DIRITTO EUROPEO DEI BILANCI PUBBLICI LA NUOVA GOVERNANCE EUROPEA. Dott.ssa Chiara Bergonzini

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1 DIRITTO EUROPEO DEI BILANCI PUBBLICI LA NUOVA GOVERNANCE EUROPEA Dott.ssa Chiara Bergonzini

2 LA NUOVA GOVERNANCE ECONOMICA EUROPEA Tra il 2010 e il 2012, cinque principali innovazioni: 1. Il semestre europeo: nella prima metà dell anno, gli Stati membri devono sottoporre agli organi europei i propri programmi di stabilità e i Programmi nazionali di riforma, sui quali gli organi europei forniscono indicazioni (giugno-luglio). Nella seconda metà dell anno, gli Stati membri predispone la manovra economica tenendo conto delle indicazioni ricevute. 2. La nuova sorveglianza macroeconomica e finanziaria (il c.d. six pack, integrato dal c.d. two pack): possibilità di intervento della Commissioni europea se rileva squilibri e «braccio preventivo» (sorveglianza da parte della Commissione sul quadro finanziario degli Stati, con particolare attenzione alla spesa pubblica) 3. Trattato sulla stabilità sul coordinamento e sulla governance dell Unione europea, che contiene il c.d. Fiscal compact: patto di bilancio che introduce il principio vincolante del pareggio di bilancio (e avrebbe imposto la revisione costituzionale dell art. 81) 4. Meccanismi di solidarietà per aiutare gli Stati in difficoltà finanziarie (MES, 2012) 5. Creazione dell Unione Bancaria, per evitare i rischi di «contagio» tra sistemi finanziari privati e finanza pubblica degli Stati

3 LA PREMESSA POLITICAI STRATEGIAEUROPA2020 (2010) Strategia Europa 2020: strategia decennale per la crescita e l'occupazione che l'unione europea ha varato nel Non mira soltanto a superare la crisi, ma vuole anche colmare le lacune del modello di crescita e creare le condizioni per una crescita più intelligente, sostenibile e solidale (obiettivi dell Europa da sempre). Cinque obiettivi: 1. Occupazione innalzamento al 75% del tasso di occupazione (per la fascia di età compresa tra i 20 e i 64 anni) 2.R&S aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo al 3% del PIL dell'ue 3. Cambiamenti climatici e sostenibilità energetica riduzione delle emissioni di gas serra del 20% (o persino del 30%, se le condizioni lo permettono) rispetto al % del fabbisogno di energia ricavato da fonti rinnovabili aumento del 20% dell'efficienza energetica 4. Istruzione Riduzione dei tassi di abbandono scolastico precoce al di sotto del 10% aumento al 40% dei 30-34enni con un'istruzione universitaria 5. Lotta alla povertà e all'emarginazione almeno20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà ed emarginazione in meno

4 Strategia Europa 2020 in «pratica» Sette iniziative prioritarie che tracciano il quadro entro il quale l'ue e i governi nazionali sostengono reciprocamente i loro sforzi per realizzare le priorità di Europa 2020: 1. innovazione; 2. economia digitale; 3. occupazione; 4. giovani; 5. politica industriale; 6. povertà; 7. uso efficiente delle risorse. Altre leve dell'ue che dovrebbero contribuire al raggiungimento degli obiettivi: mercato unico europeo; bilancio europeo; politiche estere. N.B. La strategia viene attuata e controllata nell'ambito del semestre europeo, il ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio dei paesi dell'ue.

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6 LA PREMESSA POLITICAII ILPATTOEUROPLUS-2011 Adottato nel Consiglio europeo nel marzo Pensato come un successore più severo al Patto di stabilità e crescita, che non è stato attuato in modo coerente. Sostenuto dal governo francese e da quello tedesco per poi avere una diffusa adozione da altri paesi dell'eurozona. Quattro obiettivi 1. Rafforzare la competitività 2. Promuovere l'occupazione 3. Rendere maggiormente sostenibile i vari bilanci statali 4. Rafforzare la stabilità finanziaria Più un quinto obiettivo a parte: 5. Politiche fiscali di coordinamento

7 IL PATTOEUROPLUS Consiglio europeo, conclusioni marzo 2011 «Negli ultimi mesi l'europa ha attraversato una crisi finanziaria profonda. Sebbene la ripresa economica in Europa sia ora in carreggiata, i rischi permangono e noi dobbiamo mantenere determinazione nell'agire. Abbiamo adottato in data odierna un pacchetto globale di misure che dovrebbe consentirci di lasciarci alle spalle la crisi finanziaria e proseguire sulla strada della crescita sostenibile. Il pacchetto rafforzerà la governance economica dell'unione europea e assicurerà stabilità duratura all'intera zona euro. Abbiamo altresì convenuto un'azione risoluta a livello dell'ue per stimolare la crescita rafforzando il mercato unico, riducendo l'onere normativo complessivo e promuovendo gli scambi con i paesi terzi.»

8 Il Six Pack 1. Reg. (UE) n. 1173/2011, relativo all effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro 2. Reg. (UE) n. 1174/2011, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi della zona euro 3. Reg. (UE) n. 1175/2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1644/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (in sostanza, la c.d. parte preventiva del Patto di stabilità e crescita) 4. Reg.(UE) n. 1176/2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; 5. Reg. (UE) n. 1177/2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 per l accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per disavanzi eccessivi 6. Dir. 2011/85/UE del Consiglio, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri

9 Il Six-pack - Entrato in vigore il 13 Dicembre Cinque regolamenti e una direttiva -Applicato in 27 stati membri, con alcune regole specifiche per gli Stati dell eurozona, in particolare con riferimento alle sanzioni; - Il Six Pack riguarda non solo la sorveglianza finanziaria, ma anche quella macroeconomica, nell ambito della nuova procedura per gli squilibri macroeconomici. - Nell ambito finanziario, il Six Pack rafforza il PSC, nel senso che secondo le previsioni del PSC, l equilibrio di bilancio degli Stati membri deve convergere verso l obiettivo di medio termine specifico (il c.d. braccio preventivo) e devono essere rispettati i parametri di Maastricht. Rafforza inoltre il braccio correttivo del PSC Attenzione! La procedura per disavanzi eccessivi viene (teoricamente) estesa all ipotesi di sforamento del criterio del debito (che finora era stato ignorato). In particolare: Assicura un applicazione più rigorosa delle regole fiscali, definendo quantitativamente le deviazioni significative dall OMT o il percorso di aggiustamento, nel contesto del braccio preventivo. Rende operativo il criterio del debito, nel senso che una procedura per deficit eccessivo può essere attivata sulla base di un rapporto superiore al 60%, che non diminuisca verso il valore di riferimento con ritmo adeguato (e non solo sulla base di un deficit superiore al 3% del PIL, che è stato il caso finora) Le sanzioni finanziarie per gli Stati dell Eurozona sono imposte in modo graduale, dal braccio preventivo fino alla procedura per deficit eccessivi, e possono arrivare a raggiungere il 0,5% del PIL. Il Six Pack introduce il voto a c.d. maggioranza inversa: cioè che una raccomandazione o una proposta della Commissione è considerata adottata dal Consiglio a meno che una maggioranza qualificata di Stati membri voti contro di essa.

10 Il c.d. Fiscal Compact In realtà è il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell unione economica e monetaria (TSCG) stipulato in forma di trattato internazionale per il rifiuto di sottoscrizione da parte di Gran Bretagna e Repubblica Ceca il 2 marzo 2012 e ratificato dall Italia con l. n. 114 del 23 luglio 2012 comprende, al Titolo III, il c.d. Fiscal Compact

11 Trattato sulla Stabilità, il Coordinamento e la Governance(TSCG) Accordo intergovernativo (non diritto UE); Firmato da 25 Stati membri dell'ue (tutti tranne Regno Unito e Repubblica Ceca); quindi è vincolante solo per tutti gli Stati membri della zona euro, mentre le altre parti contraenti saranno vincolati una volta che essi adottano l'euro o anche prima, se lo desiderano (si possono scegliere disposizioni desiderano rispettare). La parte finanziaria del TSCG è nota come "Fiscal Compact". Impone alle parti contraenti di rispettare / assicurare la convergenza verso l'obiettivo di medio termine specifico per il Paese (OMT), come definito nel PSC, con un limite inferiore di un disavanzo strutturale (gli effetti del ciclo e delle misure una tantum non sono presi in considerazione) del 0,5% del PIL; (1,0% del PIL per gli Stati membri con un rapporto debito significativamente inferiore al 60% del PIL). I meccanismi di correzione dovrebbero garantire un'azione automatica da intraprendere in caso di scostamento dall'obiettivo a medio termine o dal percorso di avvicinamento, con clausole di salvaguardia per circostanze eccezionali. Il rispetto della regola deve essere monitorato da istituzioni indipendenti. Altre disposizioni mirano a rafforzare il Six Pack Infine, il TCG mette le basi per una sorveglianza e un coordinamento delle politiche economiche rinforzato, con il coordinamento ex ante dei piani di emissione di debito tra le parti contraenti e programmi di partnership economiche per gli Stati membri in EDP, che descrivono in dettaglio le riforme strutturali necessarie per una correzione efficace e durevole di il loro deficit eccessivo. Include anche una parte sulla governance economica, ad esempio Euro summit almeno due volte l anno e la cooperazione economica rafforzata.

12 La «base» della revisione costituzionale italiana: l art. 3 Art. 3, par. 2: Le regole enunciate al paragrafo 1 producono effetti nel diritto nazionale delle parti contraenti al più tardi un anno dopo l'entrata in vigore del presente trattato tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente preferibilmente costituzionale o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio. Le parti contraenti istituiscono a livello nazionale il meccanismo di correzione di cui al paragrafo 1, lettera e), sulla base di principi comuni proposti dalla Commissione europea, riguardanti in particolare la natura, la portata e il quadro temporale dell'azione correttiva da intraprendere, anche in presenza di circostanze eccezionali, e il ruolo e l'indipendenza delle istituzioni responsabili sul piano nazionale per il controllo dell'osservanza delle regole enunciate al paragrafo 1. Tale meccanismo di correzione deve rispettare appieno le prerogative dei parlamenti nazionali.

13 Attenzione alle «sanzioni» ARTICOLO 8 La Commissione europea è invitata a presentare tempestivamente alle parti contraenti una relazione sulle disposizioni adottate da ciascuna di loro in ottemperanza all'articolo 3, paragrafo 2. Se la Commissione europea, dopo aver posto la parte contraente interessata in condizione di presentare osservazioni, conclude nella sua relazione che tale parte contraente non ha rispettato l'articolo 3, paragrafo 2, una o più parti contraenti adiranno la Corte di giustizia dell'unione europea. Una parte contraente può adire la Corte di giustizia anche qualora ritenga, indipendentemente dalla relazione della Commissione, che un'altra parte contraente non abbia rispettato l'articolo 3, paragrafo 2. In entrambi i casi, la sentenza della Corte di giustizia è vincolante per le parti del procedimento, le quali prendono i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza comporta entro il termine stabilito dalla Corte di giustizia. 2. La parte contraente che, sulla base della propria valutazione o della valutazione della Commissione europea, ritenga che un'altra parte contraente non abbia preso i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia di cui al paragrafo 1 comporta può adire la Corte di giustizia e chiedere l'imposizione di sanzioni finanziarie secondo i criteri stabiliti dalla Commissione europea nel quadro dell'articolo 260 del trattato sul funzionamento dell'unione europea. La Corte di giustizia, qualora constati che la parte contraente interessata non si è conformata alla sua sentenza, può comminarle il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità adeguata alle circostanze e non superiore allo 0,1% del suo prodotto interno lordo. Le somme imposte a una parte contraente la cui moneta è l'euro sono versate al meccanismo europeo di stabilità. In altri casi, i pagamenti sono versati al bilancio generale dell'unione europea.

14 Il Fiscal Compact sostituisce o affianca il Six Pack? Lavorano in parallelo Da un lato, alcune disposizioni del fiscal Compact rispecchiano concetti del PSC e del Six Pack (obiettivo di medio termine, deviazioni significative, circostanze eccezionali). Dall altro lato, alcune previsioni del TSCG sono più restrittive di quelle del Six Pack. Ad esempio, art. 7: «ARTICOLO 7 Nel pieno rispetto dei requisiti procedurali dei trattati su cui si fonda l'unione europea, le parti contraenti la cui moneta è l'euro si impegnano a sostenere le proposte o le raccomandazioni presentate dalla Commissione europea, ove questa ritenga che uno Stato membro dell'unione europea la cui moneta è l'euro abbia violato il criterio del disavanzo nel quadro di una procedura per i disavanzi eccessivi. Tale obbligo non si applica quando si constati tra le parti contraenti la cui moneta è l'euro che la maggioranza qualificata di esse, calcolata per analogia con le pertinenti disposizioni dei trattati su cui si fonda l'unione europea, senza tenere conto della posizione della parte contraente interessata, si oppone alla decisione proposta o raccomandata.»

15 Il Two Pack Reg.(UE) n. 472/2013 sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri della zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria: si applica a tutti gli Stati membri della zona euro, prevedendo regole specifiche per quelli che rientrano nel braccio correttivo del patto di stabilità e crescita, cioè la procedura per i disavanzi eccessivi. Reg. (UE) n. 473/2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e le valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro: definisce norme chiare e semplificate per la sorveglianza rafforzata degli Stati membri che si trovano in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria, degli Stati membri che ricevono assistenza finanziaria nonché di quelli il cui programma di assistenza finanziaria giunge a termine.

16 Perché altre modifiche? La crisi ha evidenziato la necessità di attuare politiche di bilancio più prudenti durante l'intero ciclo economico. Le riforme del patto di stabilità e crescita introdotte dal "six-pack" hanno imposto agli Stati membri obblighi supplementari in termini di politica di bilancio, in particolare nuove regole di bilancio, mentre il "two-pack" è incentrato sul coordinamento. La crisi ha rivelato anche l'esigenza di migliorare ulteriormente il coordinamento e la sorveglianza di bilancio per gli Stati membri della zona euro in considerazione della maggiore interdipendenza e degli effetti di ricaduta reciproci che possono derivare dalle loro decisioni in materia. Questo ha accentuato la volontà di rafforzare la sorveglianza reciproca e di considerare le decisioni di bilancio una questione di interesse comune. Rafforzando la cooperazione e l'integrazione nella zona euro, con un monitoraggio modulato e più rigoroso, il "two-pack" contribuirà a rafforzare la parte economica dell'unione economica e monetaria. (Fonte Comm. UE)

17 In che modo il"two-pack" migliorerà il coordinamento di bilancio della zona euro? Il "two-pack" introduce un calendario e regole di bilancio comuni per gli Stati membri della zona euro. Nello specifico, a partire dal prossimo ciclo di bilancio: gli Stati membri della zona euro devono pubblicare entro il 30 aprile i loro piani di bilancio a medio termine (programmi di stabilità), indicando inoltre le loro priorità politiche per la crescita e l'occupazione per i 12 mesi successivi (programmi nazionali di riforma) nell'ambito del semestre europeo sul coordinamento delle politiche economiche; gli Stati membri della zona euro devono pubblicare entro il 15 ottobre i loro progetti di bilancio per l'anno successivo; gli Stati membri della zona euro devono pubblicare entro il 31 dicembre i loro bilanci per l'anno successivo. (Fonte Comm. UE)

18 segue Una delle principali innovazioni del "two-pack" è che la Commissione esaminerà ciascun progetto di bilancio, e formulerà un parere in merito, entro il 30 novembre. Se individuerà gravi inosservanze degli obblighi del patto di stabilità e crescita, la Commissione chiederà allo Stato membro interessato di presentare un piano riveduto. La Commissione pubblicherà inoltre una valutazione globale delle prospettive di bilancio dell'intera zona euro per l'anno successivo. I pareri della Commissione sui bilanci nazionali e sulla zona euro agevoleranno le discussioni in sede di Eurogruppo. La sorveglianza coordinata si svolge in autunno, ossia tra un semestre europeo e l'altro, e completa quindi il quadro di governance esistente preparando gli sviluppi della primavera successiva e verificando il seguito dato alle raccomandazioni formulate nel semestre precedente. Nello stesso spirito di sorveglianza integrata che ha portato alla creazione del semestre europeo, il "two-pack" garantisce la coerenza fra i processi e le decisioni di bilancio e quelli delle altre politiche economiche. Un aspetto importante è che il "two-pack" rafforzerà la solidità dei processi di bilancio nazionali obbligando gli Stati membri a redigere i loro progetti di bilancio in base a previsioni macroeconomiche indipendenti e a incaricare organi indipendenti di verificare il rispetto delle regole di bilancio nazionali.

19 In che modo il"two-pack" rafforza la sorveglianza economica e finanziaria nella zona euro? Per gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi il "two-pack" introduce un sistema di monitoraggio che integrerà gli obblighi previsti dal patto di stabilità e crescita con i quali coesisterà. A seconda della fase della procedura per i disavanzi eccessivi in cui si trova, lo Stato membro interessato deve fornire periodicamente alla Commissione ulteriori informazioni sulle misure adottate per correggere il disavanzo eccessivo. Questo permetterà alla Commissione di individuare più agevolmente eventuali rischi che pesano sulla correzione. In questo caso la Commissione rivolge direttamente una raccomandazione allo Stato membro per accertarsi che prenda tutti i provvedimenti necessari per evitare di essere giudicato inadempiente e di subire sanzioni finanziarie. Il "two-pack" rafforza inoltre il monitoraggio e la sorveglianza per gli Stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria. Il grado di monitoraggio e di sorveglianza dipenderà dalla gravità della situazione finanziaria dello Stato membro. Questo vale, ma non esclusivamente, per gli Stati membri che ricevono assistenza finanziaria o che stanno uscendo dall'assistenza. Anche gli Stati membri con una forte instabilità finanziaria o che ricevono assistenza finanziaria a titolo precauzionale saranno oggetto da parte della Commissione e della Banca centrale europea di una sorveglianza rigorosa e rafforzata, che si baserà sugli obblighi imposti agli Stati membri nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi e su criteri supplementari. Sulla base di questa sorveglianza, la Commissione può concludere che uno Stato membro deve prendere ulteriori provvedimenti, perché la sua situazione finanziaria potrebbe avere ripercussioni negative sulla stabilità finanziaria della zona euro. In questi casi, la Commissione può proporre che il Consiglio dei ministri raccomandi allo Stato membro di adottare misure correttive o di elaborare un progetto di programma di aggiustamento macroeconomico. (Fonte Comm. UE)

20 Qual è la relazione tratwo-pack e TSCG? Il trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'unione economica e monetaria, più noto come trattato sul patto di bilancio, è un accordo tra gli Stati membri della zona euro e altri otto Stati membri dell'ue. Pur non essendo integrato nel diritto dell'ue, il trattato comprende l'impegno a incorporare entro cinque anni il suo contenuto nell'ordinamento giuridico dell'unione europea. Il "two-pack" integra nel diritto dell'ue alcuni degli elementi del trattato sul patto di bilancio, tra cui l'obbligo per gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi di predisporre programmi di partenariato economico e l'obbligo di coordinare ex ante i piani di emissione del debito pubblico degli Stati membri. (Fonte Comm. UE)

21 Qual è la relazione tra Two Pack, PSC e semestre europeo? Il Two pack è stato elaborato in modo da integrarsi armoniosamente nel patto di stabilità e crescita e completarlo. Nell'ambito del semestre europeo, gli Stati membri presentano ogni anno, a primavera, i loro piani di bilancio a medio termine (programmi di stabilità per gli Stati membri della zona euro e programmi di convergenza per gli altri). Per gli Stati membri della zona euro, il Two pack prevede anche la presentazione, in autunno, dei piani di bilancio per l'anno successivo. Prima dell'adozione del bilancio, la Commissione si pronuncia sulla conformità del progetto di bilancio con i requisiti del patto di stabilità e crescita e con le raccomandazioni specifiche per paese formulate nell'ambito del semestre europeo per quanto riguarda la politica di bilancio. Va sottolineato tuttavia che il Two pack non autorizza la Commissione a modificare i progetti di bilancio nazionali né impone agli Stati membri di attenersi rigorosamente al parere della Commissione. Il valore aggiunto del processo consiste negli orientamenti diretti che introduce nella procedura di bilancio, fornendo quindi a tutte le parti coinvolte nel processo di bilancio nazionale le informazioni di cui hanno bisogno prima di adottare una decisione sul bilancio. Gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi sono inoltre tenuti a riferire ulteriormente sulle misure adottate. Questi nuovi obblighi si aggiungono a quelli già previsti dal patto di stabilità e crescita, senza però sostituirli o sovrapporvisi. Queste informazioni complementari aumentano tuttavia la responsabilità della Commissione per quanto riguarda la formulazione tempestiva di orientamenti in merito a una violazione delle raccomandazioni formulate nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi, accrescono il ruolo preventivo dell'ue al riguardo e completano il rafforzamento dei meccanismi di controllo nella zona euro (sotto forma di sanzioni finanziarie progressive) introdotti con il Six pack. Con queste nuove procedure per la presentazione di relazioni il Two pack rafforza il patto di stabilità e crescita dotando la Commissione di strumenti supplementari per formulare raccomandazioni. Se ad esempio la Commissione indica nel suo parere che un progetto di bilancio non è conforme agli obblighi del patto di stabilità e crescita e lo Stato membro in questione non provvede a correggerlo, questa segnalazione precoce della Commissione potrà essere utilizzata in un secondo tempo per decidere con cognizione di causa se assoggettare lo Stato membro a una procedura per i disavanzi eccessivi qualora il suo disavanzo o il suo debito non siano conformi alle norme del patto di stabilità e crescita.

22 Tavola di confronto Trattatodi Maastricht 1992 Patto di Stabilitàe Crescita (2005) Nuova governance europea OBIETTIVI Art. 2 Trattato: «sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche» Equilibrio delbilancio, con un saldo prossimo al pareggio o positivo Euro Plus: - uscita dalla crisi - crescita sostenibile - Rafforzamento della governance economica - stabilità duratura PARAMETRI DI RIFERIMENTO Protocollo sui disavanzi eccessivi: 3% deficit/pil 60% debito/pil 3% deficit/pil 60% debito/pil 3% deficit/pil 60% debito/pil Livello di spesa pubblica RUOLI ISTITUZIONALI Commissione: sorveglianza, istruttoria, relazione Consiglio: decisione a maggioranza qualificata Parlamento: deve essere informato Commissione: sorveglianza, istruttoria, relazione Consiglio: decisione a maggioranza qualificata Parlamento: deve essere informato Commissione: sorveglianza, istruttoria, relazione Consiglio: decisione a maggioranza qualificata N.B. Maggioranza inversa!! Parlamento: deve essere informato STRUMENTI Sorveglianza multilaterale Divieto disavanzi eccessivi Braccio preventivo (reg. CE 1466/1997) obblighi informativi Braccio Correttivo (reg. CE 15467/1997) - sanzioni PSC rafforzato + Sorveglianza macroeconomica