Corruzione e Sprechi in sanità IL QUADRO NORMATIVO Tradate Giovedì 8 maggio 2014 Dott.ssa Federica Sardella Foro di Milano federica@studiolegalesardella.com
Il Decreto Legislativo 229/99 Benché successivamente integrato e modificato, il d.lgs. 229/1999, meglio noto come decreto Bindi, è attualmente in vigore. Il decreto si inserisce nel percorso di aziendalizzazione e regionalizzazione inaugurato, in nuce, dal d.lgs. 502/1992, con la finalità ultima di responsabilizzare i diversi centri di responsabilità ed i livelli territoriali di governo nell ottica di una comune obbligazione di risultato.
I livelli essenziali di assistenza (LEA) L oggetto delle attività del S.S.N. è rappresentato dai livelli essenziali ed uniformi di assistenza. Essi si riferiscono al contenuto minimo esigibile del diritto alla salute protetto dall art. 32 Cost. e tracciano l insieme delle prestazioni garantite a tutti cittadini, gratuitamente o in regime di compartecipazione, con eguali opportunità di accesso ed in funzione dei criteri di individuazione previsti dal Piano Sanitario Nazionale. I LEA sanitari hanno ricevuto prima definizione con il d.p.c.m. 29 novembre 2001, che articola tre aree di offerta: Assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro; Assistenza distrettuale; Assistenza ospedaliera. Le Regioni possono, poi, offrire livelli aggiuntivi, purché assicurino la copertura economicofinanziaria dei relativi costi. Sono, altresì, chiamate a specificare le condizioni di erogabilità dei LEA nel rispetto del principio dell appropriatezza, alla luce dei criteri della tutela della urgenza/complessità, della fragilità sociale e dell accessibilità territoriale. In via complementare, promuovono forme di assistenza integrativa, al fine di elevare l esigibilità del diritto alla salute.
La programmazione sanitaria Il d.lgs. 229/1999 introduce un modello tendenzialmente federale, informato al principio della sussidiarietà verticale. Il decreto Bindi investe su una programmazione strategica e partecipata, vincolata all obiettivo ultimo del contenimento della spesa pubblica e fondata sulla capacità di costruire il dialogo tra regioni, aziende sanitarie ed autonomie locali, attraverso la dotazione di strumenti idonei all effettiva interlocuzione. Al fine di assicurare il raccordo e l utile confronto tra regioni e Comuni, singoli od associati, in ragione dell architettura dei rapporti tra Stato e regioni, l art. 2, comma 2-bis, d.lgs. 502/1992, mod. d.lgs. 229/1999, prevede l istituzione, con legge regionale, della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio- sanitaria regionale.
Regionalizzazione ed aziendalizzazione Il processo di aziendalizzazione delle ASL, avviato nel 1992, in parallelo alla c.d. privatizzazione del pubblico impiego, ha subito una netta accelerazione in seguito alla riforma Bassanini del 1998 ed al decreto Bindi del 1999, con l integrale regionalizzazione del Servizio sanitario nazionale. Con questi provvedimenti è mutata la fisionomia delle ASL: esse si costituiscono in aziende dotate di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia imprenditoriale, la cui attività risponde a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, nel rispetto del vincolo di bilancio.
Il federalismo fiscale La prima riforma organica della fiscalità regionale è segnata dal d.lgs. 56/2000: un atto legislativo che opera verso la federalizzazione del prelievo tributario, superando il sistema dei trasferimenti erariali in favore di una compartecipazione delle regioni al gettito fiscale, al fine di restituire responsabilità alle regioni nell amministrazione delle risorse economiche. La L. 311/2004 (legge finanziaria 2005) ha introdotto, per le Regioni con maggiori criticità, i c.d. piani di rientro (pdr), articolati sul triennio e preordinati al ripristino dell equilibrio economico-finanziario delle regioni interessate.
Il federalismo fiscale segue La L. 296/2006 istituisce un fondo transitorio a cui possono attingere le regioni critiche, successivamente alla stipulazione di un accordo finalizzato all equilibrio economico, comprensivo di un piano di rientro. È solo con la L. 42/2009, rubricata Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell articolo 119 della Costituzione, che la riforma della fiscalità regionale conosce un successivo sviluppo. In applicazione del principio di solidarietà è istituito, dall anno 2013, un fondo perequativo, che assicura il finanziamento integrale delle spese correlate all erogazione dei LEA, affinché sia realizzata uniformità di trattamento sul territorio nazionale.
L. 6 novembre 2012 n. 190 Accanto al rafforzamento dei rimedi repressivi, è stata necessaria l introduzione e il potenziamento di strumenti di prevenzione; a tali misure deve associarsi la promozione della legalità nell attività amministrativa e dell etica pubblica. La risposta è stata l approvazione, nella seduta della Camera del 31 ottobre 2012, della L. 6 novembre 2012 n. 190 che detta disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e della illegalità nella pubblica amministrazione ed i successivi decreti attuativi. Questo intervento normativo rappresenta uno sforzo per migliorare il contrasto alla corruzione. Infatti, per la prima volta in Italia, ha imposto una governance a tutti gli enti pubblici esplicitamente orientata alla prevenzione ed al contenimento dei fenomeni corruttivi. A seguire, ci sono stati altri e recenti decreti legislativi: n. 33/2013 (trasparenza della pa), n. 39/2013 (inconferibilità e incompatibilità di incarichi) ed il dpr n. 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici).
Le misure repressive La L. 190/2012 innova il codice penale come segue: introduce il reato del traffico di influenze illecite di cui all art. 346 bis c.p., estendendo l area del penalmente rilevante a condotte prodromiche alla stipulazione dell accordo corruttivo. La stessa pena si applica a chi dà o promette, ed è aumentata se quest ultimo riveste una qualifica pubblicistica; riscrive l art. 318 c.p. che punisce la corruzione per l esercizio della funzione, senza che la punibilità dell accordo illecito dipenda più dalla precisa individuazione di un determinato atto d ufficio del pubblico ufficiale; revisiona la disciplina della corruzione privata, mediante la riscrittura dell art. 2635 c.c., che prevede l estensione dei soggetti attivi del reato e l aumento delle pene edittali. Il compimento o l omissione di atti, in violazione degli obblighi d ufficio o di fedeltà, verso dazione o promessa di denaro o altra utilità, che cagioni nocumento alla società, è punito con la reclusione da uno a tre anni;
Le misure repressive ridefinisce il reato di concussione nei limiti della condotta di costrizione, punita dall art. 317 c.p. con la reclusione da sei a dodici anni; introduce l induzione indebita a dare o promettere utilità all art. 319- quater c.p.; amplia il novero dei reati alla cui condanna consegue l interdizione perpetua dai pubblici uffici, inserendo, accanto a peculato e concussione, la corruzione propria ed in atti giudiziari; aumenta le pene edittali previste per il peculato (da quattro a dieci anni), la corruzione propria (da quattro a otto anni), la corruzione in atti giudiziari (da quattro a dieci anni), l abuso d ufficio (da uno a quattro anni).
Le misure preventive Il legislatore predispone una serie di barriere interne tramite l adozione obbligatoria, da parte di ogni pubblica amministrazione, di piani di prevenzione della corruzione, ispirati a modelli di risk management, sulla falsariga dei modelli di organizzazione e controllo nelle imprese e negli organismi privati - D.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 - di cui la legge determina il contenuto minimo. Sono previsti ulteriori baluardi al fenomeno corruttivo, tra i quali: L introduzione e la regolamentazione della figura del responsabile della prevenzione della corruzione, che opera quale referente istituzionale, permettendo ai cittadini di avere notizie in merito alle misure di prevenzione della corruzione, ed esercita poteri di controllo e verifica sull efficacia e sull idoneità del piano (accountability).
Le misure preventive La delega al Governo perché detti la disciplina in materia di non conferibilità ed incompatibilità degli incarichi dirigenziali in presenza di conflitti di interesse o di sentenze di condanna anche non passate in giudicato per reati contro la p.a. (esercitata con d. lgs. 33/2013); la delega al Governo per l adozione di un testo unico delle disposizioni su incandidabilità e divieto di ricoprire cariche elettive e di governo (esercitata con d. lgs. 33/2013); La definizione di un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, la cui violazione comporterà responsabilità disciplinare, sino alla sanzione del licenziamento, oltre all eventuale responsabilità civile, amministrativa e contabile;
Le misure preventive La fissazione di elevati livelli di trasparenza ed obblighi di disclosure; La tutela del c.d. whistleblower (segnalante), mediante il divieto di irrogare sanzioni o misure discriminatorie o di licenziare il dipendente pubblico che denunci condotte illecite che abbia conosciuto in ragione del rapporto di lavoro.