Commissione 6a del Senato della Repubblica (Finanze e Tesoro) Indagine conoscitiva sulle commissioni applicate dalle banche su affidamenti e scoperti di conto Audizione del Capo del Servizio Normativa e Politiche di Vigilanza della Banca d Italia Andrea Enria Senato della Repubblica 17 marzo 2010
Indice 1. Le funzioni del conto corrente bancario... 3 2. I costi dei conti correnti... 5 3. L azione di controllo della Banca d Italia... 6 4. Le commissioni sugli affidamenti e gli scoperti di conto... 9 5. Le proposte della Banca d Italia... 12-2 -
1. Le funzioni del conto corrente bancario Il conto corrente è uno strumento finanziario di base che, oltre a costituire una forma di impiego del risparmio, consente a famiglie e imprese di accedere a un ampia gamma di altri servizi, di natura più sofisticata, i quali necessitano di un rapporto per regolare i relativi flussi finanziari. L accensione di un conto corrente, infatti, rappresenta spesso il primo passo nei rapporti tra banca e cliente; in molti casi esso è funzionale alla successiva richiesta di servizi di gestione del risparmio (acquisto di titoli e di altri strumenti finanziari), di finanziamento (mutui, sovvenzioni), di pagamento (bonifici, accredito dello stipendio, carte di debito e di credito). La funzione essenziale del conto corrente si riflette nella sua ampia diffusione: a fine 2009 i conti corrente intestati a famiglie consumatrici e produttrici risultavano essere oltre 40 milioni, a cui si aggiungevano 4 milioni di conti intestati alla clientela classificata negli altri settori. 1 L 83 per cento delle famiglie italiane possiede almeno un conto corrente bancario o postale. 2 Le diverse finalità perseguite dalla clientela con l apertura di un conto corrente e l ampia variabilità delle modalità di utilizzo hanno indotto le banche a disegnare le caratteristiche dei conti in modo da soddisfare le esigenze di differenti fasce di clientela. Ne è conseguita un offerta estremamente variegata, che presenta differenze non solo tra banca e banca, ma anche all interno dei prodotti commercializzati dallo stesso intermediario. In linea generale è possibile distinguere tra conti a consumo, i cui costi sono proporzionali al numero di operazioni effettuate e conti a pacchetto che prevedono il pagamento di un canone e consentono di effettuare un numero più o meno elevato di operazioni gratuite. All interno di tale classificazione tuttavia esistono fattispecie molto differenti tra loro. La differenziazione dell offerta ha reso la struttura contrattuale dei conti sempre più complessa e articolata, accrescendo le difficoltà della clientela nel confrontare 1 Fonte: Segnalazioni di vigilanza. 2 Fonte: Banca d Italia (2010), I bilanci delle famiglie italiane nell anno 2008. Un ulteriore 6 per cento di famiglie, pur non avendo un conto corrente, dispone di un deposito a risparmio. - 3 -
i prezzi dei diversi prodotti presenti sul mercato. La crescente complessità delle condizioni, inoltre, ha reso sempre più difficile la classificazione dei conti correnti all interno di una di queste categorie. Attualmente i conti del tutto privi di spese variabili risultano pressoché assenti; nella maggior parte dei casi le banche indicano come a pacchetto i conti correnti che non prevedono costi per operazione, ma che sono comunque gravati da altre componenti variabili - ad esempio le commissioni. Uno dei servizi cui il conto corrente consente di accedere è l erogazione del credito. In particolare lo stesso conto corrente, pur nascendo come forma di deposito, può trasformarsi all occorrenza in strumento di finanziamento, permettendo al cliente di prelevare fondi in eccesso rispetto alle proprie disponibilità. Questa possibilità è ampiamente utilizzata dalle imprese, che fanno leva sulla flessibilità del conto corrente per gestire gli sbilanci finanziari temporanei del ciclo produttivo; ma anche le famiglie, pur se in misura minore, ricorrono a tale facilitazione: a fine 2009 i conti delle imprese con un saldo a debito erano pari al 45 per cento del totale; quelli delle famiglie al 12 per cento. 3 Il conto corrente può offrire servizi di finanziamento secondo due modalità, che è bene mantenere distinte per le differenti implicazioni in termini sia di effettiva disponibilità dei fondi sia, soprattutto, di costi per la clientela. Il normale percorso da seguire per ricevere un finanziamento in conto corrente prevede che il cliente, sia esso famiglia o impresa, richieda formalmente alla banca una linea di credito (fido) cui poter attingere nei momenti di necessità; la banca, dopo averne esaminato il merito di credito, mette a disposizione del cliente una somma determinata di fondi su cui egli può fare affidamento e che può all occorrenza utilizzare. Diverso è il caso in cui un cliente abbia improvvisa necessità di ottenere credito a valere su un conto corrente privo di fido: in tal caso l utilizzo dei fondi (scoperto di conto) ha carattere eccezionale ed è soggetto alla discrezionalità della banca. Tale seconda forma di finanziamento è di norma molto più costosa rispetto alla prima, sia in termini di tasso d interesse sia di commissioni applicate, poiché la banca eroga, in tempi molto ristretti, un servizio di finanziamento che non è accompagnato da una formale istruttoria. 3 Fonte: Segnalazioni di vigilanza. - 4 -
2. I costi dei conti correnti A partire dal 2004 la Banca d Italia svolge con cadenza annuale un indagine sui costi dei conti correnti bancari delle famiglie, anche in collaborazione con l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Inizialmente l indagine aveva come oggetto le modalità di chiusura dei rapporti di conto corrente ed era volta a verificare l esistenza di barriere all uscita che potevano limitare la mobilità della clientela e, dunque, la contendibilità del mercato. Più di recente la rilevazione è volta a misurare il costo complessivo del conto corrente e a verificare il rispetto delle disposizioni in materia di trasparenza delle condizioni contrattuali. L indagine condotta nei primi mesi dello scorso anno, riferita alle spese effettivamente sostenute dalla clientela nel 2008, ha riguardato oltre 500 sportelli bancari e circa 6 mila clienti. Il campione è stato selezionato in modo da rappresentare adeguatamente la concentrazione dell offerta, la distribuzione geografica e l anzianità di accensione dei conti. In base ai dati della rilevazione, il costo di un conto corrente è pari, in media, a 114 euro (al netto dell imposta di bollo). La componente di natura fissa, costituita prevalentemente da canoni, risulta preponderante (84 euro), la restante componente variabile (30 euro) è equamente distribuita tra spese di scrittura e commissioni varie. Il costo medio è rimasto sostanzialmente allineato a quello rilevato nelle indagini condotte nei due anni precedenti. Emerge invece chiaramente che, a parità di altre caratteristiche, i conti aperti negli ultimi anni presentano costi significativamente più bassi (inferiori a 90 euro) rispetto ai conti già in essere prima del 2000 (oltre i 125 euro). Il fenomeno, registrato per tutte le fasce di operatività, testimonia un accentuazione del tono concorrenziale per attrarre la fascia di clientela maggiormente disposta a privilegiare i canali telematici. Benefici per la clientela sono derivati, in alcuni casi, dalle concentrazioni bancarie, laddove l esigenza di rendere omogenee le condizioni praticate prima della concentrazione dalle banche che vi hanno preso parte ha reso necessaria la sostituzione dei contratti in essere. In generale, tuttavia, il processo di diffusione dei nuovi contratti è frenato dall inerzia di una parte significativa di correntisti. - 5 -
I risultati dell indagine sembrano confermare, inoltre, che alcune tipologie di correntisti potrebbero ottenere significativi risparmi da una più attenta selezione tra le condizioni contrattuali offerte dalle banche. In particolare, in un numero elevato di casi (oltre il 43 per cento) la clientela che effettua un ridotto numero di operazioni potrebbe trovare convenienza a sottoscrivere contratti a minore incidenza delle componenti fisse. Una scelta più attenta potrebbe comportare un risparmio annuale che, in base ad alcune simulazioni effettuate, potrebbe superare i 50 euro. Un rapporto della Commissione Europea 4 diffuso lo scorso anno e basato su uno studio condotto da una società di consulenza, contiene un confronto dei costi medi dei conti correnti rilevati nei paesi dell Unione. Le stime per l Italia (250 euro in media) sono significativamente più elevate rispetto a quelle ricavabili dalle indagini condotte dalla Banca d Italia. Pongono il nostro Paese al vertice della classifica per onerosità dei conti, prima di Spagna e Francia e con un costo quasi dieci volte superiore a Bulgaria e Olanda. Le conclusioni della Commissione devono essere lette con grande cautela, per l eterogeneità delle fonti utilizzate, la dubbia qualità dei dati e dei metodi di stima adottati. 5 Tra i fattori che influenzano maggiormente le stime della Commissione rilevano le spese per quei servizi (ad esempio di finanziamento e di investimento) che pur transitando sul conto corrente non sono direttamente imputabili al costo dello stesso, e per tale ragione non sono considerate nelle stime effettuate della Banca d Italia. Il divario tra l Italia e gli altri paesi sembra quindi in parte spiegabile, pur con le cautele dovute ai limiti dell indagine della Commissione, dal più alto livello dei costi sugli affidamenti e scoperti di conto. 3. L azione di controllo della Banca d Italia Da tempo la Banca d'italia ha, anche pubblicamente, sollevato la questione dei costi dei conti correnti e delle commissioni su affidamenti e scoperti di conto. Sui conti correnti, il Governatore ha a più riprese segnalato l esistenza di ampi margini di 4 Commissione Europea (2009), On the follow up in retail financial services to the consumer markets scoreboard. 5 L indagine della Commissione utilizza fonti prevalentemente pubbliche spesso parziali e disomogenee. Gli analisti affermano che in diversi casi la documentazione esaminata non rappresenta in modo chiaro la struttura dei costi e ciò ha reso difficile il confronto. In molti casi sono state introdotte stime e approssimazioni, a volte fondati su semplici assunzioni degli analisti, che inevitabilmente possono condurre a margini di errore. - 6 -
miglioramento delle condizioni praticate delle banche. Sugli affidamenti e scoperti ha ripetutamente invitato le banche a eliminare la commissione di massimo scoperto; a evitare, in generale, forme di remunerazione complesse; ad applicare commissioni più trasparenti nella struttura e ragionevoli nell ammontare. La Banca d Italia non ha poteri normativi e di controllo sulle commissioni bancarie e non può quindi incidere direttamente sulla struttura delle commissioni applicabili né dare orientamenti o interpretazioni sulla tipologia delle remunerazioni da considerarsi inammissibili. L unico fronte su cui la Banca può agire e ha agito è quello dei presidi di trasparenza. La nuova disciplina secondaria sulla trasparenza, emanata il 29 luglio scorso e applicata da tutte le banche a partire dal 1 gennaio 2010, contiene una serie di prescrizioni puntuali, innovative e particolarmente stringenti. L obiettivo finale è duplice. Da un lato, assicurare chiarezza e confrontabilità dei costi, condizione essenziale anche per aumentare la mobilità della clientela e la concorrenza nel mercato; dall altro, garantire che le funzioni aziendali delle banche siano orientate verso una costante attenzione alle esigenze del cliente. Per i conti correnti offerti ai consumatori, è stata inserita nei fogli informativi una parte standardizzata che permette al cliente di conoscere e confrontare più chiaramente i costi dei singoli servizi. Entro la fine di maggio le banche dovranno inoltre riportare nei documenti per la clientela indicatori sintetici di costo (ISC) per i conti correnti: l ISC permetterà di sapere orientativamente prima di concludere il contratto quanto può complessivamente costare il conto corrente, di paragonare il costo con altri prodotti sul mercato e, per i conti già in essere, di capire se sono ancora convenienti. A novembre scorso abbiamo dettato disposizioni sul conto corrente semplice, un prodotto per la clientela di base che offre una lista di servizi predefinita a un canone annuo fisso: quindi massimamente confrontabile. Sempre a novembre abbiamo emanato una Guida pratica disponibile presso tutte le banche e sul nostro sito web per spiegare in modo chiaro ai consumatori cosa sia un conto corrente, quali diritti essi hanno e a quali aspetti è necessario fare attenzione. Il recepimento della direttiva sui servizi di pagamento e la relativa disciplina attuativa della Banca d'italia hanno ulteriormente innalzato le tutele per la clientela. - 7 -
Per i conti affidati e per gli scoperti di conto sono stati richiesti presidi aggiuntivi. Oltre che un espresso invito alle banche a non introdurre forme di remunerazione complesse, quali la commissione di massimo scoperto o altre che prevedono una pluralità di voci di costo, le nuove norme richiedono agli intermediari di: i. calcolare e pubblicizzare nei fogli informativi dei conti affidati, in aggiunta all ISC del conto corrente, un ISC che indica il costo complessivo dell affidamento in base a scenari di utilizzo del fido predefiniti dalla Banca d'italia; ii. indicare nei fogli informativi tutti i costi connessi con affidamenti, utilizzi extrafido o scoperti suddivisi per tassi debitori, commissioni e altre spese e chiarire il significato delle diverse voci di costo; iii. adottare specifici presidi sotto il profilo organizzativo, quali: l obbligo di offrire, accanto a prodotti per i quali è prevista l applicazione della commissione di massimo scoperto, prodotti con strutture commissionali più semplici; l obbligo per la rete vendita di fornire assistenza al cliente in modo che questi comprenda l effettiva portata economica di queste forme di remunerazione; l obbligo di predisporre sul sito internet un algoritmo che permetta al cliente di calcolare ex ante il costo dell operazione (di fido o scoperto) in base al proprio scenario di utilizzo e di segnalare al cliente l esistenza di questo meccanismo di calcolo. I controlli sul rispetto della normativa di trasparenza sono sistematici e vengono effettuati in modo capillare sulle dipendenze degli intermediari, avvalendosi anche della rete territoriale della Banca d Italia. Nell ultimo triennio sono stati condotti oltre 1800 accertamenti presso sportelli bancari. La metodologia delle verifiche è stata progressivamente affinata: i controlli sono ora più selettivi cioè di volta in volta mirati a singoli profili o a singole dipendenze della banca interessata e volti a verificare l osservanza sostanziale e non solo formale delle norme di trasparenza. L attività di controllo ha determinato numerosi avvii di procedure sanzionatorie e richiami formali alle banche, commisurati alla rilevanza e alla tipologia delle anomalie riscontrate. In diversi casi è stato chiesto alle banche di rimborsare oneri addebitati alla clientela ma non preventivamente pubblicizzati. - 8 -
Con specifico riferimento ai costi applicati dalle banche su affidamenti e scoperti di conto, l intervento della Banca ha potuto ottenere minori risultati concreti perché come ho già ricordato la materia non rientra tra le sue competenze: a fronte di strutture commissionali di dubbia legittimità, ma comunque pubblicizzate, la Banca non può avviare procedure sanzionatorie. L azione si è quindi sviluppata principalmente nella gestione degli esposti che provengono dalla clientela: agli intermediari interessati sono stati chiesti chiarimenti e si è provveduto a dare indicazioni agli utenti sul quadro normativo applicabile. Il numero di segnalazioni sulle commissioni applicate sui conti correnti bancari pervenute al nostro Istituto provenienti dagli Osservatori del credito, dalle diverse associazioni dei consumatori e da privati cittadini è in costante crescita. Le segnalazioni riguardano un elevato numero di intermediari appartenenti anche ai principali gruppi bancari. Le contestazioni della clientela sulla legittimità degli oneri addebitati dalle banche possono ora formare oggetto di ricorso all Arbitro Bancario Finanziario, l organismo di risoluzione stragiudiziale delle controversie, di recente istituzione. 4. Le commissioni sugli affidamenti e gli scoperti di conto dopo gli interventi legislativi Nel corso del 2009 il legislatore è intervenuto a più riprese per disciplinare la materia delle commissioni bancarie. Sono stati oggetto di disciplina, con disposizioni differenziate, affidamenti, utilizzi extrafido e scoperti di conto. Il decreto legge anticrisi di novembre 2008 ha escluso l applicazione della commissione di massimo scoperto a fronte di utilizzi in assenza di fido; ha ammesso la commissione di massimo scoperto sui conti con fido, a condizione che il relativo saldo sia a debito per un periodo continuativo superiore a trenta giorni; ha introdotto, per i conti con fido, la possibilità di prevedere un corrispettivo per la messa a disposizione di fondi, purché onnicomprensivo e proporzionale all importo e alla durata dell affidamento. Il successivo decreto legge anticrisi del 1 luglio 2009 è intervenuto nuovamente fissando un tesso massimo (0,5 per cento per trimestre) al corrispettivo per la messa a disposizione dei fondi. La corretta applicazione di queste norme è affidata a provvedimenti del Ministero dell Economia e delle Finanze. - 9 -
Per valutare i comportamenti delle banche a seguito degli interventi legislativi, lo scorso settembre la Banca d Italia ha svolto una rilevazione presso il sistema bancario con l obiettivo di identificare le tipologie di commissioni applicate in particolare quelle introdotte in sostituzione della commissione di massimo scoperto e compararne l onerosità con quelle previste in precedenza. 6 All indagine hanno partecipato oltre 500 banche, rappresentative dell 82 per cento dei conti correnti offerti alla clientela. Prima degli interventi normativi la struttura delle commissioni applicate sia sugli affidamenti sia sugli scoperti era prevalentemente incentrata sulla commissione di massimo scoperto: l 84 per cento dei conti correnti offerti a famiglie e imprese prevedeva tale commissione e pochissime banche, molte delle quali di dimensione molto contenuta, l avevano eliminata completamente dalla propria politica d offerta. In più occasioni la Banca d Italia aveva sottolineato la ridotta trasparenza che contraddistingue la commissione di massimo scoperto e sollecitato le banche alla sua sostituzione con forme di remunerazione più prevedibili e maggiormente correlate al tipo di servizio reso (messa a disposizione dei fondi). A seguito degli interventi legislativi, le banche hanno adeguato le condizioni contrattuali e modificato la struttura delle commissioni. Per gli affidamenti, la maggior parte delle banche ha optato per la sostituzione della commissione di massimo scoperto con la nuova commissione sulla messa a disposizione di fondi; la commissione di massimo scoperto sui conti non affidati abolita per legge è stata invece sostituita con altre forme di remunerazione, quali la maggiorazione del tasso debitore e l introduzione di commissioni di varia natura (commissioni fisse per periodo, proporzionali al numero di operazioni, ai giorni di utilizzo o all importo). La metodologia utilizzata dalla Banca d'italia per la stima dell onerosità delle commissioni ha consentito un confronto omogeneo fra tutti gli intermediari, ai quali sono stati sottoposti 12 scenari di ipotetico utilizzo dei fidi e degli scoperti di conto. Gli scenari, differenziati per l importo del credito concesso, il numero delle operazioni a debito e i giorni di utilizzo, sono stati definiti in modo da risultare rappresentativi dell operatività della clientela. 6 Cfr. Banca d Italia (2010), Risultati della rilevazione sulle commissioni applicate dalle banche su affidamenti e scoperti di conto. - 10 -
Nel complesso, l onerosità delle commissioni è diminuita: la flessione media è stata del 41 per cento per gli affidamenti e del 35 per cento per gli scoperti. L entità della riduzione non risulta correlata alla dimensione delle banche. Il dato medio, tuttavia, sintetizza una situazione molto differenziata, soprattutto nel caso degli scoperti di conto. Per questi ultimi il risultato del confronto dipende fortemente dallo scenario considerato. Poiché in molti casi le nuove commissioni non scattano per utilizzi di importo molto contenuto o di durata estremamente breve, i maggiori benefici per la clientela riguardano gli scenari che rispecchiano tale tipo di operatività. Al crescere della durata degli scoperti i benefici si riducono, fino a diventare negativi per alcuni scenari. Questo andamento è spiegato dal fatto che la commissione di massimo scoperto era funzione unicamente del valore dello scoperto (massimo) e non della sua durata, mentre le nuove commissioni presentano in molti casi una relazione seppur non lineare con la durata dello stesso. Le stime non tengono conto di eventuali oneri aggiuntivi derivanti da maggiorazioni nei tassi d interesse o nelle voci generali di costo del conto. Un analisi sulla stessa materia è stata svolta dall Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. I risultati hanno formato oggetto di una segnalazione al Governo e al Parlamento, inviata anche alla Banca d Italia. Essa giunge a conclusioni molto severe sulle conseguenze dell applicazione delle nuove norme da parte delle banche. I risultati presentati dall Autorità e quelli della Banca d Italia non sono incompatibili. La nostra indagine tiene però conto di un numero più elevato di scenari di utilizzo del conto, che riflettono l operatività di differenti fasce di clientela. Un elemento di particolare preoccupazione che emerge dalla rilevazione della Banca d Italia riguarda la complessità e l eterogeneità delle nuove commissioni introdotte sugli scoperti di conto in sostituzione della commissione di massimo scoperto. Le nuove commissioni, la cui struttura spesso differisce in maniera significativa tra banca e banca, non hanno apportato miglioramenti sul fronte della chiarezza e della confrontabilità dei costi dello scoperto. Le difficoltà per la clientela nel comparare le offerte presenti sul mercato non sono state alleviate. La competizione tra intermediari non si è rafforzata e non vengono premiati coloro che offrono le condizioni più convenienti. - 11 -
5. Le proposte della Banca d Italia L attenzione della Banca sul tema delle commissioni bancarie su affidamenti e scoperti di conto è stata ed è massima. Nei limiti dei poteri attribuiti all Istituto ogni sforzo è stato compiuto; dalle banche esigeremo una applicazione attenta e scrupolosa della nuova disciplina di trasparenza. Operare sul solo fronte della trasparenza non pare tuttavia sufficiente: in presenza di strutture commissionali barocche e molto diversificate tra banche, quali quelle che la nostra indagine ha rilevato soprattutto sugli scoperti di conto e gli utilizzi extrafido, nessuna misura di trasparenza per quanto incisiva può permettere una valutazione chiara e confrontabile dei costi. Come già annunciato dal Governatore nel suo discorso al FOREX il 13 febbraio scorso, la Banca d Italia ritiene auspicabile che il legislatore intervenga nuovamente sul tema delle commissioni applicate su affidamenti e scoperti, per realizzare l obiettivo di fondo di una semplificazione degli oneri per la clientela. Una proposta di intervento organico è stata trasmessa al Ministero dell Economia. Essa incide sia sulla tipologia delle commissioni sia sull assetto dei controlli in questa materia. Si propone, per gli affidamenti, di vietare la commissione di massimo scoperto e permettere la sola commissione per la messa a disposizione dei fondi, onnicomprensiva e proporzionale; per gli utilizzi extrafido e gli scoperti di conto, verrebbe consentita solo l applicazione di una commissione determinata in misura fissa, espressa in valore assoluto, per compensare le banche delle spese di istruttoria veloce connesse con queste operazioni. La nuova disposizione verrebbe inserita nel Testo unico bancario. La soluzione anticipa una scelta già adottata dal Parlamento: in connessione con il recepimento della direttiva sul credito ai consumatori (da realizzarsi entro giugno 2010), la legge comunitaria per il 2008 (art. 33) ha infatti delegato il Governo a ricondurre la disciplina contenuta nei due decreti legge anticrisi nell ambito del Testo Unico Bancario e conseguentemente ad attribuire alla Banca d'italia compiti di regolamentazione, - 12 -
controllo e sanzionatori su questa materia. Va tuttavia sottolineato che l Autorità di vigilanza potrà assicurare interventi efficaci solo in presenza di norme chiare e stringenti. I poteri di normazione secondaria attribuiti alla Banca d'italia non potranno, da soli, risolvere le inefficienze emerse; le incertezze dell attuale impianto legislativo vanno quindi eliminate. Nel complesso, l impianto normativo proposto è volto a definire una struttura semplice e chiara degli oneri ammessi e a rafforzare l apparato di enforcement. Le modifiche suggerite sono finalizzate a eliminare la possibilità per le banche di applicare una pluralità di voci di costo, opache e poco comparabili. Agiscono sulla struttura dei prezzi, non sui livelli. Insieme alle norme in materia di trasparenza che ho ricordato, dovrebbero favorire il pieno dispiegarsi della concorrenza. Come già accade in altri paesi, commissioni meno onerose imporranno una maggiore disciplina da parte della clientela, poiché le banche saranno meno propense a consentire sconfinamenti e scoperti di conto. Con un miglior funzionamento dei meccanismi concorrenziali, ritengo che anche il tetto fissato dalla legge al corrispettivo per la messa a disposizione dei fondi potrà nel medio termine essere superato. - 13 -