Progetto INFO&FOR/CENS VERSO IL CENSIMENTO DELLA POPOLAZIONE DEL 2011 Direzione Centrale Censimenti Generali
I censimenti rappresentano il principale strumento statistico per fornire a livello territoriale minimo informazioni dettagliate sulle caratteristiche della popolazione, delle aziende agricole, delle imprese e delle istituzioni pubbliche e private. A un compito di tale portata corrisponde un carico di lavoro altrettanto considerevole in termini di progettazione ed esecuzione, che impegna una parte significativa del Sistema statistico nazionale e più in particolare le amministrazioni locali, sulle quali ricade uno sforzo organizzativo notevole. Nel 2010 si svolgerà il 6 Censimento generale dell Agricoltura, mentre nel 2011 il 15 Censimento generale della Popolazione e Censimento delle Abitazioni e sempre nel 2011 il 9 Censimento generale dell Industria e Servizi. La macchina censuaria è, comunque, già in movimento: fin dal 2006 l Istat ha avviato attività di riesame del processo delle rilevazioni del 2000-2001 e ha cominciato a progettare le azioni necessarie per i nuovi censimenti. Da giugno 2008, è iniziata un intensa campagna di informazione e formazione sul territorio con il Progetto Info&For/Cens che si concluderà nel marzo del 2009. L iniziativa - sviluppata in partnership con le Associazioni Anci, Anpci, Anusca, DeA e Usci - è indirizzata ai responsabili degli uffici di statistica e degli uffici di anagrafe di tutti i comuni italiani per anticipare i tratti distintivi della prossima tornata censuaria e condividerne la strategia. Nella prima metà del 2009 alcuni comuni saranno impegnati nella rilevazione pilota del Censimento della Popolazione. 1. I nuovi vincoli europei Nel progettare il nuovo modello censuario, è necessario tener conto delle novità intervenute in ambito istituzionale, soprattutto europeo. La progettazione del prossimo censimento demografico deve rispondere a quanto stabilito dal Regolamento dell Unione Europea sui Censimenti della Popolazione e delle Abitazioni (approvato nel mese di luglio 2008 e pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 2 ottobre 2008-2ª serie speciale), che vincola tra l altro a una maggiore tempestività nella diffusione dei risultati: tutti i dati validati dovranno essere forniti ad Eurostat entro 27 mesi dalla fine dell anno di riferimento. Per l Italia si tratta del 1 aprile 2014: ciò significa che l impianto metodologico ed organizzativo del prossimo censimento dovrà garantire un consistente miglioramento della tempestività nella produzione dei dati finali rispetto a quanto accaduto nella precedente edizione. - 1 di 8 -
Tutto ciò impone oggi l organizzazione di un sistema di rilevazione agile e flessibile, articolato e ben specializzato. 2. Obiettivi istituzionali e nuove prospettive strategiche I principali obiettivi del Censimento della Popolazione e delle Abitazioni sono: la produzione di informazioni ad elevato dettaglio territoriale sulle principali caratteristiche demografiche e socio-economiche della popolazione; la determinazione della popolazione legale di ciascun comune; il confronto censimento-anagrafe anche in supporto al successivo aggiornamento delle anagrafi. Oltre a questi obiettivi di natura istituzionale, nel progettare i nuovi censimenti si è cercato di integrare nuove prospettive strategiche: 1. il miglioramento della coerenza tra dati di struttura demografica risultanti dall anagrafe e dal censimento a livello comunale; 2. il recupero della tempestività nella diffusione dei dati definitivi. Oltre che essere imposto dal Regolamento UE, questo obiettivo si pone come necessario per dare valore all uso dei dati censuari, che tendono a invecchiare velocemente; 3. la riduzione del fastidio statistico sulle famiglie. Sono state esaminate le strategie utilizzate in altri paesi europei, in particolare quelli più avanzati sul piano statistico. Alcune soluzioni sono parse difficilmente applicabili nel contesto italiano; altre sono risultate utili per impostare un organizzazione censuaria profondamente innovativa rispetto a quella tradizionale. 3. Una panoramica delle principali novità Il prossimo censimento della Popolazione sarà basato su liste; si partirà dalla lista anagrafica comunale, che guiderà la rilevazione, affiancata da altre liste ausiliarie realizzate dai singoli comuni e dall Istat. Un ruolo particolarmente importante avranno le informazioni provenienti dalla lista di indirizzi che sarà realizzata in fase precensuaria con una apposita rilevazione (Rilevazione dei Numeri Civici - RNC). Il questionario distribuito non sarà unico: un campione di famiglie, rappresentativo a livello territoriale subcomunale (aree di censimento cfr.5), riceverà il questionario completo (long form), contenente tutte le informazioni necessarie a soddisfare le richieste nazionali e internazionali. Tutte le altre famiglie riceveranno, invece, un questionario in - 2 di 8 -
forma breve (questionario short form), con un sottoinsieme delle informazioni contenute nella versione completa. Una novità di immediata evidenza nella nuova organizzazione censuaria è rappresentata dalla distribuzione e restituzione dei questionari, non più a carico dei rilevatori. I questionari saranno consegnati alle famiglie per posta, e le stesse potranno utilizzare a scelta una delle diverse soluzioni per la loro restituzione: compilare il tradizionale modulo cartaceo e rinviarlo per posta, con busta preaffrancata compilare e inviare il questionario via web consegnare il modulo ad appositi centri di raccolta comunali. Questo tipo di flusso comporta due rilevantissime modifiche: il numero dei rilevatori sarà minore che nel 2001 ci sarà un inversione del rapporto tra lavoro sul territorio e lavoro di ufficio E previsto l impiego di un sistema di gestione delle operazioni sul campo, strumento utile al comune per monitorare le attività e per organizzare il proprio lavoro. Il sistema di gestione farà parte di un sistema più complesso ed articolato, il portale dei censimenti, che costituirà l ambiente in cui verranno rese disponibili tutte le funzioni necessarie e tutta la documentazione relativa ai censimenti. Sono, quindi, in programma una serie di attività finalizzate al recupero delle mancate risposte (varie forme di sollecito), e al controllo di eventuali casi di incompletezza o duplicazione, visualizzabili a video. Secondo questo modello i rilevatori comunque previsti sarebbero direzionati e impegnati sul territorio solamente laddove non abbiano avuto esito i solleciti per mancata risposta e per verificare i casi di sovracopertura e ricercare quelli di sottocopertura. Un censimento assistito da lista è soggetto, infatti, agli errori dovuti rispettivamente a chi, pur essendo registrato in anagrafe non risiede più nel comune (sovracopertura) e a chi dimora abitualmente sul territorio comunale, ma non vi risulta residente (sottocopertura). L obiettivo di questa nuova impostazione è quello di indirizzare le risorse verso un lavoro che garantisca maggiormente la qualità delle informazioni, piuttosto che impiegare un gran numero di persone a setacciare il territorio. - 3 di 8 -
4. L impegno dei comuni: le attività in base all ampiezza demografica Le attività censuarie saranno in parte differenziate per ampiezza demografica del comune: ad esempio, nei comuni con almeno 20.000 abitanti o comuni capoluogo saranno costituite le aree di censimento e la maggior parte delle famiglie riceverà il questionario short form, mentre nei comuni con meno di 5.000 abitanti tutte le famiglie riceveranno il questionario long form; nei comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 20.000 abitanti è ancora allo studio la soluzione migliore che arrechi il minore fastidio statistico alle famiglie senza compromettere il potere informativo del censimento. Tabella 1 Tipologia dei comuni per ampiezza demografica Tipo A B C1 C2 Comuni con popolazione residente di almeno 50.000 abitanti o comuni capoluogo di provincia con una popolazione residente fra 20.000 ed i 49.999 abitanti con una popolazione residente fra 5.000 ed i 19.999 abitanti con una popolazione residente inferiore a 5.000 abitanti Nelle due tabelle seguenti sono riportate in sintesi tutte le operazioni censuarie rispettivamente per i comuni con almeno 20.000 abitanti e quelli al di sotto di tale soglia con i calendari previsti per ciascuna di esse. Tabella 2 Attività censuarie per i comuni con almeno 20.000 abitanti Attività Periodo Aggiornamento delle Basi territoriali e costituzione delle aree di censimento Ottobre 2008 ottobre 2009 Rilevazione pilota Censimento della Popolazione Primavera 2009 Costituzione UCC Entro Autunno 2010 Rilevazione dei numeri civici e censimento degli edifici Autunno 2010 Rilascio liste anagrafiche (LAC) Entro Gennaio 2011 Rilevazione Long/Short form Recupero della sottocopertura Confronto censimento-anagrafe, revisione e aggiornamento Contestuale alla rilevazione censuaria - 4 di 8 -
Tabella 3 Attività censuarie per i comuni con meno di 20.000 abitanti Attività Periodo Aggiornamento delle Basi territoriali Ottobre 2008 dicembre 2009 Rilevazione pilota Censimento della Popolazione Primavera 2009 Costituzione UCC Entro Autunno 2010 Rilascio liste anagrafiche (LAC) Entro Gennaio 2011 Censimento degli edifici Recupero della sottocopertura Confronto censimento-anagrafe, revisione e aggiornamento Contestuale alla rilevazione censuaria 5. Prima del censimento: strumenti territoriali e preparazione delle liste Per operare in modo efficace e agevole sul territorio nelle fasi propriamente censuarie, sarà necessario puntare su due aspetti fondamentali: gli strumenti territoriali la predisposizione delle liste che guideranno il censimento. Gli strumenti territoriali previsti nell organizzazione del prossimo censimento sono di tre tipi: 1. le basi territoriali, il cui aggiornamento avviene abitualmente ad ogni censimento registrando le più significative modifiche avvenute sul territorio nel periodo intercensuario. Novità importante di questa tornata censuaria è l innalzamento della soglia minima necessaria ad individuare una località abitata (da 5 a 15 edifici). 2. le aree di censimento, nei comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti saranno stabilite suddivisioni territoriali intermedie tra le sezioni di censimento e le località individuate come centro abitato: queste costituiranno un dominio territoriale subcomunale cui riferire le informazioni socio-economiche rilevate con il campione di famiglie a cui viene somministrato il questionario long form. 3. l archivio dei numeri civici, realizzato con l utilizzo di grafi stradali e di tecniche di address matching, da impiegare nelle varie fasi del processo censuario. Ciò permetterà di preparare itinerari di sezione di censimento contenenti l elenco completo dei numeri civici, indirizzare i rilevatori a controlli mirati sul territorio (in particolare per il recupero di mancate risposte nel caso di invio postale del questionario), fornire segnali di numerosità di unità abitative potenziali comprese in ciascun indirizzo e infine ottenere una base informativa autonoma dai registri anagrafici utilizzabile come strumento di verifica dell eventuale sottocopertura delle liste anagrafiche precensuarie. - 5 di 8 -
Il secondo aspetto da prendere in considerazione riguarda la predisposizione, nella fase preparatoria dei censimenti del 2011, della lista pre-censuaria costituita sulla base delle anagrafi comunali, alle quali saranno affiancate altre fonti. La costituzione della lista sarà così effettuata: formazione da parte del comune della Lista anagrafica di individui famiglie e convivenze (LAC); unificazione del tracciato record delle LAC e condivisione delle stesse tra comuni e Istat; formazione della Lista integrativa da fonte comunale (LIAC), opzionale e a cura dei singoli comuni, e della Lista integrativa da fonte centrale (LIFA), a cura dell Istat e basata su archivi nazionali centralizzati. costituzione della Lista di indirizzi basata sulla Rilevazione dei Numeri Civici (RNC), mediante rilevazione pre-censuaria ad hoc finalizzata alla raccolta di informazioni sulle caratteristiche strutturali di ciascun numero civico (ad esempio, n. scale, n. piani; n. unità immobiliari per tipologia d uso). Questa lista sarà utile nella fase di recupero di individui, famiglie e convivenze che dimorano abitualmente sul territorio, ma non sono registrati in anagrafe. 6. Finanziamento e normazione dei censimenti La progettazione finanziaria dei prossimi censimenti generali è caratterizzata da una significativa innovazione rispetto al passato: per la prima volta l Istat, nel predisporre la richiesta di finanziamento, ha tenuto conto dei costi diretti sostenuti dai comuni che storicamente sopportano il maggior impegno organizzativo sul territorio nella conduzione delle operazioni censuarie. Nel processo di determinazione del finanziamento necessario alla esecuzione dei prossimi censimenti è stato considerato come base di partenza il finanziamento ricevuto dallo Stato per i censimenti del 2000-2001 (445 milioni di euro) a cui è stata aggiunta la quota dei costi diretti sostenuti dai comuni (126 milioni di euro) stimata attraverso un apposita rilevazione condotta dall Istat nel 2007. I risultanti 571 milioni di euro sono stati poi attualizzati al 2009-2011. Il passo successivo è stato quello di considerare le conseguenze economiche dovute alle innovazioni di metodi, tecniche, organizzazione previste per lo svolgimento dei prossimi censimenti e delle conseguenze delle variazioni nel numero delle unità di rilevazione (per esempio, l incremento demografico previsto in termini di famiglie e individui). Il complesso delle operazioni brevemente descritte ha determinato un fabbisogno finanziario pari a 774 milioni di euro per l intera tornata censuaria. - 6 di 8 -
Il costo stimato del 15 Censimento generale della popolazione e Censimento delle abitazioni ammonta a 590 milioni di euro, di cui 331 destinati agli organi intermedi di rilevazione (contributo forfetario). La richiesta di finanziamento per la conduzione dei censimenti del 2009-2011 è stata inserita nella Legge di indizione e finanziamento presentata dall Istat al Governo (marzo 2008) il cui testo è attualmente all esame del Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Anche il modello normativo rappresenta una innovazione rispetto al passato; la proposta Istat prevede: una unica legge di indizione e finanziamento per l intera tornata censuaria 2009-2011; l indicazione del complessivo stanziamento pluriennale dello Stato per il finanziamento dei costi di esecuzione; la distribuzione dello stanziamento complessivo tra gli esercizi finanziari 2009-2011; la suddivisione dello stanziamento complessivo tra: - quota destinata alla copertura dei costi diretti sostenuti dall Istat; - quota destinata alla copertura dei costi sostenuti dagli organi intermedi di rilevazione (contributo forfetario). Per quel che concerne i Regolamenti di esecuzione l obiettivo dell Istat sarà di giungere alla loro approvazione almeno un anno prima della data di riferimento dei censimenti. Questo per consentire agli Organi censuari di inserire per tempo gli impegni di spesa nella programmazione del Bilancio di Previsione dell anno corrispondente a quello censuario. Naturalmente il rispetto delle scadenze previste e degli strumenti normativi ipotizzati dipenderà dai tempi di esame e approvazione parlamentare della Legge di indizione e finanziamento. 7. Qualche notizia sui censimenti economici Per il censimento dell Agricoltura sono previste alcune innovazioni significative; tra le più importanti, la ridefinizione del campo di osservazione e delle unità di rilevazione, che saranno uniformati a quelle utilizzate in campo europeo. In proposito, è in fase di approvazione da parte del Consiglio e del Parlamento Europeo un nuovo Regolamento (Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on farm structure surveys and the survey on agricultural production methods and repealing Council Regulation (EEC) n. 571/88) che ha l obiettivo di consentire risposte pienamente confrontabili ai fabbisogni di informazione statistica emergenti da utilizzatori nazionali, regionali e locali. Altre novità importanti per il censimento dell Agricoltura saranno l introduzione di due tipi di questionario (medium e long form) e lo svolgimento contestuale di una indagine campionaria sui metodi di produzione. Per questo censimento, organi intermedi di - 7 di 8 -
riferimento particolarmente interessati saranno le Regioni, che vantano competenze istituzionali importanti nell ambito dell agricoltura. La data di trasmissione dei dati censuari validati è stata fissata per l Italia al 30 giugno 2012 (18 mesi dalla fine dell anno di riferimento). Il secondo censimento generale di tipo economico, quello dell Industria e dei Servizi, avrà luogo nel 2011. Per questo censimento si parte già da una base informativa consolidata: l Archivio Statistico delle Imprese Attive Unità Locali (ASIA-UL), che viene aggiornato annualmente e consente di disporre di informazioni strutturali per singola unità locale (localizzazione, attività economica al massimo livello di categoria, numero di addetti, forma giuridica dell impresa), che in precedenza venivano rilevate ogni 10 anni. Per questo motivo il censimento del 2011 sarà virtuale; non si svolgerà cioè sul territorio, ma si farà integrando le informazioni territoriali aggiornate. Si realizzerà inoltre una rilevazione di controllo di tipo campionario areale, con lo scopo di verificare sul campo il grado di copertura del registro statistico e di testare e aggiornare le metodologie dell aggiornamento annuale. Tuttavia il campo di osservazione tradizionale del Censimento generale dell Industria e dei Servizi è in realtà costituto da tre componenti, con caratteristiche peculiari e differenziate: unità locali delle imprese, unità locali delle istituzioni pubbliche e unità locali delle istituzioni private di natura non profit. Per le ultime due componenti l informazione statistica censuaria è assai meno ricca di quella disponibile per le imprese; l obiettivo per il 2011 è di avere informazioni per le tre componenti citate che siano comparabili con quelle del 2001. Pertanto, nell ambito delle attività della prossima tornata censuaria si prevede: per l universo delle imprese, l utilizzo delle informazioni di ASIA-UL, integrate dalla geocodifica alla sezione di censimento di ciascuna loro Unità Locale e la rilevazione di controllo; per l universo delle istituzioni pubbliche, la rilevazione postale con questionario long form (anche elettronico) destinato a ciascuna unità istituzionale e con fogli aggiuntivi, uno per ciascuna sua Unità Locale; per l universo delle istituzioni private non profit, due rilevazioni, la prima nel 2009, postale con questionario long form sulle unità istituzionale (sedi centrali), la seconda nel 2011 postale con questionario short form su unità locali di istituzione. Nel complesso, il progetto qui delineato consente per la prossima tornata censuaria di liberare consistenti risorse organizzative degli organi intermedi di censimento, e in particolare dei comuni, a favore del Censimento generale della Popolazione e delle Abitazioni. Infatti, solo una parte dei comuni verrà impegnata per le contenute operazioni di rilevazione sul campo, che riguarderanno la rilevazione di controllo della copertura del registro statistico delle unità locali delle imprese. - 8 di 8 -