comprensibilmente, gli italiani insofferenti alle continue notizie di scandali, illeciti arricchimenti e mercimonio di qualunque funzione pubblica che la stampa e gli altri mass media diffondono senza sosta. In tale contesto, non sorprende che sia intensamente avvertita anche la necessità di apportare i correttivi necessari per evitare che i numerosi processi penali per i reati di corruzione (espressione qui utilizzata in modo generico, e non tecnico, per indicare tutti reati commessi da titolari di pubbliche funzioni e/o servizi allo scopo di realizzare un vantaggio personale) finiscano, nella quasi totalità, per essere conclusi con sentenze che, invece di condannare o assolvere nel merito gli imputati, si limitino a certificare l estinzione dei reati contestati per intervenuta prescrizione. D altra parte, ed è un punto di vista forse non adeguatamente preso in considerazione, questo tipo di conclusione del processo è profondamente insoddisfacente anche per i soggetti coinvolti nelle indagini che, specie se titolari di cariche elettive e maggiormente esposti alle conseguenze di un danno alla reputazione pubblica, sono portatori di un interesse, certamente meritevole di tutela, a vedere chiarita in modo pieno la propria situazione processuale ed a vedere, se del caso, riconosciute le proprie ragioni. Anche i cittadini, del resto, hanno (o dovrebbero avere) il diritto di sapere se il politico al quale hanno dato il voto o il funzionario pubblico, delle cui ipotetiche malefatte hanno appreso dalla stampa o dalla televisione, siano stati davvero dei disonesti o se, invece, siano stati colpiti da accuse risultate, invece, al vaglio del giudice naturale, infondate. Ebbene emerge dalla Relazione al progetto la strada che il Governo intende intraprendere per raggiungere questo pur certamente auspicabile obiettivo è quella dell allungamento complessivo dei tempi della prescrizione. Si tratta della soluzione in apparenza più semplice che, tuttavia, non sembra tenere adeguatamente conto dell importanza che quegli accertamenti nel merito di cui sopra, oltre ad essere compiuti, vengano svolti in tempi ragionevoli, tempistica che tenga conto della esigenza di punire celermente i colpevoli, per il caso della condanna, ma anche delle aspettative di vita e delle aspirazioni professionali o politiche degli interessati per il caso dell assoluzione. Si tratta, a ben vedere, di istanze da tempo recepite anche nella nostra legge fondamentale con l introduzione, all art. 111 Cost., del principio della ragionevole durata del processo alla cui attuazione dovrebbe ispirarsi ogni legge processuale. Eppure, esisterebbe un percorso alternativo: quello rappresentato dalla messa in campo di meccanismi diretti ad accelerarne lo svolgimento nella fase in cui se ne registra, statisticamente, l estinzione nella quasi totalità dei casi, ovvero quella del giudizio fissando per gli stessi una corsia preferenziale. Lo strumento individuato ha il pregio di essere già esistente ed ampiamente collaudato e consiste nella previsione di una prorità ex lege, sia nella formazione dei ruoli di udienza che nella trattazione dei processi per determinate categorie di delitti. La disposizione in oggetto è quella dell art. 132 bis disp. att. c.p.p., di cui al d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, introdotta, in aggiunta a quelle del testo originale del codice di rito, dal d.l. 24 novembre 2000, n. 341, conv., con mod., dalla legge 19 gennaio 2001, n. 4, e successivamente modificata, con l inserimento di nuove categorie di delitti a trattazione privilegiata, con il d.l. 23 maggio 2008, n. 92, conv., con mod., dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, e con il d.l. 14 agosto 2013, n. 93, conv., con mod., dalla legge 15 ottobre 2013, n. 119. L analisi di tali specie di delitti consente di individuare, in verità, una pluralità di ragioni potenzialmente poste a base della precedenza loro riconosciuta. Le lett. c) e d) del comma 1 del citato art. 132 bis, infatti, allorquando assegnano priorità assoluta ai processi a carico di imputati detenuti ed ai processi nei quali l imputato è stato sottoposto ad arresto o fermo ovvero a misura cautelare personale, anche se revocata o cessata, hanno riguardo, evidentemente, alla necessità di pervenire ad una più celere definizione nel merito nel preminente interesse sia
Processo penale e giustizia n. 5 2016 17 dell imputato attualmente sottoposto a misura cautelare che di quello che lo è stato in precedenza ed ambisce ad un accertamento che stabilisca se tale limitazione della libertà personale fosse o meno giustificata. Nel caso, invece, dei delitti previsti dalle lett. a), a bis) e b), si intravede, con nettezza, una volontà di favorire la trattazione di procedimenti ritenuti di maggior allarme sociale ovvero, in specie quelli presi in considerazione dalla lett. b) (tra cui delitti commessi in violazione di norme antinfortunistiche ed in materia di circolazione stradale) sottoposti a termini prescrizionali brevi in considerazione della pena prevista. Orbene, non sembra potersi ragionevolmente porre in dubbio che il riconoscimento di una priorità anche allo svolgimento dei processi relativi ai delitti contro la pubblica amministrazione possa, alla luce delle considerazioni introduttive, rispondere ad entrambe le esigenze. In altri termini, non soltanto quello dei delitti contro la pubblica amministrazione rappresenta un genus di reati certamente di grave allarme sociale e di rilevante danno, come si è detto, per l economia, la concorrenza ed il prestigio delle istituzioni, ma si scorge un altrettanto significativo e riconosciuto interesse degli amministratori pubblici (e dell opinione pubblica) che ne siano accusati a vedere definita in tempi ragionevoli la loro posizione, con una decisione che accerti o escluda nel merito la loro responsabilità. Entrambi i profili concorrono, dunque, nel far ritenere prioritaria la trattazione di tali procedimenti. Di qui la necessità di inserire anche questo tipo di processi nell elenco di cui all art. 132 bis disp. att. c.p.p. È chiaro, tuttavia, che una dilatazione eccessiva delle priorità finirebbe per contraddire le stesse ragioni della loro esistenza. In questa prospettiva, è sembrato opportuno accompagnare l inserimento nel novero dei delitti a definizione prioritaria di quelli contro la pubblica amministrazione all eliminazione della più generica ed indifferenziata categoria dei delitti puniti con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni e di quelli di cui al t.u. delle disposizioni concernenti la disciplina dell immigrazione, di cui al d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286. A tal proposito si rileva, infatti, che i più gravi delitti di favoreggiamento e sfruttamento dell immigrazione clandestina sono puniti con pene edittali elevate, così da rendere remoto il rischio della prescrizione, mentre per quelli minori non si percepisce la necessità della trattazione prioritaria. La novella vorrebbe, dal canto suo, sostituire la lett. b) dell art. 132 bis, comma 1, disp. att. c.p.p. in questa maniera: «b) ai processi relativi ai delitti di cui agli articoli 314, 317, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321, 322-bis e 323 del codice penale, nonché ai processi relativi ai delitti commessi in violazione delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e all igiene sul lavoro e delle norme in materia di circolazione stradale». * * * NORME IN FAVORE DI ORFANI DI UN GENITORE VITTIMA DI OMICIDIO COMMESSO DALL ALTRO GENITORE Alla Commissione Giustizia del Senato è stato assegnato anche il d.d.l. S. 2358, d iniziativa del sen. Uras, recante «Modifiche al codice civile, al codice di procedura penale e altre disposizioni in favore degli orfani di un genitore vittima di omicidio commesso dall altro genitore». Dalla Relazione si evince che questa proposta nasce dall esigenza di garantire maggiore tutela ai figli orfani di un genitore, quando sia stato il coniuge ad ucciderlo. Questo tipo di reato, infatti, comporta, per i figli della vittima, la perdita, non solo del genitore ucciso, ma anche di quello autore del delitto. A ciò, si aggiungono innumerevoli difficoltà di ordine pratico ed economico, che la proposta intende attenuare. Il nostro sistema individua già una fattispecie aggravata per il reato commesso contro il coniuge e rimanda alla sede civile tutti gli aspetti derivanti dalla condanna dell altro genitore. Quello che il menzionato disegno intende salvaguardare è che, a tutela dei figli delle vittime, non vi sia eguale trattamento giuridico in sede civile, per il caso di morte di un genitore derivante per esempio da cause naturali, al caso della perdita di un genitore derivante dalla colpa dell altro. A tal fine, in sintesi, si intende intervenire, prima di tutto, sul codice di procedura penale, non solo
Processo penale e giustizia n. 5 2016 18 per attenuare gli oneri che incombono sulla parte civile, ma anche per accelerare i tempi del risarcimento dei danni. In secondo luogo, sulla normativa che disciplina il patrocinio a spese dello Stato, per ammettere sempre al beneficio i figli della vittima, i minori, maggiorenni non autosufficienti o maggiorenni fino alla massima età di ventisei anni. Infine, sull istituto dell indegnità a succedere, per evitare che, nonostante il grave crimine commesso, il genitore colpevole possa concorrere all eredità del coniuge, a scapito dei figli. Il d.d.l. mira, quindi, a rafforzare, già, nelle prime fasi del processo penale, la tutela dei figli, consentendo loro l accesso al patrocinio a spese dello Stato, a prescindere dai limiti di reddito. Con l aggiunta di un comma all art. 76 del d.p.r. 30 maggio 2001, n. 115, nella specie il comma 4 quater l istituto del gratuito patrocinio verrebbe esteso tanto al procedimento penale relativo all omicidio del coniuge, quanto a tutti i procedimenti civili derivanti dal grave reato. Questo il testo che si vorrebbe introdurre: «4-quater. I figli del coniuge vittima del reato di cui agli articoli 575 e 577, secondo comma, del codice penale, siano essi minorenni, maggiorenni non autosufficienti o maggiorenni fino all età massima di ventisei anni, possono essere ammessi al patrocinio a spese dello Stato, anche in deroga ai limiti di reddito previsti, applicandosi l ammissibilità in deroga non solo al relativo procedimento penale, ma anche a tutti i procedimenti civili derivanti dal reato, compresi quelli di esecuzione forzata». Inoltre, sempre nel corso del procedimento penale e, dunque, prima che la responsabilità penale dell autore del reato sia definitivamente accertata, l intervento legislativo proposto vorrebbe limare l istituto del sequestro conservativo, per rafforzare la tutela degli orfani del genitore ucciso dal coniuge rispetto al loro diritto al risarcimento del danno. Già in sede penale, infatti, con questa novità normativa, sorgerebbe, sul pubblico ministero, l obbligo di richiedere il sequestro conservativo dei beni dell indagato, allorquando proceda per un delitto di omicidio ai danni del coniuge e sia presente nel nucleo familiare un figlio minorenne, maggiorenne non autosufficiente o maggiorenne fino alla massima età di ventisei anni. All art. 316 c.p.p., dopo il comma 1, dovrebbe essere incluso l 1 bis «Quando procede per il delitto di omicidio commesso contro il coniuge, ai sensi dell articolo 577, secondo comma, del codice penale, il pubblico ministero accerta la presenza di figli della vittima, minorenni, maggiorenni non autosufficienti o maggiorenni fino all età massima di ventisei anni, e conseguentemente, in ogni stato e grado del procedimento, chiede il sequestro conservativo dei beni di cui al comma 1, a garanzia del risarcimento dei danni civili subiti dai figli delle vittime». Infine, per la tutela dei figli dell offesa, vengono previste dalla proposta in oggetto dei ritocchi relativi alla provvisionale e alla liquidazione dei danni. Accade, infatti, in base alla normativa vigente, che, dopo un lungo processo penale nel quale i figli si sono costituiti parte civile, alla condanna penale del genitore se ne accompagni solo una generica per la responsabilità civile che obbliga la parte civile ad avviare un nuovo procedimento civile per ottenere la liquidazione del danno. Da qui la novità sulla provvisionale; nell art. 539 c.p.p., dopo il comma 2 dovrebbe essere aggiunto un altro comma: «2-bis. Nel caso previsto dal comma 1, quando si procede per l omicidio del coniuge, il giudice, accertata la presenza di figli della vittima, minorenni, maggiorenni non autosufficienti o maggiorenni fino all età massima di ventisei anni, costituiti parte civile, provvede, anche d ufficio, all assegnazione di una provvisionale in loro favore, in misura non inferiore al 50 per cento del presumibile danno da liquidarsi in separato giudizio civile e, nel caso vi siano beni dell imputato già sottoposti a sequestro conservativo, in deroga all articolo 320, comma 1, del codice di procedura penale, il sequestro si converte in pignoramento con la sentenza di condanna in primo grado, nei limiti della provvisionale accordata». Poi, all articolo 320, comma 1, c.p.p., dovrebbero essere premesse dette parole: «Salvo quanto previsto dal comma 2-bis dell articolo 539». Infine, il disegno di legge in disamina estende quanto previsto dalla legge 27 luglio 2011, n. 125 che ha escluso dal diritto alla pensione di reversibilità o indiretta i familiari superstiti condannati, con sentenza passata in giudicato, per omicidio del pensionato o dell iscritto a un ente di previdenza. Così, nel codice civile, dopo l art. 463 andrebbe inserito il seguente: «Art. 463-bis. È sospeso dalla successione il coniuge indagato per l omicidio volontario o tentato nei confronti dell altro coniuge, fino al decreto di archiviazione o alla sentenza definitiva di proscioglimento. Si applica l articolo 528. In caso di condanna, o di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell articolo 444 del codice di procedura penale, il responsabile è escluso dalla successione ai sensi dell articolo 463». Nel c.p.p., invece, dopo l art. 537 dovrebbe esserne introdotto un altro: «Art. 537-bis. Quando pronuncia sentenza di condanna per uno dei fatti previsti dall articolo 463 del codice civile, il giudice di-
Processo penale e giustizia n. 5 2016 19 chiara l indegnità dell imputato a succedere». 3. Nel codice di procedura penale, all articolo 444, comma 2, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Si applica l articolo 537-bis». Da ultimo, analogamente a quanto statuito per l indegnità a succedere, la proposta è dell idea di sospendere il diritto alla pensione di reversibilità a partire dalla richiesta di rinvio a giudizio dell imputato, anticipando così gli esiti della sentenza di condanna: all art. 1 della legge 27 luglio 2011, n. 125, dopo il comma 1 sono inseriti i seguenti: «1-bis. È sospeso dal diritto di cui al comma 1 il coniuge indagato per l omicidio volontario o tentato nei confronti dell altro coniuge, fino al decreto di archiviazione o alla sentenza definitiva di proscioglimento. 1-ter. Quando procede per il delitto di omicidio commesso contro il coniuge, ai sensi dell articolo 577, secondo comma, del codice penale, il pubblico ministero comunica senza ritardo all istituto di previdenza l imputazione, ai fini della sospensione dell erogazione della pensione di reversibilità o indiretta».