Disposizioni in materia di personale militare e civile del Ministero della difesa, nonché misure per la funzionalità della medesima amministrazione (Schema di decreto legislativo n. 33 N. 35 17 ottobre 2013
Camera dei deputati XVII LEGISLATURA Verifica delle quantificazioni Disposizioni in materia di personale militare e civile del Ministero della difesa, nonché misure per la funzionalità della medesima amministrazione (Schema di decreto legislativo n. 33) N. 35 17 ottobre 2013
La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi. SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO Servizio Responsabile 066760-2174 / 066760-9455 bs_segreteria@camera.it SERVIZIO COMMISSIONI Segreteria della V Commissione 066760-3545 / 066760-3685 com_bilancio@camera.it - 2 -
Estremi del provvedimento Atto n.: 32 Natura dell atto: Titolo breve: Schema di decreto legislativo Disposizioni in materia di personale militare e civile del Ministero della difesa, nonché misure per la funzionalità della medesima amministrazione. Riferimento normativo: articoli 1 e 2, comma 1, lettere c), ed e), 3 e 4, comma 1, lettera e) della legge n. 244 del 2012 Relatore per la Commissione Palese Gruppo: Relazione tecnica: PdL presente Assegnazione Alla IV Commissione ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del Regolamento (termine per l esame: 1 dicembre 2013) Alla Commissione Bilancio ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del Regolamento (termine per l esame: 1 dicembre 2013) - 3 -
INDICE ARTICOLI 1-13... 4 PERSONALE MILITARE E CIVILE DEL MINISTERO DELLA DIFESA... 4
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PREMESSA Lo schema di decreto legislativo in esame reca disposizioni in materia di personale militare e civile del Ministero della difesa, nonché misure per la funzionalità della medesima amministrazione. Il provvedimento è adottato in attuazione della legge n. 244/2012, recante delega per la revisione dello strumento militare nazionale, con specifico riguardo a quanto previsto dall articolo 2, comma 1, lett. c) ed e), e dall articolo 3, commi 1 e 2. Tali disposizioni individuano, ai fini dell adozione dei decreti legislativi previsti all articolo 1 della medesima legge, i principi e criteri direttivi funzionali ad una revisione dell assetto strutturale e organizzativo del Ministero della difesa, nonché ad una revisione delle dotazioni organiche del personale militare e civile del medesimo Ministero. Fra essi si segnalano le seguenti previsioni: modalità anche negoziali di erogazione dei servizi resi a titolo oneroso dalle FF.AA. in favore di altri soggetti, con recupero al bilancio del Ministero della difesa delle connesse risorse finanziarie [articolo 2, comma 1, lett. c)]; verifica dei programmi d armamento basata sulla rimodulazione degli impegni in linea con il processo di razionalizzazione della spesa pubblica [articolo 2, comma 1, lett. e)]; revisione in senso riduttivo delle dotazioni organiche del personale militare e civile della Difesa (articolo 3, commi 1 e 2). Alle norme richiamate non sono stati ascritti effetti finanziari. La RT rilevava infatti che una stima puntuale di tali effetti avrebbe potuto essere reallizzata, in linea con il dettato dell art. 17, comma 2, della legge n. 196/2009, al momento dell adozione dei singoli decreti legislativi. Si ricorda inoltre che l articolo 1, comma 2, della legge n. 244/2012 ha previsto che i risparmi di spesa derivanti dall adozione dei decreti delegati potranno essere destinati alle esigenze della Difesa, al netto degli effetti di risparmio prodotti dalle disposizioni del DL 95/2012 relative alle FF.AA. e al Ministero della difesa, che sono destinati, in virtù del medesimo decreto, al miglioramento dei saldi bilancio 1. Il provvedimento è corredato di relazione tecnica. Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione tecnica e le altre disposizioni che presentano profili di carattere finanziario. 1 Il DL 95/2012 reca disposizioni (articolo 7, commi da 12 a 15) finalizzate alla riduzione delle spese delle Amministrazioni centrali dello Stato, a decorrere dal 2013, ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. Con riguardo al Ministero della difesa sono previsti risparmi, in termini di saldo netto da finanziare, pari a 236,1 milioni per il 2013, a 176,4 milioni per il 2014 e a 269,5 milioni a decorrere dal 2015. In termini di indebitamento netto, tali risparmi sono pari a 203 milioni per il 2013, a 176,4 milioni per il 2014 e a 269,5 milioni a decorrere dal 2015. I citati importi sono stati confermati con la legge 228/2012 (legge di stabilità 2013), che in apposito elenco ha individuato (in attuazione di quanto previsto dall articolo 7, comma 15, del DL 95/2012) le riduzioni delle dotazioni finanziarie rimodulabili di ciascun Ministero per il triennio 2013 2015. - 3 -
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI ARTICOLI 1-13 Personale militare e civile del Ministero della difesa Normativa vigente: l'articolo 2, comma 3, del DL 95/2012, ha disposto che con DPCM fosse disciplinata la riduzione (entro il 1 gennaio 2016) della dotazione organica delle Forze armate (in precedenza fissata dall articolo 798, comma 1, del Codice dell ordinamento militare in 190.000 unità). La riduzione doveva avvenire in misura non inferiore al 10 per cento, con contestuale ripartizione dei volumi organici. In attuazione di tale norma il DPCM 11 gennaio 2013 ha fissato la dotazione organica a 170.000 unità. L art. 3, comma 1, lett. a) e b), della legge 244/2012 ha previsto, con riguardo al personale militare: a) la riduzione delle dotazioni organiche complessive dell'esercito, della Marina e dell'aeronautica a 150.000 unità, da conseguire entro l'anno 2024; b) la riduzione delle dotazioni organiche complessive del personale militare dirigente (per le medesime armi, escluso il Corpo delle capitanerie di porto) a 310 unità di ufficiali generali e ammiragli e a 1.566 unità di colonnelli e capitani di vascello, da attuare in un arco temporale massimo di sei anni per gli ufficiali generali e ammiragli e di dieci anni per il restante personale militare dirigente. L art. 3, comma 2, della legge 244/2012 ha previsto, con riguardo al personale civile, la riduzione entro il 2024 delle dotazioni organiche complessive a 20.000 unità. Tale obiettivo dovrebbe essere raggiunto, anche attraverso misure di mobilità interna, mediante la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale, con il ricorso a forme di lavoro a distanza, ovvero mediante il trasferimento presso altre pubbliche amministrazioni, nel quadro delle relative facoltà assunzionali. L articolo 4, comma 1, della medesima legge ha previsto che le risorse recuperate a seguito dell attuazione del processo di revisione dello strumento militare vengano destinate al riequilibrio dei principali settori di spesa del Ministero della difesa, con la finalità di assicurare il mantenimento in efficienza dello strumento militare e di sostenere le capacità operative. Le norme, in attuazione della legge 244/2012 novellano alcune disposizioni del D. Lgs. 66/2010 (Codice dell ordinamento militare) ed in particolare: dispongono la riduzione delle dotazioni organiche complessive del personale militare 2, fissandone la consistenza - da raggiungere entro il 2024 - a 150.000 unità. A tale scopo vengono aggiornati 3, ripartendoli per Forza armata e per categoria i volumi organici previsti a regime dal Codice dell ordinamento militare (articolo 1); dispongono la riduzione del personale militare dirigente, prevedendo una dotazione organica di 330 generali e di 1.684 colonnelli (articoli 2 e 3); 2 Esercito italiano, Marina militare escluso Corpo delle capitanerie di porto ed Aeronautica militare. 3 Con l inserimento dell art. 798-bis, del Codice dell ordinamento militare (D.lgs. n. 66/2004) - 4 -
disciplinano - coordinando gli effetti del DL 95/2012 con quelli della legge 244/2012 - il raggiungimento dei volumi organici prescritti (170.000 unità al 1 gennaio 2016 e 150.000 unità entro il 2024) con l introduzione di un piano di programmazione triennale (articolo 4); recano una revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico, avanzamento e formazione degli ufficiali, dei sottufficiali, e dei volontari in servizio permanente e in ferma prefissata, nonché una disciplina transitoria sulla riduzione delle dotazioni organiche (articoli 5, 7, 8, 9 e 10); prevedono l istituzione, presso il Ministero della difesa, di un fondo di garanzia denominato Fondo casa, alimentato dalla riassegnazione al bilancio dello Stato delle somme trattenute al personale della difesa a titolo di canone di concessione degli alloggi di servizio (articolo 6). In caso di escussione della garanzia il Ministero della difesa è autorizzato a esercitare il diritto di rivalsa nei confronti del dipendente; prevedono che, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e, a decorrere dal 2017, anche ricorrendo ai risparmi derivanti dalla revisione dello strumento militare, il Ministero della difesa possa ammettere i volontari in servizio e quelli congedati senza demerito alla partecipazione a corsi di formazione tenuti presso propri enti, anche assumendo a proprio carico, nell'ambito delle risorse disponibili, gli oneri connessi con vitto, alloggio e viaggio dei volontari congedati. Viene anche prevista la possibilità che sempre senza oneri per la finanza pubblica il personale delle associazioni di categoria dei datori di lavoro possa svolgere attività di docenza nell ambito della predetta formazione (articolo 11). Si ricorda che la legge di delega prevede la partecipazione a corsi di formazione o di apprendistato, ovvero - nell ambito dei risparmi accertati ai sensi dell articolo 4, comma 1, lettera d) - altre forme temporanee di sostegno al reddito a favore di determinate categorie di volontari in ferma prefissata; dettano, con riguardo al personale civile, le modalità operative per effettuare, nell ottica della sua riduzione a 20.000 unità 4 nel 2024, le periodiche rideterminazioni della relative dotazioni organiche, con la predisposizione di un piano di riassorbimento del personale eventualmente dichiarato in soprannumero, da attuarsi nel successivo triennio, secondo le modalità già individuate nella legge delega (articolo 12). Vengono, infine, disposte una semplificazione delle procedure per il riconoscimento delle cause di servizio (Articolo 13), nonché le procedure per addivenire ad una verifica dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma (articolo 14). 4 Partendo da una consistenza effettiva di 29.430 unità al 30 giugno 2012 (fonte relazione tecnica dall AC. 5569-XVI leg.) - 5 -
La relazione tecnica, evidenzia preliminarmente che con lo schema di decreto legislativo in esame si intende concorrere a realizzare uno strumento militare di dimensioni organiche più contenute e con un maggiore livello qualitativo, senza comportare alcun onere aggiuntivo, neppure nella fase iniziale del processo. Pertanto il provvedimento non determina nuovi o maggiori oneri ma, al contrario, consente di conseguire, al termine del processo di riforma, significativi vantaggi in termini di maggiore funzionalità del Dicastero e di ottimizzazione delle risorse assegnate. Le minori esigenze finanziarie derivanti dalla revisione dello strumento militare, accertate annualmente secondo le modalità definite dall art. 4, comma 1, della legge n. 244/2012, al netto di quelle derivanti dalle disposizioni relative alle Forze armate e al Ministero della difesa di cui al DL n. 95/2012, (c.d. spending review), andranno tendenzialmente considerate in relazione all obiettivo del riequilibrio generale del bilancio della funzione difesa verso la proporzione, ottimale, del 50% per il settore del personale, 25% per il settore dell esercizio e 25% per il settore dell investimento. In particolar modo i risparmi di spesa derivanti dalle riduzioni delle dotazioni organiche in esame, ai sensi del citato art. 4, comma 1, potranno essere destinati ai fondi per la riduzione e l ammodernamento del patrimonio infrastrutturale della Difesa (di cui all art. 619 del Codice dell ordinamento militare) nella misura in cui sia assicurata l invarianza sui saldi di finanza pubblica, in particolare, in termini di indebitamento netto. A seguire la RT evidenzia gli aspetti di analisi con riferimento a ciascun articolo dello schema di decreto legislativo. Articolo 1 - Riduzione delle dotazioni organiche complessive del personale militare Il modello delle Forze armate - come delineato nel Codice dell ordinamento militare, precedente agli interventi del DL 95/2012, e della legge 244/2012 prevedeva una dotazione organica complessiva del personale militare stabilita in 190.000 unità, da realizzare entro il 1 gennaio 2021. Il citato obiettivo è stato superato, in attuazione delle previsioni di cui all art. 2, comma 3, del richiamato DL 95/2012 e dal conseguente DPCM 11 gennaio 2013, che ha rideterminato in 170.000 unità l obiettivo di riduzione delle dotazioni organiche delle FF.AA., da realizzare entro il 1 gennaio 2016. La data del 1 gennaio 2016 e la dotazione organica di 170.000 unità fissata dal citato DPCM, costituiscono, quindi, i termini di riferimento di base per la quantificazione dell impatto finanziario del presente schema di provvedimento. Le economie realizzate per effetto del citato DPCM dovranno essere indirizzate verso il contenimento e la stabilizzazione della finanza pubblica, come peraltro espressamente chiarito dal richiamato art. 1, comma 2, della legge delega. Diversamente, le minori esigenze finanziarie della componente personale militare, a partire dallo gennaio 2016, in ragione delle disposizioni di cui al presente provvedimento, come accennato, - 6 -
saranno tendenzialmente considerate nel processo di riequilibrio dei principali settori di spesa della Difesa, in linea con la ratio che sottende l intero disegno di revisione dello strumento militare. In tale contesto trova la propria collocazione l articolo 1 del provvedimento in esame, che ridefinisce a regime sia la dimensione quantitativa (150.000 unità complessive) sia quella qualitativa (dotazioni organiche previste per ciascuna categoria). Le minori esigenze finanziarie connesse, a regime, con tali riduzioni sono riportate nel prospetto di sintesi (allegato 3), che evidenzia minori spese del settore per circa euro 1.100 milioni all anno (importi comprensivi dei contributi previdenziali ed assistenziali). Dal confronto tra tale entità finanziaria e i corrispondenti stanziamenti iscritti in legge di bilancio 2013 per il personale, complessivamente pari a euro 8.519,3 milioni, si può stimare una tendenziale riduzione degli oneri del settore del 13%. Articolo 2 - Riduzione delle dotazioni organiche del personale militare dirigente Ai fini della quantificazione delle economie di spesa derivanti dalla contrazione delle dotazioni organiche dei generali/ammiragli e dei colonnelli/capitani di vascello, la RT individua (v. allegato 4) i minori oneri riferiti al settore riportati, per ciascun anno del periodo 2013-2032. Nell ultimo anno (2032) la riduzione delle esigenze finanziarie riportata dalla RT (v. allegato 5) ammonta a circa 10,7 milioni di euro. Articolo 6 Fondo casa La norma non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in quanto viene prevista una finalizzazione di risorse finanziarie comunque già disponibili. Articoli 7, 8, 9 e 10 - Reclutamento, stato giuridico, avanzamento e formazione del personale FFAA L insieme delle disposizioni dettate dagli articoli 7, 8, 9 e 10 risponde alle esigenze di riordino delle disposizioni preesistenti, al fine di raccordarle con il nuovo contesto organico di riferimento. Tali nome non comportano maggiori oneri né economie di spesa, salvo quanto previsto all articolo 10 con riferimento all articolo 1791 del Codice. Tale articolo, in relazione all abrogazione dell art. 1301 (che conferiva, dopo il terzo mese di servizio, il grado di caporale ai VFP1 idonei, con il correlato trattamento economico), prevede che il trattamento economico precedentemente connesso al grado di caporale sia attribuito ai VFP 1 solo all atto delle rafferma (cioè circa 9 mesi dopo il termine precedente). Ciò, una volta ripristinate le dinamiche stipendiali, attualmente bloccate, connesse con le promozioni, consentirà, verosimilmente a far data dal 2015, di conseguire minori oneri che, sulla base delle previsioni di reclutamenti dei VFP 1 dei prossimi anni (7.000 unità all anno), sono quantificabili in circa euro 12,1 milioni annui (v. allegato 12). - 7 -
Articolo 11 - Misure di agevolazione per l'inserimento nel mondo del lavoro a favore dei volontari delle Forze armate La quantificazione analitica delle maggiori spese connesse all attuazione di tali nuove misure, il cui dimensionamento va correlato al bacino dei potenziali destinatari, crescente nel tempo, non appare possibile al momento. Tuttavia per i relativi oneri si potrà prevedere adeguata copertura finanziaria attraverso la destinazione di quota parte delle disponibilità annualmente accertate in relazione alle modalità definite dall articolo 4, comma 1, della legge 244/2012, con particolare riferimento alle economie conseguenti alle riduzioni delle consistenze effettive del personale militare. In tale ambito, il contesto normativo proposto consente anche la partecipazione ai corsi di formazione di volontari in congedo, con vitto e alloggio a carico della Difesa, a condizione che tale supporto sia assicurato nell ambito delle risorse disponibili. Articolo 12 - Riduzione delle dotazioni organiche del personale civile del Ministero della difesa L allegato 13 evidenzia la differenza tra l organico del personale civile della Difesa a 27.926 unità (DPCM 22 gennaio 2013, in attuazione del DL 95/2012) e quello previsto al 1 gennaio 2025 per effetto dell articolo 12 del presente provvedimento (20.000 unità). Si tratta di una riduzione della spesa del settore di circa 240 milioni di euro che, se raffrontata al corrispondente stanziamento di bilancio previsto per il 2013, commisurato ad euro 1.106,9 milioni, evidenzia una contrazione delle spese del settore di circa il 21,7%. Per conseguire la predetta dotazione organica di 20.000 unità entro il previsto termine, occorre prevedere assunzioni inferiori rispetto a quelle fissate con l attuale disciplina del turn over. L incidenza annuale delle minori assunzioni e la corrispettiva riduzione degli oneri del settore, per ciascun anno, è riepilogata nell allegato 15. Riguardo al finanziamento delle attività di formazione professionale del personale civile (finalizzate al migliore impiego delle risorse umane disponibili) - i cui oneri non risultano attualmente quantificabili -, secondo la RT si farà ricorso a quota parte delle disponibilità annualmente accertate in relazione alle modalità definite dall art. 4, comma 1, della legge n. 244/2012, con particolare riferimento alle economie conseguenti alle riduzioni delle consistenze effettive del personale civile. I risparmi derivanti dal processo di internalizzazione di servizi e lavori negli enti che svolgono attività tecnico industriali, accertati ai sensi del citato articolo 4, comma 1, della legge n. 244/2012, dovrà essere destinata al sostegno delle attività produttive e all efficientamento dei medesimi enti. - 8 -
Al riguardo si osserva che il provvedimento in esame è volto a dare attuazione a misure di delega (legge 244/2012) alle quali non sono stati ascritti effetti di risparmio scontati ai fini dei saldi di finanza pubblica. Ciò in quanto, sulla base della medesima legge, i relativi risparmi sono stati destinati alle esigenze della Difesa. Dovrebbero pertanto rientrare in questa finalizzazione gli utilizzi delineati in alcune delle norme in esame, quali l articolo 6 (Fondo casa), l articolo 11 (inserimento nel mondo del lavoro) e l articolo 12 (attività di formazione professionale). Sono invece state incorporate nei tendenziali le riduzioni di spesa previste, per il medesimo Dicastero, dal DL 95/2012 e dalla legge di stabilità 2013 [5]. In proposito, preso atto degli elementi forniti dalla relazione tecnica, non si hanno osservazioni da formulare. I risparmi attesi dal provvedimento in esame saranno quindi destinati - come espressamente previsto dall articolo 4, comma 1, della legge di delega - allo sviluppo progressivo e all efficentamento dello strumento militare su un piano temporale di medio-lungo periodo. Si ricorda che dal 2025 dovrebbe entrare a regime un modello di Forze Armate bilanciato su 150.000 unità complessive, con un organico di personale civile stabilizzato su 20.000 unità. 5 Su tali effetti finanziari si rinvia alla precedente nota 1. - 9 -