Università degli Studi di Milano Facoltà di Giurisprudenza La liberalizzazione dei servizi di handling aeroportuale di Lisa Buzzetti Relatore Marco Lopez De Gonzalo Correlatore Laura Palmeri A. A. 2006-07
CAPITOLO I: L'HANDLING 1. I servizi aeroportuali di assistenza a terra. I servizi aeroportuali costituiscono un complesso articolato di prestazioni tese a garantire il funzionamento dell infrastruttura aeroportuale. Essi comprendono una serie di operazioni necessarie ed accessorie all attività di trasporto aereo. Tali servizi possono essere suddivisi in alcune categorie 1 : a) servizi che attengono alla gestione dell infrastruttura e che contemplano tutte le attività di costruzione e manutenzione della stessa e delle attrezzature fisse in generale; b) servizi commerciali finalizzati a facilitare la sosta dei passeggeri ed a potenziare l efficienza dell infrastruttura aeroportuale; c) attività finalizzate a fornire assistenza a terra ai vettori aerei. L Autorità garante della concorrenza e del mercato è intervenuta in tema di classificazione dei servizi aeroportuali confermando questa tripartizione 2 : Nell ambito della gestione aeroportuale sono individuabili tre ampie tipologie di servizi: i servizi di assistenza a terra, i servizi relativi all infrastruttura ed i servizi commerciali. 3 I servizi di assistenza a terra occupano una posizione di rilievo. 1 Vedi A. Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, cap. V. 2 Si tratta della decisione del 20 settembre 2000, n.8692, ADR/Tariffe del groundhandling, in Boll., n.38, 2000. 3 Vedi anche la decisione del 29 maggio 2003, n.12047, in Boll., n. 22, 2003. 3
Sono definiti anche con il termine di handling, o groundhandling, dall inglese to handle che significa maneggiare, manovrare, manipolare. Essi sono finalizzati a garantire l assistenza agli aeromobili, ai passeggeri, ai bagagli ed alle merci. Attualmente non esiste nel quadro legislativo di riferimento 4 una nozione precisa del concetto di handling, come spesso accade in relazione ad attività sorte nella pratica commerciale. Per quanto riguarda la dottrina, in passato sono emersi due orientamenti. Alcuni autori, tra i quali Rinaldi Baccelli 5 e Riguzzi 6, hanno optato per una definizione generica, onnicomprensiva, mentre altri autori come Dominici 7 hanno preferito una determinazione più precisa e minuziosa. 4 Si tratta, essenzialmente della Direttiva n. 96/67/CE, la quale è stata attuata nell'ordinamento italiano con il D. Lgs. n. 18/99. 5 In Studi di diritto aeronautico, Milano, 1977, l autore definisce l handling un complesso di operazioni che vanno dall imbarco e lo sbarco dei passeggeri, il carico e lo scarico dei bagagli, la pulizia interna ed esterna degli aeromobili, alla predisposizione della documentazione relativa al volo, al centraggio dell aeromobile ed al suo avvio nelle aree di parcheggio prima del decollo, insomma di tutte le operazioni necessarie ed accessorie al decollo, all atterraggio ed alla sosta dell aeromobile. 6 Ne L impresa aeroportuale, Padova, 1984, 41, l autore equipara l handling ad un complesso di operazioni di assistenza a terra, quali i servizi di imbarco e sbarco dei passeggeri e delle merci, la pulizia e la manutenzione degli aeromobili ed in sintesi tutte quelle operazioni necessarie alla partenza, all atterraggio ed alla sosta dell aeromobile. 7 Ne La gestione aeroportuale nel sistema del trasporto aereo, Milano, 1982, l autore classifica i servizi in tre categorie: a) Assistenza all aeromobile ( guida al parcheggio e sistemazione nell area di sosta; sistemazione e rimozione tacchi; fornitura gruppi elettrogeni, compressori ecc.; controlli di routine e manutenzione in genere; protezione antincendio all avvio motori; sistemazione scali o pontile passeggeri; pulizia aeromobile; catering; carico e centraggio aereo; controlli e verifiche dell aeromobile; rabbocchi olio e lubrificanti; rifornimento carburante); b) Assistenza ai passeggeri (emissione biglietti, prenotazioni, reclami; accoglimento, accompagnamento, ricovero passeggeri; informazioni; assegnazione posti; trasferimento dal/al terminal; trasferimento dall aerostazione all aeromobile, o viceversa; assistenza, preparazione, esame e controllo dei documenti; servizio telex, ricezione e trasmissione messaggi e comunicazioni; c) Assistenza bagagli, merci e posta (pesatura, registrazione ed etichettatura bagagli; smistamento bagagli e posta; accettazione merci e relativi controlli sui documenti, smistamento merci ed emissione dei relativi documento, trasporto dall aerostazione e per l aerostazione; carico e scarico). 4
Più recentemente altra parte della dottrina 8 definisce l attività di handling come l insieme di servizi prestati in aeroporto all aeromobile e al suo carico che ricomprendono le operazioni di diretta assistenza tecnica e operativa al velivolo durante la sosta a terra, e tutte le altre operazioni che interessano la gestione del traffico di persone e cose, generato dal trasporto nell ambito dello scalo. L autorità Antitrust 9 li ha identificati in un insieme di attività volte ad offrire l assistenza all aeromobile e che consistono: nell imbarco e nello sbarco delle cose trasportate dallo stesso, nel rifornimento dell attrezzatura necessaria, nella pulizia a bordo, nel carico e scarico dell acqua e delle toilettes. L handling ai passeggeri comprende l accettazione, gli annunci dati ai passeggeri tramite l altoparlante, l imbarco e lo sbarco dei passeggeri e dei bagagli. L handling delle merci consiste nel carico e nello scarico delle merci, della loro introduzione nei magazzini, nel loro stoccaggio e nel loro trasferimento a bordo dell aeromobile. L assistenza ai bagagli consiste nella movimentazione del bagaglio al seguito del passeggero da e verso l aeromobile. La funzione dei servizi di handling consiste nel fatto che essi rappresentano l interfaccia, la cerniera tra il trasporto aereo propriamente detto e l infrastruttura aeroportuale. Essi costituiscono uno specifico settore di attività nell ambito aeroportuale che si colloca tra l esercizio dell aeromobile e la gestione dell infrastruttura a terra. 8 Vedi A.Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, cap. V e vedi P. Girardi, C. Coletta, Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto comunitario e di diritto interno, in Dir. Trasp. 1996, 73 9 Nella decisione del 17/3/1993, n.1017, in Boll., n.6, 1993. 5
La peculiarità dell handling aeroportuale consiste quindi proprio nella sua complementarietà e contiguità sia rispetto all esercizio dell infrastruttura, che per sua natura costituisce un attività monopolistica, sia rispetto al traffico degli aeromobili, caratterizzato invece dalla presenza di una pluralità di operatori 10. Per identificare gli specifici elementi di cui si compone l assistenza aeroportuale è inoltre utile richiamarsi alla concreta prassi commerciale formatasi nei rapporti tra gli operatori di handling e i vettori a livello mondiale. In particolare ha costituito un valido punto di riferimento lo Standard Ground Handling Agreement elaborato dalla International Air Transport Association 11 come documento standard da adottare nella formazione dei contratti di assistenza a terra tra i vettori associati. L allegato A dello SGHA individua 14 distinte sezioni di servizi di assistenza a terra. Esso ricomprende: l attività di assistenza amministrativa a terra e di supervisione, l attività di assistenza passeggeri e bagagli e di assistenza a merci e posta, i servizi di rampa, i servizi di pulizia dell aeromobile, i servizi di rifornimento di olii e carburante, i servizi di assistenza manutenzione in linea, i servizi di assistenza operazioni aeree e amministrazione degli equipaggi, i servizi di assistenza trasporto a terra, i servizi di assistenza ristorazione e i servizi di sicurezza. 10 Vedi A.Masutti, Il diritto aeronautico, Torino, 2004, cap. V e vedi P. Girardi, C.Coletta, Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto comunitario e di diritto interno, in Dir. Trasp. 1996, 73. 11 La IATA ( International Air Transport Association ) è l associazione dei vettori aerei internazionali di linea. 6
Sulla base di questo elenco, la Commissione europea ha elaborato una ripartizione più schematica nel suo Consultation paper on ground handling services 12. Con questo documento la Commissione si proponeva di raccogliere i pareri e i commenti di tutte le parti interessate in relazione a quali avrebbero potuto essere le misure più idonee per realizzare l apertura del mercato dei servizi di handling. Lo stesso elenco, in forma più dettagliata, è riportato in allegato alla proposta di direttiva del Consiglio relativa all accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, presentata dalla Commissione il 10 aprile 1995 13. È proprio con la direttiva n.96/67/ce, emanata dal Consiglio del 15 ottobre 1996, relativa all accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, che si è realizzata la consacrazione definitiva in un testo normativo dell insieme dei servizi aeroportuali e della loro organizzazione 14. La direttiva definisce i servizi di assistenza a terra tramite un elenco riportato in allegato. Esso contempla undici categorie di servizi di assistenza a terra: l assistenza amministrativa a terra e la supervisione, l assistenza passeggeri, l assistenza merci e posta, l assistenza operazioni in pista,l assistenza pulizia e servizi di scalo, l assistenza carburante e olio, l assistenza manutenzione dell aereo, 12 Vedi Documento di consultazione sui servizi di assistenza a terra, sez. H, n.4, in G.U.C.E. N. C41/2 dell 11 febbraio 1994. 13 La proposta di direttiva è riportata in G.U.C.E. n. C142/13 dell 8 giugno 1995. 14 In G.U.C.E., 25 ottobre 1996, L. 272, 37 7
l assistenza operazioni aeree e gestione degli equipaggi, l assistenza trasporto a terra e, infine, l assistenza ristorazione. Sulla base di questa elencazione può essere svolta una classificazione dei servizi di assistenza a terra, individuando due grandi aree di attività. Da un lato distinguiamo le air side handling activities che comprendono tutti quei servizi che avvengono nella parte dell aeroporto rivolta verso le operazioni di volo, tra i quali i servizi di assistenza svolti in pista e relativi al carico, allo scarico dei bagagli, di trasporto passeggeri, i servizi di rampa, di posizionamento degli aeromobili, relativi al loro rifornimento, ecc. Le land side handling activities, d altro lato, sono quelle attività svolte nella parte dell aeroporto che costituisce l interfaccia con il territorio circostante e che non comportano pertanto l accesso in rampa: tra esse le attività di assistenza amministrativa, di assistenza passeggeri, merci, posta, parcheggi, negozi, ecc 15. Questa classificazione sottolinea la notevole eterogeneità dei servizi di assistenza a terra e la complessa realtà di mercato in cui si collocano. 15 Vedi A.Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, cap. V. 8
2. La gestione e la disciplina delle attività di handling prima della liberalizzazione. Nei primi anni novanta la gestione dei principali aerodromi statali aperti al traffico civile è caratterizzata da una pluralità di forme organizzative. Il codice della navigazione, di per sé, non contempla alcuna disposizione finalizzata a disciplinare la gestione degli aeroporti e l affidamento delle stesse ad enti e società diversi dallo Stato. Con lo sviluppo del traffico aereo e con il progressivo incremento delle operazioni aeroportuali, tuttavia, sono emersi i limiti delle gestioni statali. Si è così assistito ad un fenomeno di progressivo affidamento dei vari servizi aeroportuali ad enti di gestione pubblici e privati. Attraverso l adozione di leggi speciali per gli aeroporti maggiori e di atti amministrativi concessori per gli aeroporti minori, le gestioni degli scali nazionali sono state affidate in regime di concessione totale, nel primo caso, e parziale, nel secondo. Con esse, e con le relative convenzioni di attuazione, si è superata l implicita riserva a favore dello Stato nella gestione dei servizi aeroportuali, realizzando il progressivo affidamento della gestione degli aeroporti statali ad enti di gestione pubblici o a società per azioni Tra le due forme di gestione assume un ruolo prioritario la concessione di gestione totale, destinata a sostituire definitivamente la parziale in virtù degli interventi normativi adottati nei primi anni novanta. 1 1 La normativa specifica che regola le gestioni totali aeroportuali, sia di nuova costituzione, sia derivanti dalla trasformazione delle gestioni parziali, è contenuta nel d. m. 521/1997, che reca le norme di attuazione delle disposizioni di cui all art. 10, comma 13, l. 537/1993, come successivamente modificato dal d. l. 251/1995, convertito nella l. 351/1995. 9
La concessione di gestione totale riguarda l esercizio dell intera struttura aeroportuale (aerostazione, servizi a terra, forniture ed altro) e si fonda sulla privatizzazione dell aeroporto. Il gestore è incaricato dell esercizio e dello sviluppo dell intera infrastruttura, in un regime di monopolio legale che si estende anche alle attività di handling. Il gestore provvede cioè all esercizio di tutte le attività aeroportuali, con esclusione unicamente di quelle attività riservate alle autorità dello Stato (sanità, dogana, pubblica sicurezza ) e ai servizi di soccorso e assistenza al volo, oltre alle attività operate da altri soggetti con affidamento in subconcessione dallo stesso gestore. L oggetto della concessione di gestione parziale è limitato invece all aerostazione passeggeri e merci, alle relative pertinenze ed ai principali servizi aeroportuali. Lo Stato continua a provvedere all esercizio diretto del resto dell infrastruttura, lasciando al concessionario la sola attività di handling e, talvolta, taluni servizi residuali 2. In Italia i servizi di handling sono stati disciplinati da un insieme di norme che hanno faticato e tuttora faticano a trovare completa attuazione. Ad esse si sono aggiunte disposizioni di origine comunitaria che hanno contribuito a creare un quadro legislativo composito. Sin dai primi anni novanta è iniziato un complesso e articolato processo normativo, teso ad attribuire il complesso delle attività svolte nell aeroporto all ente gestore, al quale affidare compiti di coordinamento e controllo. 2 Vedi A. Masutti, Il diritto Aeronautico. Lezioni, casi e materiali, capitolo V, Torino, 2004 ; P. Girardi e C. Coletta, Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto comunitario e di diritto interno, Diritto dei trasporti, 1996. 10
La l. 24 dicembre 1993, n.537 3 adotta nuove disposizioni programmatiche allo scopo di riformare le attività di gestione dei servizi e di realizzazione delle infrastrutture aeroportuali. Il panorama normativo si è caratterizzato per l adozione di numerosi testi normativi e regolamentari. Oltre alla l. n. 537 del 1993, ricordiamo: il d.l. 28 giugno 1995, n. 251 (convertito con l. 3 agosto 1995, n. 351) 4, il d. l. 25 marzo 1997, n.67 convertito, con modificazioni, in l.23 maggio 1997, n. 135) e il d. m. 12 novembre 1997, n. 521 5. L insieme delle disposizioni richiamate prevede la costituzione in società di capitale degli enti gestori per la gestione dei servizi e per la realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti (art. 10, comma 13 l. n. 537 del 1993). La nuova disciplina dispone infatti che le attività di gestione e realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti presenti sul suolo nazionale spettino solamente a società di capitale destinate ad operare con criteri imprenditoriali. Ad esse potranno partecipare in qualità di soci, senza il vincolo della maggioranza, le Regioni, le Province, i Comuni e gli enti locali, le camere di commercio, industria ed artigianato interessati. Tale principio sancito nella l. n. 537 del 1993 è stato successivamente ribadito nel regolamento di attuazione dell art. 10 della l. n. 537 del 1993 che ha trovato compimento con il d.m. n. 521 del 1997. 3 La l. 24 dicembre 1993, n.537, recante Interventi correttivi di finanza pubblica, è stata pubblicata nel suppl. ord. n. 121 alla G.U., 28 aprile 1993, n.303. 4 Il d. l. 28 giugno 1995, n.251 (in G.U., 29 giugno 1995, n.150), coordinato con l.3 agosto 1995, n.351 recante Disposizioni urgenti in materia di gestioni aeroportuali, di trasporti eccezionali e di veicoli adibiti a servizi di emergenza, è stato pubblicato in G.U., 24 agosto 1995, n.197. 5 Il d. m. (Trasporti e navigazione) 12 novembre 1997, n.521, intitolato Regolamento recante norme di attuazione delle disposizioni di cui all art.10. comma 13, della l. 24 dicembre 1993, n.537, con cui è stata disposta la costituzione di società di capitali per la gestione dei servizi e infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato, è pubblicato in G.U., 9 aprile 1998, n.83. 11
La legge del 3 agosto 1995 n. 351 demanda al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di determinare con proprio decreto, sulla base delle normative comunitarie ed avendo riguardo alla tutela dell economicità delle gestioni e dei livelli occupazionali, il regime dei servizi aeroportuali di assistenza a terra. Al Ministro spetta inoltre il compito di stabilire le condizioni e i limiti delle autorizzazioni da rilasciare per la gestione di tali servizi, al fine di salvaguardare la sicurezza dell attività aeroportuale, l affidabilità economica delle gestioni ed i livelli quantitativi delle prestazioni offerte agli utenti. Accanto al processo di conversione delle concessioni parziali in totali è stato quindi promosso un parallelo processo di privatizzazione delle società di gestione. Il ruolo del gestore aeroportuale nel corso degli anni si è consolidato e ampliato notevolmente. La riserva inizialmente affidata ad esso in virtù del provvedimento concessorio si è estesa a tutte le attività che si effettuano in ambito aeroportuale, non limitandosi, quindi, alle attività meramente gestorie Il gestore ha acquisito una posizione di preminenza nell ambito dei servizi aeroportuali e una posizione di forza nel più ampio mercato del trasporto aereo. La situazione di monopolio nella gestione delle infrastrutture si è protratta per lungo tempo, coinvolgendo anche settori come quello dei servizi di assistenza a terra, che avrebbero invece potuto trarre vantaggio dalla presenza sul mercato di più operatori. 12
I servizi di handling aeroportuali sono stati sottratti all apertura alla concorrenza sino all adozione della direttiva n. 96/67/CE, avvenuta in Italia con il d. lgs. n. 18 del 1999. Questa situazione ha comportato l impossibilità per i vettori aerei di ricorrere all autoproduzione o di scegliere tra uno o più prestatori di servizi di handling. La posizione di privilegio garantita al gestore, inoltre, lo ha indotto a porre in essere comportamenti lesivi dei diritti degli utenti dei servizi, nonché misure discriminatorie e penalizzanti nei confronti dei vettori aerei, come testimoniano i numerosi interventi dell Autorità garante della concorrenza e del mercato. L accusa è stata di abusare della posizione dominante detenuta sul mercato dei servizi aeroportuali e garantita dall impianto normativo nazionale. Con l adozione della nuova disciplina è stato sancito il definitivo abbandono delle forme di gestione aeroportuale in regime di monopolio legale dei servizi di handling, a favore del libero accesso al mercato, sia pure entro limiti determinati. Una situazione analoga ha caratterizzato, all inizio degli anni novanta, gli altri Stati comunitari, la cui realtà aeroportuale presentava una notevole varietà di forme di gestione. Nei principali scali comunitari prevaleva il ricorso generalizzato a forme gestionali fondate su società di diritto privato a prevalente o esclusivo capitale pubblico. La situazione dell handling appariva diversificata, comprendente situazioni di monopolio esclusivo da parte del gestore o del locale vettore di bandiera, in 13
tutti i relativi servizi, ma anche casi di più o meno ampia apertura all autoproduzione e alla presenza di diversi operatori specializzati. In particolare era possibile fare una distinzione tra gli aeroporti dei Paesi del Nord Europa e dei Paesi dell Europa meridionale. Nei primi si assisteva già a una parziale liberalizzazione determinata da normative nazionali che trovavano man mano applicazione. Invece negli aeroporti di Stati quali Grecia, Spagna, Portogallo resisteva un regime monopolistico. Tra di essi l Italia era uno dei modelli che più si discostavano dall affermazione dei principi del libero mercato 16. 16 Vedi A. Masutti, op. cit. e vedi anche P. Girardi e C. Coletta, op. cit. 14