Circolare N. 149 del 10 novembre 2011 I chiarimenti in merito ai pagamenti delle Pubbliche amministrazioni superiori a 10.000 Euro
I chiarimenti in merito ai pagamenti delle Pubbliche amministrazioni superiori a 10.000 Euro Gentile cliente con la presente intendiamo ricordarle che secondo quanto previsto dall'art. 48-bis, D.P.R. 602/1973, successivamente disciplinato dal D.M. 18.1.2008, n. 40, i soggetti pubblici, ossia le pubbliche Amministrazioni e società a totale partecipazione pubblica, prima di effettuare un pagamento di importo superiore a euro 10mila, devono procedere alla verifica di eventuali inadempienze tributarie da parte del soggetto beneficiario del pagamento stesso, inoltrando apposita richiesta a Equitalia Servizi S.p.a la quale è preposta al controllo che non risulti nessun inadempimento a carico del beneficiario dell'obbligo di versamento, di ammontare complessivo pari almeno a euro 10mila, derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento relative a ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dall'01.01.2000. Qualora Equitalia comunichi che non risultano inadempimenti ovvero non fornisca alcuna risposta nel termine previsto, il soggetto pubblico può procedere al pagamento a favore del beneficiario delle somme ad esso spettanti. Mentre nel caso risulti un inadempimento, la richiesta del soggetto pubblico costituisce segnalazione ai sensi dell'art. 48-bis, co. 1, D.P.R. 602/1973. Il soggetto pubblico, dunque, non procede al pagamento delle somme dovute al beneficiario fino alla concorrenza dell'ammontare del debito in attesa che gli venga notificato dall'agente della riscossione competente per territorio l'ordine di pagamento ex art. 72-bis. Sul tema sono stati forniti recenti chiarimenti dalla Ragioneria Generale dello Stato con circolare n. 27 del 23.09.2011. 2
Premessa Con la presente informativa si intende chiarire, alla luce della circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 27 del 23.09.2011 1, l ambito di applicazione dell articolo 48 bis del DPR n. 602/1973, ovvero la disciplina in materia di verifica di cartelle di pagamento scadute a carico di un soggetto che richiede il pagamento di un credito vantato nei confronti della Pubblica Amministrazione superiore a 10.000 euro. L'art. 48-bis, del D.P.R. 29.9.1973 n. 602 è stato introdotto dall'art. 2 co. 9 D.L. 3.10.2006 n. 262 e riguarda, in particolare, le disposizioni sulla sospensione dei pagamenti effettuati: da pubbliche Amministrazioni; da società a prevalente partecipazione pubblica; a favore di soggetti inadempienti dell'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento. In tal caso, infatti, il pagamento al creditore viene bloccato al fine di agevolare il competente agente della riscossione nel concreto esercizio dell'attività di riscossione dei crediti iscritti a ruolo. I chiarimenti della circolare n. 27/2011 ambito di applicazione delle verifiche Con particolare riguardo alle somme derivanti da sentenza o provvedimento esecutivo, la Ragioneria Generale dello Stato ha evidenziato che nei chiarimenti precedentemente diramati in particolare, con la cennata circolare n. 22/RGS del 2008 è stato precisato come il pagamento, da cui il legislatore fa derivare gli obblighi di verifica previsti dall articolo 48-bis DPR n. 602/73, consti elettivamente nell adempimento di un obbligo contrattuale. In proposito, al fine di fugare eventuali dubbi interpretativi, viene sottolineato che la discriminante per assoggettare o meno un pagamento alla verifica in discorso non è costituita dalla semplice presenza di un contratto che regola il rapporto tra l Amministrazione ed il beneficiario del pagamento stesso. 1 In attesa dell'entrata in vigore del regolamento attuativo, la Ragioneria Generale dello Stato è intervenuta con due successive circolari (Circolari 06.08.2007, n. 28 e 04.09.2007, n. 29) che hanno dato provvisoria applicazione all'art. 48-bis, delineando le tipologie di pagamenti che dovevano assoggettarsi alla disciplina in argomento. Il regolamento è stato successivamente emanato con il D.M. 18.01.2008, n. 40 attraverso il quale sono state disciplinate le modalità di attuazione dell'art. 48-bis. Successivamente la Ragioneria Generale dello Stato, con le Circolari 29.07.2008, n. 22 e 8.10.2009, n. 29, ha dettato ulteriori chiarimenti in materia, prospettando soluzioni interpretative alle problematiche di maggiore importanza e di più generale interesse per i soggetti sottoposti alla procedura in parola. Da ultimo, sempre la Ragioneria Generale dello Stato è intervenuta nuovamente sull'argomento con la Circolare 23.09.2011, n. 27 che reca nuovi chiarimenti e istruzioni operative sulla corretta applicazione delle svariate fattispecie che rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 48-bis. 3
E ben possibile, infatti, che l obbligazione del pagamento nasca non da contratto, ma anche in base al principio della atipicità delle fonti dell obbligazione, sancito dall ultima parte dell articolo 1173 c.c. da altro atto o fatto idoneo a produrla, in conformità dei principi dell ordinamento giuridico. OSSERVA A titolo esemplificativo e non esaustivo, possono scaturire obblighi di pagamento, nel senso appena delineato e pur in assenza di un contratto per: gestione di affari altrui (c.d. negotiorum gestio ai sensi dell articolo 2028 c.c.); pagamento dell indebito (articolo 2033 c.c.); arricchimento senza causa (articolo 2041 c.c.); risarcimento per fatto illecito (articolo 2043 c.c.); rovina di edificio (articolo 2053 c.c.); responsabilità precontrattuale (articolo 1337 c.c.). L obbligo di pagamento posto a carico dell Amministrazione, peraltro, può derivare anche dal dispositivo di una sentenza passata in giudicato o, comunque, da un provvedimento giurisdizionale esecutivo con cui il giudice ha determinato concretamente l esistenza e la misura del diritto di credito vantato dal beneficiario nei confronti della Pubblica Amministrazione soccombente. A tale riguardo, in particolare, sono stati più volte sollevati dubbi circa la sussistenza dell obbligo di attivazione del procedimento amministrativo previsto dall articolo 48-bis in occasione di pagamenti disposti in base a provvedimenti giurisdizionali esecutivi. In linea generale, sul punto, appare opportuno ricordare che un obbligazione si estingue attraverso il suo esatto adempimento (articolo 1218 c.c.) ovvero per effetto di altre fattispecie comunque satisfattorie dell interesse del creditore, quali, ad esempio, la confusione (articolo 1253 c.c.), la datio in solutum (articolo 1197 c.c.) e la compensazione (articolo 1241 c.c.). Conseguentemente, per gli aspetti qui d interesse, la Ragioneria Generale dello Stato reputa del tutto coerente che un provvedimento giurisdizionale definitivo, avente efficacia esecutiva e contenente la condanna della Pubblica Amministrazione al pagamento di una somma pecuniaria, possa essere adempiuto non solo mediante il materiale trasferimento di denaro al soggetto beneficiario, ma anche attraverso una compensazione volontaria o legale tra il debito e l eventuale credito dell Amministrazione nei confronti dello stesso beneficiario. 4
La Rgs, inoltre, è dell'avviso che in presenza di un pagamento scaturente da un provvedimento giurisdizionale esecutivo, anche non definitivo, vada comunque effettuata la verifica di cui all'art. 48-bis, fatte salve le esclusioni previste dalla legge o derivanti dalla particolare natura del credito. Casi particolari: somme assegnate al giudice dell esecuzione Un caso particolare è rappresentato dall ipotesi in cui l'amministrazione pubblica, che assume la qualità di terzo pignorato, a seguito di un'ordinanza di assegnazione da parte del giudice dell'esecuzione, deve effettuare il pagamento delle somme direttamente al creditore assegnatario in base all'ordinanza, anziché al creditore originario. OSSERVA In questa particolare ipotesi, la Ragioneria Generale dello Stato è del parere che nei confronti del creditore originario non possa essere attivata la procedura di verifica prevista dall'art. 48-bis e disciplinata dal D.M. 40/2008 in quanto: l'amministrazione debitrice non può liberamente disporre delle somme; l'agente della riscossione, pur nell'ipotesi di una eventuale inadempienza, si vedrebbe comunque preclusa la possibilità di effettuare un pignoramento ex art. 72-bis, D.P.R. 602/1973 su somme vincolate dal provvedimento emesso dal giudice dell'esecuzione. Per quanto riguarda il creditore assegnatario, invece, anche alla luce di quanto evidenziato, la circolare n. 29 del 23.09.2011 non ravvisa elementi giuridici idonei a giustificare una mancata attivazione delle suddetta procedura di verifica nei suoi confronti in occasione del pagamento. Erogazioni effettuate a favore delle imprese a titolo di contributi, incentivi, sovvenzioni o qualsiasi altro finanziamento a fondo perduto comunque denominato Per quanto concerne le erogazioni effettuate a favore delle imprese a titolo di contributi, incentivi, sovvenzioni ovvero finanziamenti a fondo perduto comunque denominati, invece, la ragioneria sottolinea che come secondo l ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale in materia di aiuti alle imprese la posizione dei beneficiari degli aiuti stessi è di diritto soggettivo allorquando le disposizioni comunitarie e nazionali determinano in modo diretto ed automatico obbligazioni di diritto pubblico, senza alcuna possibilità di valutazioni o apprezzamenti discrezionali; laddove, invece, l erogazione dei contributi in questione ed il loro eventuale recupero non discendono automaticamente dall accertamento di presupposti vincolanti, ma costituiscono esercizio di una funzione discrezionale pubblicistica, la relativa controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto 5
attiene a posizioni di interesse legittimo, nascenti da norme di azione e non già di relazione (Consiglio di Stato, sezione IV, 14 maggio 2004, n. 3040) Scheda di sintesi Di seguito, una scheda di sintesi dell ambito applicativo dell articolo 48-bis DPR 602/1973 secondo quanto chiarito dalla Ragioneria Generale dello Stato n. 27 del 23.09.2011 FATTISPECIE Rapporti nell'ambito della pubblica Amministrazione Crediti impignorabili APPLICAZIONE / Non Applicazione dell articolo 48-bis DPR 602/1973 L 'art. 48-bis, D.P.R. 602/1973 non trova applicazione per i pagamenti disposti a favore delle Amministrazioni pubbliche ricomprese nell'elenco predisposto annualmente dall'istat Non è ammessa la possibilità di sospendere il pagamento sulle erogazioni per le quali una normativa di rango primario escluda la possibilità di procedere al loro pignoramento Pagamento di stipendi Non devono essere soggetti a verifica ex art. 48-bis i trasferimenti di somme da destinare successivamente al pagamento di salari, stipendi e retribuzioni equivalenti Pagamento di somme soggette a ritenuta alla fonte Artificioso frazionamento Preminente interesse pubblico o rispetto dei diritti fondamentali della persona In caso di pagamenti di somme assoggettate per legge a ritenuta alla fonte, la soglia di euro 10.000 va riferita all'importo da pagare al netto delle ritenute effettuate E' vietato frazionare artificiosamente un unico pagamento al fine di eludere la disciplina di cui all'art. 48-bis Tra i pagamenti esclusi dall'obbligo di verifica vi rientrano a titolo esemplificativo: versamento di tributi o contributi assistenziali e previdenziali; rimborsi di spese sanitarie relative a cure rivolte alla persona; corresponsione di indennità connesse allo stato di salute della persona; pagamento di spese concernenti esigenze di difesa nazionale o operazioni di peacekeeping; pagamento di spese concernenti interventi di ordine pubblico o per fronteggiare situazioni di calamità; pagamenti a titolo di assegno alimentare; sussidi e provvidenze per maternità, malattie e sostentamento; 6
indennità per inabilità temporanea al lavoro; - finanziamenti di progetti aventi scopi umanitari Sospensione o rateazione della cartella Cartella di pagamento impugnata giudizialmente Mutui Cessione del credito Natura del credito esposto nella cartella di pagamento Raggruppamenti temporanei di imprese L art. 48-bis non si applica, per carenza del presupposto del "credito scaduto, nel caso in cui per una cartella di pagamento sia stata accordata una dilazione di pagamento, una sospensione amministrativa della riscossione ovvero sia stato emanato un provvedimento di sospensione in via di autotutela o in via giudiziale. Ciò perché è stato emesso un provvedimento che ha inciso proprio su tale termine L art. 48-bis non si applica qualora la cartella sia stata impugnata e sia stata chiesta e concessa la sospensione, l'art. 48-bis non si applica Sono escluse dall'applicazione dell'art. 48-bis le restituzioni di somme relative a contratti di mutuo o altre operazioni di indebitamento La verifica prevista dall'art. 48-bis va effettuata esclusivamente nei confronti del creditore originario (cedente). Nei confronti del soggetto cui è stato ceduto il credito (cessionario) non sussistono i presupposti per procedere alla verifica Rientra nell'ambito operativo dell'art. 48-bis qualsiasi credito esposto in una cartella di pagamento, indipendentemente dalla sua natura e dall'ente creditore La verifica andrà effettuata sia in capo all'impresa mandataria che nei riguardi delle imprese mandanti Procedure concorsuali L articolo 48-bis non si applica nel caso in cui il beneficiario di un pagamento risulti sottoposto a tali procedure Determinazione dell'importo del pagamento in ordine all'iva Pagamento in favore di soggetti esteri La soglia di euro 10.000 deve ritenersi al lordo dell'iva per il pagamento di prestazioni e cessioni ricadenti nel campo di applicazione dell'iva L'obbligo di verifica sussiste soltanto ove il soggetto beneficiario del pagamento sia in possesso di codice fiscale in Italia 7
Procedura per gestire le irregolarità La Circolare n. 27/2011 disciplina, inoltre, la procedura con la quale devono essere gestite eventuali irregolarità da parte della pubblica Amministrazione che ha omesso di effettuare la verifica ex art. 48-bis, D.P.R. 602/1973, per portare a conoscenza la magistratura di eventuali inadempimenti da parte del creditore. Secondo quanto chiarito, prima di avanzare una segnalazione alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti sarà necessario effettuare una verifica "ora per allora" del disposto pagamento. Qualora uno dei soggetti deputati al controllo di regolarità amministrativa e contabile: rilevi l'omissione della verifica ex art. 48-bis rilevi l insussistenza di alcuna fattispecie di esclusione della stessa la pubblica Amministrazione dovrà essere invitata ad effettuare, entro dieci giorni, un accertamento per riscontrare se la mancata verifica abbia aggravato o compromesso la possibilità di recuperare quanto dovuto dal beneficiario da parte dell'agente della riscossione. OSSERVA Tale accertamento dovrà avvenire interpellando Equitalia con un apposito modello, allegato alla circolare in oggetto, al fine di verificare se il creditore si trovava, al momento del pagamento, in una posizione di inadempienza derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un valore pari o superiore a e 10.000 euro. Solo in tal caso sarà necessario procedere a trasmettere apposita segnalazione alla Procura Regionale della Corte dei Conti. 8