Deliberazione n. SCCLEG/17/2012/PREV. Corte dei conti. Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

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1 Deliberazione n. SCCLEG/17/2012/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni pubbliche presieduta dal Presidente della Corte dei conti, Luigi GIAMPAOLINO; Presidente a latere, Pietro DE FRANCISCIS; formata dai Magistrati: Presidente di sezione in soprannumero Claudio IAFOLLA; Giovanni DATTOLA; Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI, Alberto GIACOMINI, Maria Elena RASO (relatore); Antonio ATTANASIO; Paolo CREA, Paola COSA; Giovanni ZOTTA; Luigi CASO, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI; Laura CAFASSO; i Consiglieri delegati delle Sezioni regionali: Rosario SCALIA; Josef Hermann ROSSLER; Silvano DI SALVO; Anna Luisa CARRA; Luisa D EVOLI; Fabio Gaetano GALEFFI; Paolo VALLETTA; Laura d AMBROSIO; Gianluca BRAGHO. nell Adunanza generale del 19 giugno 2012 * * * * Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; 1

2 visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni e integrazioni; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229/CP/2008 del 19 giugno 2008 (in G.U. n. 153 del 2/07/2008); visto l art. 3, comma 3, del vigente Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; visti i contratti c.d. occasionali, con i quali il Dipartimento di Ingegneria Strutturale e Geotecnica dell Università La Sapienza di Roma affida due distinti incarichi alla Dott.ssa LANZA e al Sig. IRTI, entrambi per la durata di un mese; visto il rilievo istruttorio dell Ufficio di controllo sugli atti del MIUR, del MIBAC, del Ministero della Salute e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n del 3 aprile 2012; vista le note di risposta dell Università n.104 del 24 aprile 2012 e n. 112 del 3 maggio 2012; viste le nota n del 1 giugno 2012, con cui il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere delegato il deferimento all Organo collegiale della pronuncia sulla legittimità dei citati provvedimenti; vista la nota in pari data con la quale il Consigliere delegato ha deferito alla Sezione i sopracitati atti; 2

3 vista l Ordinanza in data 06 giugno 2012, con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo ha convocato per il giorno 11 giugno il Collegio per l esame della questione proposta; vista la nota n del 06 giugno 2012 con cui il Dirigente della Segreteria ha comunicato la convocazione della predetta adunanza al Dipartimento di Ingegneria Strutturale e Geotecnica dell Università La Sapienza di Roma; udito il relatore, Cons. Maria Elena RASO; intervenuto, in rappresentanza dell Università La Sapienza di Roma il Dott. Augusto DESIDERI Direttore del Dipartimento e la Dr.ssa Maddalena VECCHIONE - Segret. Amm.vo; con l assistenza della dott.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario verbalizzante; vista l ordinanza emessa nella Camera di consiglio dell 11 giugno 2012 con la quale il Presidente della Sezione, preso atto del contestuale deferimento di provvedimenti di analogo contenuto all Adunanza Generale, richiesto dallo stesso Consigliere delegato al Presidente della Corte, ai sensi dell art. 3, comma 3 del vigente regolamento sull esercizio delle funzioni di controllo, ha ritenuto di demandare alla stessa Adunanza generale anche la pronuncia sulla legittimità dei provvedimenti in esame, per evidente connessione oggettiva; Ritenuto in F A T T O In data 15 marzo u.s. sono pervenuti all Ufficio, per il prescritto controllo preventivo di legittimità, i contratti con i quali il Dipartimento di 3

4 Ingegneria strutturale e geotecnica dell Università La Sapienza di Roma affida: - alla Dott.ssa LANZA un incarico occasionale concernente La sperimentazione e la resistenza di pannelli multistrato composti da cls innovativi e compositi - al Sig. IRTI un incarico occasionale concernente Esecuzione di prove triassali su campioni di terreni a granafine consistenti entrambi per la durata di un mese. In esito all esame dei provvedimenti, con rilievo n del 3 aprile 2012, l Ufficio medesimo rilevava, in relazione alla modalità di conferimento dell incarico, la mancanza della prevista procedura comparativa ex art. 7, comma 6-bis del decreto legislativo n. 165/2001. Con note n. 104 del 24 aprile 2012 e n. 112 del 3 maggio successivo il Direttore del Dipartimento, in risposta al rilievo, chiedeva di inquadrare la fattispecie nella previsione di cui al comma 6 del medesimo art. 7, del decreto legislativo n. 165/2001, in base al quale, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria». Ciò in quanto - ritiene l Ateneo - «i presupposti di legittimità alla cui ricorrenza è subordinata l applicazione dell art. 7, c. 6, D.L.vo n. 165/2001, sono, a mente della medesima disposizione, i seguenti : a) l oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall ordinamento all amministrazione conferente, ad obiettivi 4

5 e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell amministrazione conferente ; b) l amministrazione deve aver preliminarmente accertato l impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Il Dipartimento considera, pertanto, rispettati i presupposti applicativi dell art. 7, c. 6, D.L.vo n. 16/20011 e, dunque, correttamente affidati gli incarichi di cui all oggetto, in quanto la prestazione affidata trova piena corrispondenza nelle competenze proprie del Dipartimento conferente. L impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili all interno del Dipartimento risulta previamente accertata rispetto alla delibera di conferimento dell incarico, come si evince dalla pubblicazione degli avvisi interni n. 23/2011 e n. 1/2012, a cui non hanno fatto seguito candidature nel previsto termine di 7 giorni dalla medesima pubblicazione. La prestazione è di natura temporanea come si evince dal ridotto termine contrattuale (30 giorni) e la durata, l oggetto ed i compensi relativi sono chiaramente determinati nei contratti in oggetto; infine, il luogo di esecuzione non è sottoposto a vincoli trattandosi di incarico in regime di lavoro autonomo.. L Ufficio di controllo sugli atti del MIUR, MIBAC, Min. Salute e Min. Lavoro e P.S. ha sottoposto la questione al giudizio della Sezione, anche 5

6 al fine di un eventuale riesame della problematica generale connessa agli incarichi di natura occasionale. A tal fine, nella relazione di deferimento, l Ufficio medesimo ha ritenuto di dover focalizzare l attenzione della Sezione del controllo sulla locuzione procedure comparative, contenuta nel comma 6-bis, dell art. 7, del D.Lgs. n. 165/2001, al fine di delimitare i confini della sua operatività. Con ordinanza in data 06 giugno 2012 il Presidente della Sezione centrale di controllo ha convocato il Collegio per l adunanza del 11 giugno 2012 e comunicato l Ordinanza stessa, ai sensi della normativa vigente, al Dipartimento di Ingegneria strutturale e geotecnica dell Università La Sapienza. Nel corso dell adunanza, i rappresentanti dell Università hanno confermato le argomentazioni già rappresentate in sede di risposta scritta al rilievo istruttorio, facendo presente, altresì, che tali tipi di incarichi sono finalizzati e utilizzati per lo sviluppo della ricerca. Al termine dell adunanza pubblica, il Collegio preso atto del contestuale deferimento di provvedimenti di analogo contenuto all Adunanza generale, richiesto dallo stesso Consigliere delegato al Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell art. 3, comma 3, del vigente Regolamento sull esercizio delle funzioni di controllo ha demandato a quest ultimo Collegio anche la pronuncia sulla legittimità dei provvedimenti in esame, per evidente connessione oggettiva delle fattispecie. Con ordinanza in data 13 giugno 2012 il Presidente della Corte 6

7 dei conti, ha convocato il Collegio dell Adunanza generale per il 19 giugno Considerato in D I R I T T O Sono all esame della Sezione i provvedimenti come meglio precisati in narrativa con i quali il Dipartimento di Ingegneria strutturale e geotecnica dell Università la Sapienza ha affidato due incarichi c.d. occasionali alla Dott.ssa LANZA e al Sig. IRTI, entrambi per la durata di un mese. 1. Come noto, il controllo esercitato dalla Corte dei conti sui contratti de quibus trova il suo fondamento normativo nell art. 3, comma 1, lett. f-bis) della L. 14 gennaio 1994, n. 20, così come modificato dall art. 17, comma 30, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 che, a sua volta, rimanda all art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n Quest ultima norma dispone che per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei presupposti di legittimità ivi indicati ; il successivo comma 6 bis, dispone, poi, che le amministrazioni disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Va ricordato, al riguardo, che più volte la Sezione centrale del 7

8 controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, chiamata a pronunciarsi su fattispecie connesse a tale materia, ha ritenuto (cfr. dell. nn. 12, 15, 18, 21 e 22/2011 PREV) la necessità dell espletamento della procedura concorsuale anche per incarichi di natura occasionale, nella considerazione che un simile modus operandi, implicando il rispetto di precisi parametri procedimentali e moduli operativi, concorra a rendere maggiormente oggettivo l operato dell Amministrazione nonché a favorire, sia la maggiore partecipazione degli interessati, sia la migliore selezione del personale da utilizzare. Peraltro, la stessa Deliberazione n. SCCLEG/12/2011/PREV. che per prima ha ritenuto, in tema di autonomia ordinamentale delle Università di non consentire alle stesse di derogare alla normativa statale che prevede, indipendentemente dall importo, procedure comparative per ogni conferimento d incarico di collaborazione, ha espressamente precisato nella motivazione che Di certo, sotto il profilo sostanziale soglie minime per evitare costose e laboriose procedure concorsuali sarebbero da auspicare,.. Da ultimo, con delibera n. 10/2012 PREV la Sezione, introducendo una apertura alla più rigorosa interpretazione di cui alle citate delibere, ha osservato che la citata norma (art. 7, comma 6-bis, D.lgs , n. 165) si limita a richiedere l espletamento di una procedura comparativa, senza precisare le modalità della stessa, ritenendo sufficiente, ai fini della legittimità dell atto, che l Amministrazione pervenga alla stipula del contratto previo esperimento di una procedura 8

9 che sia idonea ad assicurare una trasparenza ed una comparazione adeguata alla tipologia di contratto che si andrà a stipulare; ben potendo, quindi, l Amministrazione scegliere, sulla base della professionalità richiesta, oltre i requisiti di selezione da adottare, anche il tipo di procedura da intraprendere e le forme di pubblicità da dare alla stessa. 2. Alla stregua di quanto precede, appare evidente come in subjecta materia debba registrarsi un non univoco orientamento, frutto del confronto tra possibili posizioni interpretative, che sottolinea la necessità di precostituire un comune criterio esegetico. Da qui l esigenza di trattare l argomento come questione di massima, al fine di rendere certa l adozione di un comune parametro interpretativo, particolarmente per le Università, per le quali il ricorso a professionalità esterne per l assolvimento dei compiti istituzionali, soprattutto di quelli correlati all attività di ricerca, si manifesta con particolare frequenza. A tal fine, nella relazione di deferimento, l Ufficio di controllo ha ritenuto di dover attirare l attenzione della Sezione del controllo sulla locuzione procedure comparative, contenuta nel comma 6-bis, dell art. 7, del D.Lgs. n. 165/2001, al fine di delimitare i confini della sua operatività. Ad avviso dell Ufficio, una meditata ed attenta lettura della normativa ivi contenuta induce a ritenere che il legislatore - nel prevedere in linea generale procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione, nel rispetto dei parametri fissati nel 9

10 precedente comma 6 - non abbia escluso la possibilità di coniugare tale indicazione con il riferimento agli specifici Ordinamenti che disciplinano le pubbliche amministrazioni intenzionate ad avvalersi degli apporti delle suindicate professionalità. E, pertanto, da ritenere - a giudizio dell Ufficio - che la concreta applicazione della norma in esame non possa non tener conto, nelle singole fattispecie, del grado di autonomia e di potere autonormativo riconosciuto all Ente pubblico. Connotati questi che assumono, come noto, particolare valenza e giuridica significatività per le Università, con riferimento all ampia autonomia alle stesse riconosciuta dall art. 33 Cost. e dalle leggi di attuazione della norma costituzionale (legge n. 168/1989). In tale ottica, non sembra contra legem, né in contrasto con ragionevoli principi di speditezza, efficacia ed economicità dell azione amministrativa (art. 97 Cost.) che taluni ordinamenti di settore possano individuare procedure più snelle e semplificate per l utilizzazione, per tempi brevi ed importi limitati (nei puntuali limiti contenuti nei relativi atti regolamentari), di prestazioni aventi carattere meramente occasionale. Pertanto, la soluzione da ricercare non appare di secondario rilievo tenuto conto della già evidenziata assunzione di comportamenti diversi, soprattutto tra le Università, con insorgenza di non pochi contenziosi. 3. Rileva il Collegio, nell approfondire l esame della questione, che l orientamento cui attenersi discende proprio dalla portata che va attribuita alla locuzione procedura comparativa per il conferimento degli 10

11 incarichi di collaborazione. Al riguardo, seppure si volesse ritenere che l autonomia organizzativa delle Università sia recessiva di fronte alla previsione del citato comma 6-bis - in guisa da non consentire un grado di flessibilità interpretativa tale da rendere possibile l adattamento della prescrizione normativa ai particolari livelli di autonomia organizzativa -, è da evidenziare che quanto ivi disposto non depone necessariamente a favore della necessità dell espletamento della procedura concorsuale in ogni caso, tanto più in ipotesi di conferimento di incarichi di natura occasionale. Infatti, la norma citata si limita a richiedere l adozione di procedure comparative che non può essere sempre e necessariamente intesa con riferimento allo stereotipato schema della procedura concorsuale (avviso pubblico, nomina Commissione giudicatrice, selezione candidati, scelta candidati, graduatoria), giacché il modulo comparativo può essere realizzato anche attraverso un accertamento condotto in concreto sull esame di documentati curricula, purché finalizzato a conseguire in massimo grado l interesse pubblico. Quello che conta, ai fini della razionale applicazione della norma in commento, è che la scelta finale sia operata all esito di un confronto di professionalità che consenta un effettiva selezione e la conseguente acquisizione di figure soggettive di assoluta e comprovata qualificazione. A sostegno si pone anche il fatto che, laddove il legislatore ha voluto limitare le procedure di scelta al solo concorso, lo ha fatto espressamente (v., ad es., art. 28, D.lvo 165/2001) anche in ragione 11

12 dell obiettivo finale (assunzione in ruolo, che giustifica i maggiori costi della procedura). Inoltre, è indubbio che l ordinamento conosce e ammette procedure sì comparative, ma semplificate e caratterizzate da una certa informalità anche in altri settori, quale quello dei contratti pubblici, notoriamente caratterizzati dall esigenza imprescindibile di garantire la più ampia partecipazione dei concorrenti al fine di consentire alla Pubblica Amministrazione di selezionare il miglior contraente per la realizzazione dell opera e/o del servizio. Infatti, accanto alle procedure svolte con bando di gara pubblica, trovano legittimo ingresso quelle ristrette negoziate (con invito di operatori previamente individuati dalla Pubblica Amministrazione in base ad indagini di mercato). Dunque, anche ragioni di ordine sistematico (oltre che letterale) confermano che le procedure comparative richiamate dal comma 6-bis non si identificano ed esauriscono nelle procedure concorsuali, rappresentando queste ultime solo una delle modalità possibili di comparazione. E non potrebbe essere altrimenti, dal momento che il modus operandi concorsuale, con tutte le incombenze ivi connesse, comporta in molti casi il rischio di un costo, sia economico che di attività e risorse impiegate, superiore al valore della stessa prestazione da eseguire. Il che risulterebbe contrario non solo a criteri di economicità ma anche di efficienza ed efficacia dell azione amministrativa (art. 97 Cost.). Pertanto, ben possono le Amministrazioni scegliere, sulla base 12

13 della professionalità richiesta, oltre, oltre i requisiti di selezione da adottare, anche il tipo di procedura da intraprendere e le forme di pubblicità da dare alla stessa. Al riguardo, pertanto, ritiene il Collegio, potrebbe essere sufficiente, per le c.d. prestazioni di natura occasionale (contratti di breve durata e di modica entità) una procedura comparativa minima, regolamentata dalle singole Università, che tenga conto, naturalmente, dei parametri di trasparenza e pubblicità dell incarico (ad esempio con la pubblicità sul sito web) lasciando, però, la scelta della procedura comparativa da adottare, nell attribuzione di tali tipologie di incarichi, alle Università stesse. 4. Risolta nei termini di cui innanzi la questione di massima, il Collegio passa all esame dei contratti con i quali l Università La Sapienza ha affidato gli incarichi di natura occasionale di cui in premessa. Gli stessi, come emerge nell istruttoria eseguita, nascono dall esigenza, rappresentata dal referente del Dipartimento di Ingegneria strutturale e geotecnica dell Università stessa, di conferire incarichi di collaborazione occasionali legati ad uno specifico progetto da affidare ad esperti di particolare e comprovata specializzazione. Dalla documentazione in atti e dalla risposta al rilievo dell Ufficio di controllo risulta che il Dipartimento, prima di procedere all attribuzione dei predetti incarichi, ha verificato l impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse disponibili all interno dell Ateneo, attraverso la pubblicazione di avvisi interni (n. 23/2011 e 1/2012), ai quali non hanno fatto seguito candidature nel previsto termine di 7 giorni. 13

14 Verificata, pertanto, l indisponibilità di candidati interni all Ateneo, il Dipartimento attesa l urgenza di procedere all attribuzione dei predetti incarichi per l esiguità del tempo nel quale gli stessi dovevano essere espletati (30 gg.), avvalendosi della modalità di conferimento basato sulla comparazione di curricula, ha individuato nella Dott.ssa LANZA e nel Sig. IRTI i soggetti in possesso dei requisiti necessari per l espletamento degli incarichi de quibus. Si ritiene, conseguentemente, che l Università La Sapienza di Roma, nelle fattispecie in esame, abbia rispettato tutti i presupposti dell art. 7, d.lgs. 165/2001. P. Q. M. L Adunanza generale della Sezione centrale del controllo di legittimità, risolta la questione di massima come in motivazione, ammette al visto ed alla conseguente registrazione i provvedimenti in epigrafe. Così deciso nelle Camere di consiglio del 19 e del 27 giugno Il relatore (Maria Elena Raso) Il Presidente (Luigi Giampaolino) Depositata in Segreteria in data 26 luglio 2012 IL DIRIGENTE Dott.ssa Paola Lo Giudice 14