REPUBBLICA ITALIANA. Corte dei conti. e delle Amministrazioni dello Stato. componenti: Valeria CHIAROTTI, Maria Elena RASO, Andrea ZACCHIA,

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1 Deliberazione n. SCCLEG/15/2016/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI; componenti: Valeria CHIAROTTI, Maria Elena RASO, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI (relatore), Maria Teresa POLVERINO, Antonio ATTANASIO, Luisa D EVOLI, Giovanni ZOTTA, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Oriella MARTORANA, Rossella BOCCI. nell adunanza del 13 ottobre 2016 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTO l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; VISTO l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 1

2 16 giugno 2000, modificato da ultimo dal Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); VISTI gli incarichi di consulenza nell ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e relativi contratti individuali, conferiti con decreti del Ministro in data 29 luglio 2016 a soggetti estranei all Amministrazione (Prof. Antonio FICI e Prof. Giulio PONZANELLI), per una durata di sei mesi e per un compenso omnicomprensivo lordo annuo pari ad ,00 ciascuno; VISTI i rilievi istruttori in data 22 settembre 2016 e 3 ottobre 2016, formulati dall Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca, del Ministero dei beni e delle attività culturali, del Ministero della salute e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali; VISTE le risposte dell Amministrazione in data 7 ottobre 2016 alle osservazioni dell Ufficio di controllo; VISTA la relazione in data 10 ottobre 2016, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore, I Referendario Oriella Martorana, ha proposto al Consigliere delegato il deferimento della questione alla sede collegiale; VISTA la nota del 10 ottobre 2016, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, condividendo tale proposta, ha trasmesso gli atti al Presidente perché deferisse la questione alla Sezione; VISTA l ordinanza in data 10 ottobre 2016, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 13 ottobre 2016; 2

3 VISTA la nota del 10 ottobre 2016, con cui il Dirigente della Segreteria ha comunicato la convocazione dell adunanza per il giorno 13 ottobre 2016; UDITI il relatore Cons. Roberto BENEDETTI ed i rappresentanti dell Amministrazione, dott. Gennaro GADDI, dirigente e dott.ssa Daniela PETACCIA, dirigente; Con l assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza. Ritenuto in FATTO In data 4 agosto 2016 e in data 23 settembre 2016 sono pervenuti all esame dell Ufficio, per il prescritto controllo preventivo di legittimità ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. f-bis, della legge 20/1994, i contratti di collaborazione coordinata e continuativa di cui in epigrafe. Con essi il Ministro del lavoro e delle politiche sociali ha affidato a soggetti estranei all Amministrazione incarichi di collaborazione coordinata e continuativa nell ambito degli uffici di diretta collaborazione. Entrambi i contratti prevedono un corrispettivo lordo annuo di ,00, con decorrenza dal 1 agosto 2016 al 28 febbraio 2017, con imputazione della spesa sui fondi di cui al Centro di responsabilità amministrativa del Gabinetto. Con note in data 22 settembre 2016 e in data 3 ottobre 2016 l Ufficio di controllo ha formulato rilievi istruttori per i seguenti motivi: a) sia il conferimento degli incarichi, sia i relativi contratti individuali atti di natura gestoria - sono stati sottoscritti dal Ministro; b) necessità di chiarire meglio la tipologia degli incarichi in esame, i quali sono stati dalle stesse parti qualificati come contratti individuali per il 3

4 conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, anche se affidati intuitu personae, senza che sia stata espletata alcuna procedura comparativa; c) necessità di precisare se nei conferimenti degli incarichi siano stati rispettati gli ulteriori vincoli di finanza pubblica di cui dall art. 6, comma 7, decreto legge n.78/2010, convertito dalla legge n.122/2010. Con note del 5 ottobre 2016, il Capo di Gabinetto ha fornito i seguenti riscontri: a) il Ministro ha la facoltà e la discrezionalità di sottoscrivere e revocare direttamente, anche ad nutum, senza alcun tramite istituzionale o amministrativo, gli incarichi del suo staff, nell ambito del rapporto instaurato in base all intuitu personae; b) si tratta di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, conferiti ai sensi dell art. 14, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 in combinato disposto con l art. 8, comma 2, del d.p.c.m. n. 77/2015; c) considerata la specifica attività svolta, le collaborazioni coordinate e continuative conferite agli esperti e consulenti negli Uffici di staff al Ministro, ai sensi dell art. 14, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, sono escluse dalla portata normativa dell art. 6, comma 7, del d.l. n.78/2010 convertito dalla legge n.122/2010, e quindi, dal campo di applicazione della disciplina in materia di rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Gli elementi forniti dall Amministrazione a sostegno della ammissibilità al visto dei conferimenti (e dei relativi contratti) in esame non sono apparsi al Magistrato istruttore idonei a superare i rilievi formulati; di conseguenza, il 4

5 Consigliere delegato ha proposto di deferire la questione al giudizio della Sezione. All odierna adunanza sono comparsi, per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il dott. Gennaro GADDI e la dott.ssa Daniela PETACCIA, i quali hanno ribadito le linee tracciate nelle risposte ai rilievi, confermando la richiesta di ammissione al visto dei provvedimenti in esame. Considerato in DIRITTO Con i due decreti del Ministro delllavoro e delle politiche sociali, deferiti alla valutazione della Sezione, sono stati conferiti incarichi di consulenza, adottati ai sensi dell art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, in combinato disposto con l art. 8, comma 2, del d.p.c.m. 20 gennaio 2015, n. 77, concernente Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e dell'organismo indipendente di valutazione della performance. La Sezione è chiamata a decidere se a tali conferimenti possa procedere direttamente il Ministro, stipulando anche i relativi contratti accessivi, e se la natura di tali incarichi consenta di prescindere dalle disposizioni di carattere generale in materia di procedure selettive per la scelta dei soggetti cui conferirli, nonché da quelle relative al contenimento della spesa pubblica. La Sezione ritiene, innanzi tutto, che non siano in discussione né la perdurante validità del principio di separazione fra attività di indirizzo politico-amministrativo, riservata agli organi di vertice, e attività di gestione amministrativa, di competenza della dirigenza (art. 4, commi 1 e 2, del d. lgs. n.165/2001), né la facoltà del Ministro del lavoro di conferire, nell ambito 5

6 degli uffici di diretta collaborazione incarichi di consulenza ad esperti estranei all Amministrazione, stante la chiara previsione dell art. 8, comma 2, del regolamento citato (d.p.c.m. n. 77/2015). L aspetto che si presenta, invece, oggettivamente controverso concerne la competenza a stipulare i contratti accessivi agli atti di conferimento, nel caso in esame sottoscritti dallo stesso Ministro del lavoro, e della cui legittimità l Ufficio di controllo ha dubitato in considerazione delle loro caratteristiche che inducono a ricomprenderli fra gli atti di gestione e che quindi avrebbe dovuto essere sottoscritto dal Capo di Gabinetto quale responsabile del complesso degli uffici di diretta collaborazione all opera politica del Ministro (art. 2, comma 2, reg. cit.). Al riguardo, il Collegio ritiene che alla regola di carattere generale possa farsi motivata eccezione allorquando la sua applicazione si presenti incongrua e contraddittoria con la fattispecie che va a disciplinare. Considerato, infatti, che il contratto è l espressione tipica di una volontà negoziale, nel caso in esame, la contrattualizzazione del rapporto con i consulenti non dimostra contenuti significativamente diversi da quelli già stabiliti nell atto di conferimento, che già di per sé prevede, oltre ovviamente il soggetto incaricato, anche i principali elementi della prestazione richiesta (oggetto, durata, compenso, copertura finanziaria, ecc.), cosicché al contratto accessivo non resta che completare, con clausole di ordinario uso, la disciplina dello svolgimento dell incarico. In altri termini, sembra mancare lo spazio di una volontà negoziale significativamente diversa e, quindi, l intervento di un soggetto terzo al rapporto si dimostrerebbe ultroneo. 6

7 A tale conclusione sovviene lo stesso articolo 8, comma 2, del citato regolamento, laddove consente al Ministro di recedere ad nutum dall impegno di collaborazione conferito, senza alcuna giustificazione da esplicitare, con la conseguenza che l eventuale stipula del contratto accessivo da parte di un diverso soggetto si porrebbe in netta antitesi con la volontà ministeriale, in quanto incapace di modificarla. Del resto, la stessa Corte Costituzionale, nel ribadire che la separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa, quindi, costituisce un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento nell art. 97 Costituzione, ha, tuttavia, precisato che l individuazione dell esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa, però, spetta al legislatore (sentenza n. 81 del 2013). In definitiva, la sottoscrizione anche del contratto da parte dello stesso Ministro conferente l incarico, che se ne assume le relative responsabilità, non sembra contrastare con il vigente assetto dell ordinamento giuridico. Per quanto riguarda il secondo motivo di perplessità da parte dell Ufficio di controllo, la Sezione osserva che, anche al di là della precisa qualificazione giuridica del rapporto, il carattere prettamente fiduciario di tali incarichi consente di prescindere dalle usuali procedure selettive, che, in tutta evidenza, mal si concilierebbero con conferimenti disposti intuitu personae, consentiti da specifica normativa. Per ciò che concerne, infine, il rispetto dei vincoli di spesa previsti dalle disposizioni in materia di contenimento della finanza pubblica, si richiama quanto previsto dalla circolare n. 3 del 14 marzo 2011 della Presidenza del 7

8 Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione pubblica (a suo tempo registrata da questa Corte, che ne ha condiviso i contenuti), concernente Spesa annua per studi ed incarichi di consulenza. Art. 6, comma 7 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, in ordine alla inapplicabilità di tali disposizioni agli uffici di diretta collaborazione all opera del Ministro (cfr. paragrafo sulle disposizioni speciali). P.Q.M. La Sezione ammette al visto ed alla conseguente registrazione gli atti in epigrafe. Il Presidente Raffaele DAINELLI Il Relatore Roberto BENEDETTI Depositata in Segreteria il 10 novembre 2016 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 8