Corte dei conti. Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

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1 Deliberazione n. SCCLEG/18/2012/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni pubbliche presieduta dal Presidente della Corte dei conti, Luigi GIAMPAOLINO; Presidente a latere, Pietro DE FRANCISCIS; formata dai Magistrati: Presidente di sezione in soprannumero Claudio IAFOLLA; Giovanni DATTOLA; Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI, Alberto GIACOMINI, Maria Elena RASO (relatore); Antonio ATTANASIO; Paolo CREA, Paola COSA; Giovanni ZOTTA; Luigi CASO, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI; Laura CAFASSO; i Consiglieri delegati delle Sezioni regionali: Rosario SCALIA; Josef Hermann ROSSLER; Silvano DI SALVO; Anna Luisa CARRA; Luisa D EVOLI; Fabio Gaetano GALEFFI; Paolo VALLETTA; Laura d AMBROSIO; Gianluca BRAGHO. nell Adunanza generale del 19 giugno 2012 * * * * Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e 1

2 successive modificazioni e integrazioni; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229/CP/2008 del 19 giugno 2008 (in G.U. n. 153 del 2/07/2008); visto l art. 3, comma 3, del vigente Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; visti i contratti dell Università di Urbino Carlo Bo concernenti sette incarichi occasionali per attività autonoma ai dott. Giuseppe MARIANI, Giorgio ZANCHINI, Alessandro ROVINETTI, Mauro Ugo USSARDI, Alessandro GIORDANO, Adriana RIPANDELLI, Federico GUGLIELMI; visto il rilievo istruttorio dell Ufficio di controllo sugli atti del MIUR, del MIBAC, del Ministero della Salute e del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali n del 30 aprile 2012; vista la nota di risposta al rilievo dell Università di Urbino n del 30 maggio 2012, vista la nota n del 12 giugno 2012 con cui il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere delegato il deferimento all Organo collegiale della pronuncia sulla legittimità dei citati provvedimenti; vista la nota prot del 12 giugno 2012 con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del MIUR, MIBAC, Min. Salute e Min 2

3 Lavoro e Politiche Sociali ha ritenuto che la questione concernente i provvedimenti sopra specificati fosse portata all esame dell Adunanza generale della Sezione centrale del controllo di legittimità per la risoluzione di questione di massima, ai sensi dell art. 3, comma 3, del vigente Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; vista l ordinanza del 13 giugno 2012, con la quale il Presidente della Corte dei conti ha convocato per il giorno 19 giugno 2012, in Adunanza generale, la Sezione centrale del controllo di legittimità per l esame dei provvedimenti in questione; vista la nota della Segreteria, con la quale la predetta ordinanza è stata comunicata alla Università interessata, al Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca (Gabinetto e Direzione generale dell Università), alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento della funzione pubblica) e al Ministero dell Economia e delle Finanze (Gabinetto e Ragioneria generale dello Stato; udito il relatore, Cons. Maria Elena RASO; intervenuti, in rappresentanza del MIUR la Dr.ssa Sabrina BONO, Vice Capo di Gabinetto e il Dott. Daniele LIVON, Direttore generale per l università, lo studente e il diritto allo studio universitario; con l assistenza della dott.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario verbalizzante. Ritenuto in FATTO In data 23 aprile 2012 sono pervenuti all Ufficio di controllo sugli atti del 3

4 MIUR, del MIBAC, del Ministero della Salute e del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali, per il prescritto controllo preventivo di legittimità, n. 7 contratti con i quali l Università degli Studi di Urbino Carlo Bo ha affidato i seguenti incarichi: a) Dott. Giuseppe MARIANI - Supporto tecnico e supervisione nel campo del project management culturale e organizzazione di eventi nell ambito delle attività della Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità e per le Organizzazioni e del corso di Laurea in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di tre mesi; b) Dott. Giorgio ZANCHINI - Coordinamento e supervisione della redazione di testi per l informazione culturale online finalizzata alla gestione dei contenuti nei siti e nei blog dei Corsi di Laurea del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità per le Organizzazioni e del corso di Laurea in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di due mesi; c) Dott. Alessandro ROVINETTI - Supporto alla progettazione e organizzazione del convegno sulle best practices della comunicazione pubblica, nel quadro di una collaborazione con il Comune di Pesaro sulle best practices della Pubblica Amministrazione nel campo della trasparenza e della partecipazione dei cittadini, legata al progetto della Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità per le Organizzazioni e del corso di Laurea in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di tre mesi; 4

5 d) Dott. Mauro Ugo USSARDI - Coordinamento e supervisione di attività di progettazione sul posizionamento di marca e di strategic planning della marca, nell ambito delle attività della Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità e per le Organizzazioni e del corso di Laurea in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di tre mesi; e) Dott. Alessandro GIORDANO - Coordinamento e supervisione di attività raccolta dati etnografica e progettazione di attività di comunicazione in rete su marche, pubblicità e consumi, nell ambito delle attività della Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità e per le Organizzazioni e del corso di Laurea in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di tre mesi; f) Dott.ssa Adriana RIPANDELLI - Direzione e supervisione tecnica di attività di progettazione, di strategie di coinvolgimento sei consumatori su una marca specifica, nell ambito delle attività della Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità e per le Organizzazioni e del corso di Laurea in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di due mesi; g) Dott. Federico GUGLIELMI - Coordinamento e direzione artistica di attività di scrittura creativa a supporto delle attività di progettazione di campagne comunicative nell ambito delle attività della Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità e per le Organizzazioni e del corso di Laurea 5

6 in Scienze della Comunicazione della Facoltà di Sociologia della durata di due mesi. In esito all esame di tutti i provvedimenti sovradescritti, con nota n del 30 aprile 2012, l Ufficio di controllo sugli atti del MIUR, MIBAC, Min. Salute e Min. Lavoro e, Politiche Sociali rilevava, in relazione alla modalità di conferimento degli incarichi, la mancanza della prevista procedura comparativa ex art. 7, comma 6-bis del decreto legislativo n. 165/2001. Rilevava, altresì, l Ufficio che, sebbene il comma 4, dell art. 2 del Regolamento dell Ateneo, emanato con decreto rettorale n. 199 del 20 maggio 2010, consenta l attribuzione diretta di incarichi in alcuni ben individuati casi, la Corte dei conti - Sezione centrale del controllo di legittimità ha più volte ribadito con numerose pronunce la necessità dell espletamento della procedura comparativa. Con la nota n del 30 maggio 2012 il Dirigente ad interim del Servizio Risorse Umane dell Università in questione rispondeva che «Il ricorso all affidamento di incarichi intuitu personae, per l espletamento di una serie di attività nell ambito del progetto Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità delle Organizzazioni della Facoltà di Sociologia, si è reso necessario in quanto tali attività sono ritenute strettamente legate all attività didattica del corso stesso, e che devono necessariamente essere svolte da soggetti con elevata qualificazione specialistica e tecnica che, è caso di specie, si ritiene possa configurarsi come circostanza di unicità della prestazione sotto il profilo soggettivo. Si è 6

7 ritenuto pertanto che la valutazione di tali requisiti e competenze sia stata effettuata dal Referente del progetto suddetto in base alla capacità e alla formazione professionale dei soggetti individuati dedotta dai curricula dei soggetti stessi che, come indicato nella Delibera della Facoltà di Sociologia n. 527 del 15 novembre 2011, rappresentano esperti di elevata capacità a livello nazionale e internazionale». L Ufficio di controllo, ritenendo condivisibile quanto controdedotto dall Università nella nota di risposta al rilievo, ha sottoposto la fattispecie al giudizio dell Organo collegiale, richiamando le argomentazioni giuridiche formulate dallo stesso Ufficio nell atto di deferimento relativo a provvedimenti della stessa natura portati all attenzione della Sezione stessa nell adunanza dell 11 giugno 2012, sia relativamente all autonomia delle Università, sia per quanto riguarda il conferimento di incarichi a soggetti estranei all Amministrazione. Nel corso dell adunanza i rappresentanti del Ministero hanno concordato con le argomentazioni rappresentate dall Università di Urbino in sede di risposta scritta al rilievo istruttorio, ponendo in particolare evidenza l autonomia regolamentare riconosciuta alle università dalla legge n. 168/1989 e il rischio di perdita di fondi alle stesse assegnate per il prolungarsi dei tempi occorrenti per l espletamento delle procedure di selezione degli incaricandi. Considerato in D I R I T T O Sono all esame della Sezione i provvedimenti come meglio precisati in narrativa con i quali l Università degli Studi di Urbino 7

8 Carlo Bo ha affidato 7 incarichi intuitu personae, per l espletamento di una serie di attività nell ambito del Progetto Colonia della Comunicazione del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità delle Organizzazioni della Facoltà di Sociologia. 1. Come noto, il controllo esercitato dalla Corte dei conti sui contratti de quibus trova il suo fondamento normativo nell art. 3, comma1, lett. f-bis) della L. 14 gennaio 1994, n. 20, così come modificato dall art. 17, comma 30, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 che, a sua volta, rimanda all art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n Quest ultima norma dispone che per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei presupposti di legittimità ivi indicati ; il successivo comma 6-bis, dispone, poi, che le Amministrazioni disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Al riguardo, la Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, chiamata a pronunciarsi su fattispecie connesse a tale materia, ha di recente ritenuto (cfr. dell. nn. 12, 15, 18, 21 e 22/2011/PREV.) la necessità dell espletamento della procedura concorsuale anche per incarichi di natura occasionale, nella considerazione che un simile modus 8

9 operandi, implicando il rispetto di precisi parametri procedimentali e moduli operativi, concorre a rendere maggiormente oggettivo l operato dell Amministrazione nonché a favorire, sia la maggiore partecipazione degli interessati, sia la migliore selezione del personale da utilizzare. Peraltro, la stessa Deliberazione n. SCCLEG/12/2011/PREV. - che per prima ha ritenuto, in tema di autonomia ordinamentale delle Università di non consentire alle stesse di derogare alla normativa statale che prevede, indipendentemente dall importo, procedure comparative per ogni conferimento d incarico di collaborazione - ha espressamente precisato nella motivazione Di certo, sotto il profilo sostanziale soglie minime per evitare costose e laboriose procedure concorsuali sarebbero da auspicare,.. Da ultimo, con Deliberazione n. SCCLEG/10/2012/PREV. la Sezione, introducendo una apertura alla più rigorosa interpretazione di cui alle citate delibere, ha osservato che la citata norma (art. 7, comma 6-bis, D.lgs , n. 165) si è limitata a richiedere l espletamento di una procedura comparativa, senza precisare le modalità della stessa, ritenendo sufficiente, ai fini della legittimità dell atto, che l Amministrazione pervenga alla stipula del contratto previo esperimento di una procedura che sia idonea ad assicurare una trasparenza ed una comparazione adeguata alla tipologia di contratto che si andrà a stipulare; ben potendo, quindi, l Amministrazione scegliere, sulla base della professionalità richiesta, oltre i requisiti di selezione da adottare, anche il tipo di procedura da intraprendere e le forme di pubblicità da dare alla stessa. 9

10 2. Alla stregua di quanto precede, appare evidente come in subjecta materia debba registrarsi un non univoco orientamento, frutto del confronto tra possibili posizioni interpretative, che sottolinea la necessità di precostituire un comune criterio esegetico. Da qui l esigenza di trattare l argomento come questione di massima, al fine di rendere certa l adozione di un comune parametro interpretativo, particolarmente per le Università, per le quali il ricorso a professionalità esterne per l assolvimento dei compiti istituzionali, soprattutto di quelli correlati all attività di ricerca, si manifesta con particolare frequenza. A tal fine, nella relazione di deferimento, l Ufficio di controllo ha ritenuto di dover richiamare l attenzione della Sezione del controllo sulla locuzione procedure comparative, contenuta nel comma 6-bis, dell art. 7, del D.Lgs. n. 165/2001, al fine di delimitare i confini della sua operatività. Ad avviso dell Ufficio una meditata ed attenta lettura della normativa ivi contenuta induce a ritenere che il legislatore - nel prevedere in linea generale procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione, nel rispetto dei parametri fissati nel precedente comma 6 - non abbia escluso la possibilità di poter coniugare tale indicazione con il riferimento agli specifici Ordinamenti che disciplinano le pubbliche amministrazioni che intendano avvalersi degli apporti delle suindicate professionalità. E, pertanto, da ritenere che la concreta applicazione della norma in esame non possa non tener conto, nelle singole fattispecie, del grado 10

11 di autonomia e di potere autonormativo riconosciuto all Ente pubblico. Connotati questi che assumono, come noto, particolare valenza e giuridica significatività per le Università, con riferimento all ampia autonomia alle stesse riconosciuta dall art. 33 Cost. e dalle legge di attuazione del disposto costituzionale (legge n. 168/1989). In tale ottica, ad avviso del Collegio, non sembra contra legem, né in contrasto con ragionevoli principi di speditezza, efficacia ed economicità dell azione amministrativa (art. 97 Cost.) che taluni ordinamenti di settore possano individuare procedure più snelle e semplificate per l utilizzazione, per tempi brevi ed importi limitati (nei puntuali limiti contenuti nei relativi atti regolamentari), di prestazioni aventi carattere meramente occasionale. Pertanto, la soluzione da ricercare non appare di secondario rilievo tenuto conto della già evidenziata assunzione di comportamenti diversi, soprattutto tra le Università, con insorgenza di non pochi contenziosi. 3. Rileva il Collegio, nell approfondire l esame della questione, che l orientamento cui attenersi discende proprio dalla portata che va attribuita alla locuzione procedura comparativa per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Al riguardo, seppure si volesse ritenere che l autonomia organizzativa delle Università sia recessiva di fronte alla previsione del citato comma 6-bis - in modo da non consentire un grado di flessibilità interpretativa tale da rendere possibile l adattamento della prescrizione normativa ai particolari livelli di autonomia organizzativa - è da evidenziare che quanto ivi disposto non depone necessariamente a 11

12 favore della necessità dell espletamento della procedura concorsuale in ogni caso, tanto più in ipotesi di conferimento di incarichi di natura occasionale. Infatti, la norma citata si limita a richiedere l adozione di procedure comparative che non può essere sempre e necessariamente intesa con riferimento allo stereotipato schema della procedura concorsuale (avviso pubblico, nomina Commissione giudicatrice, selezione candidati, scelta candidati, graduatoria), giacché il modulo comparativo può essere realizzato anche attraverso un accertamento condotto in concreto sull esame di documentati curricula, purché finalizzato a conseguire in massimo grado l interesse pubblico. Quello che conta, ai fini della razionale applicazione della norma in commento, è che la scelta finale sia operata all esito di un confronto di professionalità che consenta un effettiva selezione e la conseguente acquisizione di figure soggettive di assoluta e comprovata qualificazione. A sostegno si pone anche il fatto che, laddove il legislatore ha voluto limitare le procedure di scelta al solo concorso lo ha fatto espressamente (v., ad es., art. 28, D.lvo 165/2001) anche in ragione dell obiettivo finale (assunzione in ruolo, che giustifica i maggiori costi della procedura). Inoltre, è indubbio che l ordinamento conosce e ammette procedure sì comparative, ma semplificate e caratterizzate da una certa informalità anche in altri settori, quale quello dei contratti pubblici, notoriamente caratterizzati dall esigenza imprescindibile di garantire la più ampia partecipazione dei concorrenti al fine di consentire alla 12

13 Pubblica Amministrazione di selezionare il miglior contraente per la realizzazione dell opera e/o servizio. Infatti, accanto alle procedure svolte con bando di gara pubblica, trovano legittimo ingresso quelle ristrette negoziate (con invito di operatori previamente individuati dalla Pubblica Amministrazione in base ad indagini di mercato). Dunque, anche ragioni di ordine sistematico (oltre che letterale) confermano che le procedure comparative richiamate dal comma 6-bis non si identificano ed esauriscono nelle procedure concorsuali, rappresentando queste ultime solo una delle modalità possibili di comparazione. E non potrebbe essere altrimenti, dal momento che il modus operandi concorsuale, con tutte le incombenze ivi connesse, comporta in molti casi il rischio di un costo, sia economico sia di attività e risorse impiegate, superiore al valore della stessa prestazione da eseguire. Il che risulterebbe contrario non solo a criteri di economicità ma anche di efficienza ed efficacia dell azione amministrativa (art. 97 Cost.). Ritiene il Collegio che ben possono le Amministrazioni scegliere, sulla base della professionalità richiesta, oltre i requisiti di selezione da adottare, anche il tipo di procedura da intraprendere e le forme di pubblicità da dare alla stessa. Al riguardo, pertanto, potrebbe essere sufficiente, per le c.d. prestazioni di natura occasionale (contratti di breve durata e di modica entità) una procedura minima, regolamentata dalle singole Università, che tenga conto, naturalmente, dei parametri di trasparenza e pubblicità 13

14 dell incarico (ad esempio con la pubblicità sul sito web) lasciando, però, la scelta della procedura comparativa da adottare nell attribuzione di tali tipologie di incarichi alle Università stesse. 4. Risolta nei termini di cui innanzi la questione di massima, il Collegio passa ad esaminare il merito dei vari provvedimenti. Gli stessi, come emerge dall istruttoria eseguita, nascono dall esigenza, rappresentata dal referente del Corso di Laurea Magistrale in Comunicazione e Pubblicità per le Organizzazioni della Facoltà di sociologia, di conferire incarichi di collaborazioni occasionali tecnicospecialistiche di supporto alla didattica, legate ad uno specifico progetto. Al riguardo, va ricordato che la Sezione centrale del controllo di legittimità, con delibera n. 20/2009 la prima ad aver interpretato le norme contenute nell art. 17, comma 30, del d.l. n. 78/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 all indomani della innovazione relativa al controllo preventivo su tali tipologie di atti - ha considerato estranee alla previsione normativa alcune fattispecie tra cui gli incarichi di docenza, a cui possono essere equiparati gli incarichi tecnico-specialistici di supporto alla didattica, come quelli oggi all esame del Collegio che, pertanto, restano esclusi dal controllo de quo. Ritiene il Collegio che non sussistono validi motivi per discostarsi da tale orientamento. P. Q. M. L Adunanza generale della Sezione centrale del controllo di legittimità, risolta la questione di massima come in motivazione, dichiara non 14

15 esservi luogo a deliberare sui provvedimenti dell Università degli studi di Urbino Carlo Bo, citati in epigrafe. Così deciso nelle Camere di consiglio del 19 e del 27 giugno Il relatore (Maria Elena Raso) Il Presidente (Luigi Giampaolino) Depositata in Segreteria in data 26 luglio 2012 IL DIRIGENTE Dott.ssa Paola Lo Giudice 15