CASSA DEPOSITI E PRESTITI TRA PASSATO E FUTURO Dalla Francia al Piemonte, dal Piemonte all Italia 1 In principio, come spesso capita in Italia nell Ottocento, troviamo la Francia, ove una legge del 1816 aveva creato una Caisse de Depot et Consignations assegnandole la raccolta e la messa a frutto dei depositi obbligatori che lo Stato riceveva a vario titolo, per legge o regolamento amministrativo. Con la nuova Caisse venne scissa la funzione dello Stato debitore e creditore, svolta dal Tesoro, da quella dello Stato depositario. Casse di ammortizzazione del debito pubblico vennero fondate dai francesi nella Repubblica Cisalpina. Nel Regno di Sardegna la stessa funzione venne affidata, con regio brevetto dell 11 aprile 1840, a una Cassa di depositi e anticipazioni di fondi per lavori pubblici modellata sull omonimo istituto transalpino, seppur con ambizioni più limitate e con una durata sperimentale prevista di un quinquennio. Essa aveva il compito di rendere fruttiferi i capitali di spettanza delle province, delle comunità e dei pubblici stabilimenti e somministrare ad altre province e comunità i mezzi onde intraprendere od ultimare opere di pubblica utilità. Questa prima Cassa operò in modo giudicato soddisfacente sino al 1849, quando le province ritirarono la maggior parte dei depositi per sottoscrivere i titoli di Stato emessi per far fronte all emergenza nazionale. Nel 1850 si prese atto che la precedente fonte di depositi non avrebbe avuto più ragione di essere. Si pose quindi mano a una profonda riorganizzazione anche per rendere stabile l istituzione. La Cassa attuale trae quindi origine da una legge approvata dal Parlamento sardo il 18 novembre 1850. Essa istituì una Cassa dei Depositi e dei Prestiti (CDP) il cui obiettivo ultimo la mobilizzazione di capitali per opere di pubblica utilità rimaneva quello del 1840. Enti locali e corpi morali, amministrazioni civili e militari dello Stato, restavano liberi di effettuare depositi presso la CDP che aveva inoltre il compito di raccogliere i depositi obbligatori (giudiziari e di malleveria contabile, come si diceva allora). Restava l obbligo di far fruttare le somme così raccolte impiegandole soprattutto nei prestiti ad enti locali e morali, in particolare per il finanziamento di opere pubbliche e, se del caso, nell ammortamento dei debiti. I fondi raccolti dalla CDP godevano della garanzia dello Stato, introdotta per compensare lo svantaggio, nella raccolta dei depositi volontari, creato dal divieto di remunerare la raccolta a tassi superiori a quelli dei titoli di Stato. La garanzia statale del deposito costituirà, lungo tutta la vita della CDP, un importante vantaggio comparato. Nei primi anni di attività della CDP forti furono le contestazioni, da parte dei liberisti, al fatto che, quella che da alcuni veniva considerata null altro se non un azienda di credito, godesse della concessione di vantaggi da parte dei pubblici poteri. Tale dibattito portò ad una discussione parlamentare nel 1857, in occasione di una proposta di riorganizzazione dell attività della CDP. In quella sede Cavour precisò che, senza la garanzia dello Stato ed il sussidio dei suoi impiegati, la Cassa non avrebbe potuto ottenere a condizioni favorevoli risorse sufficienti a consentire agli enti locali un adeguato, e desiderato, flusso di investimenti. Subito dopo la proclamazione del Regno d Italia ampio fu il dibattito tra coloro che vedevano in un forte decentramento amministrativo, ivi compreso quello della raccolta e dell impiego dei capitali, la necessaria impostazione del nuovo Stato e quelli, per contro, che ritenevano che una forte guida 1 I riferimenti storici sono tratti dal volume Storia della Cassa Depositi e Prestiti a cura di Marcello De Cecco e Gianni Toniolo, Editori Laterza, 2000.
centralistica avrebbe consentito un migliore e più equilibrato sviluppo del territorio nazionale. Prevalse questa seconda ipotesi e nel 1863 la Legge 1270 estese l attività della Cassa dei Depositi e Prestiti del Regno di Sardegna all intero territorio nazionale disponendo, non già una fusione, ma l incorporazione nella CDP stessa, divenuta italiana, degli enti che, nei vari Stati dell Italia pre-unitaria avevano svolto funzioni in parte analoghe. Fu prevista, seppur come articolazione amministrativa transitoria che verrà esaurita nell arco di un decennio con la chiusura delle sedi periferiche, la presenza della CDP con sedi decentrate in tutte le province. Dalla fondazione alla privatizzazione. Lo sviluppo della CDP nel primo quarto di secolo di vita è molto lenta. Seppur la raccolta si quadruplichi, la sua entità è comunque limitata. La CDP è impegnata soprattutto nei prestiti agli enti locali, gli impieghi in titoli di stato sono quasi inesistenti, assai modesta anche la movimentazione dei conti correnti, sia fruttiferi che infruttiferi, con il Tesoro. A metà degli anni 70, l obbligo posto agli istituti di emissione di effettuare notevoli depositi cauzionali a favore dello Stato, fa compiere un forte balzo verso l alto dei mezzi amministrati della CDP. Ma la vera rivoluzione, che modificherà sia in termini qualitativi che quantitativi l attività della CDP, avviene con la legge del 1875 che dà alla Cassa la funzione di Cassa Depositi centrale del risparmio postale. La proposta, presentata da Quintino Sella già nel 1870, incontrò la feroce opposizione del sistema bancario ed in particolare delle Casse di Risparmio che, proprio in quegli anni, stavano crescendo di importanza. Il risparmio postale era allora di modesta entità mentre stava crescendo il ruolo e la fiducia nelle Casse di Risparmio quali incentivatori e raccoglitori di risparmio. La proposta di Sella si basava sul concetto di utilizzare la rete del Ministero delle Poste, che si era espansa in misura considerevole e capillare per la diffusione del servizio telegrafico, per effettuare una raccolta diretta di risparmio da parte dello Stato, con la considerazione geniale di utilizzare un sistema di rete (quello degli sportelli postali) per potenziarne un altro (quello del sistema dei trasporti delle persone e delle merci) vista la funzione che doveva caratterizzare la CDP quale finanziatore dell infrastrutturazione del Paese. L idea quindi di utilizzare la Posta per svolgere un servizio diverso da quello dell inoltro e recapito della corrispondenza sta alla base della successiva rapida crescita dei mezzi a disposizione della CDP e della sua definitiva affermazione come gigante finanziario. L opposizione delle Casse di Risparmio, che, insieme con quella degli altri istituti bancari, fu alla base della lunga gestazione della legge, venne in parte superata con la decisione del Governo di sviluppare, nelle prime fasi, la raccolta nei territori non serviti da sportelli delle Casse di Risparmio. La necessità di contenere la remunerazione degli impieghi a favore della pubblica amministrazione non consentiva alla CDP di offrire ai potenziali utenti del risparmio postale tassi sufficientemente remunerativi in quanto inferiori a quelli praticati dal sistema bancario. I depositi bancari non erano però privi di rischi ed erano frequenti i fallimenti di piccoli e medi istituti di credito (tra il 1886 ed il 1888, ad esempio, divenne insolvente l intero sistema bancario sardo); e non esisteva allora l istituto dell assicurazione dei depositi. Quindi il grande vantaggio per la CDP era dato dalla garanzia statale sui depositi affidati al risparmio postale. Nel settore degli impieghi, a fianco del crescente finanziamento degli enti locali per la costruzione di strade, edifici scolastici, sistemi fognari ed acquedottistici, assunse rilevanza la ristrutturazione del debito degli enti stessi attraverso la sua trasformazione in mutui di lunga durata. Parallelamente si accentua il ruolo della CDP quale finanziatore del debito pubblico statale. Negli ultimi due decenni del secolo la CDP ha in portafoglio, pur con significative oscillazioni, intorno al 15% del 2
totale del debito patrimoniale interno del Tesoro. Nel 1895 una legge fece obbligo alla CDP di impiegare in titoli del debito pubblico non meno della metà dei depositi. Si affermò uno dei ruoli preponderanti della CDP, che è continuato fino ai giorni nostri seppur in forme diverse, di utilizzo del risparmio postale per il finanziamento del fabbisogno statale. Nel 1898 la CDP, da entità relativamente autonoma, venne trasformata in direzione generale del Ministero del Tesoro, accentuandone così il ruolo di strumento della politica di bilancio e di gestione del debito pubblico statale. Di rilievo, negli anni successivi, l importanza della CDP nella conversione del debito pubblico del 1906 e più in generale il suo ruolo, nell età giolittiana, di strumento del risanamento finanziario dello Stato e di motore dell intensificazione finanziaria che caratterizzò l economia del Paese. Gli aspetti salienti dell attività nei decenni successivi furono l emissione dei buoni fruttiferi postali (1925), il ruolo fondamentale nell accollo, insieme alle Casse di Risparmio, del debito pubblico evitando che le emissioni di titoli passassero per il mercato, la partecipazione al salvataggio del sistema bancario ed industriale dopo la crisi del 29, il rifinanziamento del Crediop e la creazione dell IMI, il finanziamento massiccio delle attività belliche. Per sottolineare l importanza del ruolo della CDP basti pensare che, nell immediato dopoguerra, le attività della CDP rappresentavano ben il 30% delle attività dell intero sistema bancario. La ricostruzione post bellica è condotta in buona parte mobilitando le risorse della CDP, come pure per la CDP passa la difesa dei corsi del prestito della ricostruzione. Il declino della CDP si ha a partire dal 1953 quando l allora Governatore della Banca d Italia Menichella congela i tassi dei buoni postali svincolandoli dai tassi di mercato (il tasso del 3,75 fissato allora rimarrà invariato fino al 1969). Con la crescita dei tassi di mercato si riduce la raccolta postale a favore di quella bancaria e la CDP non riesce più a far fronte alla richiesta di finanziamento degli enti locali che si trasferisce sul sistema bancario ed in particolare sulle banche locali. Tale fenomeno diviene assai rilevante dopo il 1968 per esplodere nel 1970 quando il risparmio postale si ridusse di 132 miliardi di lire in un solo anno. L aumentato fabbisogno pubblico, conseguente all incremento della spesa sia dello Stato che degli enti locali, indusse a consentire un incremento significativo dei tassi postali riportando la raccolta ai livelli necessari per finanziare la spesa. All inizio degli anni 80, con la crisi inflazionistica e la scelta del Tesoro di far fronte direttamente al fabbisogno di liquidità con la ristrutturazione dei BOT e l emissione di CCT indicizzati, entrambi con rendimenti superiori a quelli dei buoni postali, provocò una nuova crisi di liquidità della CDP, contrastata, con quel metodo altalenante di incertezza che contraddistingue spesso la conduzione del nostro Stato, con un nuovo aumento dei rendimenti postali ed un nuovo recupero di raccolta. Il dibattito sulla finanza pubblica all inizio degli anni 80 si incentrava su due temi: da un lato la considerazione che gli enti locali depositavano le eccedenze di cassa, compresi i trasferimenti statali, nel circuito del sistema bancario facendo si che vi fosse un sistematico appesantimento della gestione di cassa del Tesoro, dall altro sul fatto che la crescita incontrollata del fabbisogno degli enti locali, finanziato mediante il ricorso al sistema bancario, provocava una riduzione del credito disponibile all economia privata ed un fattore di distorsione del meccanismo di determinazione del costo del credito. Sotto traccia emergeva il desiderio di un controllo centralizzato della spesa pubblica locale che, cessato con le riforme fiscali dell inizio degli anni 70 il potere impositivo degli enti locali, si stava espandendo al di fuori di ogni controllo. La proposta era quella di accentrare presso la Tesoreria la 3
liquidità degli enti locali e di trasformare la CDP in banca unica degli enti stessi, dotandola nel contempo di autonomia rispetto al Tesoro. Il lungo dibattito portò, nel 1983, ad una legge di riforma che, come spesso accade, lasciò le cose a metà, sancendo l autonomia della CDP, ma senza darle una forma giuridica compiuta, definendo un sistema di controlli a metà tra quelli di un ente autonomo e quelli di una pubblica amministrazione. Le conseguenze furono di innescare un fitto dibattito sulla natura giuridica che coinvolse la Corte dei Conti, il Consiglio di Stato e la Corte Costituzionale. Per contro gli enti locali furono indotti ad utilizzare la CDP quale principale fonte di finanziamento, prima con l introduzione dell obbligo di autorizzazione del Tesoro per mutui da contrarre col sistema bancario non ammortizzabili integralmente con l avanzo di amministrazione, e poi con il divieto a contrarre mutui con il sistema creditizio se non dopo che la CDP avesse manifestato la sua indisponibilità. Ciò portò ad un sensibile aumento dei volumi di attività della CDP anche in considerazione che il modello di concessione di mutui con ammortamento a carico dello Stato portava ad una progressiva de-responsabilizzazione degli amministratori locali, che non dovevano più far fronte all indebitamento con risorse dell Ente. Fu questa una delle ragioni, se non la principale, della corsa all indebitamento degli enti locali che portò alla crisi della finanza pubblica dell inizio degli anni 90. Negli anni successivi l esigenza ormai indilazionabile di dare alla CDP una veste giuridica certa, portò, nel 1993, al riconoscimento, in sede di disposizioni annuali per la finanza locale, della personalità giuridica. Con decreto del 1995 poi fu consentita l estensione dell attività della CDP anche alle aziende speciali ed alle società degli enti locali, nonché l ampliamento dei settori di intervento. La privatizzazione Sul finire degli anni 90, anche alla luce del ruolo che assumevano le Casse in alcuni paesi europei (di cui si dirà più avanti) anche nel nostro Paese si avvia un nuovo dibattito sul ruolo da attribuire alla CDP. Negli ultimi anni del secolo prevalgono considerazioni di tipo contabile che fanno si che si ritenga conveniente mantenere le attività della CDP all interno dell aggregato della pubblica amministrazione. Nel contempo si osserva come altri Stati utilizzino in maniera più attiva le rispettive Casse. La volontà di mantenere i conti della CDP all interno della pubblica amministrazione e l idea di dotarsi di strumenti più moderni per il finanziamento delle infrastrutture, porta, nel 2002, alla creazione di Infrastrutture S.p.A., società partecipata totalmente dalla CDP. Infrastrutture non avvierà mai un attività davvero significativa in quanto non disporrà mai di adeguate risorse, presenti si all interno della CDP, ma non automaticamente trasferibili alla società controllata. Nel contempo diventa sempre più pressante l esigenza, sollecitata dalle politiche comunitarie, della privatizzazione delle aziende pubbliche. Senza un preventivo dibattito sul ruolo che doveva assumere, ne un disegno strategico definito, con l art. 5 del D.L. 30.9.2003 n. 269 convertito nella legge 24.11.2003 n. 326 la CDP viene trasformata in S.p.A. Il dibattito parlamentare svoltosi al Senato (alla Camera fu posta la fiducia per cui il dibattito fu praticamente assente) non chiarisce alcunché sugli aspetti strategici della riforma. I temi sui quali si sviluppa, senza giungere a conclusioni condivise, sono i pericoli di dare vita ad un nuovo soggetto bancario pubblico dopo lo sforzo attuato per la privatizzazione del sistema bancario, il rischio di sovrapposizione dell attività con quella di Infrastrutture S.p.A. appena costituita, e, per contro, i benefici al bilancio pubblico (l intestazione al Tesoro di buona parte dei buoni postali intestati alla CDP, depositati sul conto di Tesoreria, riduce gli interessi da corrispondere dal Tesoro alla CDP stessa dilazionandone il pagamento direttamente ai sottoscrittori) e la positività della creazione di un ramo di 4
attività della CDP quale intermediario creditizio non bancario, con una gestione separata da quella tradizionale della CDP, per il finanziamento degli investimenti nel settore dei pubblici servizi. Gli aspetti innovativi, rispetto al tradizionale ruolo svolto dalla CDP, riguardano la compagine azionaria, la possibilità di trasferire alla CDP partecipazioni societarie dello Stato, il finanziamento delle infrastrutture dei pubblici servizi. I commi innovativi sono i seguenti: [2] Le azioni della CDP SpA sono attribuite allo Stato, che esercita i diritti dell'azionista ai sensi dell'art. 24, primo comma, lettera a), del decreto legislativo 30-7-1999, n. 300 ; non si applicano le disposizioni dell'art. 2362 del codice civile. Le fondazioni di cui all'art. 2 del decreto legislativo 17-5- 1999, n. 153, e altri soggetti pubblici o privati possono detenere quote complessivamente di minoranza del capitale della CDP SpA. [3] Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di natura non regolamentare, da emanare entro due mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono determinati:... b) i beni e le partecipazioni societarie dello Stato, anche indirette, che sono trasferite alla CDP SpA e assegnate alla gestione separata di cui all'ottavo comma, anche in deroga alla normativa vigente. I relativi valori di trasferimento e di iscrizione in bilancio sono determinati sulla scorta della relazione giurata di stima prodotta da uno o più soggetti di adeguata esperienza e qualificazione professionale nominati dal Ministero, anche in deroga agli artt. da 2342 a 2345 del codice civile ed all'art. 24 della legge 27-12-2002, n. 289. Con successivi decreti ministeriali possono essere disposti ulteriori trasferimenti e conferimenti; [7] La CDP SpA finanzia, sotto qualsiasi forma:... b) le opere, gli impianti, le reti e le dotazioni destinati alla fornitura di servizi pubblici ed alle bonifiche, utilizzando fondi provenienti dall'emissione di titoli, dall'assunzione di finanziamenti e da altre operazioni finanziarie, senza garanzia dello Stato e con preclusione della raccolta di fondi a vista. «La raccolta di fondi è effettuata esclusivamente presso investitori istituzionali». La previsione di una parziale privatizzazione, contenuta nel comma 2 dell art. 5 citato, si è concretizzata, nel dicembre 2003, con l acquisizione, da parte delle Fondazioni di origine bancaria, del 30% del capitale della società. Lo spirito che ha animato l intervento delle Fondazioni (66 su 89 sono divenute azioniste della CDP) era, oltre ad effettuare un buon investimento, quello di essere riferimento, nei territori di operatività, della nuova attività della CDP di finanziatore nel settore dei pubblici servizi. In realtà, dopo la trasformazione in S.p.A., accanto ad una importante riorganizzazione interna che ha portato a significativi risultati per l intera attività della CDP, nel passaggio dal modello della pubblica amministrazione ad un modello di gestione con criteri privatistici tipici di un intermediario finanziario, la nuova branca di attività ha stentato ad avviarsi. Accanto a significativi miglioramenti nelle modalità, anche innovative, di finanziamento agli enti locali, il nuovo ramo di attività ha assorbito quelle già avviate da Infrastrutture S.p.A. (che dal 1.1.2006 è stata incorporata nella CDP, a dimostrazione che alcune previsioni del dibattito parlamentare erano realistiche) con modesti nuovi interventi. I finanziamenti concessi a tutto il 2006 ammontano a circa 1,5 miliardi di Euro, mentre la raccolta non garantita dallo Stato (Covered Bond, EMTN, altri) ammonta a circa 8,8 miliardi di Euro. 5
Assai importante la recentissima iniziativa della CDP di proporre la creazione del Fondo Italiano per le Infrastrutture (F2i s.g.r.) che, con l adesione delle più importanti Fondazioni di origina bancaria, delle due principali banche italiane, di due importanti banche estere e della Cassa Previdenziale dei Geometri si propone, con una dotazione patrimoniale obiettivo di oltre 2 mld. di Euro, di inserirsi ai primi posti nella graduatoria mondiale dei fondi infrastrutturali internazionali. Il fondo si propone investimenti di rilevante dimensione con un ottica di medio-lungo periodo al fine di garantire alle società partecipate stabilità di assetto azionario e cashflow impegnato per lo sviluppo delle infrastrutture. Per il bilancio dello Stato gli effetti della trasformazione della CDP in S.p.A. sono stati significativi. Da un lato l intestazione al Tesoro dei buoni postali e la cessione delle quote in ENI, ENEL e Poste Italiane ha portato nelle casse dello Stato oltre 10 miliardi (con un successivo capital gain potenziale, comprensivo anche di quello relativo alle successive acquisizioni ed in particolare della quota di Terna, di circa 5 miliardi per l incremento del valore delle azioni dal trasferimento ad oggi) oltre ad altri 3 miliardi tra imposte pagate, dividendi e rimodulazione dei prestiti. I temi su cui si deve oggi ragionare sono molti. In primo luogo il ruolo del Bancoposta che, dalla tradizionale attività nel settore di collocatore del risparmio postale, si è via via trasformato in una vera e propria banca 2 intervenendo nelle attività tipiche del sistema bancario. Questo fatto rappresenta un anomalia di sistema in quanto si tratta, seppur societariamente in forma di S.p.A., di un azienda pubblica (il 65% del capitale azionario è detenuto dallo Stato, il 35% dalla CDP) che opera in un settore nel quale nell ultimo quindicennio, anche con leggi coercitive, si è completamente privatizzato il comparto delle banche pubbliche. Oltretutto la commistione tra le attività di inoltro della corrispondenza e quelle di vendita di prodotti creditizi e non solo, creano significativi problemi all utenza con rischi di scadimento dell efficienza delle attività istituzionalmente proprie delle Poste. Non ultimo è da citare il fatto che le commissioni corrisposte dalla CDP a Poste S.p.A. per il collocamento del risparmio postale, sono notevolmente più alte rispetto, ad esempio, a quelle concesse dal Tesoro alle Banche per il collocamento dei titoli di Stato, creando da un lato una disparità concorrenziale e dall altro influendo significativamente sui risultati di bilancio di Poste S.p.A. e sui costi di raccolta di CDP. Un secondo tema è l utilizzo della notevole differenza tra la raccolta effettuata con il risparmio postale ( a fine 2006 circa 145 Miliardi) e gli impieghi della gestione separata e cioè di finanziamento agli enti locali (a fine 2006 circa 65 miliardi), dovuto ai vincoli di utilizzo attualmente vigenti. Tale differenza (circa 80 miliardi) è depositata presso la Tesoreria dello Stato con un rendimento che da negativo all atto della trasformazione in S.p.A., essendo il tasso corrisposto inferiore al costo della raccolta, attualmente risulta lievemente positivo. Un terzo tema riguarda il ruolo della CDP quale finanziatore degli enti locali. Venuti meno i mutui con ammortamento a carico dello Stato diventa indifferente, salvo per le concessioni su leggi speciali (ma anche queste in costante regressione), per gli enti locali, contrarre mutui con la CDP o con il sistema 2 E pur vero che sul piano giuridico-formale non si tratta di un intermediario bancario vero e proprio in quanto non si assume il rischio di credito limitandosi, nel settore degli impieghi, a collocare prodotti di terzi. Ci si pone il problema di conoscere se, nella scelta dei soggetti ai quali far confluire le richieste della clientela, e quindi nel mettere a disposizione commerciale di qualche soggetto bancario una rete di sportelli pubblici, si agisca rispettando la par condicio tra i soggetti bancari sul mercato e cioè se la scelta venga effettuata con procedure ad evidenza pubblica. 6
bancario. Fino ad ora la semplicità delle procedure, il fatto che la CDP non valuti il merito di credito dell ente richiedente e la lunga durata dei mutui poco appetibile per il sistema bancario ordinario ha fatto si che gli enti locali continuino a preferire la CDP. Da un lato però il sistema bancario offre ormai prodotti del tutto analoghi a quelli della CDP, dall altro si afferma, quale modalità di accesso al credito degli enti, sempre più la modalità della gara. Questi fattori, ove CDP non sia competitiva sui tassi, la porteranno a perdere il vantaggio competitivo attuale. Un quarto tema riguarda il ruolo della Cassa nella privatizzazione delle aziende statali. Demonizzato da alcuni, osannato da altri, sulla proprietà, pubblica o privata di alcuni settori, si deve giungere a delle linee chiare cui ispirare l azione della pubblica amministrazione, superando anche i problemi che la recente decisione dell Antitrust su Enel e Terna pone. Per concludere sui temi su cui si deve ragionare va rilevato come la CDP si trovi ora in bilico tra il diventare un vero e proprio intermediario creditizio (strada verso la quale è attualmente avviata) od assumere altri ruoli. Ci si deve porre la domanda se abbia senso, in un sistema bancario privatizzato quale è ormai quello italiano, l inserimento di un soggetto pubblico in questo mercato privato. E quindi se sia utile per il Paese una banca pubblica che svolga le stesse funzioni delle banche private. Se ciò non fosse, ed io ritengo non lo sia, si tratterebbe di valutare quali siano, nel settore creditizio, le eventuali attività necessarie al Paese e non svolte, o svolgibili, dal sistema bancario stesso. Qualora non se ne individuassero di sostanziali, allora sarebbe necessaria una svolta dell attività della CDP su altri tipi di azione, anche alla luce di quello che avviene nei principali paesi europei. Quale futuro? - I modelli europei In Europa i modelli di riferimento possono essere individuati in quello Francese, rappresentato dalla Caisse des Dépòts et Consignations (CDC) ed in quello Tedesco rappresentato dalla Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW). Caisse des Dépòts et Consignations (CDC) CDC è un ente pubblico, privo di capitale sociale, ma interamente posseduto dallo Stato francese, che opera sia in settori di interesse pubblico generale sia, a partire dal 2001, in settori competitivi o "di mercato". I settori di interesse pubblico generale sono: gestione della raccolta del risparmio a garanzia statale, gestione di fondi pensione di dipendenti pubblici, servizi bancari regolamentati e sviluppo locale e regionale. Le attività di mercato sono essenzialmente riconducibili alle partecipazioni azionarie strategiche, fra cui il 37% della CNP Assurances e altre società controllate. Nel corso del 2006 CDC ha ceduto la propria partecipazione del 35% nella Caisse Nationale des Caisses d'epargne (CNCE), nell'ambito della decisione delle Banche Popolari e di CNCE di riorganizzazione le proprie attività di investment banking, asset management e servizi bancari specialistici in una nuova società quotata in borsa, Natixis. La società ha allestito un sistema di separazione contabile e gestionale per isolare le sole attività riconducibili alla gestione della raccolta del risparmio a garanzia statale (la cd. Division des Fonds d'epargne o DFE) dalle altre attività del gruppo (che compongono il Bilancio Consolidato). I settori di interesse pubblico generale sono: Gestione dei fondi raccolti tramite strumenti di risparmio. CDC è responsabile per la centralizzazione e la gestione di una considerevole quota di libretti e depositi di risparmio ad esenzione fiscale francesi, raccolti principalmente per il tramite delle Casse di Risparmio e La Poste. Il totale dello stock 7
amministrato da CDC a fine 2005, era pari a 184 mld. Una rilevante percentuale dei fondi raccolti tramite strumenti di risparmio distribuiti al dettaglio è utilizzato per erogare prestiti, prevalentemente a lungo termine, nei settori dell'edilizia popolare e delle infrastrutture. Gestione fiduciaria di piani pensionistici di dipendenti pubblici. CDC gestisce importanti piani pensionistici di dipendenti pubblici, con riferimento all'amministrazione centrale, alle amministrazioni locali e alla sanità. Servizi bancari regolamentati. CDC amministra alcuni fondi protetti dalla legge francese, quali i fondi depositati dagli ordini professionali legali, e gestisce la tesoreria dei fondi governativi di sicurezza sociale e di altre organizzazioni di interesse nazionale. Supporto allo sviluppo locale, alle politiche urbane e alle attività imprenditoriali di piccole e medie dimensioni. CDC opera in sostegno di progetti di sviluppo sul territorio attraverso 25 uffici regionali, essenzialmente come investitore azionario. CDC è attualmente azionista in circa 500 società locali pubblico/private attive nella costruzione di infrastrutture e nel settore immobiliare. CDC investe ogni anno un terzo degli utili consolidati in programmi di sviluppo che includono partenariati pubblico/privato, costruzione di scuole e ospedali, investimenti in piccole imprese (circa 300 milioni nel 2005). Le principali aree di business nelle quali CDC opera in un'ottica di mercato sono: Assicurazione vita, tramite CNP Assurances, nella quale CDC detiene una partecipazione del 37%, che le garantisce il controllo della società grazie ai patti parasociali in vigore tra la stessa CDC, La Poste (che detiene il 18%) e le Casse di Risparmio (che detengono un altro 18%). CNP Assurances è leader di mercato nel settore assicurazione vita in Francia con una quota del 18% e con un portafoglio di clienti assicurati pari a circa 14 milioni. Nel corso del 2006 CNP Assurance ha acquisito la quota di controllo di Fineco Vita dal gruppo Capitalia. Investimenti di private equity attraverso le controllate CDC Enterprises, che si rivolge ad investimenti di interesse pubblico generale, e CDC Capital Investissement, che si rivolge ad investimenti di carattere concorrenziale. Le due società gestivano a fine 2005 attività per 2,9 miliardi di euro. Attività immobiliari, attraverso le due controllate Icade e SNI (Société Nationale Immobilière). Icade opera nei settori degli immobili residenziali, uffici e spazi commerciali, partenariati con il settore pubblico e infrastrutture sanitarie. L'acquisto della SNI dallo Stato nel corso del 2004 ha accelerato il processo di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico ed ha reso CDC uno dei principali operatori del settore. SNI dispone di un patrimonio di 71.000 unità residenziali affittate. Società di servizi, create al fine di migliorare la qualità della vita per le collettività territoriali. Le principali partecipazioni sono Transdev nel settore del trasporto urbano e interurbano, Egis società d'ingegneria nel campo delle infrastrutture, Compagnie des Alpes nel campo del tempo libero. Nel corso del 2005, CDC ha acquisito una quota del 6,9% di Dexia, mentre nel corso del 2006 ha rafforzato il proprio ruolo di investitore istituzionale nelle infrastrutture attraverso l'acquisizione del 49% della Compagnie Eiffage du Viaduc de Millau, del 25,5% di Eutelsat Communications e la decisione di creare una società controllata interamente da CDC attiva nel settore delle infrastrutture con una dotazione patrimoniale iniziale di 1,0 miliardo. Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW). KfW è un ente pubblico, posseduto all'80% dallo Stato tedesco e al 20% dai Lànder federali e, come nel caso di CDC, opera sia in settori di interesse pubblico generale sia in settori competitivi. Attualmente KfW beneficia di due garanzie statali, la prima in relazione ai titoli di debito emessi e la 8
seconda in merito all'equilibrio economico e patrimoniale di KfW stessa: in quanto ente pubblico, la legge tedesca sancisce un obbligo di "mantenimento" a carico dell'entità fondatrice, in questo caso la Repubblica Federale Tedesca, che quindi è tenuta a salvaguardare l'equilibrio economico di KfW. Nel 2002 la Germania e la Commissione Europea hanno definito un accordo in base al quale KfW si è impegnata a conferire tutte le attività "di mercato" in un'unica entità giuridica che dovrà essere operativa entro il 2008 e dovrà adeguarsi alla regolamentazione bancaria tedesca. Ad esito dell'accordo, che prevede dunque un regime di separazione sia contabile che giuridica delle attività di mercato, KfW ha costituito IPEX-Bank la quale, a partire dal 2008, diventerà una banca di natura "privatistica" a tutti gli effetti. IPEX-Bank opererà nei settori del project finance, del corporate finance e dell'export finance. Le attività di interesse pubblico generale, che continueranno ad essere gestite direttamente da KfW ed a beneficiare delle garanzie statali, riguardano essenzialmente l'attività di finanziamento a mediolungo termine nei settori delle piccole-medie imprese; dello sviluppo e promozione di edilizia, infrastrutture ed investimenti ambientali; dell istruzione e promozione della crescita economica di Paesi in via di sviluppo. Finanziamento delle piccole-medie imprese (KfW-Mittelstandsbank). KfW, nell'attività di concessione prestiti verso piccole e medie imprese tedesche, agisce come agenzia di rifinanziamento, in quanto non finanzia direttamente l'impresa cliente, ma utilizza le banche commerciali come pass-through. KfW infatti eroga prestiti a banche commerciali tedesche, principalmente Landesbank, che a loro volta si impegnano ad utilizzare questi fondi per finanziare piccole-medie imprese applicando di solito un margine prestabilito al tasso richiesto da KfW. Erogando prestiti alla banca intermediaria, KfW riesce a proteggersi dal rischio creditizio dell'impresa finanziata che viene assunto dalla banca erogatrice. A partire dal 2002 KfW ha anche iniziato ad erogare "prestiti globali", i quali, pur essendo destinati al settore delle piccole-medie imprese, non sono vincolati a specifiche controparti o progetti. KfW-Mittelstandsbank ha erogato finanziamenti per 15,5 mld nel 2005, equivalente al 23% del volume totale erogato da KfW. Sviluppo e promozione (KfW-Fòrderbank). Le attività di promozione rappresentano il principale impiego dei finanziamenti erogati da KfW e si riferiscono principalmente all edilizia scolastica. Anche in quest'area di attività KfW agisce come agenzia di rifinanziamento, veicolando i prestiti erogati attraverso il sistema delle banche commerciali. Nel 2005 il volume totale di finanziamenti approvati da KfW-Fòrderbank è stato pari a 38,7 mld, di cui 22,4 mld rappresentati da prestiti e i restanti 16,3 mld da cartolarizzazioni. Il 49% dei prestiti approvati si riferiscono alla promozione di investimenti nel settore dell'edilizia, il 12% nel campo delle infrastrutture, il 19% verso attività di protezione ambientale, il 4% per investimenti nel campo dell'istruzione e il restante 16% erogato tramite "prestiti globali" a istituzioni di interesse pubblico negli stati federali. Project finance internazionale ed export finance (IPEX-Bank). Tali attività sono incluse nel perimetro di operatività di IPEX-Bank in quanto svolte secondo logiche di mercato. I finanziamenti erogati da IPEX-Bank nel 2005 sono stati pari a 12 mld (18% del totale delle attività di KfW). A differenza delle due precedenti aree d'attività, nel project ed export financing IPEX-Bank eroga prestiti direttamente alle controparti industriali, senza avvalersi di intermediari creditizi, assumendo quindi il rischio connaturato a questo business direttamente sul proprio bilancio. Le principali aree di operatività di IPEX-Bank sono industrie, trasporti/infrastrutture; energia/ambiente. 9
Finanziamenti di sviluppo (KfW-Entwicklungsbank). KfW-Entwicklungsbank gestisce infine le attività di cooperazione finanziaria finalizzate a promuovere la crescita economica in paesi in via di sviluppo. Nel 2005 i finanziamenti erogati da KfW- Entwicklungsbank sono ammontati a 1,9 mld (3% del totale delle attività di KfW). In questa area KfW agisce come rappresentante della Repubblica Federale e, dopo aver effettuato le necessarie valutazioni dei vari progetti, lascia che sia il governo a prendere la decisione finale. Normalmente i fondi sono erogati da KfW, sebbene siano forniti dal budget federale e i prestiti siano garantiti dallo Stato tedesco. KfW detiene inoltre partecipazioni azionarie sotto tre diversi profili di investimento. In primo luogo, KfW assume partecipazioni in capitale di rischio - anche attraverso investimenti in fondi di private equity e venture capital - a sostegno di attività imprenditoriali nazionali (essenzialmente PMI e società start-up) e, in misura minore, all'estero (soprattutto nei confronti di paesi in via di sviluppo). In secondo luogo, KfW fornisce un supporto al programma di privatizzazione del Governo Federale Tedesco. In questo ambito, KfW ha acquisito due importanti partecipazioni in Deutsche Telekom (circa il 17,5%) e Deutsche Post (circa il 42%), per un valore di mercato di circa 21 mld. Il contenuto valore di carico delle due partecipazioni è da ricondursi al cd. place holding model, ossia un accordo fra Governo Federale e KfW in base al quale KfW acquista le partecipazioni a valore scontato rispetto al loro fair value e si impegna a retrocedere al Governo pressoché l'intero capital gain al momento dell eventuale monetizzazione dell'investimento. In tal modo, KfW non corre il rischio di dover svalutare o rivalutare le proprie partecipazioni e lascia il rischio di mercato in capo al Governo Federale. KfW non retrocede al Governo i dividendi percepiti dalle partecipazioni durante il periodo di possesso. Le partecipazioni acquisite con il meccanismo del place holding model si considerano acquisite in un'ottica di cessione da effettuarsi nel medio termine. Infine, KfW possiede le seguenti partecipazioni strategiche ai fini dell'espletamento della propria missione aziendale: 37,8% di IKB Deutsche Industriebank, una banca commerciale focalizzata sull'attività di finanziamento a lungo termine di piccole-medie imprese in Germania; 50% di IKB Immobilien Leasing GmbH, società di leasing attiva sia in Germania che nei principali paesi dell'est Europa; 50% di Deutsche Energie Agentur GmbH, un'agenzia per la promozione di efficienza e rispetto dell'ambiente nella produzione e nel consumo di energia elettrica; 100% di Astra KG e Astra GmbH, società di gestione di proprietà immobiliari; 7,7% di True Sale International GmbH, piattaforma tedesca per la realizzazione di cartolarizzazioni "true sale" stabilita da KfW e altre 12 banche commerciali e del settore pubblico. Tutte le principali partecipazioni azionarie fanno capo direttamente alla holding company e non saranno conferite in IPEX-Bank. Pertanto, su tali partecipazioni KfW continuerà a godere delle citate garanzie statali anche in futuro. Alcune considerazioni su possibili prospettive per un modello italiano. Risparmio postale. Essendo garantito dallo Stato dovrebbe avere un costo di raccolta inferiore a quello della raccolta ordinaria del sistema bancario. Allineando le commissioni corrisposte al collocatore (in particolare dei Buoni Postali) a quelle di mercato per prodotti analoghi, anche utilizzando quali 10
collocatori, in concorrenza col sistema postale, altri soggetti bancari (modello francese), si dovrebbe ulteriormente ridurre tale costo. Fondi pensione. Sarebbe da valutare la possibilità di intervento della CDP, sul modello Francese, nella gestione dei fondi pensione, con particolare riguardo a quelli dei dipendenti pubblici. Finanziamento Enti locali. Con un costo di raccolta inferiore a quello del sistema bancario ed avendo la CDP un costo di struttura enormemente più basso rispetto a quello delle banche ordinarie, i finanziamenti agli enti locali dovrebbero essere effettuati a tassi inferiori a quelli normali di mercato. Pertanto la CDP dovrebbe mantenere un ruolo fondamentale nel finanziamento delle Amministrazioni pubbliche locali, con un risparmio per le finanze degli Enti finanziati e quindi del complesso delle finanze pubbliche. Inoltre la tipologia di raccolta, prevalentemente a lungo termine, o comunque poco soggetta ad oscillazioni per le sue intrinseche caratteristiche, dovrebbe consentire di mettere a punto prodotti flessibili e tarati sulle esigenze tipiche dell ente pubblico finanziato. Se quanto sopra non fosse e la CDP non riuscisse ad effettuare impieghi presso gli enti locali a tassi inferiori a quelli del sistema bancario ordinario, verrebbe meno uno degli scopi fondanti della CDP stessa. Finanziamento di infrastrutture od altre tipologie di attività promozionali per lo sviluppo (tipo PMI come nel modello tedesco o edilizia residenziale di vario tipo e sviluppo urbano come nel modello francese). Sarebbe necessario a tale scopo rendere disponibile l eccedenza di raccolta postale rispetto al fabbisogno di impieghi presso gli enti locali. Sia nel modello Francese, che in quello Tedesco, la raccolta postale garantita dallo Stato è utilizzata per finanziare soggetti diversi dagli enti pubblici, costituendo una notevole massa di risorse, a costo contenuto, impiegabili per lo sviluppo complessivo del Paese. Inoltre, oltre al finanziamento di progetti di terzi, la CDP potrebbe diventare partner delle Amministrazioni locali per la realizzazione di progetti complessivi di sviluppo, anche sull esempio Francese delle società di sviluppo locale. Banco Posta. Essendo prevedibile una volontà di prosecuzione dell attività nel settore bancario sarebbe più corretto (sul modello Francese nel quale, dal gennaio 2006, l attività bancaria è stata scorporata da quella postale con la creazione di La Banque Postale, intermediario creditizio a tutti gli effetti e quindi inserito nella concorrenza bancaria con condizioni analoghe a quelle dei soggetti privati) procedere anche in Italia alla creazione di una vera e propria banca, pienamente inserita nel mercato di settore. Un assorbimento, formale o informale, di Bancoposta all interno della CDP sarebbe a mio parere del tutto anomalo, sia alla luce di quanto avviene in Francia, sia di quanto avviene in Germania o in Spagna. Partecipazioni. Sarebbe necessario che anche in Italia, come avviene nei principali paesi non solo europei, si ragionasse, senza falsi pudori, sul fatto che non tutto può essere di proprietà e gestione privata. In particolare ritengo che i monopoli naturali, quali ad esempio le infrastrutture di rete, debbano essere privatizzati in quanto a criteri e modalità di gestione, ma debbano rimanere di proprietà pubblica. Ciò in quanto il pubblico è il miglior soggetto monopolista che può garantire parità di condizioni e trasparenza nell utilizzo delle reti. E infatti nell utilizzo trasparente a parità di condizioni da parte di più fornitori, in concorrenza tra loro, che si realizzano i benefici per i consumatori. Se così si ritenesse di voler agire, la CDP sarebbe il soggetto ideale per detenere la titolarità dei pacchetti azionari delle reti, consentendo allo Stato di incassare il corrispettivo della vendita (sulle modalità ci 11
sono esempi diversi nei modelli di Casse estere) con i benefici relativi per il bilancio pubblico, ed essendo in grado la CDP di garantire, quale azionista, una gestione economicamente vantaggiosa delle reti stesse. Si potrebbe inoltre valutare se sia applicabile, anche nel nostro Paese, il modello Francese di utilizzazione della CDP per la privatizzazione degli immobili di proprietà pubblica. In conclusione ritengo sia importante che, ad oltre 150 anni dalla sua creazione, la modifica radicale del ruolo della Cassa Depositi e Prestiti, che risulta necessaria e non più eludibile, debba essere oggetto di una discussione approfondita, che non sia limitata all interno del binomio Tesoro/CDP, ma che veda coinvolta la Politica ed i soggetti interessati, in primo luogo le Fondazioni di origine Bancaria quali importanti attori delle libertà sociali e dello sviluppo. Affidare alla CDP il migliore ruolo possibile può essere decisivo per il futuro del nostro Paese. Antonio Miglio 12