IL SERVIZIO DI BROKERAGGIO: LE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO Upel Legnano, 6 maggio 2015 Sonia lazzini 1
2014 DIRETTIVA 2014/24/UE - appalti DIRETTIVA del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE DIRETTIVA 2014/25/UE - settori speciali DIRETTIVA del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sulle procedure d appalto degli enti erogatori nei settori dell acqua, dell energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE DIRETTIVA 2014/23/UE - concessioni DIRETTIVA del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull aggiudicazione dei contratti di concessione 2
Rispetto dei principi DIRETTIVA 2014/24/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (1)L aggiudicazione degli appalti pubblici da o per conto di autorità degli Stati membri deve rispettare i principi del trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) e in particolare la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza. 3
Rispetto delle disposizioni Tuttavia, per gli appalti pubblici con valore superiore a una certa soglia è opportuno elaborare disposizioni per coordinare le procedure nazionali di aggiudicazione degli appalti in modo da garantire che a tali principi sia dato effetto pratico e che gli appalti pubblici siano aperti alla concorrenza 4
Rispetto delle disposizioni come chiarito anche dalla giurisprudenza, la circostanza che si tratti, dunque, della concessione di beni o servizi pubblici non esime l ente locale dall obbligo di dare corso ad una procedura competitiva per la scelta del concessionario, la quale si pone come un indiscusso strumento di garanzia dell ingresso al mercato, della parità di trattamento, del principio di non discriminazione e della trasparenza tra gli operatori economici, nel rispetto dei principi di concorrenza e libertà di stabilimento. Ciò del resto trova conferma anche nel rilievo che, anche a seguito dell entrata in vigore del Trattato di Lisbona, non può che essere preso atto dell indifferenza comunitaria alla qualificazione nominale della fattispecie, con consequenziale obbligo dall attivazione di una procedura competitiva in caso sia di affidamento di un appalto che di concessione di servizio o di bene pubblico Tar Roma con la sentenza numero 12488 del 19 dicembre 2014 5
PARLARSI... Svolgimento della procedura_s e z i o n e 1_P r e p a r a z i o n e Articolo 40_Consultazioni preliminari di mercato Prima dell avvio di una procedura di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici possono svolgere consultazioni di mercato ai fini della preparazione dell appalto e per informare gli operatori economici degli appalti da essi programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi. A tal fine, le amministrazioni aggiudicatrici possono ad esempio sollecitare o accettare consulenze da parte di esperti o autorità indipendenti o di partecipanti al mercato. Tali consulenze possono essere utilizzate nella pianificazione e nello svolgimento della procedura di appalto, a condizione che non abbiano l effetto di falsare la concorrenza e non comportino una violazione dei principi di non discriminazione e di trasparenza 6
PARLARSI... Articolo 41 _Partecipazione precedente di candidati o offerenti Qualora un candidato o un offerente o un impresa collegata ad un candidato o a un offerente abbia fornito una consulenza all amministrazione aggiudicatrice, nel contesto dell articolo 40 o meno, o abbia altrimenti partecipato alla preparazione della procedura di aggiudicazione dell appalto, l amministrazione aggiudicatrice adotta misure adeguate per garantire che la concorrenza non sia falsata dalla partecipazione del candidato o dell offerente in questione. Tali misure includono la comunicazione agli altri candidati e offerenti di informazioni pertinenti scambiate nel quadro della partecipazione del candidato o dell offerente alla preparazione della procedura o ottenute a seguito di tale partecipazione, nonché la fissazione di termini adeguati per la ricezione delle offerte. Il candidato o l offerente interessato è escluso dalla procedura unicamente nel caso in cui non vi siano altri mezzi per garantire il rispetto dell obbligo di osservare il principio della parità di trattamento. Prima di tale eventuale esclusione, ai candidati o agli offerenti è offerta la possibilità di provare che la loro partecipazione alla preparazione della procedura di aggiudicazione dell appalto non è un elemento in grado di falsare la concorrenza. Le misure adottate sono documentate nella relazione unica prevista ai sensi dell articolo 84 7
Offerta economica fissa Art 67 _Criteri di aggiudicazione dell appalto 1. Fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di taluni servizi, le amministrazioni aggiudicatrici procedono all aggiudicazione degli appalti sulla base dell offerta economicamente più vantaggiosa. 2. L offerta economicamente più vantaggiosa dal punto di vista dell amministrazione aggiudicatrice è individuata sulla base del prezzo o del costo, seguendo un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita conformemente all articolo 68, e può includere il miglior rapporto qualità/prezzo, valutato sulla base di criteri, quali gli aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali, connessi all oggetto dell appalto pubblico in questione 8
Offerta economica fissa Tra tali criteri possono rientrare ad esempio a) la qualità, che comprende pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, caratteristiche sociali, ambientali e innovative, e la commercializzazione e relative condizioni; b) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale incaricato di eseguire l appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un influenza significativa sul livello dell esecuzione dell appalto; o c) servizi post-vendita e assistenza tecnica, condizioni di consegna quali data di consegna, processo di consegna e termine di consegna o di esecuzione. 9
Offerta economica fissa L elemento relativo al costo può inoltre assumere la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi 10
Offerta economica fissa Gli Stati membri possono prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici non possano usare solo il prezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione o limitarne l uso a determinate categorie di amministrazioni aggiudicatrici o a determinati tipi di appalto. 11
Il BROKER assicurativo L attività degli intermediari di assicurazione e riassicurazione è definita dall art.106 del D.Lgs n. 209/2005 - Codice delle Assicurazioni Private come l attività che consiste nel presentare o proporre prodotti assicurativi e riassicurativi o nel prestare assistenza e consulenza finalizzata a tale attività e, se previsto dall incarico intermediativo, nella conclusione dei contratti ovvero nella collaborazione alla gestione o all esecuzione, segnatamente in caso di sinistri, dei contratti stipulati. La figura del Broker è definita dal Regolamento Isvap n. 5 del 16/10/2006 come segue: si intendono per mediatori o broker gli intermediari che agiscono su incarico del cliente e che non hanno poteri di rappresentanza di imprese di assicurazione o di riassicurazione. 12
Il BROKER assicurativo l reperimento delle migliori coperture assicurative è uno dei momenti in cui si esprime l'attività del broker, ed è sempre più integrato nella gestione globale delle problematiche assicurative del cliente. In sintesi, il moderno broker deve saper offrire al cliente un servizio completo, sempre e comunque "personalizzato", articolato in diversi momenti: 13
Il BROKER assicurativo analisi dei rischi; definizione delle specifiche contrattuali; individuazione delle compagnie d'assicurazione idonee; gestione dei contratti; assistenza nella liquidazione dei danni; aggiornamento costante sulle dinamiche dei rischi e sull'andamento del mercato assicurativo. 14
RUOLO DEL BROKER PER LA PA La Suprema Corte di Cassazione ritiene sia legittimo il ricorso da parte della pa o di un ente pubblico al broker in quanto vale a garantirli ed assisterli nella stipula del contratto di assicurazione e che l attività del broker sia compatibile con le procedura ad evidenza pubblica Nei bandi di gara per il servizio assicurativo; l attività del broker si estrinseca nei momenti della predisposizione dei requisiti di partecipazione alla gara delle imprese di assicurazione e di preparazione dei bandi Suprema Corte di Cassazione, terza sezione civile, con la sentenza numero 2416 decisa il 9 dicembre 2004 4 e depositata il 7 febbraio 2005. 15
RUOLO DEL BROKER PER LA PA Il principio della piena compatibilità del contratto di brokeraggio con l attività contrattuale, anche soggetta ad evidenza pubblica, della pubblica amministrazione deve ormai considerarsi un dato pienamente acquisito, sia in ambito normativo che giurisprudenziale E evidente l utilità del servizio che il broker può fornire, di ausilio nella fase precontrattuale alle amministrazioni pubbliche, relativamente all assistenza nel confezionamento del bando di gara per la scelta, con procedure di evidenza pubblica, dell assicuratore con cui stipulare il contratto di assicurazione nell interesse dell amministrazione stessa che bandisce la selezione Il Consiglio di Giustizia amministrativa siciliana, con la sentenza n. 707 del 24 ottobre 2005 16
RUOLO DEL BROKER PER LA PA L aumentare di rischi peculiari dovuti alla sempre maggiore complessità organizzativa delle pubbliche amministrazioni, ha reso, negli ultimi tempi, sempre più frequente il ricorso all ausilio di broker anche per tutti gli enti pubblici, al fine di consentire a quest ultimi la corretta individuazione dei rischi specifici legati allo svolgimento delle proprie attività istituzionali. sentenza numero 439 del 30 gennaio 2013 pronunciata dalla CORTE DEI CONTI _ SEZIONE PER LA SICILIA 17
RUOLO DEL BROKER PER LA PA autority Marzo 2013 4. Questioni relative al ruolo del broker nei rapporti con la pubblica amministrazione 4.1 Il servizio di intermediazione assicurativa L Autorità, nei documenti di consultazione, ha evidenziato come l attività dei brokers possa garantire un ausilio fondamentale per le pubbliche amministrazioni nell attività di riduzione dei rischi e gestione dei contratti assicurativi. L attività dei brokers, tuttavia, diversamente da quanto avviene nel settore privato, non può spingersi alla ricerca della controparte assicurativa, rimessa dal Codice dei contratti in esclusiva alle stazioni appaltanti. Sul punto di fatto concordano tutti gli intervenuti alla consultazione. 18
Agosto 2012 In merito alle modalità di affidamento dei servizi di intermediazione assicurativa le principali criticità riguardano la tendenza di numerose stazioni appaltanti ad affidare congiuntamente tali servizi con quelli assicurativi, ovvero a delegare al broker la ricerca della migliore copertura assicurativa, e nello scaricare sull impresa di assicurazione i costi del servizio di intermediazione 19
Agosto 2012 Tale prassi, come diffusamente illustrato in seguito, produce una serie di effetti perversi sulla regolarità delle procedure di affidamento. Da un lato, le stazioni appaltanti finiscono spesso con il non valutare correttamente l onerosità del servizio di intermediazione e predispongono i bandi sottostimando il valore dell affidamento, con possibili effetti negativi su elementi quali il livello di trasparenza, le procedure di selezione prescelte, i requisiti di partecipazione, il contributo all Autorità. 20
Agosto 2012 Dall altro, la prassi prevalente di determinare il prezzo in percentuale del costo della polizza produce una serie di possibili distorsioni quali: un costo del servizio di intermediazione eccessivo, l introduzione di incentivi distorti per il broker che è spinto ad aumentare il costo del servizio assicurativo, criteri di valutazione dell offerta economica ancorati a valori eterogenei, poiché il compenso effettivo del broker è sconosciuto al momento della valutazione delle offerte, in quanto legato a grandezze che dipendono anche dall operato del broker stesso 21
Agosto 2012 Sotto un diverso profilo, sono pervenute numerose segnalazioni concernenti la richiesta di requisiti di partecipazione assolutamente sproporzionati per l oggetto dell affidamento, ovvero di criteri di valutazione che penalizzano le imprese più piccole. Anche tale elemento può essere ricondotto alle distorsioni indotte dal ribaltamento del costo sulle imprese di assicurazione, che determina uno svilimento della componente di prezzo nei processi di valutazione, spingendo diverse stazioni appaltanti ad affidare il servizio sulla base dei soli criteri dimensionali. 22
Agosto 2012 (...) In alcuni casi esaminati le stazioni appaltanti hanno provveduto, con un unica gara alla scelta dell intermediario e della polizza assicurativa, ovvero nell incarico di brokeraggio, oggetto dell affidamento, era prevista anche la selezione dell impresa affidataria del servizio assicurativo. Tale comportamento non risulta corretto, in quanto i due servizi (intermediazione e copertura assicurativa) appartengono a due mercati distinti. 23
Agosto 2012 Recentemente il Tar Veneto ha chiaramente evidenziato come la normativa sui contratti precluda al broker la possibilità di far parte della commissione di gara e, di conseguenza, come non possa aver alcun ruolo nel processo di selezione dell offerente. Ha, infatti, sostenuto che: Suggerire clausole e collaborare alla gestione e all esecuzione dei contratti conclusi sulla base delle clausole stesse non significa peraltro che il broker possa essere pure coinvolto nella diretta trattativa con i concorrenti al fine della loro accettazione da parte di questi ultimi nell ambito dei procedimenti di scelta del contraente indetti dall Amministrazione aggiudicatrice: e ciò anche se i procedimenti stessi sostanziano come nella presente fattispecie - una procedura negoziata senza previa emanazione di bando di gara, ai sensi dell art. 57 del D.L.vo 163 del 2006. È evidente - infatti che, ove si argomentasse diversamente, tra broker e Amministrazione aggiudicatrice insorgerebbe (come, per l appunto, nel presente caso) un conflitto di interessi che ex se compromette la realizzazione del pubblico interesse e, comunque, contrasterebbe la disciplina contenuta nell anzidetto art. 84 del D.L.vo 163 del 2006 in ordine ai criteri di scelta e di funzionamento delle commissioni giudicatrici delle pubbliche gare (Sentenza del TAR Veneto n. 1343 del 13.04.2010). 24
Agosto 2012 Peccato che in appello Consiglio di STATO, decisione numero 1433 dell 8 marzo 2011 25
Agosto 2012 Dall esame degli atti del procedimento di selezione del contraente non emerge, nemmeno presuntivamente o indirettamente, la denunciata interferenza del broker sulla valutazione tecnica operata dall amministrazione, anche considerando che il ruolo tipico di questa figura professionale è rappresentato proprio dall assistenza tecnica prestata in favore del cliente. Non assume particolare rilievo, a tale proposito, la circostanza, sottolineata dal TAR, secondo cui l offerta prescelta prevede il riconoscimento di un compenso a + e che per l appunto + ha consigliato ad ATV di rifiutare. Dalla lettura dei verbali di gara, infatti, non emerge alcuna correlazione tra la decisione dell amministrazione di scegliere l offerta della Società e la previsione di un compenso in favore del broker. Né, soprattutto, sono rinvenibili espliciti atti da cui sia possibile inferire che il broker abbia inteso influenzare illegittimamente la scelta compiuta dall amministrazione. La Commissione di gara ha effettuato una analitica e motivata valutazione delle offerte presentate dai concorrenti, tenendo conto, in modo assolutamente legittimo, dell assistenza tecnica fornita dal Broker assicurativo nella sola fase istruttoria 26
Agosto 2012 La remunerazione del broker Un ulteriore elemento di criticità è rappresentato dalle modalità di remunerazione del broker. Nella maggioranza dei casi, sia per i clienti pubblici che privati, il broker viene remunerato dalle imprese di assicurazione, con commissioni calcolate in percentuale dei premi sottoscritti e talvolta anche con premi di risultato variamente configurati (contingency commission). Tale sistema di remunerazione rischia di falsare i meccanismi di gara. Infatti, quando le stazioni appaltanti utilizzano, così come richiesto dal Codice, il prezzo tra i criteri di valutazione dell offerta, inevitabilmente finiscono con l effettuare il confronto rispetto a grandezze indefinite poiché Il prezzo, nel caso delle gare per l intermediazione assicurativa, viene espresso in percentuale al valore delle polizze sottoscritte, grandezza non nota al momento dello svolgimento della gara. In tal modo il punteggio per il prezzo viene assegnato in modo non conforme al Codice 27
Agosto 2012 Infatti, non si assegna un punteggio maggiore al prezzo più contenuto (che non può essere noto al momento dello svolgimento della gara), ma all offerta che presenta una percentuale più bassa rispetto ad un valore ignoto che può variare da intermediario a intermediario. Uno dei compiti principali che dovrebbe svolgere il broker a favore delle pubbliche amministrazioni è proprio quello del contenimento della spesa assicurativa, attraverso azioni che permettano la riduzione del rischio e il disegno di idonei strumenti assicurativi. Si viene invece a creare una situazione per cui la remunerazione del broker si riduce in valore assoluto all aumentare dell impegno profuso, ovvero si realizza un meccanismo di premialità inversa. 28
Agosto 2012 In sostanza, con l attuale meccanismo di remunerazione del broker, vi è il concreto rischio di un aumento del costo dei prodotti assicurativi per le stazioni appaltanti. Innanzitutto i brokers ricevono una commissione (percentuale) paragonabile a quella degli agenti, sebbene le due figure professionali servano clientela assai diversa: soprattutto grandi clienti i primi, singoli individui i secondi. Pertanto, a parità di prestazione, la commissione in valore assoluto del broker tende ad essere più elevata. Commissioni calcolate in percentuale dei premi sottoscritti potrebbero spingere, inoltre, i brokers a suggerire la sottoscrizione della polizza più costosa, magari giustificando ciò con qualche caratteristica della stessa difficilmente valutabile dal cliente finale; ma anche laddove non si verificasse questo effetto perverso, vi sono sufficienti incentivi affinché il broker suggerisca al cliente la sottoscrizione di prodotti non strettamente necessari allo stesso. 29
Agosto 2012 Infine, e ciò vale soprattutto per gli appalti pubblici, la stazione appaltante (o l impresa di assicurazione) potrebbe indirettamente dover sostenere due commissioni di intermediazione, una a favore del broker scelto dalla pubblica amministrazione l altra a favore dell agente che ha partecipato alla gara assicurativa. In genere, ciò dovrebbe essere evitato con l accettazione da parte dell aggiudicatario della cosiddetta clausola broker, mediante la quale l assicuratore o l agente di assicurazione che concorre sa che occorre versare una commissione di intermediazione al broker. Per le ragioni sopra rappresentate, considerando i rischi di conflitti di interesse, di premialità negativa e il ruolo del broker che, per le pubbliche amministrazioni, non svolge il ruolo di selezione dell impresa di assicurazione, si ritiene preferibile una remunerazione che sia sganciata dal valore delle polizze sottoscritte e che possa essere chiaramente definita in sede di gara. 30
Agosto 2012 Sempre con riferimento al prezzo del servizio di intermediazione si è osservato che in numerose gare le stazioni appaltanti tendono a valutare l offerta economica sulla base di formule a punteggio assoluto, ponendo soglie inferiori e superiori per la percentuale della commissione richiesta. Ad esempio, si assegna il punteggio massimo se la commissione richiesta è pari o inferiore alla soglia prefissata, un punteggio pari a 0 se la commissione è pari o superiore alla soglia massima prevista. Di regola, in gare siffatte, si osserva la tendenza di tutti gli operatori economici concorrenti ad offrire un prezzo allineato sul valore sufficiente ad ottenere il punteggio massimo. Criteri di valutazione dell offerta economica basati sul punteggio assoluto con una soglia prefissata finiscono con l allineare le offerte economiche e quindi con lo svilire completamente la componente di prezzo nell ambito dell offerta economicamente più vantaggiosa. Peraltro, poiché tutti gli operatori economici appaiono in grado di offrire il prezzo minimo indicato dalla stazione appaltante, si può dedurre che la stessa avrebbe potuto ottenere sconti maggiori rispetto a quelli prefissati. 31
Agosto 2012 Come per i servizi assicurativi, anche nelle procedure per l affidamento dei servizi di brokeraggio sono stati osservati bandi nei quali è richiesta una capacità economica finanziaria sproporzionata rispetto al valore dell affidamento, ovvero è richiesta la dimostrazione di aver svolto un numero elevato di prestazioni a favore di determinate stazioni appaltanti o per l intermediazione di determinati rischi. In alcune circostanze è indicato, come requisito di partecipazione, la disponibilità di una sede nel comune in cui è localizzata la stazione appaltante. In altri casi ciò è considerato come criteri di valutazione, insieme ad altri, legati alle dimensioni del concorrente, come il numero di dipendenti o il fatturato realizzato. L Autorità ha più volte avuto occasione di ricordare come tali elementi introducano distorsioni nella concorrenza, restringendo in modo ingiustificato il numero di potenziali concorrenti alla gara, ovvero favorendo gli operatori economici di dimensioni maggiori, senza che ciò risulti in alcun modo correlato con la qualità dell offerta. Per cui si ritiene opportuno ribadire la necessità di evitare l inserimento nei bandi di gara di simile prescrizioni 32
controdeduzioni Secondo usi negoziali, consolidati nel mercato nazionale ed internazionale delle assicurazioni, la provvigione del broker è corrisposta dalle compagnie di assicurazioni, nell ambito del carico provvigionale complessivo. Da tale uso negoziale discende l introduzione, nei bandi per la scelta della compagnia di assicurazione, della cd. clausola broker, secondo la quale la provvigione del broker non sarà posta a carico dell Ente assicurato ma graverà esclusivamente sulla compagnia di assicurazione, nell ambito dei costi riconosciuti comunque alla propria rete di vendita diretta sia in economia che in appalto. Vale aggiungere che l economicità delle gerenze delle compagnie è valutata con gli stessi parametri utilizzati per le agenzie in appalto. In altri termini gli affari gestiti dalle gerenze sono gravati dalle medesime provvigioni riconosciute alle reti agenziali (agenti generali) anche se effettivamente tali somme rimangono nella disponibilità della compagnia e non vengono erogate ai dipendenti delegati alla gestione della gerenza. 33
controdeduzioni Inaccettabile risulta la posizione dell Autorità laddove ritiene che l indeterminatezza della remunerazione riconosciuta al broker possa incidere sulla spesa assicurativa inducendo alcuni intermediari a suggerire coperture in eccesso per maturare maggiori compensi. L assunto dal quale occorre partire è che il broker è un professionista chiamato a svolgere la propria attività con serietà e diligenza nell obiettivo di servire e tutelare al meglio il cliente. Peraltro, come ampiamente suggerito a codesta Autorità nel precedente documento di consultazione, l elaborazione di un programma assicurativo dettagliato e motivato che rappresenti all ente pubblico gli eventi economicamente pregiudizievoli per i quali si rende obbligatoria o necessaria adeguata copertura, è una misura più che sufficiente per impedire il rischio paventato dall Autorità. 34
controdeduzioni si contesta la fondatezza della tesi volta a sostenere la asserita contraddittorietà tra la finalità perseguita dal cliente ove si avvalga di un broker, ossia la scelta della tipologia di copertura assicurativa più coerente con le proprie esigenze, e la connessa esigenza di risparmio discendente dalla razionalizzazione della spesa assicurativa, la cui conseguenza si individua in un minor guadagno per il broker medesimo. Secondo tale indirizzo il broker potrebbe essere indotto a non fornire la miglior consulenza possibile al cliente, in modo da indurre questo a sostenere un maggior onere per il pagamento dei premi da cui discenderebbe una più alta provvigione per il broker medesimo. Tale assunto è errato in quanto si osserva come, proprio nel mercato delle coperture per la Pubblica Amministrazione, la determinazione del premio assicurativo avvenga a seguito di una procedura concorrenziale, ove è il mercato a stabilire, per mezzo delle offerte presentate dalle Compagnie assicurative, oltre all ammontare del premio anche quale sarà l ammontare della provvigione destinata al broker 35
Marzo 2013 Determinazione n. 2 del 13 marzo 2013_Questioni interpretative concernenti l affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa (...) In un periodo, quale quello attuale, caratterizzato da una crescente esposizione ai rischi delle amministrazioni pubbliche a fronte di limitate risorse economiche, l attività del broker tende sempre più a non esaurirsi nella mera individuazione della controparte assicurativa, ma a qualificarsi alla stregua di una collaborazione di ampio respiro con l amministrazione, tesa alla prevenzione ed alla gestione dei rischi. I n questo senso, sembra opportuno che le stazioni appaltanti, nella ricerca del broker, valorizzino in modo adeguato le capacità tecniche di consulenza a scapito della pura intermediazione, considerato, peraltro, che la sua attività, diversamente da quanto avviene nel settore privato, non può spingersi alla ricerca della controparte assicurativa, rimessa dal Codice dei contratti in esclusiva alle stazioni appaltanti. 36
Marzo 2013 Seguendo un trend crescente nel mercato assicurativo per i grandi clienti, evidenziato nel documento di lavoro pubblicato sul sito dell Autorità, si suggerisce di adottare nei bandi modalità di calcolo della remunerazione dei brokers tali da permetterne la quantificazione esatta in sede di presentazione dell offerta e da non introdurre elementi disincentivanti al perseguimento dei risultati attesi dalla loro attività. Nel documento di lavoro menzionato sono indicati i vantaggi e gli svantaggi legati a tre diverse forme di remunerazione del broker: a) la situazione attuale con commissioni calcolate sui premi futuri e a carico delle imprese; b) un sistema basato su commissioni calcolate sui premi passati e a carico delle imprese; c) la remunerazione diretta del broker da parte della stazione appaltante 37
Marzo 2013 Documento di lavoro (...) L altro gruppo di criticità affrontato dall Autorità nella consultazione pubblica attiene alle modalità di affidamento dei servizi di intermediazione/consulenza assicurativa. L Autorità ha più volte valutato situazioni in cui talune stazioni appaltanti tendono ad affidare congiuntamente tali servizi con quelli assicurativi, ovvero a delegare al broker la ricerca della migliore copertura assicurativa. Inoltre, la quasi totalità delle stazioni appaltanti tende a scaricare sull impresa di assicurazione i costi del servizio di intermediazione. Tale prassi può produrre una serie di distorsioni sulla regolarità delle procedure di affidamento, poiché, da un lato, le stazioni appaltanti finiscono con il sottostimare il valore del servizio di intermediazione, con possibili effetti negativi su elementi quali il livello di trasparenza, le procedure di selezione prescelte, i requisiti di partecipazione; dall altro, nell ambito dell offerta economicamente più vantaggiosa, non viene assegnato un corretto valore alla componente prezzo, con rischi di allineamento del costo del servizio, spesso ad un livello eccessivo 38
Marzo 2013 Infine, l Autorità ha riscontrato una ulteriore problematica nelle modalità di valutazione dell offerta economica, rappresentata dal fatto che l offerta è espressa come percentuale di un valore futuro, valore che dovrebbe essere influenzato proprio dall attività dell intermediario/consulente assicurativo. In merito alle criticità evidenziate in questo capitolo introduttivo, si deve sottolineare la posizione assunta da ACB Associazione Categoria Brokers, la quale, di fatto, ritiene non necessaria, da parte dell AVCP, la trattazione dei profili inerenti l affidamento congiunto dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa e di quelli relativi alle modalità di remunerazione dei brokers 39
Marzo 2013 4. Questioni relative al ruolo del broker nei rapporti con la pubblica amministrazione 4.1 Il servizio di intermediazione assicurativa L Autorità, nei documenti di consultazione, ha evidenziato come l attività dei brokers possa garantire un ausilio fondamentale per le pubbliche amministrazioni nell attività di riduzione dei rischi e gestione dei contratti assicurativi. L attività dei brokers, tuttavia, diversamente da quanto avviene nel settore privato, non può spingersi alla ricerca della controparte assicurativa, rimessa dal Codice dei contratti in esclusiva alle stazioni appaltanti. Sul punto di fatto concordano tutti gli intervenuti alla consultazione. 40
Marzo 2013 4.2 La remunerazione del broker Più controversa è invece la questione relativa alla remunerazione degli intermediari di assicurazione. Nei propri documenti di consultazione, l Autorità ha sollevato dubbi circa la prassi assolutamente prevalente delle amministrazioni di ribaltare il pagamento della remunerazione degli intermediari sugli affidatari dei servizi assicurativi in percentuale del premio assicurativo. I dubbi concernono la correttezza dei meccanismi di gara per la scelta dell intermediario, il quanto il valore dell offerta economica non sarebbe chiaramente specificato in sede di gara, facendo riferimento ad una grandezza conoscibile unicamente ex-post sulla quale incide anche l attività di consulenza del broker stesso. Inoltre, vi sarebbe il rischio di introdurre incentivi distorti all attività dell intermediario, tali da penalizzarlo se dovesse contribuire con la propria attività a ridurre i costi assicurativi, ovvero a perseguire uno degli obbiettivi per cui le amministrazioni ricorrono ai suoi servizi. Infine, anche come effetto di quanto precedentemente rappresentato, c è il rischio che il costo complessivo dell acquisizione di servizi assicurativi possa risultare maggiore di quanto non sarebbe con altre forme di remunerazione del broker. L Isvap, l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ed i rappresentanti delle associazioni delle stazioni appaltanti, ad eccezione di Asstra, hanno concordato con le posizioni espresse dall Autorità ritenendo auspicabile la ricerca di meccanismi di remunerazione maggiormente incentivanti, mentre i rappresentanti degli intermediari hanno contestato quanto rappresentato nei documenti di consultazione. 41