SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LIGURIA

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1 SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LIGURIA LA RICHIESTA DI PARERE SUL LEGITTIMO ESERCIZIO DELL ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DISCREZIONALE IN ORDINE ALL EFFETTUAZIONE DI UNA SPECIFICA SPESA RISULTA INAMMISSIBILE IN QUANTO È DA ESCLUDERSI CHE, NELLO SVOLGIMENTO DELLA FUNZIONE CONSULTIVA PREVISTA DALL ARTICOLO 7 COMMA 8, DELLA LEGGE 5 GIUGNO 2003, N. 131, LE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO POSSANO IMMETTERSI NEI PROCESSI DECISIONALI DELL ENTE SOSTITUENDOSI AGLI ORGANI DELL AMMINISTRAZIONE CUI SPETTANO LE VALUTAZIONI DEL CASO CONCRETO Deliberazione 1 dicembre, n. 97/2016/SRCLIG

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3 Deliberazione n. 97 /2016/PAR La CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LIGURIA composta dai seguenti magistrati: Angela PRIA Alessandro BENIGNI Francesco BELSANTI Donato CENTRONE Claudio GUERRINI Presidente f.f. Primo Referendario Primo Referendario Primo Referendario Primo Referendario (relatore) nella camera di consiglio del 22 novembre 2016, ha assunto la seguente DELIBERAZIONE Vista la lettera del 10 ottobre trasmessa tramite nota del Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria n. 104 del 13 ottobre 2016, assunta al protocollo della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria il 17 ottobre 2016 con il n /10/2016-SC_LIG-T85-A - con la quale il Sindaco del Comune di Sanremo (IM) ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere ai sensi dell articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista l ordinanza presidenziale n. 54 del 21 novembre 2016 che ha deferito la questione all esame collegiale della Sezione; Udito il magistrato relatore, dott. Claudio Guerrini; PREMESSO IN FATTO: Il Sindaco del Comune di Sanremo ha formulato una richiesta di parere in ordine alla legittimità dell assunzione a carico dell Ente della spesa per il lavaggio delle divise del Corpo di Polizia Municipale. 1

4 L istanza fornisce puntuali indicazioni riguardo al quadro normativo in cui si inserisce la problematica in questione. In base all attuale ordinamento costituzionale, la disciplina delle caratteristiche delle uniformi per gli addetti al servizio di polizia municipale e dei criteri generali concernenti l'obbligo e le modalità d'uso è da considerarsi affidata alla potestà legislativa regionale (cfr. anche articolo 6, comma 2, n. 4, legge 7 marzo 1986, n. 65), che, per la Regione Liguria, è stata esercitata con la legge regionale-liguria 1 agosto 2008, n. 31 (Disciplina in materia di polizia locale). Per quanto attiene al tema in esame, tale testo legislativo rileva specificamente in relazione al solo articolo 3, comma 5, in cui è sostanzialmente previsto in generale l obbligo per gli operatori di polizia locale di prestare servizio in uniforme, oltre che per i rinvii in più parti previsti, alla competenza della Giunta regionale (in specie, v. articolo 14, comma 1, lett. a, riguardo alle caratteristiche delle uniformi) o ai regolamenti dei singoli enti, per le disposizioni attuative della disciplina In materia è quindi intervenuta la deliberazione di Giunta regionale n. 247 dell 8 marzo 2013, modificata dalla deliberazione n. 932 del 30 luglio 2013, di cui si segnalano, in particolare, le seguenti disposizioni: - articolo 7, comma 3, che, escludendo preliminarmente la possibilità di classificare come dispositivi di protezione individuale i capi di vestiario, gli accessori e ogni altro equipaggiamento costituenti uniformi della Polizia Locale, rimanda alle specifiche norme regolamentari dei singoli enti per quanto attiene alla manutenzione, riparazione e pulizia delle uniformi stesse; - articolo 9, che vieta al personale della Polizia Locale l uso delle uniformi fuori dal servizio; - articolo 10, comma 2, secondo il quale il corredo vestiario personale è assegnato in uso e deve essere riconsegnato all Ente locale all atto della cessazione dal servizio dell operatore di Polizia Locale. Per quanto concerne lo specifico ordinamento del Comune di Sanremo, l stanza riferisce anzitutto dell esistenza del Regolamento del Corpo della Polizia Municipale (di cui non vengono indicati gli estremi e la data di approvazione) che, a sua volta, rinvia 2

5 ad altro apposito regolamento comunale, emanato in conformità a quanto stabilito dalla Regione Liguria, per quel che concerne le caratteristiche delle uniformi di servizio fornite dall Amministrazione comunale (articolo 16) e l utilizzo in via normale delle uniformi nello svolgimento dei servizi di istituto da parte degli appartenenti al Corpo (articolo 20). Tale ulteriore regolamento è costituito, sempre secondo l istanza pervenuta, dalla deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Sanremo n. 232 del 2009, di cui vengono riportati, in particolare: il comma 1 dell articolo 5 che prevede che Il personale che cesserà di far parte del Corpo di Polizia Municipale dovrà restituire tutto il vestiario in dotazione ; il comma 2 dell articolo 6 nella parte in cui dispone che Il Comune provvederà con onere a proprio carico al lavaggio dei capi forniti secondo le seguenti scadenze. Trattandosi di regolamento (in realtà, questa Sezione non dispone degli elementi né ha la competenza in questa sede per verificare l effettiva sussistenza dei presupposti formali e sostanziali necessari per poter effettivamente qualificare l atto come avente carattere normativo), tale atto, emanato in esercizio della potestà normativa riconosciuta all Ente ai fini della regolamentazione di un settore rientrante nella propria competenza (cfr. anche articolo 117, comma 6, della Costituzione), ha natura formalmente amministrativa, in quanto promanante da un organo amministrativo, ma sostanzialmente normativa, essendo idoneo ad innovare, con prescrizioni generali ed astratte, l ordinamento giuridico. Conseguentemente, la sua efficacia è tendenzialmente indefinita sotto il profilo temporale (ed abbisogna, per la sua cessazione, di un ulteriore atto normativo), mentre deve ritenersi integrato il vizio di violazione di legge nell azione amministrativa posta in essere in contrasto con le sue disposizioni. Ciò esposto, in relazione al quadro ordinamentale così delineato il Comune di Sanremo formula lo specifico quesito volto a conoscere se possa essere ritenuta legittima la considerata disposizione contenuta nel regolamento interno che pone la spesa per il lavaggio delle uniformi a carico dell Ente e sulla base della quale il Comune stesso ha effettivamente provveduto, fino al mese di gennaio 2016, all affidamento del relativo servizio mediante contratto di appalto. 3

6 A completamento degli elementi di valutazione, il Comune precisa anche di non aver mai erogato ai dipendenti interessati alcuna atipica indennità per il lavaggio delle uniformi, non essendo tale facoltà contemplata in alcuna disposizione legislativa o di contratto collettivo nazionale di lavoro. L istanza, inoltre, fa menzione di una serie di sentenze tratte dalla giurisprudenza ordinaria che, tuttavia, non risultano propriamente pertinenti rispetto all oggetto della questione proposta, non solo e non tanto per la circostanza che esse riguardano casistiche non inerenti l ordinamento dei corpi e del servizio di polizia locale in Liguria, così come connotato nella legislazione e nella regolamentazione adottate dalla Regione Liguria, quanto piuttosto per il fatto che, tutte, si riferiscono alla diversa situazione in cui un Ente non emani alcun atto, sia di carattere regolamentare che di provvedimento amministrativo, in cui sia stabilito il lavaggio delle uniformi di servizio dei propri dipendenti, per pronunciarsi in merito all esistenza (negata) dell obbligo dell Ente datore di lavoro (e del correlato diritto del dipendente) a provvedere al riguardo a proprie spese. La differenza nelle fattispecie appare evidente considerando che il tema in discussione nella richiesta di parere non si pone in termini di obbligo del Comune quanto piuttosto sotto il profilo della conformità al quadro normativo considerato di un atto adottato (o da adottare) dal Comune nell esercizio dell autonoma potestà normativa o del potere amministrativo discrezionale con cui si dispone l assunzione a proprie spese dell onere di provvedere al lavaggio delle uniformi. CONSIDERATO IN DIRITTO: 1. La richiesta di parere in esame, debitamente sottoscritta dal Sindaco, quale organo legittimato a rappresentare il Comune, e correttamente trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, è sostanzialmente volta a sapere se l Ente, nell ambito della sfera di discrezionalità riconoscibile in base alle fonti normative che disciplinano la materia, possa legittimamente assumere a carico del proprio bilancio la spesa per il lavaggio delle uniformi del Corpo di Polizia Municipale acquistate dal medesimo Ente e assegnate in uso agli operatori addetti a tale servizio. 2. Al riguardo, il Collegio osserva in via preliminare che tale richiesta deve ritenersi 4

7 inammissibile sotto il profilo oggettivo, in quanto la questione posta, ove anche declinata nel senso della legittimità della deliberazione del Commissario Straordinario dell Ente, menzionata in fatto, che dispone in via generale l effettuazione del suddetto lavaggio con onere a carico dell Ente, non è ascrivibile alla materia di contabilità pubblica in relazione alla quale le Sezioni regionali di controllo possono essere chiamate a rendere pareri dagli enti territoriali, in base all articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n Ed invero, nelle varie pronunce di orientamento generale, rispettivamente, delle Sezioni riunite in sede di controllo (cfr. in particolare deliberazione n. 54/CONTR/10) e della Sezione delle autonomie (cfr. in particolare deliberazioni n. 5/AUT/2006, n. 9/AUT/2009 e n. 3/SEZAUT/2014/QMIG), che si sono occupate specificamente di definire l ampiezza della funzione consultiva prevista dalla norma sopra richiamata, è stato infatti chiarito che la nozione di materia di contabilità pubblica, che rileva a tal fine, non può ricomprendere qualsiasi attività degli enti locali che abbia, comunque, riflessi di carattere finanziario e che in particolare comporti, direttamente o indirettamente, una spesa con susseguente fase contabile attinente all amministrazione della stessa ed alle relative scritture di bilancio. Se così fosse, l attività consultiva in questione andrebbe ad estendersi a tutti i vari ambiti dell azione amministrativa, determinando l inaccettabile risultato di immettere la Corte nei processi decisionali degli enti e, in definitiva, la trasformazione delle Sezioni regionali di controllo in organi di consulenza generale delle autonomie locali. E stato pertanto precisato che il concetto di contabilità pubblica assume, ai fini in esame, un ambito limitato al sistema di principi e di norme regolanti l attività finanziaria e contabile dello Stato e degli enti pubblici che precede, accompagna o segue i distinti interventi di settore attuati mediante esplicazione di attività amministrative, ricomprendendo, in particolare, le specifiche discipline afferenti i bilanci ed i relativi equilibri, l organizzazione finanziario-contabile, le fasi contabili connesse all acquisizione delle entrate e alla gestione della spesa e del patrimonio, l indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli. A fronte di ciò, si rileva, invece, che il quesito proposto nel caso in esame non 5

8 involge profili concernenti l esatta applicazione o interpretazione delle norme e principi che compongono la disciplina contabile degli enti locali nel senso sopra delineato, né di quelle altre disposizioni legislative dettate dal legislatore nazionale nell esercizio della funzione di coordinamento della finanza pubblica finalizzata al conseguimento di obiettivi di riequilibrio finanziario e di riduzione della spesa pubblica complessiva (specialmente nelle materie della spesa e delle assunzioni di personale, degli incarichi di collaborazione con soggetti esterni, della spesa per l acquisto di beni e servizi, ecc.), le quali, per la significativa influenza sulla gestione finanziaria e sulla composizione della spesa degli enti locali, sono ugualmente ricondotte all oggetto della contabilità pubblica rilevante ai fini della funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo. La questione sollevata, infatti, introduce problematiche attinenti piuttosto all applicazione dei principi e delle norme che, in materia di caratteristiche, dotazione, uso e conservazione delle divise degli addetti al servizio di polizia municipale, regolano lo svolgimento dei poteri discrezionali riconoscibili in capo agli organi dell Ente. Come tali, la relativa trattazione rientra evidentemente nell ambito dell attività amministrativa sostanziale con riferimento alla quale, come chiarito, la funzione consultiva della Corte non può esercitarsi. P.Q.M. la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria dichiara inammissibile, nei termini precisati in motivazione, la richiesta di parere avanzata dal Comune di Sanremo. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del funzionario preposto all attività di supporto della Sezione, al Sindaco del Comune di Sanremo (IM). Così deliberato in Genova nella camera di consiglio del 22 novembre Il magistrato relatore (Claudio Guerrini) Il Presidente f.f. (Angela Pria) 6