Opzioni per la collaborazione della Svizzera con il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS)

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1 Il Consiglio federale 30 marzo 2011 Opzioni per la collaborazione della Svizzera con il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) Rapporto del Consiglio federale in adempimento al postulato Sommaruga Simonetta

2 Indice Sommario Introduzione Riforma del sistema di vigilanza finanziaria in seno all UE Organizzazione del CERS Compiti Struttura Collaborazione con il CERS Attuale collaborazione in materia di stabilità finanziaria Opzioni per una collaborazione con il CERS Valutazione Allegato A Elenco delle abbreviazioni B Rappresentanza nel consiglio generale e nei comitati /13

3 Sommario Nel postulato presentato da Simonetta Sommaruga il 2 dicembre 2009 il Consiglio federale è stato «invitato a esaminare se, e a quali condizioni, la Svizzera potrebbe partecipare al Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS)». Con il presente rapporto il Consiglio federale intende esporre in modo approfondito le opzioni relative alla collaborazione della Svizzera con il CERS e propone lo stralcio del postulato. A seguito della recente crisi finanziaria l Unione europea (UE) ha individuato i punti deboli dell attuale sistema di vigilanza finanziaria. Mancherebbe ad esempio una vigilanza adeguata sul rischio sistemico del sistema finanziario dell UE nonché un meccanismo in grado di limitare i rischi sistemici individuati. Il Parlamento europeo e il Consiglio dell UE hanno quindi istituito il CERS, al quale compete la vigilanza macroprudenziale sul sistema finanziario all interno dell UE. Scopo del CERS è impedire o contenere i rischi sistemici. Uno dei suoi compiti prioritari consiste quindi nell identificare tali rischi. Il CERS può emettere segnalazioni in presenza di rischi sistemici significativi e raccomandare misure correttive, vigilando sulla loro osservanza. In caso di crisi incombente il CERS sostiene inoltre il Consiglio dell UE mediante l elaborazione di un analisi della situazione. L organo decisionale centrale del CERS è il consiglio generale, i cui membri aventi diritto di voto sono perlopiù designati dalle banche centrali degli Stati membri dell UE e dalla Banca centrale europea (BCE). Il comitato direttivo assiste il consiglio generale, mentre il segretariato si occupa della gestione corrente del CERS ed è designato dalla BCE. Il comitato scientifico consultivo e il comitato tecnico consultivo forniscono ulteriori conoscenze di alto livello ai fini delle analisi del CERS. L economia nazionale svizzera e in particolare il settore finanziario del nostro Paese sono strettamente legati all economia dell UE. La Svizzera ha quindi un interesse immanente alla stabilità del sistema finanziario europeo. Un eventuale collaborazione del nostro Paese con il CERS andrebbe realizzata in primo luogo tramite la Banca nazionale svizzera (BNS), che tra le sue competenze annovera il compito di contribuire alla stabilità del sistema finanziario. Per quanto riguarda una possibile collaborazione con il CERS sussistono due opzioni, ovvero (1) la creazione di contatti informali e (2) una forma diretta di partecipazione al CERS per singole questioni di particolare interesse. Allo stato attuale non sussiste la possibilità di una forma di collaborazione più intensa della BNS alle attività del CERS. Il Consiglio federale si pronuncia a favore della cura di contatti informali con il CERS per permettere la discussione su temi di interesse reciproco. Questa forma di collaborazione non vincolante viene assicurata primariamente dalla BNS e offre alla Svizzera la possibilità di fornire le sue valutazioni in merito alla stabilità finanziaria e di avere a sua volta accesso alle valutazioni del CERS. Il Consiglio federale è fondamentalmente pure favorevole all idea di sfruttare la possibilità di partecipazione puntuale, nella misura in cui la collaborazione sia di interesse reciproco. Allo stato attuale appare tuttavia prematuro esprimere una raccomandazione definitiva. Sarebbe perlomeno necessario attendere l elaborazione di condizioni quadro relative alla collaborazione di Paesi terzi con il CERS che è in funzione solo dal mese di dicembre del 2010 nonché la presentazione di valori empirici riguardanti le procedure in seno al CERS. Attualmente una partecipazione alle attività del CERS che vada oltre non è né possibile né auspicabile. Da un lato l adesione al CERS vincolerebbe la BNS a obblighi di informazione potenzialmente molto estesi. Dall altro, qualora dovesse ricevere una raccomandazione nel quadro della sua partecipazione al CERS, la Svizzera dovrebbe sottostare all obbligo di rendere conto agli organi dell UE. 3/13

4 1 Introduzione Nel postulato presentato da Simonetta Sommaruga il 2 dicembre 2009 il Consiglio federale è stato «invitato a esaminare, se, e a quali condizioni, la Svizzera potrebbe partecipare al Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS)». Nella sua risposta del 27 gennaio 2010 il Consiglio federale ha sottolineato che una rappresentanza diretta della Svizzera in seno al CERS non è possibile poiché il nostro Paese non soddisfa la condizione dell appartenenza all Unione europea (UE). In quell occasione il Governo ha quindi proposto di respingere il postulato. Il 17 marzo 2010 il Consiglio degli Stati ha tuttavia deciso di accettarlo. Con il presente rapporto il Consiglio federale intende esporre in modo approfondito le opzioni per la collaborazione della Svizzera con il CERS e propone lo stralcio del postulato. In considerazione dell ampiezza e delle conseguenze della recente crisi finanziaria, l Unione europea ha individuato i punti deboli dell attuale sistema di vigilanza finanziaria. Mancherebbe ad esempio una vigilanza adeguata sui rischi sistemici del sistema finanziario dell UE (la cosiddetta vigilanza macroprudenziale) nonché un meccanismo in grado di limitare i rischi sistemici individuati. Le diverse regolamentazioni nazionali delle competenze spettanti alle autorità di vigilanza finanziaria renderebbero difficoltosa la collaborazione. Sarebbe inoltre necessario migliorare in modo fondamentale la vigilanza istituzionale (denominata microprudenziale) e armonizzarla a livello dell UE. Nella loro forma attuale, i comitati di terzo livello nel settore della regolamentazione dei mercati finanziari 1 non sono in grado di eliminare questi punti deboli, poiché nella loro qualità di consulenti della Commissione europea giuridicamente non sono dotati di potere decisionale. In data 24 novembre 2010, su proposta della Commissione europea il Parlamento europeo e il Consiglio dell UE hanno perciò decretato l istituzione del CERS. 2 Quest ultimo è parte del nuovo Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF), che deve garantire la vigilanza sul sistema finanziario nell UE. In questo contesto al CERS compete la vigilanza macroprudenziale sul sistema finanziario dell UE. Le sue valutazioni in merito ai rischi sistemici che si profilano in seno al sistema finanziario dell UE completano in tal modo i mandati di vigilanza a livello microprudenziale o nazionale di altre autorità competenti in ambito di vigilanza finanziaria. L economia nazionale svizzera e in particolare il suo settore finanziario sono strettamente legati all economia dell UE. Accanto a molteplici vantaggi, da questa integrazione economica si aprono tuttavia pure numerosi canali attraverso i quali può avvenire il trasferimento di rischi presenti in singoli Stati o settori del mercato verso la Svizzera o viceversa. Per questi motivi la Banca nazionale svizzera (BNS) e l Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) in passato hanno intrattenuto stretti contatti con le diverse autorità competenti in materia di vigilanza finanziaria, con le banche centrali e i comitati dell UE e dei suoi Stati membri. Con la creazione del SEVIF vengono ora istituiti nuovi attori nell ambito della vigilanza, e vanno quindi verificate le possibilità di ottimizzare ulteriormente la collaborazione della Svizzera con l UE nel settore della vigilanza finanziaria. Di seguito viene presentata la riforma del sistema di vigilanza finanziaria in seno all UE (capitolo 2) e la struttura del CERS (capitolo 3). In sede conclusiva (capitolo 4) vengono esposte e valutate le opzioni riguardanti il coinvolgimento della Svizzera nelle attività del CERS. 1 Si tratta del comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (CEBS), del comitato delle autorità europee delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (CEIOPS) e del comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (CESR). Nella regolamentazione dei mercati finanziari dell UE questi comitati si situano al «livello 3» della cosiddetta procedura Lamfalussy. 2 Vedi il Regolamento (UE) N. 1092/2010 relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico, GU L 331 del 15 dicembre 2010, pp. 1-11, di seguito «regolamento CERS». 4/13

5 2 Riforma del sistema di vigilanza finanziaria in seno all UE La recente crisi finanziaria ha rivelato notevoli lacune nella vigilanza finanziaria della maggior parte delle economie nazionali avanzate. Nel mese di novembre del 2008 la Commissione europea ha quindi incaricato un gruppo di alto livello presieduto da Jacques de Larosière, già direttore generale del Fondo monetario internazionale (FMI) e presidente della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, di elaborare raccomandazioni per una riforma del sistema di vigilanza finanziaria a livello europeo. Nelle sue raccomandazioni, presentate nel mese di febbraio del 2009, il gruppo si pronuncia a favore dell istituzione di un organo di sorveglianza dei rischi sistemici nell UE e dello sviluppo di un efficace sistema di allarme preventivo. 3 Il gruppo motiva queste raccomandazioni con la mancanza di una vigilanza macroprudenziale adeguata nell UE. 4 L attuale vigilanza finanziaria nell UE sarebbe eccessivamente orientata alla sorveglianza di singoli istituti, trascurando quindi rischi sistemici che riguardano l intero settore finanziario. Inoltre mancherebbe un meccanismo efficace in grado di segnalare l insorgere di rischi sistemici. Sulla base delle raccomandazioni di questo gruppo nel mese di maggio del 2009 la Commissione europea ha presentato le sue proposte di riforma, che nel settore della vigilanza finanziaria macroprudenziale dell UE prevedevano la creazione del CERS. Per quanto riguarda la vigilanza microprudenziale sono state istituite tre autorità europee di vigilanza finanziaria (cfr. figura 1) 5, integrate da un comitato congiunto. CERS, EBA, EIOPA, ESMA, il comitato congiunto delle AEV e le autorità nazionali di vigilanza finanziaria degli Stati membri dell UE formano il Sistema europeo di vigilanza finanziaria SEVIF. Figura 1: struttura del Sistema europeo di vigilanza finanziaria; fonte: SFI 3 Cfr. le raccomandazioni 16 e 17, relazione finale del gruppo de Larosière del 25 febbraio La relazione è disponibile in versione italiana al sito seguente: 4 Relazione finale del gruppo de Larosière, par. 153 segg. 5 Le AEV sono state istituite mediante i seguenti regolamenti: Regolamento (UE) N. 1093/2010 che istituisce l Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea) GU L 331 del 15 dicembre 2010, pp , Regolamento (UE) N. 1094/2010 che istituisce l Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), GU L 331 del 15 dicembre 2010, pp e Regolamento (UE) N. 1095/2010 che istituisce l Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati), GU L 331 del 15 dicembre 2010, pp /13

6 3 Organizzazione del CERS 3.1 Compiti Il CERS è responsabile della vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario in seno all UE (art. 3 par. 1 del regolamento CERS, vedi nota 2 del presente rapporto). La vigilanza macroprudenziale si riferisce all analisi e alla sorveglianza dei rischi sistemici inerenti al sistema finanziario. Questi ultimi comprendono ogni rischio di perturbazione del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze per il mercato interno e l economia reale dell UE (art. 2 lett. c regolamento CERS). Rischi simili possono fondamentalmente provenire da ogni soggetto attivo nel mercato finanziario. Le analisi del CERS non si limitano perciò al settore bancario, ma comprendono tutti gli aspetti del mercato finanziario. Il CERS ha come obiettivo la prevenzione o l attenuazione del rischio sistemico, in modo da evitare periodi di turbolenze finanziarie diffuse. Così facendo il CERS contribuisce al corretto funzionamento del mercato interno dell UE. Per raggiungere questo obiettivo, i principali compiti del CERS sono i seguenti (art. 3 par. 2 regolamento CERS): definire e/o raccogliere nonché analizzare tutte le informazioni rilevanti: un elemento centrale per lo svolgimento dei compiti del CERS consiste nell accesso ai dati rilevanti per la valutazione dei rischi sistemici. Su richiesta il CERS può in particolare ricorrere ai dati delle tre autorità europee di vigilanza finanziaria (EBA, EIOPA ed ESMA, che insieme formano le AEV) nonché ai dati del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e della Commissione dell UE. Può inoltre richiedere informazioni alle autorità nazionali competenti in materia di vigilanza e statistica. In casi motivati il CERS può chiedere dati riguardanti singoli attori del mercato. A sua volta il CERS trasmette alle AEV le informazioni concernenti rischi rilevanti per i loro settori di compiti; identificare e classificare i rischi sistemici in base a un ordine di priorità: l attività principale del CERS consiste nell analisi dei dati riguardanti il mercato, al fine di individuare rischi sistemici esistenti o insorgenti. La struttura del CERS (vedi capitolo 3.2) permette di accedere ad ampie competenze e pareri di esperti; emettere segnalazioni qualora i rischi sistemici siano considerati significativi: in caso di individuazione di rischi sistemici significativi, il CERS emana segnalazioni indirizzate alle autorità di vigilanza competenti e agli Stati membri dell UE. Tali segnalazioni sono pure trasmesse alla Commissione europea e al Consiglio, allo scopo di conferire loro maggiore autorità e legittimità. Al fine di consentire ai destinatari una più facile valutazione della natura dei rischi, le AEV e il CERS elaborano un sistema basato su un codice cromatico che associa le segnalazioni a diversi livelli di rischio; emettere raccomandazioni per l adozione di misure correttive: il CERS può integrare le sue segnalazioni e raccomandazioni proponendo misure correttive. Le raccomandazioni prevedono un termine specifico per l adozione dei provvedimenti richiesti; emettere una segnalazione confidenziale destinata al Consiglio dell UE e fornire allo stesso un analisi della situazione in caso di crisi incombente: qualora il CERS dovesse constatare che il funzionamento regolare e l integrità dei mercati finanziari o la stabilità generale o parziale del sistema finanziario dell UE siano seriamente compromessi, il CERS formula una segnalazione confidenziale indirizzata al Consiglio dell UE. Il CERS elabora quindi un analisi della situazione destinata al Consiglio, che sulla base della stessa decide se sussiste una situazione d emergenza ai sensi dei regolamenti ap- 6/13

7 plicabili. 6 In caso affermativo, alle AEV vengono attribuiti ulteriori poteri d intervento. Questi possono comportare misure che giungono fino alla richiesta di chiusura di singoli istituti finanziari; 7 sorvegliare che sia dato il dovuto seguito a segnalazioni e raccomandazioni del CERS: i destinatari di segnalazioni e raccomandazioni sono tenuti a comunicare al CERS e al Consiglio dell UE i provvedimenti adottati per limitare i rischi individuati e dar seguito alle raccomandazioni. In caso di inazione essi devono fornire giustificazioni adeguate. Il CERS informa il Consiglio, le eventuali AEV interessate e i destinatari di segnalazioni e raccomandazioni qualora sia del parere che i provvedimenti o le spiegazioni sono insufficienti; collaborare strettamente con le autorità europee di vigilanza, con le autorità di regolamentazione e vigilanza finanziaria internazionale nonché con Paesi terzi: alla luce delle strette relazioni esistenti tra mercati finanziari internazionali e del conseguente pericolo di propagazione di rischi sistemici, una stretta collaborazione dei principali organi di vigilanza finanziaria a livello internazionale appare indispensabile. Per quanto riguarda questioni inerenti alla stabilità finanziaria internazionale, il CERS si accorda perciò con il FMI e il Financial Stability Board (FSB). Inoltre partecipa nelle vesti di osservatore alle riunioni del comitato congiunto delle AEV, in modo da garantire anche all interno dell UE un flusso ottimale di informazioni. È pure prevista una coordinazione con i competenti organismi di Paesi terzi in materia di vigilanza macroprudenziale. 3.2 Struttura Il CERS ha sede a Francoforte sul Meno ed è composto da un consiglio generale, un comitato direttivo, un segretariato, un comitato scientifico consultivo e un comitato tecnico consultivo (art. 4 par. 1 regolamento CERS). La composizione del consiglio generale e dei comitati è descritta nell allegato B (cfr. figura 3). Il consiglio generale è l organo decisionale centrale del CERS. Emette in particolare decisioni riguardanti le segnalazioni e l elaborazione di raccomandazioni per l adozione di misure correttive in risposta ai rischi identificati. È inoltre competente per le decisioni in merito alla pubblicazione di segnalazioni e all adeguatezza dei provvedimenti decisi dalle autorità di vigilanza destinatarie di tali raccomandazioni. I membri del consiglio generale conformemente all articolo 7 del regolamento CERS agiscono in modo imparziale e soltanto nell interesse dell UE in generale. Essi non accettano istruzioni da terzi e non possono essere attivi nel settore finanziario. In questo modo si intende rafforzare la credibilità e l indipendenza del CERS. Il presidente della BCE presiede il consiglio generale per il primo periodo di cinque anni. Le modalità relative alla designazione o all elezione del presidente per i periodi successivi verranno stabiliti entro il 17 dicembre 2013 nel quadro di un riesame complessivo del CERS (art. 20 regolamento CERS). Il comitato direttivo assiste il CERS nel processo decisionale. Prepara le riunioni del consiglio generale, esamina le analisi fornite dal segretariato e dai comitati che vanno sottoposte a discussione e sorveglia l andamento dei lavori in corso del CERS. Grazie alla forte sovrapposizione personale tra i membri del consiglio generale e del comitato direttivo, è possibile garantire che un flusso costante di informazioni sulla gestione corrente del CERS pervenga a buona parte del consiglio generale. 6 In questo caso sono determinanti i regolamenti (UE) n. 1093/2010, 1094/2010 e 1095/ Cfr. art. 18. par. 4 del regolamento (UE) n. 1093/ /13

8 La BCE assicura il segretariato, responsabile della gestione corrente del CERS. 8 Così facendo è possibile utilizzare in modo ottimale le nozioni tecniche attuali nonché i dati della BCE rilevati dal SEBC nell ambito della vigilanza macroprudenziale a livello dell UE. Già oggi, nel quadro del comitato di vigilanza bancaria del SEBC (Banking Supervision Committee), la BCE è confrontata regolarmente con la stabilità e la struttura del sistema bancario e finanziario europeo e dal 2004 pubblica un rapporto semestrale sulla stabilità della zona euro. La BCE dispone inoltre delle necessarie risorse umane e finanziarie indispensabili per garantire che il CERS possa eseguire con successo i propri compiti. Il CERS non possiede personalità giuridica propria né risorse amministrative o finanziarie. Il comitato scientifico consultivo e il comitato tecnico consultivo forniscono al CERS consulenza e assistenza. Mentre il primo è composto da esperti non appartenenti alle autorità di vigilanza finanziaria e selezionati in base alle loro competenze ed esperienze nelle discipline accademiche, nelle piccole e medie imprese, nelle organizzazioni sindacali o in quanto destinatari di servizi finanziari, nel secondo siedono prevalentemente esperti che rappresentano autorità di vigilanza finanziaria nazionali ed europee. Entrambi i comitati permettono al CERS di integrare nelle sue analisi, oltre ai pareri forniti dalla BCE, anche un ampio ventaglio di valutazioni supplementari. Il CERS ove opportuno può inoltre avvalersi del parere di attori dell economia privata. Figura 2: struttura del CERS; fonte: SFI Le riunioni del CERS sono confidenziali e i suoi membri sono fondamentalmente obbligati a rispettare il segreto d ufficio. Il CERS concorda inoltre con le AEV procedure specifiche sulla riservatezza al fine di proteggere le informazioni relative a singoli istituti finanziari. È invece possibile la divulgazione di informazioni in forma sommaria o aggregata. Le segnalazioni e raccomandazioni del CERS possono essere di natura generale (ad es. la segnalazione relativa al pericolo di una bolla nel mercato immobiliare di uno Stato membro dell UE) oppure specifica (ad es. la segnalazione riguardante il rischio sistemico derivante dalla situazione compromessa di un istituto finanziario). Il CERS indirizza tali segnalazioni e 8 Cfr. art. 2 del regolamento (UE) n. 1096/2010 che conferisce alla Banca centrale europea compiti specifici riguardanti il funzionamento del Comitato europeo per il rischio sistemico, GU L 331 del 15 dicembre /13

9 raccomandazioni in particolare all intera UE, a uno o più Stati membri interessati o alle competenti autorità nazionali ed europee di vigilanza finanziaria. Il consiglio generale decide di volta in volta se rendere pubblica una segnalazione o raccomandazione (art. 18 par. 1 regolamento CERS). La pubblicazione necessita del quorum di due terzi dei membri del consiglio generale nonché la presenza di almeno due terzi dei membri. In tale modo si intende garantire che la pubblicazione di valutazioni potenzialmente di grande rilevanza per i mercati finanziari sia sostenuta da una larga maggioranza in seno al consiglio generale. Il CERS pubblica una relazione annuale contenente informazioni sulle segnalazioni e raccomandazioni rese pubbliche. Il presidente del CERS è inoltre invitato a un audizione dinanzi al Parlamento europeo almeno una volta l anno, in periodi di crisi finanziarie ciò può avvenire più frequentemente. 4 Collaborazione con il CERS 4.1 Attuale collaborazione in materia di stabilità finanziaria In passato sia la BNS che la FINMA hanno curato intensi contatti con le autorità competenti in materia di vigilanza finanziaria, con le banche centrali, i comitati dell UE e i suoi Stati membri. Questa modalità di scambio a livello specialistico è vista con favore dal Consiglio federale. La piazza finanziaria svizzera e gli istituti finanziari del nostro Paese hanno molteplici legami con i mercati finanziari dell UE. Da tale stretta relazione deriva un interesse immanente della Svizzera alla stabilità del sistema finanziario europeo. Allo stesso modo anche la stabilità del sistema finanziario elvetico riveste importanza per l UE. Il dialogo a livello specialistico avviene pertanto sulla base di un interesse reciproco. La BNS intrattiene scambi frequenti con la BCE e le banche centrali di singoli Stati membri dell UE. Tali contatti si svolgono prevalentemente tramite i diversi comitati della Banca dei regolamenti internazionali (BRI), ai cui lavori partecipano tanto la BNS quanto la FINMA. In seno al Comitato sul sistema finanziario globale (CSFG), le più importanti banche centrali, tra le quali anche la BNS, dibattono ad esempio di questioni inerenti alla stabilità finanziaria. Il CSFG si occupa dell osservazione regolare del sistema finanziario mondiale allo scopo di identificarne tempestivamente debolezze e distorsioni. Sulla base di analisi esso emette raccomandazioni volte a promuovere la stabilità nel sistema finanziario globale. Accanto alla sua partecipazione internazionale tramite i comitati della BRI, la FINMA continua a curare in modo attivo i rapporti con i comitati di terzo livello, ora confluiti nelle AEV. La FINMA persegue inoltre il dialogo con la Commissione europea in merito a questioni riguardanti la vigilanza sul settore assicurativo, dialogo che dovrebbe prevedere pure temi inerenti alla vigilanza sulle banche e sui mercati. La Svizzera, rappresentata dal Dipartimento federale delle finanze (DFF) e dalla BNS, siede inoltre in seno al FSB. La FINMA vi è rappresentata a livello di organismi specializzati. Il FSB è l organismo centrale a livello internazionale nel settore della stabilità finanziaria. Il suo scopo consiste nel coordinare le attività delle autorità nazionali di vigilanza finanziaria e degli organismi deputati alla definizione degli standard internazionali e nel promuovere lo sviluppo e l attuazione di misure atte a migliorare la regolamentazione del settore finanziario. Il FSB a- nalizza inoltre le debolezze e il rischio sistemico del sistema finanziario internazionale, sostiene gli Stati membri nell elaborazione di piani d emergenza per la risoluzione di crisi finanziarie transfrontaliere e nella costituzione di collegi congiunti di supervisori per gli istituti ban- 9/13

10 cari di importanza sistemica. La Svizzera (tramite il DFF e la BNS) partecipa a lavori relativi alla stabilità finanziaria globale anche nel quadro della sua adesione al FMI, che ad esempio congiuntamente al FSB effettua esercizi di segnalazioni precoci ai fini della valutazione del rischio sistemico. BRI, FMI e FSB collaborano inoltre allo sviluppo di strumenti macroprudenziali e di una regolamentazione quadro sulla vigilanza macroprudenziale. In questo contesto si rivela la possibilità di raggiungere miglioramenti decisivi nella valutazione del rischio, in particolare mediante una migliore armonizzazione a livello globale, ad esempio per quanto riguarda la rilevazione dei dati e la metodologia volta a individuare il rischio sistemico. Alla luce degli stretti intrecci esistenti nel sistema finanziario internazionale, in particolare in seno a istituti finanziari attivi a livello globale come Credit Suisse e UBS, la valutazione del rischio deve considerare sempre più i canali di trasmissione dei vari mercati finanziari nazionali. Una prospettiva regionale, ad esempio concentrata sull UE, rischierebbe di non considerare rischi importanti. Nel caso della recente crisi non avrebbe ad esempio rilevato il formarsi di un rischio sistemico negli Stati Uniti. All impegno della Svizzera negli organismi internazionali va pertanto attribuita un importanza centrale. 4.2 Opzioni per una collaborazione con il CERS L articolo 5 capoverso 2 lettera e della Legge sulla Banca nazionale 9 conferisce alla BNS il compito di contribuire alla stabilità del sistema finanziario. A sua volta anche il CERS si occupa di vigilanza macroprudenziale sul sistema finanziario. Le sue decisioni sono adottate da rappresentanti delle banche centrali, che detengono la quota maggioritaria in seno al consiglio generale del CERS (cfr. fig. 3, allegato B). Un eventuale collaborazione della Svizzera con il CERS andrebbe pertanto realizzata principalmente attraverso la BNS. Il nuovo Memorandum of Understanding del 23 febbraio 2010 concluso da FINMA e BNS nell ambito della stabilità finanziaria prevede di conseguenza che i contatti con il CERS siano garantiti dalla BNS. Una prima opzione relativa alla collaborazione consiste nella creazione di contatti informali per permettere la discussione di contenuti di interesse reciproco. Una simile forma di scambio non è vincolante e corrisponde alla tradizione attuata finora dalla BNS nell ambito della sua collaborazione con le banche centrali del SEBC. La BNS e il segretariato del CERS hanno già allacciato primi contatti informali. Una forma di collaborazione più intensa a livello istituzionale potrebbe invece instaurarsi attraverso la partecipazione diretta in seno al CERS in merito a singole questioni che rivestono un ruolo particolare per la Svizzera. La partecipazione di Paesi terzi ai lavori del CERS è possibile qualora siano trattate questioni di particolare rilevanza per tali Paesi (art. 9 par. 5 regolamento CERS). Tale possibilità è prevista segnatamente ma non in modo e- sclusivo per i Paesi del SEE. Le modalità di tale partecipazione possono prevedere ad hoc la presenza alle riunioni del consiglio generale di rappresentanti di alto livello delle competenti autorità di Paesi terzi in veste di osservatori. L articolo 9 paragrafo 5 del regolamento CERS limita tuttavia in modo esplicito tale partecipazione. I Paesi terzi sono in particolare esclusi da discussioni riguardanti singoli istituti finanziari o singoli Stati membri dell UE. L articolo 9 paragrafo 5 del regolamento CERS apre quindi una possibilità limitata di partecipazione ai lavori del CERS per la Svizzera. È previsto che il CERS elabori modalità che precisano la natura, l ambito di applicazione e gli aspetti procedurali della partecipazione di Paesi terzi alle sue attività. 9 Legge federale del 3 ottobre 2003 sulla Banca nazionale svizzera, RS /13

11 Attualmente non sussistono possibilità per una collaborazione più intensa della BNS ai lavori del CERS (ad es. status di osservatore permanente, adesione in qualità di membro). Il CERS oggi è costituito esclusivamente da rappresentanti dell UE e dei suoi Stati membri (cfr. fig. 3, allegato B). Un apertura nei confronti di rappresentanti di altri Stati necessiterebbe una modifica sostanziale del regolamento CERS da parte dell UE. 4.3 Valutazione Come già esposto, la concretizzazione della collaborazione della Svizzera con il CERS spetta primariamente alla BNS. In considerazione dell indipendenza della BNS, la definizione della natura e dell estensione di tale collaborazione risulta quindi di sua competenza. Dopo aver esaminato le opzioni possibili ai sensi del postulato presentato ( ), il Consiglio federale giunge alla seguente valutazione: Il Consiglio federale si esprime a favore della promozione di contatti informali con il CERS per permettere la discussione di temi che rivestono interesse reciproco. La BNS si occuperà della creazione di tali contatti informali, continuando così la sua tradizione di scambi a livello specialistico con rappresentanti di altre banche centrali. I contatti dovrebbero realizzarsi sia a livello tecnico, con il segretariato del CERS, sia a un adeguato livello gerarchico, con il consiglio generale e il comitato direttivo del CERS, per garantire l appoggio più ampio possibile allo scambio. Il DFF e la FINMA verranno coinvolti in modo adeguato nello scambio di informazioni. Questa forma di collaborazione non vincolante offre alla Svizzera la possibilità di fornire le sue valutazioni in merito alla stabilità finanziaria e di avere a sua volta accesso alle valutazioni operate dal CERS. Fondamentalmente il Consiglio federale è pure favorevole alla possibilità di una partecipazione puntuale, conformemente a quanto previsto dall articolo 9 paragrafo 5 del regolamento CERS, nella misura in cui i criteri della collaborazione siano di interesse reciproco. Allo stato attuale appare tuttavia prematuro pronunciare una raccomandazione definitiva. Sarebbe perlomeno necessario attendere l elaborazione delle condizioni quadro relative alla collaborazione del CERS che ha iniziato la sua attività solo nel mese di dicembre del 2010 con Paesi terzi, e in particolare il chiarimento di questioni riguardanti lo scambio di dati e informazioni nonché gli obblighi di riservatezza. Si dovrebbero pure attendere valori empirici inerenti le procedure in seno al CERS. Allo stato attuale una forma di partecipazione più intensa alle attività del CERS non è né possibile né auspicabile. Anche se la BNS potesse divenire membro del CERS, tale i- potesi non sarebbe scevra da problemi. Da un lato l adesione al CERS vincolerebbe la BNS a obblighi di informazione potenzialmente molto ampi e dall altro la Svizzera, qualora le venisse indirizzata una raccomandazione, dovrebbe sottostare all obbligo di rendere conto agli organi dell UE. Andrebbe quindi verificata la compatibilità della limitazione in termini di indipendenza che ne potrebbe risultare per la BNS con l articolo 99 capoverso 2 della Costituzione federale. L aspirazione a una maggiore partecipazione al CERS non appare del resto prioritaria. Come menzionato, le autorità svizzere di vigilanza finanziaria oggi sono già rappresentate in numerosi organismi internazionali che hanno lo scopo di promuovere la stabilità finanziaria e di analizzare il rischio sistemico nel settore finanziario. Questo impegno è da valutare positivamente, in particolare in considerazione dell orientamento internazionale della piazza finanziaria svizzera. 11/13

12 Allegato A Elenco delle abbreviazioni AEV Autorità europee di vigilanza European Supervisory Authorities BCE Banca centrale europea European Central Bank BNS Banca nazionale svizzera Swiss National Bank BRI Banca dei regolamenti internazionali Bank for International Settlements CEBS CEIOPS Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria Comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali Committee of European Banking Supervisors Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors CERS Comitato europeo per il rischio sistemico European Systemic Risk Board CESR Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari Committee of European Securities Regulators CSFG Comitato sul sistema finanziario globale Committee on the Global Financial System DFF Dipartimento federale delle finanze Federal Department of Finance EBA Autorità bancaria europea European Banking Authority EIOPA ESMA FINMA Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari European Insurance and Occupational Pensions Authority European Securities and Markets Authority Swiss Financial Market Supervisory Authority FMI Fondo monetario internazionale International Monetary Fund FSB Financial Stability Board Financial Stability Board SEBC Sistema europeo di banche centrali European System of Central Banks SEVIF Sistema europeo di vigilanza finanziaria European System of Financial Supervision UE Unione europea European Union 12/13

13 B Rappresentanza nel consiglio generale e nei comitati Figura 3: rappresentanza nel consiglio generale e nei comitati del CERS; fonte: SFI 13/13