Le imposte sui prodotti petroliferi: fine di un bancomat fiscale? 1. La rilevanza di benzina e gasolio per l economia e per il fisco Che i prodotti petroliferi siano essenziali per l economia di famiglie e imprese è noto ed è fuori discussione. Non altrettanto noto è quanto sono rilevanti per l Erario le imposte che gravano su tali prodotti; né sembra esservi piena consapevolezza circa i limiti di una politica fiscale che si ostina a considerare i consumi di tali prodotti come una sorta di bancomat cui attingere, senza tenere conto dei riflessi negativi che un eccesso di prelievo comporta per l economia e per lo stesso Erario. Nel prospetto che segue (tavola 1) sono riassunti gli aspetti più significativi dei due più importanti prodotti: la benzina e il gasolio per autotrazione. Tavola 1 - Indicatori sui prodotti petroliferi Tre aspetti meritano di essere sottolineati: La progressiva caduta dei consumi che, nel quadro di uno spostamento dalla benzina al gasolio, segnala una caduta del 17% fra il 2002 ed il 2012, destinata a diventare -21% nel 2013; La forte crescita, nello stesso arco di tempo, della spesa sostenuta da famiglie e imprese (fino a un +50%); Il significativo gettito fornito dalle imposte (Accise e Iva) gravanti su benzina e gasolio, compreso fra i 14 miliardi nel 2002 e i 17 dell ultimo biennio e pari, per l intero periodo in esame, a ben 176 miliardi. novembre 2013
Alle criticità che emergono da questo quadro di insieme si aggiungono quelle più specifiche che risultano da un analisi più articolata del prelievo che grava su benzina e gasolio e dei limiti che ne scaturiscono ai fini delle future scelte di politica fiscale. 2. Prezzi e imposte di benzina e gasolio in Italia Secondo la più recente rilevazione del Ministero dello sviluppo economico (18 novembre 2013) il prezzo medio alla pompa della benzina e del gasolio nel nostro paese risulta pari a 1,702 e, rispettivamente, a 1,635 al litro. Si tratta di un livello che riflette una struttura in cui risulta determinante il peso delle imposte (accise + IVA), pari al 60,8% nel caso della benzina e al 55,7% nel caso del gasolio (tavola 2). Tavola 2 Ma si tratta di un livello medio che nasconde significative differenze territoriali, in relazione all esercizio dell autonomia impositiva riconosciuta (anche in questo campo) alle regioni (tavola 3) Tavola 3 Il prelievo delle regioni sulla benzina * * aggiornamento al 29 aprile 2013 Fonte: Agenzia delle Dogane 2
3. Gli aumenti di imposta acquisiti Peraltro, i prezzi in vigore sono il frutto di aumenti impositivi che, diffusi in passato, hanno registrato una forte accelerazione nell ultimo triennio. In proposito, vale la pena di sottolineare i seguenti aspetti: nel più lontano passato, gli aumenti delle accise sui prodotti petroliferi furono quasi esclusivamente finalizzati a finanziare emergenze provocate da eventi naturali (disastro Vajont, alluvione Firenze, terremoti Belice, Friuli, Irpinia) e crisi internazionali (crisi di Suez, guerra del Libano, missione in Bosnia). Nel loro insieme tali aumenti sono responsabili di una crescita del prezzo al consumo pari a circa 23 centesimi di euro per litro; dai primi anni duemila la finalizzazione degli aumenti delle accise cambia. Si fa ancora fronte ad eventi naturali (terremoti dell Aquila e, da ultimo, dell Emilia, alluvione 2011 in Liguria e Toscana) ed a crisi politiche (crisi Libica e arrivo immigrati). Ma a tali obiettivi se ne aggiungono altri specifici (il rinnovo del contratto autoferrotranvieri del 2004, l acquisto di bus ecologici del 2005, il finanziamento della cultura nel 2011) e il più generale obiettivo dell equilibrio dei conti pubblici (il decreto salva Italia del dicembre 2011). Conseguentemente, la componente del prezzo finale di benzina e gasolio riconducibile alle scelte di politica fiscale succedutesi nel tempo ammonta ormai a circa 41 centesimi di euro al litro; sulla crescita dei prezzi alla pompa hanno influito anche gli aumenti dovuti alla variazione dell aliquota ordinaria dell Iva. Aumenti che, per un verso, sono scaturiti automaticamente come riflesso della crescita delle accise (l Iva ha operato, cioè, come imposta sull imposta ). E che, per altro verso sono stati anche il frutto di specifici aumenti dell aliquota dell imposta disposti dal legislatore: da ultimo, quelli dell autunno 2011 (dal 20 al 21%) e dell autunno 2013 (dal 21 al 22%). 4. Gli aumenti programmati e l eredità 2011-13 nella tassazione di benzina e gasolio Nell immediato futuro, d altra parte, sotto attesi almeno altri due aumenti, ossia: a) quello disposto dal Dl 69/2013 (il decreto del Fare), che ha disposto per l anno 2014 l aumento dell aliquota dell accisa sulla benzina e sul gasolio usato come carburante. L entità dell aumento resta incerta (ne è demandata l attuazione a un provvedimento dell Agenzia delle dogane, da adottare entro il 31 dicembre 2013), anche se il maggior gettito che dovrà essere assicurato (75 milioni) è già stabilito e non è certo irrilevante; b) quello che potrebbe derivare dall attuazione dell art. 15 del Dl 102/2013 (il decreto IMU) che, nel disegnare la copertura dell abolizione della prima rata Imu, ha fatto riferimento ai proventi attesi da due misure (la definizione agevolata del contenzioso interessante i concessionari del settore giochi e l Iva rinveniente dalla pagamento dei debiti arretrati della P.A.) prevedendo, altresì, una specifica clausola di salvaguardia: Qualora emerga un andamento che non consenta il raggiungimento degli obiettivi di maggior gettito attesi, il Ministro dell'economia e delle finanze, con proprio decreto, da emanare entro il mese di novembre 2013, stabilisce l'aumento della misura degli acconti ai fini dell'ires e dell'irap, e l'aumento delle accise, in misura tale da assicurare il conseguimento dei predetti obiettivi anche ai fini della eventuale compensazione delle minori entrate che si dovessero generare nel 2014 per effetto dell'aumento degli acconti per l'anno 2013. Insomma, le decisioni di politica fiscale assunte nel triennio 2011-2013 lasciano una pesante eredità sul livello delle imposte gravanti su benzina e gasolio: sia per quanto concerne gli aumenti già in vigore, sia per quanto attiene agli aumenti già programmati (tavola 3). 3
Tavola 4 5. La tassazione dei prodotti petroliferi: Italia vs Europa Le richiamate decisioni di politica fiscale collocano il nostro paese al vertice delle graduatorie europee quanto a livello del carico impositivo sui prodotti petroliferi. Una prima indicazione emerge dalla tavola 4 in cui sono richiamate le aliquote dell accisa e dell Iva gravanti su benzina e gasolio per autotrazione nei paesi UE (tavola4). E agevole osservare che la realtà italiana occupa, nel panorama dei 28 paesi UE, il 2^ posto quanto ad accisa sulla benzina e sul gasolio e il 10^ posto quanto ad aliquota IVA Tavola 4 La tassazione di benzina e gasolio nella UE * *Aliquote al 4 novembre 2011 Fonte: Commissione Europea 4
Ma ancora più significative risultano le evidenze delle figure 1 e 2. Figura 1 BENZINA: prezzo e carico fiscale nella UE * a) Il prezzo alla pompa b) Il carico fiscale (accisa + Iva) c) L incidenza del prelievo sul prezzo alla pompa Fonte: Commissione europea, rilevazioni 4 novembre 2013 5
Per quanto riguarda la benzina, dunque, l Italia si colloca; al 1^ posto quanto al livello del prezzo alla pompa, ossia il l 11,5% oltre la media UE; al 2^ posto quanto a livello del carico fiscale complessivo, oltre il 17% rispetto al valore medio europeo; al 3^ posto quanto ad incidenza del prelievo sul prezzo alla pompa, con il 62,3% rispetto al 57,9% della media UE. Ancora più marcate sono le distanze dell Italia nel caso del gasolio (figura 2). Figura 2 GASOLIO: prezzo e carico fiscale nella UE* a) Il prezzo alla pompa b) Il carico fiscale (accisa + Iva) 6
c) L incidenza del prelievo sul prezzo alla pompa Fonte: Commissione europea, rilevazioni 4 novembre 2013 Il nostro paese, dunque, si colloca: al 1^ posto quanto al livello del prezzo alla pompa, ossia il 15% oltre la media UE; al 2^ posto quanto a livello del carico fiscale complessivo, quasi il 28% in più rispetto al valore medio europeo; ancora al 2^ posto quanto ad incidenza del prelievo sul prezzo alla pompa, con il 55,8% rispetto al 50,3% della media UE. E difficile dire quanto queste differenze di prelievo penalizzino la realtà italiana, sia in relazione al reddito disponibile delle famiglie sia con riguardo ai costi di produzione delle imprese. Si può, tuttavia, stimare che un differenziale di imposte rispetto alla media europea pari, rispettivamente, a 15 centesimi nel caso della benzina e a 20 per il gasolio, significa un maggior prelievo di quasi 3,1 miliardi di euro a carico delle famiglie e delle imprese italiane. 6. C è un limite all aumento delle imposte sui prodotti petroliferi? Tradizionalmente, il comparto dei prodotti petroliferi è stato utilizzato come una sorta di bancomat dal fisco italiano: a fronte di consumi ritenuti poco elastici, la manovra sulle accise è stata considerata come uno strumento certo e immediato per fare cassa e per innescare un extragettito aggiuntivo sul versante dell IVA. Gli automatismi sottostanti a tale approccio hanno funzionato fino alla metà degli anni duemila. Dal 2005 e, soprattutto, dall affiorare dei primi segnali della crisi economica (2007), si è venuta a creare una forbice crescente fra andamento delle imposte e andamento dei consumi petroliferi: alla crescita delle prime corrispondeva una flessione dei secondi. In sostanza, la combinazione fra un reddito 7
disponibile cedente (per effetto della crisi) e ripetuti aumenti di accise e Iva si è ripercossa pesantemente sui consumi, determinando una significativa evaporazione della base imponibile. Conseguentemente, gli aumenti delle aliquote non sono stati in grado di garantire una crescita del gettito e, anzi, hanno contribuito in maniera determinante alla sua flessione. I fenomeni descritti trovano adeguata rappresentazione nella figura 3, in cui si illustra l andamento dei consumi di benzina e gasolio a fronte della dinamica registrata dal relativo prelievo. Si rileva, in particolare, che fino al 2004 consumi e imposte si sono mossi di pari passo: fatto uguale a 100 il dato 2002, i primi sono cresciuti fino a 102, mentre le imposte sono arrivate a 103,5. Successivamente, invece, si è venuta a creare una forbice crescente, culminata nel 2013 in un rapporto pari a: 79 (i consumi) a fronte di 154 (le imposte). In pratica, ad un aumento del 54% del livello impositivo, i consumi hanno denunciato una flessione del 21%. Con un risultato finale solo apparentemente paradossale: gli aumenti di imposte hanno avuto l effetto di deprimere l economia senza incassare quanto previsto a tavolino e, anzi, determinando una flessione degli incassi ante-aumento. 8