1. I MOTIVI DELLA RIFORMA

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1 1. I MOTIVI DELLA RIFORMA La riforma del Codice Doganale Comunitario, avvenuta con l adozione del Regolamento (CE) n. 450 del , trova il suo fondamento giuridico nella disposizione contenuta all art. 253 del Reg. (CEE) n del 1992, la quale conferiva al Consiglio il compito di procedere ad una riesamina del Codice, prima del 1 gennaio 1998, sulla base di una relazione della Commissione per apportarvi gli adeguamenti che si rivelassero necessari, in particolare tenendo conto del completamento del mercato interno 2. Il Consiglio tuttavia, non ha mai proceduto a tale opera di revisione, preferendo apportare dei ritocchi parziali sia al Reg. (CEE) n del 1992 che alle sue Disposizioni di Applicazione [Reg. (CEE) n del 1993], alcuni dei quali furono adottati già immediatamente dopo la sua entrata in vigore 3. Tale situazione è durata praticamente fino al 30 novembre 2005, fino a quando cioè la Commissione europea, coerentemente a quanto sancito nell ambito dell iniziativa better regulation ( migliore regolamentazione ) 4 ed av- 1 Reg. (CE) n. 450 del 2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, che istituisce il codice doganale comunitario (Codice doganale aggiornato), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell Unione europea, serie L 145 del 4 giugno La stessa disposizione specificava inoltre che: Detta relazione è corredata di eventuali proposte su cui il Consiglio si pronuncia conformemente alle disposizioni del Trattato. 3 È possibile citare a tal proposito i Reg. (CE) n. 955 del 1999 e 2787 del 2000, che hanno introdotto modifiche al regime di transito, il Reg. (CE) n del 2000, che ha introdotto misure volte ad istituire procedure di prevenzione delle frodi ed il Reg. (CE) n. 993 del 2001 del 4 maggio 2001, il quale ha ridisciplinato, rendendola più snella, la disciplina di alcuni istituti doganali, in specie di quelli il cui esercizio consente di differire od evitare il pagamento dei dazi doganali, ampliando in particolare le possibilità di ricorso al regime della trasformazione sotto controllo doganale. Per quanto riguarda le novità introdotte da quest ultimo Regolamento, vedasi la circolare di commento dell Agenzia delle Dogane n. 30/D del 28 giugno 2001 (Prot. 1395). 4 L iniziativa in questione mira a migliorare ed allo stesso tempo a semplificare la legisla- 1

2 valendosi del potere di iniziativa legislativa riconosciutole dal Trattato CE, ha deciso di presentare al Consiglio ed al Parlamento europeo una proposta organica di nuovo Codice Doganale Aggiornato [COM (2005) 608 definitivo]. Un altra delle ragioni che hanno spinto la Commissione a rivedere completamente il Codice Doganale Comunitario è data dall avvenuta modifica nel 1999, ad opera del Consiglio dell Organizzazione Mondiale delle Dogane, della Convenzione Internazionale sulla semplificazione e l armonizzazione dei regimi doganali, meglio conosciuta come Convenzione di Kyoto (v. oltre). Tale Convenzione definisce infatti una serie di principi e di tecniche doganali, di cui raccomanda l implementazione all interno degli ordinamenti degli Stati che l hanno ratificata 5, le quali sono volte a favorire un armonizzazione delle rispettive regolamentazioni doganali, in modo da promuovere la crescita del commercio 6. La revisione del 26 giugno 1999 (data a partire dalla quale viene comunemente denominata Convenzione riveduta di Kyoto ), è stata realizzata per adeguare il vecchio testo della Convenzione alle nuove esigenze del commercio internazionale ed in particolare all uso di nuove tecnologie informatiche e metodi di controllo innovativi. Tale opera ha dunque spinto la Comunità europea (già parte contraente della precedente Convenzione del 1974), a rivedere l intera legislazione doganale alla luce della nuova Convenzione. In particolare, per quanto riguarda l utilizzo delle tecnologie informatiche, è evidente che sotto il vigore del vecchio Codice, ancora le procedure doganali zione europea (rivedendo l intero ciclo del processo legislativo, a cominciare dall esercizio del potere d iniziativa), riducendo la burocrazia a tutto vantaggio delle imprese. Essa, in particolare, figura tra gli obiettivi del libro bianco sulla Governance europea [COM (2001) 428 def. del 25 luglio 2001]. 5 Le parti contraenti della convenzione sono attualmente 59: Algeria, Australia, Austria, Azerbaijan, Belgio, Botswana, Bulgaria, Canada, Cina, Congo (Repubblica Democratica) Croazia, Cipro, Repubblica Ceca, Danimarca, Egitto, Estonia, Comunità europea, Finlandia Francia, Germania, Grecia, Ungheria, India, Irlanda, Italia, Giappone, Giordania, Corea del Sud,Lettonia, Lesotho, Lituania, Lussemburgo, Madagascar, Malesia, Mauritius, Mongolia, Montenegro, Marocco, Namibia, Olanda, Nuova Zelanda, Norvegia, Pakistan, Polonia, Portogallo, Senegal, Serbia, Slovacchia, Slovenia, Sud Africa, Spagna, Sri Lanka, Svezia, Svizzera, Turchia, Uganda, Regno Unito, Stati Uniti, Vietnam, Zambia, Zimbabwe. 6 L OMD completa l azione del sistema GATT/OMC, migliorando ed armonizzando il funzionamento delle dogane per facilitare lo sviluppo del commercio internazionale. È noto infatti che la diversità di procedure, regimi e regolamentazioni doganali fra Paesi costituisce un fattore di complessità in grado di limitare l espansione delle imprese in altri mercati (vedasi Massimo Giffoni, Mauro Giffoni, Diritto doganale dell Unione Europea ed aspetti economici, doc. ISBN , Ufficio delle Pubblicazioni Ufficiali delle Comunità Europee, p. 10). 2

3 poggiavano prevalentemente su operazioni di tipo cartaceo. Benché infatti ciascuno Stato membro avesse adottato oramai da tempo dei sistemi di sdoganamento telematico, il Reg. (CEE) n del 1992 non imponeva affatto l uso di sistemi e procedure di trattamento elettronico dei dati, né tantomeno di trasmissioni di informazioni e di dati armonizzati tramite interfacce comuni. È sufficiente leggere l art. 61 del Reg. (CEE) n del 1992 per rendersene conto. La modalità ordinaria per la presentazione della dichiarazione in dogana resta infatti ancora quella scritta, mentre la possibilità della sua trasmissione elettronica viene subordinata alla circostanza che tale forma di presentazione sia prevista dalle disposizioni adottate secondo la procedura del comitato, oppure che sia specificamente autorizzata dall autorità doganale. Al contrario, il nuovo art. 107 del Reg. (CE) n. 450 del 2008, individua come forma ordinaria di presentazione della dichiarazione in dogana quella telematica, prevedendo come possibilità alternativa la facoltà, da parte delle autorità doganali, di accedere per via elettronica alle scritture contabili del dichiarante. Il successivo art. 108 (par. 3) estende tale principio anche alla documentazione a supporto 7 della dichiarazione doganale, stabilendo che questa può essere presentata tramite procedimento informatico, a condizione che tale modalità sia accettata dalle autorità doganali. Attualmente infatti, non tutti gli Stati membri hanno dematerializzato tali documenti, com è il caso dell Italia, dove la loro presentazione avviene ancora su base cartacea 8. Viceversa, la possibilità di accettare una dichiarazione doganale su supporto cartaceo o per via orale, così come di un qualsiasi altro atto con cui le merci sono vincolate a un regime doganale, viene subordinata alla condizione che tale modalità sia e- spressamente prevista dalla normativa doganale e sottoposta a preventiva autorizzazione da parte delle amministrazioni doganali 9. Lo stesso principio della presentazione per via elettronica si applica inol- 7 Es. fattura, documento di origine, ecc. 8 Va tuttavia detto che l Agenzia delle Dogane ha da tempo avviato un progetto con il CNIPA (Centro Nazionale per Informatica nella Pubblica Amministrazione) per la dematerializzazione e l acquisizione per via telematica della documentazione in questione. 9 Fanno eccezione ovviamente quelle procedure internazionali di trasporto transfrontaliero di merci sotto sorveglianza doganale non ancora automatizzate (es. Carnet ATA). Per quanto riguarda invece la procedura di Carnet TIR, il Regolamento (CE) n. 1192/2008 della Commissione del 17 novembre 2008 (pubblicato in G.U.U.E. n. L 329 del 6 dicembre 2008), rende obbligatoria a partire dal 1 gennaio 2009, nell ambito del territorio doganale della comunità europea, la gestione elettronica di tutte le operazioni TIR. Sul punto vedasi la Nota n del 16 dicembre 2008 dell Agenzia delle Dogane. 3

4 tre anche agli altri tipi di dichiarazione previsti dal Codice, quali la dichiarazione sommaria di ingresso (art. 88) 10 e la dichiarazione sommaria di uscita (art. 180, par. 2) La Convenzione di Kyoto sulla semplificazione e l armonizzazione dei regimi doganali Molti dei principi e degli istituti accolti nel nuovo Codice Doganale Comunitario trovano il loro fondamento, come si è visto, nella Convenzione riveduta di Kyoto sulla semplificazione e l armonizzazione dei regimi doganali. Tale Convenzione è stata conclusa dall Organizzazione Mondiale delle Dogane a Kyoto, in Giappone, il 18 maggio 1973 ed è entrata in vigore il 25 settembre Il 26 giugno 1999 è stata poi emendata da un Protocollo aggiuntivo 13, il quale ha inteso realizzare un adeguamento della stessa alle nuove esigenze del commercio internazionale (c.d. Convenzione riveduta di Kyoto ), in particolare promuovendo un ricorso più ampio alle nuove tecnologie informatiche e metodologie di controllo doganale (quali le tecniche di analisi e valutazione dei rischi 14, le procedure di auditing, le revisioni contabili), incentivando le amministrazioni doganali ad attivare azioni di partenariato strategico con il settore privato. La nuova versione della Convenzione è entrata in vigore il 3 febbraio 2006, a seguito del raggiungimento del numero minimo di 40 ratifiche richieste perché questa potesse avere efficacia. Le parti contraenti della Convenzione di Kyoto, nel ratificarne il nuovo testo, hanno ribadito il loro impegno all adozione di procedure doganali chiare, trasparenti e moderne, in maniera tale da favorire il rapido sdoganamento delle merci ed un fluido svolgimento dei traffici. 10 L articolo in questione stabilisce infatti che: La dichiarazione sommaria di ingresso viene presentata mediante un procedimento informatico. 11 La dichiarazione sommaria di uscita viene fatta mediante procedimento informatico. 12 La Comunità europea vi ha aderito con Decisione 3 giugno 1977, n La Comunità europea ha aderito a tale Protocollo con la Decisione del Consiglio del 17 marzo 2003, n. 231 (in G.U.U.E. n. L 086 del 3 aprile 2003). 14 La Convenzione promuove l uso delle procedure automatizzate di gestione dei rischi, in quanto ritenute in grado di consentire alle amministrazioni doganali di identificare e selezionare più efficacemente e con maggiore precisione i traffici ad alto rischio. La Convenzione inoltre invita le amministrazioni doganali ad avvalersi di sistemi automatizzati, che per tale scopo sono da ritenersi più affidabili e sicuri delle procedure scritte. 4

5 Premesso che scopo principale della Convenzione riveduta di Kyoto, come osservato in precedenza, è quello di migliorare l efficienza e l efficacia delle amministrazioni doganali dei Paesi che l hanno ratificata attraverso un armonizzazione delle relative legislazioni, gli obiettivi che essa persegue possono essere sintetizzati come segue: eliminazione delle divergenze tra i regimi e le pratiche doganali adottati dalle parti contraenti in grado di ostacolare gli scambi internazionali; maggiore sensibilità alle esigenze delle imprese in materia di accesso alle facilitazioni e semplificazioni doganali, introduzione di tecniche e di meccanismi più efficaci ed efficienti in materia di controlli doganali (es. analisi dei rischi); incoraggiamento al ricorso a forme di partenariato tra dogane ed imprese; introduzione di una serie di misure volte a rendere più sicuro il commercio internazionale 15. La Convenzione riveduta di Kyoto comprende un Allegato generale (General Annex) e 10 Allegati particolari (Specific Annexes). Le misure in essa contenute possono essere attuate negli Stati-parte secondo modalità particolarmente flessibili, essendo previste tempistiche diverse per la loro implementazione: il General Annex rappresenta in particolare il nucleo centrale della Convenzione, contenente i principi fondamentali riguardanti aspetti di interesse comune alle dogane di tutto il mondo, quali: procedure di sdoganamento, dazi ed altri diritti doganali, garanzie, controlli, impiego dell Information Technology, relazioni con i terzi, informazioni, decisioni delle autorità doganali e relativi ricorsi. Gli Specific Annexes regolano invece aspetti che possono essere implementati secondo tempistiche diverse a seconda delle esigenze delle amministrazioni doganali dei singoli Stati contraenti. Delle apposite linee guida e disposizioni transitorie mirano inoltre a supportare i governi nell applicazione delle misure previste dalla Convenzione. Infine un comitato di gestione (Management Committee) consente di dar voce a tutte le parti contraenti nello sviluppo e nella gestione della stessa. 15 In quest ottica, vedasi anche il Framework of Standards to Secure and Facilitate the global trade, v. oltre. 5

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