LA RIFORMA COSTITUZIONALE DELLA FINANZA PUBBLICA

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1 LA RIFORMA COSTITUZIONALE DELLA FINANZA PUBBLICA IL CONTESTO EUROPEO A.A a cura di Emanuele Talarico

2 LA POLITICA ECONOMICA NEL TUE Art. 3, comma 3: «L Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico». Art. 3, comma 4: «L Unione istituisce un unione economica e monetaria la cui moneta è l euro».

3 LA POLITICA ECONOMICA NEL TFUE Art. 120: «Gli Stati membri attuano la loro politica economica allo scopo di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell'unione definiti all'articolo 3 del TUE e nel contesto degli indirizzi di massima di cui all'articolo 121, paragrafo 2. Gli Stati membri e l'unione agiscono nel rispetto dei principi di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza, favorendo un'efficace allocazione delle risorse, conformemente ai principi di cui all'articolo 119».

4 LA POLITICA ECONOMICA NEL TFUE Art. 121, comma 1: «Gli Stati membri considerano le loro politiche economiche una questione di interesse comune e le coordinano nell'ambito del Consiglio, conformemente alle disposizioni dell'articolo 120».

5 LA POLITICA ECONOMICA NEL TFUE Art. 126, comma 1: «Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi». Art. 126, comma 2: «La Commissione sorveglia l'evoluzione della situazione di bilancio e dell'entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare, esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base dei due criteri seguenti:

6 LA POLITICA ECONOMICA NEL TFUE a) se il rapporto tra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che: il rapporto non sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina al valore di riferimento, oppure, in alternativa, il superamento del valore di riferimento sia solo eccezionale e temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento;

7 LA POLITICA ECONOMICA NEL TFUE b) se il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato. I valori di riferimento sono specificati nel protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato ai trattati».

8 TFUE - DISPOSIZIONI SPECIFICHE PER GLI STATI CHE ADOTTANO L EURO Tali disposizioni sono contenute agli artt. 136 e ss. In particolare, ai sensi dell art. 136, comma 1: «Per contribuire al buon funzionamento dell'unione economica e monetaria e in conformità delle pertinenti disposizioni dei trattati, il Consiglio adotta, secondo la procedura pertinente tra quelle di cui agli articoli 121 e 126, con l'eccezione della procedura di cui all'articolo 126, paragrafo 14, misure concernenti gli Stati membri la cui moneta è l'euro, al fine di: a) rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio; b) elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l'insieme dell'unione, e garantirne la sorveglianza».

9 PROTOCOLLO N. 12 ALLEGATO AI TRATTATI SULLA PROCEDURA PER I DISAVANZI ECCESSIVI In base all art. 51 TUE, i protocolli e gli allegati ai Trattati ne costituiscono parte integrante. Articolo 1: «I valori di riferimento di cui all'articolo 126, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'unione europea sono: il 3 % per il rapporto fra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato, il 60 % per il rapporto fra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato».

10 PROTOCOLLO N. 12 ALLEGATO AI TRATTATI SULLA PROCEDURA PER I DISAVANZI ECCESSIVI Articolo 2: «Nell'articolo 126 di detto trattato e nel presente protocollo: per pubblico, si intende la pubblica amministrazione, vale a dire l'amministrazione statale, regionale o locale e i fondi di previdenza sociale, ad esclusione delle operazioni commerciali, quali definiti nel Sistema europeo di conti economici integrati; per disavanzo, si intende l'indebitamento netto quale definito nel Sistema europeo di conti economici integrati;

11 PROTOCOLLO N. 12 ALLEGATO AI TRATTATI SULLA PROCEDURA PER I DISAVANZI ECCESSIVI per investimento, si intende la formazione lorda di capitale fisso, quale definita nel Sistema europeo di conti economici integrati; per debito, si intende il debito lordo al valore nominale in essere alla fine dell'esercizio e consolidato tra e nei settori della pubblica amministrazione quale definita nel primo trattino».

12 IL PATTO DI STABILITA E CRESCITA Il Patto fu introdotto nel 1997, quando ci si rese conto che l Unione Europea aveva indicato i requisiti per l ingresso nel Paesi nell Euro, ma non le condizioni di buona gestione finanziaria e i risultati da mantenere dopo l ingresso. E disciplinato da una Risoluzione del Consiglio (Amsterdam, 17 giugno 1997) e da due regolamenti (1466/97 e 1467/97), rispettivamente sulla «parte (o braccio) preventiva» e sulla «parte (o braccio) correttiva» del Patto.

13 PSC - IL BRACCIO PREVENTIVO Il braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita mira ad assicurare, attraverso la definizione di procedure di sorveglianza da parte del Consiglio, che gli Stati membri seguano politiche di bilancio sostenibili nel medio periodo. Si tratta, in altri termini, di una vigilanza ex ante, avente ad oggetto il rispetto dei parametri di riferimento. Le procedure e la tempistica di azione della sorveglianza sono oggi definite nell'ambito del c.d. Semestre europeo, dove sono indicate le scadenze per la presentazione dei Programmi di Stabilità (PS) e dei Programmi nazionali di riforma (PNR).

14 PSC I PROGRAMMI DI STABILITA I Programmi di Stabilità sono redatti secondo linee guida indicate nel «Codice di condotta per l'implementazione del Patto di stabilità e crescita» e sulla base delle direttive strategiche fornite dal Consiglio all'inizio di ciascun semestre. La funzione principale del PS è quella di consentire alla Commissione e al Consiglio di valutare la corrispondenza della politica di bilancio degli Stati membri con gli obiettivi di medio termine (OMT), nonché il rispetto del processo di convergenza verso l OMT e della «regola sulla spesa».

15 L OBIETTIVO DI MEDIO TERMINE (OMT) L obiettivo di medio termine (OMT) è un obiettivo per il saldo di bilancio «strutturale», definito cioè al netto della componente ciclica economica e degli effetti delle misure una tantum e temporanee, che - in base al regolamento (CE) n. 1466/ uno Stato membro della UE si impegna a realizzare in un certo orizzonte temporale. L OMT è calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e si attesta in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo di bilancio strutturale.

16 PSC I PROGRAMMI NAZIONALI DI RIFORMA I Programma Nazionali di Riforma sono documenti che descrivono le politiche di riforma che gli Stati membri dell UE intendono adottare per promuovere la crescita e l occupazione. Entrambi i documenti devono essere presentati annualmente entro la prima metà del mese di aprile e comunque non più tardi del 30.

17 PSC - IL BRACCIO CORRETTIVO Il braccio correttivo del Patto di Stabilità e Crescita mira ad assicurare che gli Stati membri adottino politiche coerenti con le regole europee delineando una procedura di intervento diretto a correggere l'eventuale mancato rispetto dei limiti numerici indicati nei Trattati europei.

18 IL BRACCIO CORRETTIVO: LA PROCEDURA PER I DISAVANZI ECCESSIVI La c.d. Procedura per i disavanzi eccessivi (Excessive Deficit Procedure, EDP) è finalizzata a rendere cogente il limite del 3 % per il rapporto disavanzo/pil e del 60 % per il rapporto debito/pil, qualora quest'ultimo non si stia riducendo ad un ritmo adeguato (come definito dalla nuova «regola sul debito»). La procedura EDP, definita in dettaglio nell'articolo 126 del Trattato, è aperta quando uno Stato membro oltrepassa (o sta per oltrepassare) la soglia del 3 %, oppure quando non rispetta la regola di riduzione del rapporto debito/pil ad un ritmo soddisfacente. Anche se la denominazione della procedura fa riferimento solo al disavanzo, essa si applica anche in caso di mancato rispetto del criterio del debito.

19 L EVOLUZIONE DEL PSC Il Patto fu corretto per la prima volta nel 2005, al fine di renderlo meno rigido e maggiormente concentrato sulla crescita (regolamenti n e 1056 del 2005); In particolare, è stato consentito agli Stati un disavanzo maggiore del 3% rispetto al PIL purché modesto, temporaneo e dovuto a circostanze eccezionali. Inoltre, era stata convenuta una proroga dei termini per l inizio della procedura sulla correzione dei disavanzi eccessivi.

20 L EVOLUZIONE DEL PSC Nel 2011 il PSC è stato oggetto di una riforma mediante il cosiddetto Six Pack, ovvero un pacchetto di riforme costituito da una direttiva che disciplina requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (2011_85_UE) e da cinque regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio che riguardano il bilancio e la lotta ai deficit eccessivi (1173, 1174, 1175, 1176 e 1177/2011).

21 IL «SIX PACK» Tre regolamenti riformano il Patto di stabilità e crescita: il regolamento (UE) n. 1175/2011 modifica il regolamento (CE) n.1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio, nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche; il regolamento (UE) n. 1177/2011 modifica il regolamento (CE) n.1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi; il regolamento (UE) n. 1173/2011 è relativo alle sanzioni per la violazione della parte preventiva o correttiva del PSC, nonché di quelle che conseguono alla manipolazione delle statistiche; due regolamenti disciplinano le nuove procedure per la sorveglianza sugli squilibri macroeconomici: il regolamento (UE) n. 1176/2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; il regolamento (UE) n. 1174/2011, sulle misure per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nell'area dell'euro; la direttiva 2011/85/UE stabilisce invece i requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.

22 LE MODIFICHE DELLA PARTE PREVENTIVA - LA REGOLA SULLA SPESA Il six pack introduce nell ambito del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita un limite alla crescita della spesa (expenditure benchmark), volta ad agevolare il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine (OMT). Le entrate straordinarie (windfall revenues), in quanto eccedenti il gettito normalmente atteso dalla crescita economica, sono destinate alla riduzione del disavanzo e del debito. Il limite massimo per la variazione della spesa è diverso a seconda della posizione di ciascuno Stato rispetto all'omt.

23 LE MODIFICHE DELLA PARTE CORRETTIVA - LA REGOLA SUL DEBITO Nella parte correttiva del PSC, così come riformata dal six pack (e richiamata nel fiscal compact), è introdotta una regola numerica che specifica il ritmo di avvicinamento del debito al valore soglia del 60 per cento del PIL: il nuovo articolo 2, comma 1-bis del regolamento (CE) n. 1467/1997 stabilisce che, per la quota del rapporto debito/pil in eccesso rispetto al valore del 60 per cento, il tasso di riduzione debba essere pari ad 1/20 all'anno nella media dei tre precedenti esercizi.

24 LE SANZIONI REG. (UE) n. 1173/2011 Le decisioni relative alle sanzioni si considerano adottate di norma dal Consiglio, su raccomandazione (anziché proposta) della Commissione, a meno che il Consiglio, con voto a maggioranza qualificata, non decida di respingerla entro 10 giorni dalla sua adozione da parte della Commissione. Il Consiglio può modificare la raccomandazione della Commissione deliberando a maggioranza qualificata (anziché all unanimità come richiesto per modificare una proposta della Commissione). Solo gli Stati membri la cui moneta è l'euro prendono parte al voto sulle misure sanzionatorie in seno al Consiglio, senza tenere conto del voto dello Stato interessato.

25 LE SANZIONI REG. (UE) n. 1173/2011 La possibilità per la Commissione di raccomandare l applicazione delle sanzioni non consegue alla mera constatazione dello scostamento dall obiettivo a medio termine o dell esistenza del disavanzo eccessivo, ma è subordinata a violazioni ulteriori degli obblighi del Patto di stabilità da parte degli Stati membri. Le somme riscosse a titolo di ammenda sono assegnate al Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria.

26 LE SANZIONI PER LA MANIPOLAZIONE DELLE STATISTICHE Il regolamento introduce una specifica procedura per l irrogazione di ammende agli Stati membri che, «deliberatamente o per negligenza grave, travisano i dati relativi al disavanzo e al debito». Le ammende - irrogate con decisione del Consiglio, che delibera, a maggioranza qualificata, su raccomandazione della Commissione - sono efficaci, dissuasive e commisurate alla natura e alla gravità della violazione e alla durata della stessa e, in ogni caso non superiori allo 0,2% del PIL.

27 L EVOLUZIONE DEL PSC 2013 IL «TWO PACK» E così definito l insieme dei regolamenti UE 472 e 473, entrati in vigore il 30 maggio 2013, che si applicano a partire dal ciclo di bilancio Si tratta di due Regolamenti basati sull articolo 136 del TFUE e quindi relativi unicamente agli Stati della zona euro. Il primo regolamento prevede regole specifiche per quelli che rientrano nella procedura per disavanzi eccessivi. Il secondo regolamento attiene alla sorveglianza rafforzata degli Stati membri che si trovano in difficoltà per la loro stabilità finanziaria, degli Stati membri che ricevono assistenza finanziaria, nonché di quelli il cui programma di assistenza finanziaria giunge a termine.

28 «TWO PACK»: CALENDARIO COMUNE DI BILANCIO E introdotto un nuovo processo di valutazione dei progetti di bilancio nazionali che incide sul ciclo di programmazione economico finanziaria nazionale. Art. 4, comma 1 - Entro il 30 aprile, i Paesi dell area Euro rendono pubblici i rispettivi programmi di bilancio nazionali a medio termine, conformemente al quadro di bilancio a medio termine. Tali programmi comprendono almeno tutte le informazioni che devono essere fornite nei loro programmi di stabilità e sono presentati insieme ai programmi nazionali di riforma (PNR) e ai programmi di stabilità (PS). Art. 4, comma 2 - Ogni anno, entro il 15 ottobre, sono resi pubblici il progetto di bilancio dell'amministrazione centrale per l'anno successivo e i parametri principali dei progetti di bilancio di tutti gli altri sotto-settori delle amministrazioni pubbliche. Art. 4, comma 3 - Gli Stati membri della zona euro devono pubblicare entro il 31 dicembre i loro bilanci per l anno successivo.

29 «TWO PACK»: DOCUMENTO PROGRAMMATICO DI BILANCIO Art. 6 Il Documento programmatico di bilancio è un nuovo documento previsto dal Regolamento UE n. 473/2013, inviato alla Commissione Europea entro il 15 ottobre di ciascun anno. I Paesi dell area dell euro illustrano all Europa in forma sintetica (con tabelle) e standardizzata il proprio progetto di bilancio per l anno successivo. Art. 7 Entro il 30 novembre, la Commissione europea adotta, e presenta all Eurogruppo, un parere sul DPB in cui è valutata la conformità dei programmi di bilancio alle raccomandazioni formulate nell'ambito del Semestre europeo, nonché la congruità della manovra rispetto agli obiettivi programmatici indicati dallo Stato membro. Il parere, per ogni singolo paese e per l area dell euro nel suo complesso è reso pubblico, assicurando un alto grado di trasparenza. Nel caso in cui sia riscontrata un inosservanza particolarmente grave degli obblighi assunti nel Patto di stabilità e crescita, al Paese potrà essere chiesto di rivedere il proprio documento programmatico di bilancio per tenere conto delle osservazioni formulate dalla Commissione.

30 LA DIRETTIVA SUI QUADRI DI BILANCIO Nell'ambito del six pack, la Direttiva 2011/85/UE ha specificamente fissato regole minime comuni per i quadri di bilancio nazionali, finalizzate a renderli più trasparenti, confrontabili e il più possibile completi e veritieri, con un medesimo orizzonte temporale pluriennale programmatorio (minimo tre anni). In Italia, l attuazione della direttiva 2011/85/UE è avvenuta mediante il DECRETO LEGISLATIVO 4 marzo 2014, n. 54.

31 IL SEMESTRE EUROPEO Il PSC fino alla riforma del 2011 era fondato su una sorveglianza ex post delle politiche di bilancio. Ciò non ha impedito che gli squilibri macroeconomici e finanziari di alcuni Paesi si riflettessero sulla stabilità finanziaria ed economica della UE, né è stato in grado di fornire sufficienti incentivi per la riduzione del debito pubblico e per l adozione di politiche che favorissero il raggiungimento degli obiettivi fissati a Lisbona.

32 IL SEMESTRE EUROPEO Con l obiettivo di definire una nuova procedura finalizzata al coordinamento preventivo delle politiche di economiche e di bilancio degli Stati membri, il Consiglio Ecofin del 7 settembre 2010 ha introdotto il semestre europeo, mediante una modifica al codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita. Operativo dal 2011, IL Semestre europeo è stato formalmente istituzionalizzato dal Regolamento UE n. 1175/2011, che ha introdotto il nuovo articolo 2-bis al regolamento (CE) n. 1466/97) e rappresenta, pertanto, la sua base normativa.

33 LE FINALITA DEL SEMESTRE EUROPEO Allo scopo di assicurare la coerenza finanziaria tra le politiche strutturali e gli obiettivi di finanza pubblica di ciascun Paese, la nuova procedura prevede che gli obiettivi programmatici di finanza pubblica e le politiche economiche e di bilancio di ciascun Paese siano trasmesse alla Commissione per la relativa valutazione in una fase antecedente la loro attuazione a livello di singolo Stato. Per questa ragione, il Programma di Stabilità (PS) e il Programma Nazionale di Riforma (PNR) devono essere inviati contestualmente alle autorità europee entro la fine del mese di aprile.

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37 LE MODIFICHE ALLA NORMATIVA NAZIONALE L introduzione del Semestre europeo ha richiesto la modifica della legge di finanza e contabilità pubblica n. 196/2009. La legge 31/2011 ha avuto il compito di apportate le debite correzioni al ciclo della programmazione, al fine di conseguire la piena integrazione tra il ciclo di programmazione nazionale e il nuovo semestre europeo.

38 IL NUOVO CICLO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO Il ciclo della programmazione inizia con la presentazione entro il 10 aprile di ogni anno del Documento di economia e finanza (DEF), che contiene il Programma di stabilità (PS) e il Programma nazionale di riforma (PNR).

39 IL TRATTATO SULLA STABILITÀ, COORDINAMENTO E GOVERNANCE NELL'UNIONE ECONOMICA E MONETARIA Il Trattato è un accordo di diritto internazionale, firmato da 25 Paesi membri UE, ad eccezione del Regno Unito e della Repubblica Ceca, il 2 marzo E entrato in vigore il 1 gennaio 2013, dopo che la Finlandia ha depositato la propria ratifica presso il Segretariato generale del Consiglio della UE, ai sensi dell art. 14, commi 1-2.

40 PERCHÉ UN TRATTATO INTERNAZIONALE? Il Fiscal Compact si colloca al di fuori del sistema della UE. E un accordo che interviene fra Stati non in quanto membri dell Unione, ma in quanto soggetti dell ordinamento internazionale. Non si tratta dunque di un trattato di revisione di quelli esistenti; di ciò se ne attribuisce la causa al mancato consenso del Regno Unito e della Repubblica ceca.

41 PERCHÉ UN TRATTATO INTERNAZIONALE? Si poteva ricorrere alla clausola di opting-out, una soluzione già sperimentata in una pluralità di casi, come per il Trattato di Maastricht: Regno Unito e Danimarca hanno aderito all accordo dopo aver ottenuto l esonero dall adozione dell euro. Si è cercato di utilizzare il medesimo meccanismo anche nel caso del Fiscal Compact. In questo caso, tuttavia, il governo britannico non si è limitato a chiedere l esenzione dalle nuove misure ma, in cambio della partecipazione all accordo, ha chiesto un potere di veto sulla legislazione europea in materia finanziaria e bancaria. Poiché non era una condizione accettabile, gli altri Governi l hanno rigettata in blocco. La soluzione dell opting-out è divenuta in tal modo impraticabile e, di riflesso, anche il ricorso ad un trattato di revisione, che avrebbe richiesto il consenso di tutti gli Stati membri.

42 LA STRUTTURA Il Trattato è composto da un preambolo e da 16 articoli, suddivisi in: 1. titolo I, relativo all oggetto e all ambito di applicazione; 2. titolo II, relativo alla coerenza e al rapporto con il diritto dell Unione; 3. titolo III, relativo proprio al fiscal compact o patto di bilancio; 4. titolo IV, relativo al coordinamento delle politiche economiche e convergenza; 5. titolo V, relativo alla governance della zona euro; 6. titolo VI, relativo alle disposizioni generali e finali.

43 IL LEGAME CON IL MES: IL PREAMBOLO DEL TSCG «SOTTOLINEANDO l'importanza del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità in quanto elemento della strategia globale per rafforzare l'unione economica e monetaria e OSSERVANDO che la concessione dell'assistenza finanziaria nell'ambito di nuovi programmi a titolo del meccanismo europeo di stabilità (MES) sarà subordinata, a decorrere dal 1 marzo 2013, alla ratifica del presente trattato dalla parte contraente interessata e, previa scadenza del periodo di recepimento di cui all'articolo 3, paragrafo 2, del presente trattato, al rispetto dei requisiti di tale articolo».

44 IL TSCG Il TITOLO I, relativo all oggetto e all ambito di applicazione, è composto unicamente dall articolo 1. Le parti contraenti, quali Stati membri dell Unione, convengono: 1. di rafforzare il pilastro economico dell Unione economica e monetaria introducendo una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio attraverso un patto di bilancio (c.d. fiscal compact); 2. potenziare il coordinamento delle politiche economiche e migliorare la governance della zona euro, in tal modo supportando la realizzazione degli obiettivi dell Unione europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale. L ambito di applicazione è pieno per le parti contraenti la cui moneta è l euro, mentre per le altre ci saranno condizioni differenziate, come previsto dall articolo 14.

45 IL TSCG Il TITOLO II, relativo alla coerenza e al rapporto con il diritto dell Unione, è composto del solo articolo 2. Si afferma che il Trattato sarà applicato e interpretato in conformità con i Trattati su cui è fondata l Unione europea (in particolare con l articolo 4, paragrafo 3, del trattato UE) e con il diritto dell Unione europea, comprese le sue norme procedurali ogniqualvolta l adozione della legislazione secondaria sia richiesta. Le disposizioni del trattato, inoltre, si applicano nella misura in cui sono compatibili con i trattati europei e con il diritto dell Unione. Non pregiudicano le competenze dell Unione in materia di Unione economica. Ciò significa che qualsiasi violazione del diritto UE sembra esclusa in radice nei riguardi del Fiscal Compact, Infatti, anche se emergessero problemi di conflitto, questi sarebbero superabili in via di interpretazione o di disapplicazione delle norme incompatibili.

46 I RAPPORTI CON LE ISTITUZIONI EUROPEE NEL TSCG Dal momento che il Fiscal Compact non apporta limiti o deroghe alle competenze delle istituzione europee, ma al contrario tende a utilizzarle ed estenderle, ci si interroga se, e in quale misura, siano ammissibili sviluppi di questo tipo. In via di principio, la risposta dovrebbe essere negativa: il Fiscal Compact si colloca all esterno del sistema dell Unione e, quindi, non può utilizzare le Istituzioni europee, né attribuire ad esse ulteriori competenze, anche se compatibili con quelle dei Trattati. Le istituzioni dell Unione sono chiamate a svolgere unicamente funzioni e compiti ad esse attribuiti dal diritto dell Unione (art. 13, paragrafo 2, Tue). Non hanno titolo per spingersi al di fuori di questo ambito, operando all interno di un sistema normativo ad esse estraneo.

47 I RAPPORTI CON LE ISTITUZIONI EUROPEE NEL TSCG Il divieto di utilizzare le istituzioni, tuttavia, vale fino a che non sia lo stesso diritto UE a consentirne il superamento. Una previsione del genere è contenuta nell art. 273 TFUE, che autorizza la Corte di giustizia a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri «in connessione con l oggetto dei Trattati». Da questa norma si è desunta la legittimità dell attribuzione di competenza alla Corte, di cui all art. 8 del Fiscal Compact.

48 I RAPPORTI CON LE ISTITUZIONI EUROPEE NEL TSCG A differenza di quanto accaduto per il Trattato ESM, dove (considerando n. 10 del Preambolo) si dà atto che le funzioni, nuove e aggiuntive, attribuite alla Commissione e alla BCE sono state debitamente autorizzate da tutti i governi nazionali, per il Fiscal Compact manca un analoga autorizzazione, né la si può ricostruire in via di interpretazione, dato il dichiarato antagonismo del Governo britannico. Ne consegue che l utilizzo delle istituzioni dell Unione (al di fuori della Corte di giustizia ai sensi del citato art. 273 TFUE) dovrebbe considerarsi in principio illegittimo.

49 I RAPPORTI CON LE ISTITUZIONI EUROPEE NEL TSCG In verità, il problema è più formale che sostanziale poiché il Fiscal Compact ha un carattere "confermativo" della disciplina di bilancio già in essere (TOSATO). Ne consegue che le istituzioni europee possono legittimamente svolgere queste funzioni, con la sola avvertenza che lo fanno sulla base delle norme dell Unione, non di quelle del Fiscal Compact. In altre parole, la Commissione e il Parlamento europeo non possono operare all interno di un sistema normativo ad esse estraneo, quale quello del nuovo patto, ma è come se fossero abilitate a farlo: è sufficiente che esse continuino ad esercitare le attribuzioni loro conferite dal diritto UE.

50 IL fiscal compact L articolo 3 apre il TITOLO III, relativo al fiscal compact. In esso vengono fissate le regole fondamentali del controllo dei bilanci pubblici delle parti contraenti, «in aggiunta e fatti salvi i loro obblighi ai sensi del diritto dell Unione europea».

51 LE 5 REGOLE FONDAMENTALI 1. la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di una parte contraente deve essere in pareggio o in avanzo; 2. la regola di cui al punto a) si considera rispettata se il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all obiettivo di medio termine specifico per il Paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita rivisto, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del prodotto interno lordo.

52 LE 5 REGOLE FONDAMENTALI 3. le parti contraenti possono deviare dall obiettivo di medio termine solo in circostanze eccezionali; 4. nei casi di debito significativamente inferiore alla soglia del 60% e i rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sono bassi, il limite inferiore dell obiettivo di medio termine può arrivare fino a un disavanzo strutturale annuo dell 1%; 5. in caso di significative deviazioni dall obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a questo, si attiverà automaticamente un meccanismo di correzione, con l obbligo per il Paese interessato di attuare le misure idonee a rettificare gli scostamenti in un periodo di tempo definito.

53 DEFINIZIONI Per saldo strutturale si intende il saldo annuo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e temporanee. Per circostanze eccezionali si intendono: eventi inconsueti non soggetti al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea della parte contraente interessata non comprometta la sostenibilità del bilancio a medio termine.

54 OBBLIGHI DI INTERVENTO SULL ORDINAMENTO INTERNO (art. 3, paragrafo 2) Le regole enunciate al paragrafo 1 producono effetti nel diritto nazionale delle parti contraenti al più tardi un anno dopo l'entrata in vigore del presente trattato tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente preferibilmente costituzionale o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio.

55 LA PROCEDURA AUTOMATICA DI RIDUZIONE DEL DEBITO (art. 4) Quando il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo di una parte contraente supera il valore di riferimento del 60%, il Paese interessato deve operare una riduzione a un ritmo medio di un ventesimo all anno. Il richiamo integrale all articolo 2 del regolamento (CE) n. 1467/97, è stato inserito per consentire ai Paesi con un elevato debito pubblico (come l Italia) di far valutare molti elementi per i quali si ha una relativa posizione di forza o per i quali sono stati realizzati significativi progressi.

56 I VANTAGGI DEL RICHIAMO ALL ART. 2, REG. N. 1467/97 E possibile considerare, ad esempio: 1) la posizione in termini di risparmi netti del settore privato (paragrafo 3, lett. a); 2) il livello del saldo primario (paragrafo 3, lett. b): differenziale tra il totale delle entrate delle PP. AA. e il totale delle spese al netto degli interessi sul debito pubblico. L Italia ha da circa 20 anni un consistente avanzo primario; 3) l attuazione di politiche nel contesto di una strategia di crescita comune dell Unione (paragrafo 3, lett. b); 4) l attuazione di riforme delle pensioni che promuovano la sostenibilità a lungo termine senza aumentare i rischi per la posizione di bilancio a medio termine (paragrafo 5).

57 GRAFICO DELL AVANZO PRIMARIO NEI PAESI UE

58 IL RUOLO DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA ARTICOLO 8, paragrafo 1 «La Commissione europea è invitata a presentare tempestivamente alle parti contraenti una relazione sulle disposizioni adottate da ciascuna di loro in ottemperanza all'articolo 3, paragrafo 2. Se la Commissione europea, dopo aver posto la parte contraente interessata in condizione di presentare osservazioni, conclude nella sua relazione che la parte contraente non ha rispettato l'articolo 3, paragrafo 2, una o più parti contraenti adiranno la Corte di giustizia dell'unione europea. Una parte contraente può adire la Corte di giustizia anche qualora ritenga, indipendentemente dalla relazione della Commissione, che un'altra parte contraente non abbia rispettato l'articolo 3, paragrafo 2. In entrambi i casi, la sentenza della Corte di giustizia è vincolante per le parti del procedimento, le quali prendono i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza comporta entro il termine stabilito dalla Corte di giustizia».

59 IL RUOLO DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA Poiché in base all articolo 273 del TFUE, «la Corte di giustizia è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso», il ruolo della CGUE si giustificherebbe in quanto il fiscal compact costituirebbe il "compromesso", mentre i plurimi riferimenti alle procedure e alle Istituzioni dell Unione europea rappresentano la "connessione con l oggetto dei trattati".

60 LA NUOVA GOVERNANCE DELLA ZONA EURO L articolo 12 apre il titolo V del trattato, relativo alla governance della zona euro, e si riferisce agli incontri dei capi di Stato o di governo dei Paesi della zona euro, i c.d. Vertici euro (Euro Summit), che si terranno almeno due volte l anno. In tale contesto si discutono le questioni concernenti la governance della zona euro e le relative regole, nonché gli orientamenti strategici per la condotta delle politiche economiche. E creata la nuova figura istituzionale del Presidente del Vertice euro, nominato a maggioranza semplice dai capi di Stato o di governo delle parti contraenti la cui moneta è l euro «nello stesso momento in cui il Consiglio europeo elegge il proprio presidente e con un mandato di pari data».

61 L INTEGRAZIONE NEL DIRITTO UE L articolo 16 contiene la clausola con cui «al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del presente trattato, sulla base di una valutazione dell esperienza maturata in sede di attuazione, sono adottate in conformità del TUE e del TFUE le misure necessarie per incorporare il contenuto del presente trattato nell ordinamento giuridico dell Unione europea». Si deve evidenziare, tuttavia, che il Parlamento europeo, nella risoluzione approvata il 2 febbraio 2012 aveva osservato che «praticamente tutti gli elementi contenuti nel nuovo trattato possono essere realizzati, e in gran parte sono già stati realizzati, nel vigente quadro normativo unionale e attraverso la legislazione secondaria, fatta eccezione per la regola d oro, il voto a maggioranza qualificata inversa e il coinvolgimento della Corte di giustizia».

62 Per qualsiasi chiarimento, è possibile fissare un appuntamento scrivendo al seguente indirizzo mail: