IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO: SITUAZIONE ATTUALE E PROSPETTIVE FUTURE

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1 IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO: SITUAZIONE ATTUALE E PROSPETTIVE FUTURE Flavio Monosilio Direzione Affari Economici e Centro Studi dell Ance Bolzano, 20 settembre 2012

2 La normativa 2

3 Il Partenariato Pubblico Privato PPP PF È una tecnica finanziaria che può essere utilizzata per finanziare alcune operazioni di PPP Modalità di collaborazione tra pubblico e privato in cui le singole Competenze si integrano per realizzare e gestire opere infrastrutturali in funzione delle diverse responsabilità e competenze 3

4 Il Partenariato Pubblico Privato PPP Contrattuale Istituzionale Concessione di Costruzione e Gestione Promotore Contratto di disponibilità Leasing in costruendo (Contraente Generale) Società miste; Società di Trasformazione Urbana Programmi di Riqualificazione Urbana Sponsorizzazioni 4

5 Realizzare un opera in project financing Il primo passo per avviare un operazione di project financing è l inserimento dei lavori nella programmazione triennale, ovvero negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall amministrazione aggiudicatrice. La procedura è definita come alternativa alla Concessione di costruzione e gestione ex art. 142 et ss. Diverse sono le procedure che possono trovare applicazione: 1. Procedura unitaria 2. Procedura in due fasi 3. Procedura in assenza di un bando per opere inserite nella programmazione 4. Procedura per opere non inserite nella programmazione 5

6 La procedura unitaria (art. 153, commi 1-14) Le Amministrazioni pubblicano un bando di gara solo per progetti a totale o parziale finanziamento privato, già nella programmazione ex art. 128, ponendo a base di gara lo studio di fattibilità DIVENTA FONDAMENTALE GARANTIRE LA QUALITÀ DELLO SDF L Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici, con la determinazione n. 1/2009, ha elaborato delle Linee guida per la redazione dello studio di fattibilità. Nel recente DL 83/2012 il legislatore, su proposta dell Ance, ha precisato che lo SdF deve essere redatto da personale interno all amministrazione solo se in possesso dei molteplici requisiti soggettivi necessari alla sua predisposizione. In caso contrario le amministrazioni possono affidare la realizzazione degli SdF a soggetti esterni individuati con gara. Nel bando dev essere specificato che al Promotore prescelto potrà essere chiesto di adeguare il proprio progetto e il piano economico finanziario, a sue spese e senza nessun onere aggiuntivo per la PA, alle modifiche intervenute nella fase di approvazione, e che tale disponibilità è una condizione necessaria all aggiudicazione dell opera. 6

7 La procedura unitaria (art. 153, commi 1-14) Le offerte avanzate dai concorrenti devono contenere: Progetto preliminare Bozza di convenzione Piano economico e finanziario asseverato Caratteristiche del servizio e della gestione Importo delle spese sostenute (max 2,5% del valore) Da sottolineare che il 2,5% si calcola sul valore dell investimento come desumibile dallo studio di fattibilità della P.A.. 7

8 La procedura unitaria (art. 153, commi 1-14) Le Amministrazioni valutano le proposte pervenute secondo il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa (art. 83), considerando, per esempio: il prezzo la qualità il pregio tecnico le caratteristiche funzionali ed ambientali il costo di utilizzazione e manutenzione la redditività Ai criteri previsti dall art. 83, nel caso di concessioni si aggiungono i criteri previsti dall art. 153, co. 5: La qualità del progetto preliminare Il valore economico finanziario del PEF Il contenuto della bozza di convenzione 8

9 La procedura in due fasi (art. 153, comma 5) Le Amministrazioni pubblicano un bando di gara la cui aggiudicazione determina l attribuzione del diritto di prelazione al Promotore così individuato. Il bando ha lo stesso contenuto della procedura unitaria, con l aggiunta del diritto di prelazione. Le Amministrazioni approvano il progetto preliminare del Promotore e quest ultimo è tenuto ad adeguare il proprio progetto alle eventuali modifiche richieste, sostenendo tutti i relativi costi. Non è prevista una negoziazione, ma solo chiarimenti Le Amministrazioni pubblicano un secondo bando di gara per selezionare offerte alternative a quella del Promotore 9

10 La procedura in due fasi (art. 153, comma 5) Se dalla seconda gara non emergono proposte migliorative, il contratto è aggiudicato al Promotore. Se, viceversa, sono presenti proposte valutate economicamente più vantaggiose, il Promotore può, entro 45 giorni, esercitare il diritto di prelazione, adeguando la propria proposta a quella migliore. In tal caso, il Promotore rimborsa al miglior offerente le spese sostenute per partecipare alla gara 2,5% del valore dell investimento, come stimato dallo studio di fattibilità dell amministrazione Se il Promotore non esercita, entro 45 giorni, il diritto di prelazione, il contratto viene aggiudicato al miglior offerente. In tal caso è il miglior offerente a rimborsare al Promotore le spese sostenute. 10

11 Terza ipotesi: bando non pubblicato dall amministrazione (art. 153, comma 16) La norma contempla la possibilità che le Amministrazioni non abbiano provveduto a pubblicare i bandi per i singoli lavori nei 6 mesi successivi all approvazione dell elenco annuale dei lavori. In tal caso possono essere presentate proposte entro i 4 mesi successivi a tale scadenza La presentazione delle proposte non offre alcuna certezza giuridica Il contenuto delle proposte è lo stesso che per l offerta della prima procedura + cauzione art requisiti soggettivi + impegno alle varie cauzioni 11

12 Terza ipotesi: bando non pubblicato dall amministrazione (art. 153, comma 16) Nel caso siano state presentate proposte, decorsi i 4 mesi le Amministrazioni sono tenute a pubblicare, entro 60 giorni, un avviso contenente i criteri in base ai quali la stessa Amministrazione procede a valutare le proposte. Le proposte presentate ai sensi dell avviso vengono valutate nei 6 mesi successivi. Al termine della valutazione le Amministrazioni individuano la proposta ritenuta di pubblico interesse e procedono all approvazione del progetto preliminare. La valutazione viene fatta sulla base dei criteri definiti nell avviso. 12

13 Terza ipotesi: bando non pubblicato dall amministrazione (art. 153, comma 16) Se il progetto preliminare necessita di modifiche, le Amministrazioni indicono un dialogo competitivo, pubblicando un bando di gara per l individuazione dei concorrenti. Naturalmente, occorre che il progetto individuato sia particolarmente complesso, condizione ordinaria per poter dar luogo alla procedura del dialogo competitivo. In caso contrario, non è specificato il processo di modifica del progetto. 13

14 Terza ipotesi: bando non pubblicato dall amministrazione (art. 153, comma 16) Se il progetto preliminare non necessita di modifiche le Amministrazioni possono scegliere tra due alternative: Il progetto preliminare è posto a base di gara di una concessione di costruzione e gestione. Alla gara partecipa anche il Promotore che avrà prelazione. il diritto di OPPURE Le Amministrazioni avviano la procedura in due fasi, e nella gara per la selezione delle altre offerte è chiamato a partecipare anche il Promotore, che avrà, anche in questo caso, il diritto di prelazione. 14

15 Proposte non inserite nella programmazione (art. 153, comma 19) Una delle innovazioni più rilevanti alla normativa riguarda le proposte di interventi non inseriti nella programmazione. La proposta deve contenere il progetto preliminare, la bozza di convenzione, il piano economico finanziario asseverato da una banca e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione Le amministrazioni sono tenute alla valutazione della proposta entro 3 mesi dalla loro ricezione (precedentemente erano 6 mesi). L amministrazione può invitare il proponente ad apportare delle modifiche al progetto preliminare 15

16 Proposte non inserite nella programmazione (art. 153, comma 19) Alla gara successiva per l affidamento della concessione è invitato il proponente, che assume la denominazione di promotore. Nel bando viene specificato che il promotore può esercitare il diritto di prelazione. Gli eventuali concorrenti, compreso il promotore, devono presentare un offerta contenente: la bozza di convenzione il piano economico-finanziario asseverato da una banca la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione le eventuali modifiche al progetto preliminare 16

17 Proposte non inserite nella programmazione (art. 153, comma 19) Se il promotore non risulta aggiudicatario può esercitare entro 15 giorni il diritto di prelazione, adeguando la propria proposta a quella migliore. In tal caso, il promotore rimborserà al migliore offerente le spese sostenute per partecipare alla gara (2,5% del valore dell investimento). Se il promotore non esercita il diritto di prelazione entro 15 giorni, il contratto viene aggiudicato al miglior offerente. In tal caso, è il miglior offerente a rimborsare al promotore le spese sostenute. Il DL Sviluppo ha introdotto il comma 19-bis, secondo cui quanto previsto dal comma 19 può riguardare, in alternativa alla concessione, la locazione finanziaria 17

18 Le ultime novità 18

19 Le novità del Dl «Salva Italia» n.201/2011 Il Dl Salva Italia ha introdotto importanti novità in tema di PPP: Ampliamento della possibilità di utilizzo della cessione di immobili al concessionario privato come forma alternativa di contributo pubblico: non è più necessario che i beni pubblici siano «strumentali o connessi» alle opere da realizzare, ma è sufficiente che la cessione sia necessaria all equilibrio economico finanziario. Possibilità di anticipare il cash flow derivante dalla gestione attraverso l estensione per le nuove concessioni dell ambito gestionale del concessionario anche ad opere già realizzate. Per le opere di importo superiore al miliardo di euro la durata della concessione può essere stabilita fino a 50 anni. Possibilità di applicare le procedure della gara a fase unica anche per le opere della Legge Obiettivo. 19

20 Le novità del Dl «Cresci Italia» n. 1/2012 Possibilità di finanziare, in tutto o in parte, le grandi opere portuali in project financing, attribuendo alle società di progetto fino al 25% dell extra-gettito Iva generato dall infrastruttura. Semplificazione del meccanismo dei project bond che consente l emissione di obbligazioni e titoli di debito da parte delle società di progetto costituite per la realizzazione di infrastrutture. È un ampliamento dei soggetti coinvolti nel finanziamento delle opere pubbliche. Le obbligazioni possono essere emesse fin dalla fase di costruzione dell opera in modo da garantire l anticipazione del cash flow. Possibilità di ricorrere in via prioritaria al project financing per la costruzione di nuovi istituti penitenziari, coinvolgendo eventualmente fondazioni bancarie o altri enti pubblici o con fini non lucrativi per almeno il 20% dei costi di investimento. 20

21 Le novità del Dl «Semplifica Italia» n. 5/2012 Il Piano nazionale di edilizia scolastica art. 53, introdotto nel Dl «Semplifica Italia», è finalizzato all ammodernamento e al recupero del patrimonio scolastico, prevedendo anche la messa in sicurezza degli edifici. 21

22 Le novità del Dl «Misure urgenti per la crescita del Paese» n. 83/2012 La defiscalizzazione delle infrastrutture come forma alternativa di contributo pubblico è stata estesa a tutte le nuove infrastrutture da realizzarsi in project financing purché prevista nei programmi pubblici. Gli interessi delle obbligazioni emesse dalle società di progetto sono soggetti alla tassazione del 12,5%, analogamente ai titoli del debito pubblico. Su proposta dell Ance, per le iniziative di finanza di progetto con procedura del promotore, la Conferenza dei servizi preliminare deve essere sempre indetta e si esprimerà sullo SdF. Lo Studio di Fattibilità deve essere redatto da personale interno all amministrazione solo se in possesso dei molteplici requisiti soggettivi necessari alla sua predisposizione, in caso contrario le amministrazioni possono affidare la realizzazione degli SdF a soggetti esterni individuati con gara. 22

23 I dati di mercato 23

24 La finanza di progetto: un mercato importante Gare di finanza di progetto in Italia Milioni di euro Gare ad iniziativa privata Gare ad iniziativa pubblica I sem Elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 24

25 Il PF rappresenta una quota importante del mercato dei lavori pubblici Gare PF / Gare OOPP Valori % ,9% 6,6% 16,1% 20,6% 15,7% 19,7% 29,2% 25,8% 38,1% L incidenza % del project financing sul totale delle opere pubbliche nel I semestre 2012 è stata del 39,7% Bandi OOPP Bandi PF Elab orazione ANCE su dati INFOPLUS e INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE- UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 25

26 ma l incidenza diminuisce al netto delle grandi opere Gare PF / Gare OOPP al netto delle gare > 500 mln di euro Valori % ,8% 7,5% 9,7% 10,9% 13,4% 12% 16,6% 13,8% 18,0% L incidenza % del project financing sul totale delle opere pubbliche nel I semestre 2012 è stata del 16% Bandi OOPP Bandi PF Elab orazione ANCE su dati INFOPLUS E INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE- UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 26

27 Il mercato sembra preferire la gara a fase unica Numero di gare ad iniziativa privata in Italia Gara a doppia fase Gara a fase unica Elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 27

28 Il mercato del PF in Trentino Alto Adige Gare di finanza di progetto in Trentino Alto Adige 2003 I sem Milioni di euro Provincia di Bolzano Provincia di Trento TOTALE Gare ad iniziativa privata Numero Importo Importo medio Numero Importo Importo medio Numero Importo Importo medio Gare a fase unica Gare a doppia fase Gare ad iniziativa pubblica , , ,8 Totale , In Provincia di Bolzano, dal 2003 al I semestre 2012, sono state bandite esclusivamente gare ad iniziativa pubblica Elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 28

29 Le gare di PF bandite nella Provincia di Bolzano 2003 I sem STAZIONE APPALTANTE OGGETTO SETTORE DI ATTIVITA' IMPORTO ANNO 1 Provinca Autonoma di Bolzano Concessione per la realizzazione e la gestione del garage sotterraneo dell'ospedale San Maurizio di Bolzano. Parcheggi Provinca Autonoma di Bolzano Concessione per l'utilizzo del vecchio ponte sull'adige Riqualificazione per la realizzazione e gestione di una struttura per pista urbana ciclabile nei comuni di Lana e Postal Comune di Gais Concessione per la realizzazione delle reti e degli impianti relativi all'erogazione di servizio di teleriscaldamento nel Comune di Gais. Reti gas Provinca Autonoma di Bolzano Concessione d'uso di coperture di edifici di proprieta' della Provincia autonoma di Bolzano per progettazione, realizzazione e gestione di impianti fotovoltaici. Impianti fotovoltaici Elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 29

30 Il mercato del PF in Trentino Alto Adige Aggiudicazioni di gare di PF in Trentino Alto Adige 2003 I sem Milioni di euro Provincia di Bolzano Provincia di Trento TOTALE Gare ad iniziativa privata Numero Importo Importo medio Numero Importo Importo medio Numero Importo Importo medio ,9 Gare a fase unica Gare a doppia fase , ,9 Gare ad iniziativa pubblica , , ,7 Totale , , ,8 Elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi La gara aggiudicata in Provincia di Bolzano è relativa alla realizzazione e la gestione del garage sotterraneo dell'ospedale San Maurizio di Bolzano 30

31 Il garage sotterraneo dell'ospedale San Maurizio di Bolzano Rispetto al tempo medio necessario per l attivazione della gestione di opere realizzate in PF registrato in Italia per gare ad iniziativa pubblica con importo compreso tra i 5 e i 50 milioni di euro, la gara suddetta ha registrato delle tempistiche medie inferiori. In particolare, la fase che va dall aggiudicazione al momento di apertura dei cantieri è stata molto più breve rispetto alla media italiana (3 mesi contro 1 anno e 2 mesi). In totale, il parcheggio è stato realizzato in 3 anni, rispetto ad una media registrata in Italia di 4 anni e 4 mesi. Gare ad iniziativa pubblica - Media Italia 9 mesi 1 anno 2 mesi 3 mesi 2 anni 3 mesi 4 anni e 4 mesi Provincia di Bolzano 9 mesi 2 anni 3 anni Dal bando all'aggiudicazione Dall'aggiudicazione all'inizio dei lavori Dall'inizio dei lavori all'inizio della gestione * Dati Ance 31

32 Lo studio ANCE sull attuazione del project financing Lo studio analizza le gare di project financing, di importo superiore ai 5 milioni di Euro, aggiudicate tra il 2003 ed il 2009 in Italia. LA FINANZA DI PROGETTO IN ITALIA Gare e aggiudicazioni * 66% Gare non aggiudicate 34% Gare aggiudicate Nel periodo considerato sono state pubblicate 685 gare di project financing per un ammontare di circa 33 miliardi di euro. Di queste, 454 risultano aggiudicate pari al 66% dei bandi pubblicati, per un importo di circa 18 miliardi di euro. * Dati ANCE ed elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 32

33 Anteprima dell indagine Ance Sono state raccolte informazioni per 411 opere aggiudicate, parti al 91% del totale delle aggiudicazioni nel periodo considerato. LA FINANZA DI PROGETTO IN ITALIA (% sul totale gare pubblicate) LA FINANZA DI PROGETTO IN ITALIA (% sulle gare aggiudicate) 685 Gare PF 100% 411 Aggiudicazioni 100% 259 Lavori* 38% 259 Lavori* 63% 169 Gestione* 25% 169 Gestione* 41% * Dati ANCE ed elaborazione ANCE su dati INFOPIEFFE.IT promosso da UNIONCAMERE/CIPE-UTFP/ANCE e realizzato da CRESME Europa Servizi 33

34 Anteprima dell indagine Ance Le principali cause di rallentamento nella realizzazione di opere di project financing in Italia evidenziate: 1.Contenziosi 2.Cambiamento decisioni concedente 3.Vincoli ambientali 4.Richiesta varianti progettuali 5.Difficoltà economiche del concessionario 6.Documentazione lacunosa 7.Cambio normativa 8.Ritardo o mancato contributo pubblico 34

35 Le correzioni più urgenti 35

36 Project financing: le correzioni più urgenti Il ricorso ai capitali privati rappresenta un importante opportunità per l ammodernamento infrastrutturale del nostro Paese e per un offerta di servizi più efficienti ed innovativi. Ma i dati di mercato mostrano che l iter di gara non sempre si conclude con un aggiudicazione e ancora meno sono le gare che portano all apertura dei cantieri. A tal proposito è necessario riflettere su alcune criticità presenti nell ordinamento italiano e avanzare proposte per implementare l uso di tali procedure. Importanti novità sono state introdotte negli ultimi decreti, alcune fortemente sostenute dall Ance, ma ancora molto rimane da fare. La centralità del contratto La diffusione di bandi tipo Il ruolo dei finanziatori 36

37 La centralità del contratto La gestione dei rapporti tra le parti assume un ruolo strategico nei contratti di durata come quelli che regolano il project financing. La mancata completezza del contratto può dar luogo a contenziosi che rallentano le procedure di gara e aggravano il peso economico dei progetti. Occorre affidare al contratto la corretta ed inequivocabile attribuzione dei rischi alle parti coinvolte. La chiara distinzione delle responsabilità diventa strategica per la buona riuscita di tali operazioni: il pubblico dovrà gestire i rischi amministrativi del progetto i soggetti realizzatori e gestori dovranno confrontarsi con i rischi industriali. PROPOSTA Appare opportuna, quindi, un ampia diffusione di best practices che consentano di offrire modelli contrattuali a cui le amministrazioni possano ricorrere. 37

38 La diffusione di bandi tipo La necessità di standardizzare le procedure di affidamento è particolarmente evidente nel caso delle concessioni che prevedono un livello di professionalità, da parte delle Amministrazioni Pubbliche, molto elevato. PROPOSTA A questo obiettivo potrebbero utilmente concorrere alcuni bandi tipo predisposti dall Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici 38

39 Il ruolo dei finanziatori Una delle problematiche che più ostacolano il ricorso al partenariato pubblico privato è il mancato raggiungimento, troppo spesso, del closing finanziario. È evidente che in un quadro economico in cui i Governi hanno difficoltà a reperire risorse pubbliche per l infrastrutturazione del Paese, il ruolo degli istituti finanziatori risulta fondamentale per l effettiva realizzazione dei progetti. È necessario, quindi, cercare di individuare progetti precisi, una volta individuati, è necessario che il sistema bancario scommetta sulla redditività del progetto. PROPOSTA L accesso dei finanziatori nell SPV, garantendo la permanenza delle banche nella fase più delicata del progetto, ossia quella della gestione, potrebbe avere il vantaggio di indurli a proporre delle soluzioni finanziarie che possano rendere l intera operazione di project financing più vantaggiosa ed efficiente per tutte le parti - private e pubbliche coinvolte. 39

40 Flavio Monosilio Direzione Affari Economici e Centro Studi Dirigente affarieconomici@ance.it 40